Глава 3
Цели и инструменты регулирования национального рынка услуг
3.1. Инструменты регулирования национального рынка услуг
Международные операции по торговле услугами во всех странах относятся к одним из наиболее регулируемых правительством областей внешнеэкономических отношений, что вызвано особым значением отдельных отраслей услуг для устойчивого развития экономики и важностью данного сектора для национальной экономической безопасности. В сфере услуг как в развитых, так и в развивающихся странах занято более половины экономически активного населения, а ее развитие оказывает прямое влияние на сокращение безработицы и занятость. Правительства в первую очередь обращают внимание на масштабы и влияние коммерческого присутствия иностранных поставщиков в так называемых инфраструктурных услугах: транспорте, финансах и коммуникациях. Даже в тех странах, которые провели либерализацию большей части сферы услуг, как правило, сохраняются ограничения на инвестиции в некоторых отраслях, таких как средства массовой информации, авиаперевозки и др. С одной стороны, полная ликвидация барьеров в торговле услугами приведет к росту торговли и максимизации суммарного благосостояния в мировой экономике, с другой – на национальном уровне правительствам необходимо обеспечивать баланс между возможным приростом эффективности и другими, более масштабными целями развития национальной экономики, обеспечения национальной экономической безопасности, поддержки национальных производителей услуг. Чтобы удостовериться в том, что регулирование внутри страны и – в отношении национальных экспортеров – на внешних рынках является оптимальным, страна должна выбрать для себя наиболее приемлемое сочетание уровней (двусторонний, региональный, многосторонний), на которых проводится либерализация, и подход к либерализации (принятие международных правил, взаимное признание или гармонизация) в различных секторах услуг.
Несмотря на существование многообразных секторальных отличий услуг, регулирование данной сферы на национальном уровне происходит из-за различных фиаско рынка, которые можно объединить в четыре группы: 1) монополия или олигополия в отраслях, основанных на предоставлении услуг по сетевому принципу (телекоммуникации, транспорт, распределение энергии); 2) внешние эффекты (экстерналии); 3) асимметричная информация в отраслях, основанных на знаниях и посредничестве (финансовые и профессиональные услуги); 4) стремление обеспечить всеобщий доступ к первичным услугам (здравоохранение, образование). Данные фиаско рынка и возможные меры по их учету в ГАТС и на национальном уровне представлены в табл. 3.1.
Понимание данных механизмов фиаско рынка может способствовать решению одного из наиболее сложных вопросов при либерализации рынков услуг. Сфера услуг является крайне разнородной, и при выборе подхода к регулированию как на национальном, так и преференциальном уровне правительства сталкиваются с дилеммой выбора между секторальным и горизонтальным (т. е. единым) подходами к регулированию. По мнению экспертов Всемирного банка, разбивка причин, делающих необходимым само регулирование, на четыре группы призвана, во-первых, способствовать унификации секторального регулирования, поскольку оно должно осуществляться в зависимости не от сектора, а от одного из четырех фиаско рынка, а во-вторых, облегчить и сделать более понятным на практике выбор между горизонтальным и секторальным регулированием. В то же время уровень барьеров, обусловленный необходимостью регулирования фиаско рынка, может быть различным, и от него в той или иной степени зависит успешность либерализации. Для обоснования уровня регулирования фиаско рынка, происходящего в результате: а) асимметричной информации и б) экстерналий, может использоваться подход, получивший название «тест на экономическую необходимость». Основной его смысл заключается в проверке того, чтобы средства регулирования не были чрезмерными в отношении цели регулирования. Использование теста на необходимость поможет гарантировать, что регулирование осуществляется в целях либерализации, а не протекционизма.
Таблица 3.1
Фиаско рынка в отраслях услуг и возможности взаимодействия между национальным и многосторонним регулированием
В случае естественной монополии/олигополии барьером на пути торговли может являться отсутствие регулятивных мер, содействующих конкуренции, что способно нивелировать эффект от договоренностей о либерализации доступа на рынок. На практике в сфере телекоммуникаций существует положительный мировой опыт борьбы с фиаско рынка путем применения международных стандартов. В этих случаях крупнейшие поставщики не имели возможности злоупотреблять своим положением на рынке с помощью установления слишком высоких входных барьеров.
Из-за большой разнородности услуг весьма разнообразны не только инструменты их регулирования, но и подходы ученых к классификации данных инструментов. Это можно объяснить и тем, что международная торговля услугами достигла значительных масштабов относительно недавно. Использование множества ограничений сдерживает рост международной торговли и осложняет сопоставление степени протекционизма в национальных системах регулирования, кроме того, приводит к существенным различиям в регулировании в рамках разных интеграционных объединений.
Ограничения в доступе на рынок, затрагивающие услуги и поставщиков услуг, могут применяться как на дискриминационной, так и на недискриминационной основе. Под дискриминацией понимается применение различных мер регулирования в отношении одинаковых услуг или поставщиков услуг, происходящих из разных стран. Некоторые меры имеют не прямой, а косвенный характер воздействия на торговлю услугами, поэтому они также важны для решения задач торговой политики.
Прямые дискриминационные барьеры выражены в форме внутренних административных и законодательных норм, которые ограничивают долю иностранных услуг, используемых в отдельных отраслях производства услуг. Поскольку главной целью этих барьеров является защита национальных, политических, культурных и социальных интересов, они часто становятся предметом переговоров. Основной путь либерализации данной группы барьеров – использование национального режима применительно к регулированию импорта иностранных услуг или к их производству в стране потребления.
Косвенные дискриминационные барьеры создаются в форме ограничений движения иностранных факторов производства услуг, т. е. физических лиц, информационных потоков, капиталовложений, и, как правило, не связаны с производством и сбытом услуг. Они носят общий характер и оказывают значительное влияние на международную торговлю услугами. Устранение этих барьеров происходит путем заключения широких соглашений, в которые наряду с другими вопросами входит либерализация рынка услуг, или путем проведения прямых переговоров по снятию ограничений в определенном секторе услуг.
Прямые недискриминационные барьеры представляют собой сложные системы организации некоторых видов производства и поставок услуг: например, государственная монополия на железные дороги или установление фиксированного уровня тарифов на телевизионные передачи, при которых многие поставщики услуг оказываются неконкурентоспособными. Данные меры ограничивают поставку услуг как для иностранных, так и для национальных производителей. Либерализация этой группы барьеров происходит с помощью кардинальных изменений внутренних правовых и административных основ организации производства услуг в отдельных секторах, поэтому данные барьеры особенно устойчивы и редко становятся предметом переговоров.
Косвенные недискриминационные барьеры включают совокупность внутренних мер, регулирующих технические нормы, стандарты, административные правила, которые заставляют иностранных производителей услуг нести дополнительные расходы, связанные с сертификацией, приведением услуг в соответствие с национальными стандартами и требованиями. Для преодоления этих барьеров требуются гармонизация и унификация националы ных требований, стандартов и правил путем выработки соответствующих международных стандартов, а также взаимное признание норм, свидетельств о квалификации и проч.
В ходе переговоров Уругвайского раунда по либерализации рынка услуг в рамках ВТО экспертами был предложен другой подход к группировке методов защиты национальных производителей услуг. В соответствии с ним меры, влияющие на международные операции с услугами, были распределены на две категории:
1) меры, которые влияют на доступ на рынок;
2) меры, которые влияют на национальный режим.
Кроме того, существуют и другие меры, оказывающие влияние на торговлю услугами (к примеру, доступ к распределению и сетям коммуникаций или к интеллектуальной собственности), которые не совсем соответствуют какой-либо из этих двух основных групп.
Вторая группа мер, связанная с регулированием национального режима, в свою очередь, также делится на две категории: это меры, при которых издержки иностранных поставщиков превышают издержки национальных предпринимателей (дифференцированные тарифы, налоги, установление минимальных цен, дающих национальным поставщикам услуг ценовые преимущества, тарифы на транспорт и т. д.), и меры содействия национальным производителям услуг, которые способствуют снижению их издержек. Например, отечественные банки могут иметь меньший объем резервного капитала, чем иностранные.
Проведение эффективной торговой политики в области услуг является стратегически важным направлением внешнеэкономического регулирования для любой страны. От нахождения баланса между поддержкой национальных поставщиков услуг и сохранением деловой среды для иностранных инвесторов зависит степень интеграции страны в современную систему мирового хозяйства.
3.2. Экспортно ориентированная политика в положениях ГАТС
Международная торговля услугами, характеризующаяся постоянным усилением конкуренции, является одной из важнейших сфер торгово-политических интересов стран мира. Расширение глобальных цепочек стоимости в создании услуг, а также растущая значимость услуг как важного элемента в цепочках создания стоимости в производстве товаров ставит многочисленные новые задачи для современной внешнеэкономической политики стран.
Принимая во внимание важность определения понятия «экспорт услуг», ГАТС оговаривает широкий диапазон мер, посредством которых правительства могут контролировать торговлю и инвестиции в секторе услуг.
Существует всего несколько отраслей, или видов деятельности, которые исключаются из Соглашения: меры, затрагивающие права государства на воздушные перевозки, а также услуги, предоставляемые при исполнении государственных полномочий. В табл. 3.2 приводятся примеры мер, ограничивающих или поощряющих экспорт, преимущественно для общественных или социальных услуг с учетом способов поставки, а также основные причины их применения.
Потенциально при сборе информации о применяемых мерах в торговле услугами важную роль смогли бы сыграть уведомления, которые страны должны предоставлять согласно положениям ГАТС. Статья III Соглашения требует от всех членов уведомления о введении новых или изменении существующих законов и нормативных актов, «существенно затрагивающих» торговлю услугами, по которым были приняты обязательства по доступу на рынок. Однако до настоящего времени эта статья ГАТС часто игнорировалась. Например, к концу 2013 г. в ВТО поступило в общей сложности около 500 уведомлений с момента вступления Соглашения в силу (январь 1995 г.). При этом почти половина уведомлений – только из трех стран-членов: Албании, Китая и Швейцарии. Кроме того, точное рассмотрение соответствующих мер, как правило, трудно поддается оценке. Зачастую не представляется возможным выявить какие-либо уведомления, содержащие четкие меры, направленные на экспорт. В то же время это не означает, что экспорт не подлежит государственному регулированию конкретными обязательствами. Это также не означает, что экспорт подлежит регулированию, но со стороны правительств будет слишком неразумно сообщать о вводимых мерах.
Таблица 3.2
Меры, воздействующие на экспорт услуг
Примечание. Основные возможные причины:
(1) Стремление к экономической независимости (например, сохранение национальной производительности и/или предотвращение передачи технологий).
(2) Задачи политики в области культуры.
(3) Оказание содействия развитию стран с низким уровнем дохода.
(4) Стимулирование экспорта в рамках национальной стратегии экономического роста и повышение занятости.
(5) Поддержка отечественного потребителя промышленных товаров, безопасность поставок (внутренняя доступность основных услуг).
Еще одним потенциально важным источником информации о мерах, воздействующих на экспорт услуг, являются обзоры торговой политики отдельных членов ВТО, которые Секретариат уполномочен составлять в регулярные сроки. Однако на практике данные обзоры носят слишком общий характер для того, чтобы служить достаточно полным источником информации в этом вопросе.
При детальном изучении ГАТС обнаруживается, что вопросы экспортной политики услуг в нем развиты слабо.
В ст. I даны основные определения. Обязательства торговых партнеров представлены преимущественно в ч. II (ст. II–XV) и III (ст. XVI–XVIII). В ч. II изложены широко применяемые правила, которые должны соблюдаться без изменений всеми участниками, а в ч. III оговариваются общие условия для регулирования процедуры принятия обязательств каждым членом Соглашения ГАТС.
Как отмечалось ранее, обязательства, содержащиеся в ч. II, делятся на две группы: горизонтальные и секторальные. Первая группа обязательств включает, в частности, требование обеспечения режима наибольшего благоприятствования, который наравне с другими соглашениями ВТО играет центральную роль в ГАТС. Допустимые изъятия из режима наибольшего благоприятствования возможны в рамках соглашения об экономической интеграции (ст. V ГАТС) и при применении мер для признания иностранных лицензий, дипломов, сертификатов в одностороннем или взаимном порядке (ст. VII ГАТС). Еще одна возможность для стран делать изъятия из РНБ существует при принятии Соглашения, когда они перечисляют меры, несовместимые с принципом РНБ, в Перечнях обязательств.
Вторая группа обязательств в связи с наличием специфических обязательств включает требования об уведомлении в соответствии со ст. III, упомянутой ранее, и совокупность нормативных положений, таких как обязательство применять все меры обоснованно, объективно и беспристрастным образом (и. 1 ст. VI), запрет на ограничение международных платежей и переводов по текущим операциям (и. 1 ст. XI). Тем не менее в этой части не существует положения, которое требовало бы разрешить определенный уровень торговли в каком-либо направлении или же воздержаться от того или иного вида вмешательства, до тех пор пока соблюдается принцип РНБ.
Порядок торговли в рамках ГАТС относительно доступа на рынок и национального режима предусматривается только в виде конкретных обязательств, как они определены в ч. III. Соглашение требует от всех членов предоставить график обязательств, но не уточняет их цель в отдельных секторах или ход либерализации.
В целом основной упор положений ГАТС, которые принимают страны – члены ВТО наряду со своими обязательствами, сделан на защите импорта услуг, осуществляемого четырьмя способами поставки посредством инструментов торговой политики. При этом в Соглашении отсутствуют общие положения и правила, регулирующие и обеспечивающие должное функционирование международных рынков услуг. Поэтому правительства различных стран применяют меры по стимулированию национального экспорта услуг достаточно свободно, без оглядки на возможные последствия для хозяйствующих объектов, потребителей или конкурентов, функционирующих за рубежом. Может быть наложен даже полный запрет на торговлю, если нет соответствующих обязательств в Перечнях стран – членов ВТО.
Экспортные субсидии способны существенно искажать условия конкуренции международной торговли услугами, даже если они изначально были предназначены для поддержки производителей услуг в определенной отрасли.
В отличие от ГАТТ в ГАТС отсутствуют четкие положения, регулирующие торговые инструменты защиты внутреннего рынка. Это, в свою очередь, открывает возможность для реорганизации промышленно-производственных процессов, с тем чтобы соответствующие операции квалифицировались как сервисное производство.
Промышленные операции на основе ресурсов других владельцев (контрактное промышленное производство) содержатся в классификационном списке, который страны используют для фиксации своих обязательств в рамках ГАТС. Соответствующие инвестиции и потоки продукции могут быть впоследствии отнесены к сервисным операциям.
3.3. Обзор практики применения мер торговой политики в области услуг
Традиционно в экономической литературе внимательно изучаются меры торговой политики в отношении товаров. Вместе с тем ощущается определенный недостаток подобных работ в отношении услуг. Справедливости ради, стоит отметить, что на то были объективные причины.
Во-первых, данные по мерам в отношении торговли услугами исторически были крайне скудны, что существенно осложняло анализ влияния регулирования рынка услуг на торговлю ими. По этой же причине переговоры по торговле услугами проходят с большим трудом, а переговоры на многостороннем уровне и вовсе не приводят к значительным улучшениям в либерализации доступа на рынок.
Во-вторых, сектор услуг в различных странах тесно связан с другими секторами, поэтому эффект от введения отдельных мер может быть значительно шире. Например, рост протекционистских мер, затрагивающих услуги в разгар экономического кризиса, не мог не оказать влияние на мировую экономику, не говоря уже о международной торговле. Ведь торговля услугами только в соответствии с традиционной статистикой составляет свыше 20 % всей совокупной торговли. А если рассматривать торговлю в терминах добавленной стоимости, то ее удельный вес достигает уже 45 %, так как многие услуги участвуют в создании товаров, которые станут предметом трансграничной купли-продажи.
Наряду с этим в стоимости торговли услугами не учитывается большой объем операций, связанных с поставкой услуги по способу 3, т. е. посредством коммерческого присутствия за рубежом. При этом стоит помнить, что большая часть ПИИ осуществляется в секторах услуг (подробнее об этом см. в гл. 7). Поэтому возросший протекционизм будет иметь далеко идущие эффекты.
Конец ознакомительного фрагмента.