Глава 2
Многостороннее регулирование торговли услугами в рамках ВТО
2.1. Сфера применения и структура ГАТС
ГАТС регулирует любую услугу, за исключением услуг, поставляемых при осуществлении функций правительственной власти, которые по сути являются некоммерческими и не конкурируют с другими поставщиками услуг. Например, услуги по охране здоровья или по образованию, предоставляемые в рамках правительственных обязательств перед населением, выпадают из сферы ГАТС.
Кроме того, из сферы охвата ГАТС приложением по авиатранспортным перевозкам выведены права на воздушные перевозки, хотя многие услуги, относящиеся к этой сфере (ремонт и обслуживание самолетов, продажа и маркетинг услуг, связанных с воздушными перевозками, услуги по компьютерной резервации авиабилетов), подпадают под положения Соглашения.
Для целей регулирования страны – члены ВТО используют Классификатор ГАТС, в котором содержатся все подпадающие под действие Соглашения виды услуг. В самом Соглашении не содержится четкого определения услуги, но дается толкование таких терминов, как «меры», «торговля услугами» и «поставка услуг».
Статья I ГАТС определяет термин «меры» как действия, оказывающие влияние на торговлю услугами, осуществляемые центральными, региональными, местными правительствами и властями, а также неправительственными органами, которым были делегированы соответствующие полномочия. При этом каждая сторона принимает на себя полную ответственность за соблюдение всех положений ГАТС и обязуется предпринять разумные шаги для обеспечения властями соответствующих уровней этих положений. Установленный порядок имеет важное значение для принятия и обеспечения действия на территории страны национальных законов.
Текст ГАТС впервые в мировой практике дает определение термину «торговля услугами» и тем самым распространяет многосторонние договоренности на область правового регулирования отдельных стран. В силу этого меры внутриэкономической политики становятся предметом межгосударственного правового поля. Указанный термин раскрывается через механизм международной купли-продажи услуг. ГАТС, как было отмечено ранее, определяет торговлю услугами как поставку услуг четырьмя основными способами: 1) трансграничная поставка; 2) потребление за рубежом; 3) коммерческое присутствие; 4) перемещение физических лиц.
Термин «поставка услуг» охватывает производство, распределение, маркетинг, продажу и доставку услуг. Коммерческое присутствие предполагает любую форму делового и профессионального учреждения, в том числе учреждение, приобретение или сохранение юридического лица; создание или использование филиала или представительства.
ГАТС существенным образом отличается от ГАТТ, в котором признается только один способ доставки товара – трансграничный. В ГАТС трансграничная торговля услугами представляется лишь как один из вариантов. Таким образом, согласно ГАТС термин «торговля услугами» предполагает не только операции с услугами, перемещающимися через границы страны, но также с услугами, производимыми и потребляемыми иностранными юридическими и физическими лицами в пределах национальной территории каждой страны-участницы.
Структурно ГАТС состоит из шести разделов, включающих 29 статей и приложений, касающихся отдельных видов услуг:
1. Сфера действия и термины.
2. Общие обязательства, применяемые ко всем секторам.
3. Специфические обязательства.
4. Обязательства по дальнейшей либерализации.
5. Институциональные и процедурные положения.
6. Заключительные положения.
Неотъемлемой частью текста ГАТС являются секторальные приложения по финансовым услугам, авиатранспортным услугам, услугам морского транспорта и телекоммуникациям, а также решения министров.
ГАТС (как и ГАТТ) базируется на следующих основных принципах, которые значительно облегчают ведение мировой торговли и обеспечивают равные условия для всех участников: принцип предоставления режима наибольшего благоприятствования, принцип предоставления национального режима и принцип транспарентности. Эти принципы в том или ином виде трансформируются в обязательства стран по их выполнению.
В ГАТС предусмотрены как общие обязательства, которые применяются ко всем импортируемым услугам, так и специфические; последние фиксируются в Перечнях стран и применяются только к тем секторальным мерам, которые правительство согласилось включить в такой Перечень. К примеру, к общим обязательствам, подлежащим выполнению всеми членами ВТО, относятся: режим наибольшего благоприятствования, транспарентность. К специфическим обязательствам – доступ на рынок и национальный режим.
2.2. Общие обязательства и правила ГАТС
Важнейшим общим обязательством является предоставление режима наибольшего благоприятствования (РНБ – ст. II). В соответствии с ним в отношении любой меры, охватываемой ГАТС, каждый член немедленно и безусловно предоставляет для услуг и поставщиков услуг любого другого члена режим, не менее благоприятный, чем тот, который он предоставляет для аналогичных услуг или поставщиков услуг любой другой страны.
ГАТС признает, что на практике не все страны смогут немедленно выполнить обязательство о РНБ, поэтому страны имеют право сохранять нарушающие РНБ меры в конкретном секторе услуг для поставщиков услуг из других стран – членов ВТО. Исключения из РНБ могут сохраняться в течение 10 лет, после чего они должны быть отменены или стать предметом переговоров о дальнейшей либерализации.
Освобождения от выполнения требования по обеспечению режима наибольшего благоприятствования оформляются отдельно от Перечня обязательств стран – участниц ГАТС. Страны-участницы включают в список соответствующих изъятий следующие сведения: сектор; мера, не соответствующая РНБ; страна или страны, на которые распространяется действие данного освобождения; срок действия освобождения; причины освобождения.
Следующее важное обязательство ГАТС – транспарентность (ст. III), которая предполагает, что для обеспечения доведения до сведения иностранных поставщиков услуг всей информации, касающейся торговли соответствующими услугами в данной стране, страны обязаны публиковать документы, содержащие нормы права, которые регулируют указанные правоотношения.
Кроме того, в целях обеспечения гласности нормативных актов каждая страна-член обязана в течение двух лет со времени вступления в силу Соглашения о создании ВТО создать один или несколько информационных пунктов, которые бы по запросу любой из сторон выдавали интересующую ее информацию.
Включение в ГАТС положения о «расширении участия развивающихся стран» (ст. IV) свидетельствует о признании асимметрии в сфере услуг между развитыми и развивающимися странами и особенно между слаборазвитыми странами и другими членами ВТО. Согласно данному положению ГАТС промышленные страны обязаны оказывать содействие развивающимся странам в укреплении их сферы услуг путем принятия конкретных мер по обеспечению фактического доступа на свои рынки. Эти меры могут быть связаны с обеспечением доступа к технологиям, каналам распределения и информационным сетям, либерализацией доступа на рынок в секторах, а также в отношении способов поставки, представляющих особый интерес с точки зрения экспорта.
Статьей IV ГАТС предусмотрено обязательство развитых стран – членов ВТО создавать специальные информационные пункты с целью облегчить доступ поставщиков услуг из развивающихся стран-членов к информации, касающейся коммерческих и технических аспектов поставки услуг; регистрации, признания и получения профессиональной квалификации; доступности технологии в сфере услуг.
Экономическая интеграция между странами не противоречит правилам ГАТС (ст. V), если данное объединение будет направлено на либерализацию торговли услугами между сторонами. При этом такое соглашение об экономической интеграции должно охватывать существенное число секторов, не должно допускать дискриминацию сторон соглашения и приводить к увеличению общего уровня барьеров в торговле услугами с другими странами.
Ввиду важности внутреннего регулирования как инструмента контроля торговли услугами, соответствующее общее обязательство ГАТС требует разумного, беспристрастного и объективного применения нормативных документов для регулирования торговли услугами в тех секторах, где странами приняты обязательства по либерализации (ст. VI).
Иными словами, в каждом государстве сохраняется свое собственное особенное национальное регулирование разных видов услуг, однако постепенно должны сниматься необоснованные ограничения на доступ в эти сферы и деятельность в них для иностранных поставщиков услуг из других членов ВТО. Поэтому со временем должно происходить уравнивание иностранных поставщиков в правах и обязанностях с национальными.
Положениями ГАТС об общих обязательствах также регулируются вопросы признания дипломов, квалификаций, лицензий, сертификатов. Соответствующая статья (ст. VII) не требует от стран – членов ВТО ни признания профессиональных квалификаций, полученных в других странах-членах, ни использования каких-либо определенных стандартов в области признания квалификаций. Эта статья позволяет членам ВТО «признавать полученное образование или приобретенный опыт, выполненные требования, а также лицензии или сертификаты, выданные в определенной стране» (т. е. речь не идет обо всех странах-членах). Иными словами, указанное положение отходит от принципа РНБ, согласно которому режим, применяемый к одному государству – члену ВТО, должен быть распространен на все другие. Данное отступление от принципа РНБ объясняется пониманием существенных различий между регулированием в разных странах стандартов или критериев для выдачи разрешений, лицензирования или сертификации поставщиков услуг.
ГАТС рекомендует осуществлять их признание различными путями: на основе гармонизации, на основе соглашения с соответствующей страной или вообще предоставлять признание в одностороннем порядке. Несмотря на то что страны свободны определять порядок и способы такого признания, они должны при этом избегать дискриминации и скрытых ограничений. ГАТС рекомендует ориентироваться на критерии, согласованные на многостороннем уровне с участием межправительственных и неправительственных организаций.
Монополии и исключительные поставщики услуг в странах ВТО не должны нарушать их специфические обязательства и РНБ (ст. VIII). Страна-член обеспечивает, чтобы поставщик не злоупотреблял своим монопольным положением на внешних рынках. Эта статьи применяется также к исключительным поставщикам услуг, если член формально или фактически (а) уполномочивает или учреждает малое число поставщиков услуг и (Ь) значительно ограничивает конкуренцию среди таких поставщиков на своей территории. Иными словами, положения данной статьи распространяются также на естественные монополии.
В целях устранения недобросовестной деловой практики, которая оказывает сдерживающее влияние на конкуренцию и ограничивает торговлю услугами, ГАТС обязывает страны-члены проводить консультации для решения проблем, а также призывает к сотрудничеству путем обмена неконфиденциальной информацией (ст. IX).
В соответствии с правилами ГАТС страны ВТО не должны применять ограничения в отношении международных переводов и платежей по текущим операциям, которые касаются специфических обязательств, за исключением целей защиты платежного баланса (ст. XI, XII).
В числе общих обязательств ГАТС есть положения о чрезвычайных мерах, субсидиях и правительственных закупках. Поскольку эти инструменты торговой политики не были окончательно согласованы и тщательно разработаны на момент подписания Соглашения, соответствующие положения либо носят декларативный характер, либо являются неполными.
2.3. Исключения из обязательств ГАТС
ГАТС обладает определенной гибкостью в применении и допускает целый ряд исключений. Наряду с уже упомянутыми случаями, касающимися участия стран в соглашениях об экономической интеграции и ограничений, связанных с защитой платежного баланса, существуют также исключения общего характера (ст. XIV) и исключения по соображениям безопасности (ст. XIV-бис).
К исключениям общего характера относятся меры, необходимые для:
• защиты общественной морали или поддержания общественного порядка;
• защиты жизни или здоровья людей, животных или растений;
• предотвращения вводящей в заблуждение и недобросовестной практики;
• защиты от вмешательства в частную жизнь отдельных лиц, а также защиты конфиденциальных сведений о личной жизни и банковских счетах;
• безопасности;
• обеспечения справедливого и эффективного налогообложения в отношении услуг и поставщиков услуг из других стран – членов ВТО;
• выполнения соглашений об избежании двойного налогообложения.
ГАТС делает важную оговорку, согласно которой страна – член ВТО может прибегнуть к перечисленным мерам, однако они не должны быть скрытыми ограничениями для торговли услугами, а также не должны приводить к произвольной и неоправданной дискриминации между странами. Поэтому указанные меры, как правило, оказывают косвенное влияние на торговлю.
Согласно положениям об исключениях по соображениям безопасности (ст. XIV-бис) страна – член ВТО:
– имеет право не предоставлять другим странам – членам ВТО информацию, раскрытие которой, по ее мнению, противоречит существенным интересам ее безопасности;
– может осуществлять любые действия, которые она считает необходимыми для защиты существенных интересов своей безопасности.
К последним относят меры в отношении поставки услуг, осуществляемых прямо или косвенно для целей снабжения какой-либо военной структуры; операции в отношении расщепляющихся материалов и материалов для ядерного синтеза или материалов, из которых они получаются; действия, которые принимаются во время войны или других чрезвычайных обстоятельств в международных отношениях. ГАТС также разрешает осуществлять действия, направленные на выполнение обязательств стран – членов ВТО в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций в целях сохранения международной безопасности и мира.
Положения ГАТС об общих исключениях и исключениях по соображениям безопасности, которые позволяют странам – членам ВТО сохранять и вводить меры для защиты национальных интересов, аналогичны положениям ст. XX и XXI ГАТТ. Поэтому указанные меры, как правило, оказывают косвенное влияние на торговлю.
2.4. Специфические обязательства
В отличие от ГАТТ, в ГАТС обязательства по доступу на рынок и предоставлению национального режима являются специфическими обязательствами. Они представляют собой предмет переговоров между заинтересованными государствами. Специфические обязательства стран-членов регулируются положениями ч. III ГАТС, которая начинается со ст. XVI.
Доступ на рынок
В ГАТС не содержится определения доступа на рынок. Условно под ним понимается совокупность мер регулирования, влияющих на возможность предоставлять услуги. В соответствии с принципом гарантирования доступа на рынок (ст. XVI) страна обязуется не применять в отношении услуг и поставщиков услуг более жесткий режим, чем тот, который прописан страной в ее списке специфических обязательств. Этот принцип также означает, что не могут применяться следующие шесть видов ограничений, если иное не оговорено страной в Перечне.
1. Ограничения количества поставщиков услуг в форме количественных квот, монополий, исключительных поставщиков услуг, теста на экономическую целесообразность.
2. Ограничения на общий объем торговли по отдельному виду услуг в форме количественных квот или теста на экономическую целесообразность.
3. Ограничения на общее число операций с услугами или общий объем предоставления услуг в форме квот или теста на экономическую целесообразность.
4. Ограничения на общее число физических лиц, которые могут быть заняты в определенном секторе услуг или числа физических лиц, которых поставщик услуги может нанять и которые необходимы и непосредственно имеют отношение к поставке определенной услуги, в форме количественных квот или теста на экономическую целесообразность.
5. Требования к определенной организационно-правовой форме юридического лица, поставляющего услуги.
6. Ограничения на участие иностранного капитала в форме ограничения максимальной доли иностранного капитала в капитале отдельной компании или общей стоимости совокупных иностранных инвестиций.
Национальный режим
Импорт услуг в отличие от импорта товаров не облагается таможенными тарифами, а регулируется нормативными документами. Соответственно введение в рамках ГАТС безусловного национального режима, т. е. уравнивание в правах отечественных и иностранных поставщиков, означало бы внезапную утрату национальными производителями услуг какой-либо защиты и фактический переход к режиму полностью свободной торговли в этом секторе. Поэтому в рамках ГАТС национальный режим предоставляется лишь в тех секторах и в тех пределах, в отношении которых страны-члены приняли на себя соответствующие обязательства.
Согласно принципу предоставления национального режима (и. 1 ст. XVII) в секторах, содержащихся в Перечне, и на условиях и требованиях, оговоренных в нем, каждый член предоставляет услугам и поставщикам услуг любого другого члена в отношении всех мер, затрагивающих поставку услуг, режим не менее благоприятный, чем тот, который он предоставляет аналогичным отечественным услугам и поставщикам услуг.
Таким образом, в рамках ГАТС:
1) национальный режим предоставляется самой услуге и поставщику услуги;
2) национальный режим предоставляется в отношении мер, затрагивающих торговлю услугами;
3) национальный режим предоставляется услугам и их поставщикам, происходящим из стран – членов ВТО;
4) из национального режима допускаются изъятия, если они оговорены в перечне специфических обязательств данного члена ВТО.
Степень предоставления доступа на рынок и национального режима определяется в Перечнях стран-членов. Данные специфические обязательства выполняются на основе разбивки по секторам и по способам поставки. Иными словами, страна может в процессе переговоров о вступлении в ВТО договариваться о более льготных условиях для национальных производителей услуг, но при этом указанные условия не должны ухудшать условия конкуренции для иностранных услуг и их поставщиков из стран – членов ВТО.
При принятии специфических обязательств, соответствующее государство – член ВТО вправе устанавливать (или ограничивать) число лиц, оказывающих те или иные виды услуг, а также определить формы учреждения, необходимые и разрешаемые в данной стране. Кроме того, нормы Соглашения предоставляют членам гибкость в определении условий, квалификационных требований и стандартов в качестве условия получения доступа на рынок и национального режима в конкретных секторах. Специфические обязательства стран-членов фиксируются в Перечнях обязательств. Каждый Перечень содержит конкретные обязательства в отдельных секторах услуг, в которых такие обязательства берутся. Специфические обязательства бывают горизонтального и секторального применения, а также могут содержать дополнительные обязательства.
Отсутствие в Перечне специфических обязательств какого-либо сектора услуг означает, что правительство страны не берет на себя обязательства по обеспечению доступа на рынок и национального режима в таком секторе.
Горизонтальные обязательства касаются мер регулирования доступа на рынок и исключений из национального режима, применяющихся в отношении всех секторов услуг, по которым член ВТО принял специфические обязательства.
Секторальные обязательства конкретизируют условия, при которых иностранным поставщикам услуг предоставляется доступ на рынок услуг, и определяют, в какой степени на иностранных поставщиков услуг распространяется национальный режим в отношении определенных секторов или видов услуг.
Дополнительные обязательства принимаются членами ВТО в тех секторах услуг, на которые распространяются специфические обязательства этих стран. Положения ст. XVIII ГАТС обеспечивают членам ВТО возможность принятия любых дополнительных обязательств. Содержание и объем дополнительных обязательств конкретного члена ВТО указываются в его Перечне специфических обязательств. В данном случае речь идет о положительных дополнительных обязательствах, а не о дополнительных ограничениях.
Перечни специфических обязательств прилагаются к ГАТС и становятся его неотъемлемой частью.
Страна – член ВТО вправе изменить свой Перечень специфических обязательств (ст. XXI ГАТС), однако любая другая страна – член ВТО, чьи интересы могут быть затронуты изменением, имеет право потребовать компенсации, решение о размере которой принимается в процессе переговоров или в арбитраже, причем компенсация предоставляется на основе режима наибольшего благоприятствования.
2.5. Секторальные приложения к ГАТС
ГАТС содержит приложения, которые уточняют, как положения Соглашения применяются в определенных условиях. Ниже кратко охарактеризованы приложения к ГАТС.
Приложение по изъятиям из обязательств по cm. II. Приложение уточняет условия, при которых страна – член ВТО с момента вступления в силу ГАТС может быть освобождена от обязательств по предоставлению РНБ, а также описывает процесс пересмотра и прекращения действия такого изъятия.
Приложение по перемещению физических лиц, поставляющих услуги в соответствии с Соглашением. Согласно этому приложению в рамках четырех способов поставки положения ГАТС применяются только к физическим лицам – поставщикам услуг на рынке на условиях временного пребывания, а не к лицу, которое стремится к постоянной занятости. Страны-члены имеют суверенное право регулировать въезд через визовый контроль.
Приложение по авиатранспортным услугам. Это приложение определяет, что ГАТС не затрагивает обязательства, которые страна-член уже приняла в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями. Приложение также ограничивает действие ГАТС мерами в отношении ремонтного и технического обслуживания самолетов, продажи и транспорта авиатранспортных услуг, услуг компьютерной системы резервирования.
Приложение по финансовым услугам. Оно детально излагает перечень финансовых услуг и разрешает странам применять пруденциальные меры для защиты их финансовых систем.
Второе приложение по финансовым услугам. В нем описаны условия для включения специфических обязательств в финансовом секторе услуг.
Приложение по переговорам по услугам морского транспорта. Это приложение устанавливает временные рамки между внесением в Перечень специфических обязательств в отношении морского транспорта и проведенными переговорами по услугам морского транспорта.
Приложение по телекоммуникациям. Согласно тексту приложения страны-члены должны обеспечить иностранным поставщикам услуг недискриминационный доступ к телекоммуникационным сетям и услугам общего пользования и предъявлять разумные требования и критерии для получения этого доступа. Приложение также признает особую роль телекоммуникационного сектора в расширении торговли услугами и развитии технического сотрудничества.
Приложение по переговорам по базовым телекоммуникациям. Приложение посвящено включению в список изъятий из РНБ в отношении базовых телекоммуникаций.
2.6. Институциональные положения ГАТС
Институциональные положения описывают процедуры и органы организации, которые могут помочь стране-члену разрешить противоречие, касающееся ГАТС. В этом разделе описана процедура консультации, договоренность о разрешении споров, механизм технического сотрудничества.
Основная ответственность контроля за выполнением ГАТС, а также облегчения функционирования Соглашения возложена на Совет по торговле услугами. Совет также может создавать вспомогательные органы для решения каких-либо задач, если сочтет это необходимым.
Контрольные вопросы
1. Что понимается под поставкой услуги в ГАТС?
2. Какие услуги не регулируются ГАТС?
3. Какие обязательства в рамках ГАТС считаются общими, а какие специфическими?
4. Дайте определение режиму наибольшего благоприятствования и национальному режиму в рамках ГАТС.
5. Что означает транспарентность в соответствии с положениями ГАТС?
6. Назовите ограничения, которые страна не должна применять в соответствии с принципом гарантирования доступа на рынок.
7. Смоделируйте несколько ситуаций, в которых страна – член ВТО имеет право сделать изъятия из режима наибольшего благоприятствования.
8. При каких условиях ГАТС разрешает экономическую интеграцию стран?
9. Являются ли субсидии в международной торговле услугами, запрещенными в ГАТС? Ответ обоснуйте.
10. В каких случаях страны принимают дополнительные обязательства в торговле услугами?
Литература
Данилова Е.В. ВТО: регулирование торговли услугами. М.: ИКЦ «Академкнига», 2003.
Дюмулен И.И. Международная торговля услугами. М.: Экономика, 2003.
Портанский А.П. Многосторонняя торговая система (1947–2014 гг.) и участие в ней России: учеб, пособие. М.: Международные отношения, 2015.
A Handbook on the GATS Agreement, by World Trade Organization. Cambridge University Press, 2005.
Van der Marel EMiroudot S. The Economics and Political Economy of Going Beyond the GATS // Review of International Organizations. 2014. Vol. 9. P. 205–239.
A Handbook of International Trade in Services / A. Mattoo, R.M. Stern, G. Zanini (eds). N.Y.: Oxford University Press Inc., 2008.
Источники
Центр документации ВТО / Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»: <https://wto.hse. ш/>.
International Trade Centre: <http://www.intracen.org>.
World Trade Organization: <http://www.wto.org>.