Региональный консалтинг: приглашение к творчеству. Опыт разработки документов стратегического планирования регионального и муниципального уровня. Глава 1. Добро пожаловать на кухню регионального стратегирования (Н. Ю. Замятина, 2017)

Рассмотрим наиболее интересные, с нашей точки зрения, наработки в сфере стратегического планирования регионально- го развития, полученные Центром экономики Севера и Арктики в последние 12 лет (полный список работ, выполненных в сфере стратегического планирования регионального развития, приведен в Приложении 1). Следуя нашей испытанной логике «от микроанализа и микроисследований – к последующим панорамным обобщениям», начнем с документов муниципального уровня, а потом перейдем к стратегированию на региональном уровне.

Магадан: потенциал «пересборки» муниципальной экономики

Разработка Стратегического плана города Магадана на период до 2020 года в середине нулевых годов стала для Центра экономики Севера и Арктики Совета по изучению производительных сил своеобразным пилотным проектом, первым выходом на новый рынок подготовки стратегических документов развития городов Российской Федерации. В последующие десять лет нами были разработаны несколько концептуальных прогнозных документов (стратегий, программ, инвестиционных планов) по городам-центрам и монопрофильным городам России.

Уже в этом первом стратегическом документе мы стремились выйти за рамки рутинной диагностики сложившейся ситуации к проблемно ориентированному прикладному исследованию с выходом на конкретные рекомендации для городской власти. Наряду с обязательной характеристикой социально-экономических процессов, мы сфокусировали свое внимание на нескольких ключевых моментах, от которых зависит устойчивое развитие городской экономики. Ключевым приоритетом городской политики местной власти было признано совершенствование управления муниципальным имущественным комплексом, которое обязано работать на задачи инновационного развития городской экономики. Речь шла прежде всего о формировании прозрачного городского рынка земельных участков и его инфраструктуры. В числе конкретных мер по улучшению ситуации было предложено принять муниципальный закон «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности города Магадана, для строительства и реконструкции», который (в отличие от ежегодных распоряжений мэра) способен установить стабильные правила оборота участков земельно-имущественного комплекса. Другая рекомендация состояла в обеспечении возврата в муниципальную собственность береговых земельно-имущественных торгово-складских комплексов, которые в 1990-е годы обрели федеральный статус (ранее принадлежали объединению «Северовостокзолото» и другим советским ведомствам). По нашему замыслу, эти новые объекты муниципальной собственности должны были стать импульсом для экономического развития города: например, привлечь иностранных инвесторов, федеральные сети розничной торговли, превратиться в логистические центры и др. Другое наше предложение состояло в существенной децентрализации организационной модели муниципальной власти, формировании новых координационных, межведомственных советов, комитетов, комиссий по приоритетным направлениям городского развития, привлекая в них бизнес, региональную власть, федеральные структуры, на деятельность которых муниципальная власть прямого влияния не имеет.

Задолго до того, как это стало официальным приоритетом Правительства Российской Федерации, мы поставили в документе задачу формирования городской инновационной системы в Магадане в результате превращения его в привлекательный студенческий университетский город с мощным научно-образовательным комплексом за счет создания новых объектов инновационной инфраструктуры, привлечения местного малого бизнеса в совместную с крупными компаниями разработку новых технологий разведки, добычи, переработки природных ресурсов, теплоэнергосбережения, рационализации жилищно-коммунального комплекса.

Используя опыт экономистов северного штата Аляска по анализу городской экономики крупных региональных центров Анкориджа, Джуно, Фербенкса, мы проанализировали текущую и охарактеризовали перспективную деятельность 15 бюджетоформирующих компаний города с учетом приоритетов их реструктуризации. Наше особое внимание было обращено на потенциал развития городских малых промышленных предприятий и предприятий промышленного сервиса по техническому обслуживанию и ремонту автотранспортных средств, горношахтного и горного оборудования; производству строительных материалов; производству и переработке рыбои сельхозпродукции.

В ходе данной работы к нам впервые пришло четкое понимание, что жизнеспособность городской культуры, рост ее значения для городской экономики напрямую зависят от ее конструктивной экспансии в разные сферы муниципальной экономики. Должно получить признание широкое понимание городской культуры, которое включает памятники индустриального наследия, культурные бренды города, эстетику театров, административных зданий и жилых домов, северное архитектурное исполнение уличной подсветки зданий, памятников, жилых домов. Мы отмечали, что нужно всемерно поддерживать взаимодействие культуры и других видов деятельности в экономике Магадана, стимулировать поиск и освоение культурой новых сфер и видов деятельности.

Ханты-Мансийск: программа по Маслоу

Спустя несколько лет после Магадана была разработана комплексная программа социально-экономического развития города Ханты-Мансийска. Одним из ее итогов стало создание принципиально нового подхода к разработке документов стратегического планирования городского развития. При этом город рассматривается как среда, питающая творческую, креативную деятельность человека.

В современной экономике размываются грани между отдельными отраслями, между работой и отдыхом, жилищем и местом заработка (удаленная работа) – именно эти тенденции были положены нами в основу нового взгляда на функционирование города. В чем методическое отличие старого и нового подходов? Традиционная, старая точка зрения (город – производственная единица) требовала функционально-отраслевого подхода к анализу структурных элементов городского развития: в качестве таковых выделялись отдельные отрасли хозяйства, социальной сферы, культуры и др. Новая точка зрения предполагает структурирование элементов развития города не по отраслям, а по потребностям его жителей.

В основу разработки подхода к городу «от потребностей» нами был положен принцип известной пирамиды потребностей Маслоу. Пирамида Маслоу была разработана для целей структурирования потребностей отдельного человека – при переносе соответствующего принципа на развитие города «пирамида» была соответствующим образом трансформирована. В итоге была получена инновационная методологическая матрица работы с городской социально-экономической системой.

При разработке системы потребностей были сделаны два важных открытия, заключающиеся в переосмыслении роли двух важных секторов городской экономики в структуре жизнедеятельности города. Первое – необходимость пересмотреть подход к туризму. На смену традиционному пониманию сферы туризма как внешней, ориентированной на стороннего потребителя, отрасли городской экономики, необходимо «переоткрыть» туризм как источник комфортизации жизни самих горожан – за счет создания в городе дополнительной инфраструктуры отдыха, досуга, разнообразия предложения на рынке общественного питания, улучшения информационной среды города (зоны WiFi, система городской навигации и др.).

Второе – это необходимость аналогичного переосмысления роли агропромышленного комплекса. Местный агропромышленный комплекс, особенно в северных городах, не должен оцениваться исходя из традиционных сравнительных оценок себестоимости производства единицы продукции в тех или иных условиях. Местные предприятия АПК – источник свежих, экологически чистых продуктов питания для населения своего города, и это обеспечивает местному сельхозпроизводителю важнейшую роль в деле комфортизации среды проживания.

Смена исследовательской оптики от производственной к постиндустриальной потребовала атомизации всей системы городских проектов и мероприятий. Ранее скомпонованные в десятки городских муниципальных программ, все более чем 800 мероприятий и проектов развития города Ханты-Мансийска были поштучно просмотрены на предмет их соответствия задачам удовлетворения той или иной группы потребностей горожан.

Опыт детального «персонального» изучения городов России показывает, что в каждом городе есть своя ключевая точка. «Дайте мне точку опоры, и я переверну Землю», – сказал, согласно легенде, Архимед. Аналогично в ключевой точке, ключевой дилемме развития города сходятся все его важнейшие проблемы. Оптимизация развития города требует принятия здесь принципиального решения, выстраивания системы мероприятий в самых разных отраслях городского развития вокруг комплексного разрешения ключевой проблемы, вокруг болевой точки данного города. В Магадане такой точкой, как уже указывалось, была проблема распределения земельных участков. В Ханты-Мансийске важнейшей проблемой стал выбор между условно американской («город для автомобилистов») и европейской («город для пешеходов») моделями развития – вокруг нее формировалась ключевая сценарная развилка при определении перспектив развития города, по ней проводились общественные обсуждения, и вокруг нее была в итоге выстроена система новых (ранее не применявшихся в городе) мероприятий.

Ноябрьск: увязка внутренних ресурсов с географическим положением

В работе с еще одним региональным центром – Ноябрьском – вновь прикладная задача[21] была сопряжена с тестированием новых теоретических подходов и методических приемов, что стало возможным благодаря вовлечению широкого багажа знаний в сфере новейшей отечественной и зарубежной теории городского и регионального развития. На примере 100-тысячного ямальского центра были выявлены, опредмечены, обрели «плоть и кровь» такие понятия новой экономической географии и смежных концепций, как эндогенный экономический рост, местная производственная система, локальный инновационный поиск. Для Ноябрьска – регионального субцентра и крупнейшего города южной части ЯНАО – ключевой проблемой стало противопоставление внутренних и внешних факторов развития города. Вокруг нее были выстроены две развилки развития города. Разработке Стратегии Ноябрьска посвящена третья глава настоящей книги.

Калининский район Тверской области: неожиданный кластер

Важнейшими линиями аналитической работы при выполнении исследований в Калининском районе Тверской области стали выявление институциональных факторов функционирования земельного рынка и поиск оптимальной территориальной структуры городской агломерации, поиск реально работающих в условиях района факторов экономического роста. Вопросы организации территориальной структуры городской агломерации детально изложены в третьей главе, поэтому здесь остановимся лишь на факторах экономического роста в целом.

Специфика района – он кольцом окружает Тверь – заставила обратиться к оценке адекватности классических теорий, объясняющих эндогенный экономический рост: кластерному и агломерационному эффектам, близости экономических агентов друг к другу (что в теории должно способствовать перетокам знания и, как следствие, развитию инновационного процесса), – российским условиям. Кроме того, вновь, как и в Губкинском и Муравленко, встала проблема соотношения роли «твердых» (транспортно-географическое положение, накопленный промышленный потенциал) и «мягких» (институциональных, социальных) факторов.

Почти год работы в районе позволил уверенно констатировать: разные отрасли имеют разные факторы развития и требуют разных рычагов влияния; зачастую кластерные эффекты работают не там, где их ищут, поверхностно применяя основные постулаты кластерной теории. Отдельно взятый Калининский район по своей многоукладности, по сочетанию разнонаправленных тенденций оказался интересной моделью изучения процессов местного экономического развития в условиях России.

В районе сочетается несколько разнонаправленных социальноэкономических процессов. Классическая субурбанизация, связанная со стремлением состоятельных жителей Твери жить в благоприятной среде, – и концентрация здесь же, в пригородной зоне, низкодоходных групп населения – в первую очередь, крупных групп мигрантов (зачастую нелегальных) из Таджикистана и Узбекистана. Маятниковая миграция жителей поселений района ради работы в Твери – и, напротив, «выплеск» в район дач тверичей, создающих нагрузку на районные коммунальные службы, медицинские учреждения. Но, пожалуй, самый интересный процесс – это радикальная смена специализации района, сочетающая, с одной стороны, сокращение традиционных видов производства (добыча торфа, овощеводство, молочное хозяйство и др.) – и, с другой, – быстрое становление «в чистом поле» вокруг Твери мощной сельской промышленности в новых индустриальных парках. Среди новых предприятий четко обособляются две группы.

Первая – это предприятия, появление которых обусловила ориентация на обширный рынок сбыта в Москве и Петербурге: для них район – это удобное место размещения между обеими столицами в условиях хорошей транспортной доступности до обеих (на трассе Москва – Петербург); роль в выборе конкретной площадки сыграли институциональные факторы – целенаправленная политика по привлечению инвесторов в индустриальные парки. Предприятия данной группы – это логистический центр интернет-магазина «Озон», предприятия пищевой промышленности (Paulig-кофе) и др. Их размещение вполне укладывается в схемы классической географии размещения индустриальной эпохи. Вторая группа – это предприятия, размещенные, можно сказать, «в надежде на попадание в кластер» – интервью с их руководителями это ясно показали. Это предприятия, которые, выбирая район вблизи Твери, ориентировались на возможности использования местных сетей поставщиков и субконтракторов, квалифицированной рабочей силы, близость к потребителю (в случае размещения подшипникового завода SKF в связи с планами на поставку продукции на Тверской вагонзавод). Кроме подшипникового завода, это завод экскаваторов Hitachi, ориентировавшийся на потенциальные экстерналии размещения рядом с Тверским экскаваторным заводом; полиграфический комбинат Pareto Print (экстерналии соседства с двумя старыми полиграфкомбинатами в Твери). Однако в реальности местная кооперация не сложилась – за исключением использования местной рабочей силы, обладающей навыками в профильной области. В остальном опыт района показывает, что размещение новых предприятий вблизи старых советских заводов той же специализации не дает экстерналий (кроме как по рабочей силе): радикальные различия в технологии и контроле качества не позволяют развивать производственную кооперацию между старыми и новыми предприятиями. В этой ситуации благоприятная институциональная среда для размещения новых предприятий оказывается более весомым фактором, чем опора на схожую специализацию. Это отчасти объясняет феномен новой автоспециализации Калуги, радикальной смены специализации многих других центров – и это можно учитывать при планировании новых индустриальных площадок.

Тем не менее в ходе работы мы, по сути, «открыли» кластерный эффект в совершенно иной – традиционной для района – отрас- ли. Неожиданно такой отраслью оказалось пушное звероводство. С советского времени в районе существовало два центра пушного звероводства – села Мермерины и Савватьево (в соседних районах Тверской области действует еще несколько звероферм). На фоне катастрофы звероводства во многих других районах страны, что очевидно, успех отрасли в Тверской области обеспечивает близость к Москве, упрощающая доступ к потребителю, к высококвалифицированным услугам по пошиву меховых изделий и, что немаловажно, – к инвестициям (один из владельцев звероводческих ферм в районе – москвич). Но что особенно важно: здесь заработал классический эффект от соседства предприятий одной специализации, описанный примерно столетие назад экономистом А. Маршаллом, – и положенный в основу интерпретации современных специализированных промышленных районов (районы Бекаттини – по фамилии описавшего их итальянского экономиста): «…уж очень велики выгоды, извлекаемые людьми, принадлежащими к одной квалифицированной профессии, из близкого соседства друг с другом. Тайны профессии перестают быть тайнами, но как бы пронизывают всю атмосферу. <…> если один предложил новую идею, ее подхватывают другие и дополняют собственными соображениями»[22].

Однако подобные процессы актуальны далеко не для каждой отрасли. Ни в металлургии, ни в других отраслях, чувствительных к экономии на масштабе, но не столь чувствительных к эффектам нового знания, никакая «атмосфера» не нужна! Это хорошо показано нашими коллегами[23]. Но там, где актуально быть на пике технических или культурных инноваций, на пике моды, – там начинают работать преимущества соседского размещения по Маршаллу и Бекаттини. В общем случае это два типа отраслей. Первый – это технологически передовые отрасли, хай-тек, инновационные разработки – отрасли «кремниевых долин». Второй тип – это креативные отрасли, связанные с модой, дизайном, прихотливо меняющимся спросом – это отрасли тех самых итальянских районов концентрации малых фирм одного профиля, которые описывал Бекаттини.

Что же происходит в пушном звероводстве в Тверской области? Да это же классическая креативная индустрия – несмотря на всю грубую специфику самого процесса производства шкурок. Владельцы ферм должны чутко реагировать на изменение спроса: в один сезон более моден мех чернобурки, в другой, допустим, песца и т. д. Владельцы ферм диверсифицируют свое производство по типам продукции, причем так, что каждый из них имеет уникальный продукт, отличающий его от соседа. Конкретно в Калининском районе два предпринимателя разводят норку – но один добавляет к ней разведение хоря (причем вывел свою породу: хорь тверской), а другой – черно-бурых лисиц. Один предлагает, помимо шуб, меховые покрывала, другой – меховые чехлы для телефонов. Неожиданный вывод: ведь именно так и работает классический кластер, в котором пространственная близость производителей способствует перетокам знания, формированию разнообразия предложения, и в конечном счете – конкурентоспособности продукции. Районы Бекаттини – один из видов кластеров[24], основанных именно на знаниевых преимуществах, формируемых за счет соседского размещения множества малых производителей в одной отрасли. Опыт Калининского района показывает: в условиях России такие кластеры успешно работают.

Другой «район Бекаттини», который формируется в Калининском районе, – это район агротуризма. Первый объект агротуризма – ферма, созданная в селе Медное Калининского района итальянцем Пьетро Мацца с женой, не дает покоя другим игрокам аграрного рынка района. В итоге объекты агротуризма множатся здесь быстрее, чем в других пристоличных областях, – даже и с более благоприятным климатом. Один владелец придумывает более интересную развлекательную программу, другой продумывает дизайн – так, чтобы было интереснее детям, и др. Таким образом, опыт Калининского района показывает, ГДЕ в России нужно искать потенциал кластерного развития: не в традиционных и привычных местным хозяйственникам отраслях индустриального типа, но в новых, чувствительных к креативным идеям и, следовательно, – к перетокам знания.

Курчатов: внутренние ресурсы реструктуризации экономики монопрофильного города

Проблему реструктуризации экономики сотен моноиндустриальных городов России в силу беспрецедентности ее масштаба следует признать по значимости национальной. Погружение в нее мы начинали с работы над комплексным инвестиционным планом атомграда Курчатова. В процессе подготовки документа мы сформулировали для себя «эдипов комплекс» многих российских моногородов: «тень» градообразующего предприятия длительное время, даже после его реструктуризации, дробления, ликвидации, оказывает тормозящее воздействие на развитие малого бизнеса, индивидуальное жилищное строительство, диверсификацию и комфортизацию социальной сферы.

В поисках направлений диверсификации городской экономики мы обратили внимание на экономический потенциал сопряженных с Курской АЭС предприятий, ранее входивших в ее состав: ОАО «Курскатомэнергоремонт», ЗАО «Энерготекс», Курскэнергозащита, завод «Вектор», ООО «Спецатомэнергомонтаж». Внимательно анализируя развитие этих предприятий в последние 15 лет, мы были захвачены тем невидимым инновационным поиском для обретения новой специализации, новых рынков, который они ведут после отпочковывания от Курской АЭС. Эти усилия уже вчерне обрисовывали те новые виды экономической деятельности, которые возникают внутри курчатовской экономики: широко понятый бизнес на безопасности человеческой жизни и средствах индивидуальной и коллективной защиты; биомедицинский кластер на ядерной высокотехнологичной медицине и изготовлении упаковки для изделий медицинской промышленности; совокупность производств на теплоэнергосбережении; услуги по сложному строительству, монтажу и реконструкции, например, масштабных памятников героям Великой Отечественной войны и др. Мы обратили внимание на то, что можно обозначить как общий вектор реструктуризации «шлейфовых» предприятий Курской АЭС: «очеловечивание», т. е. нацеленность удовлетворять потребности местных сообществ и домохозяйств, абсолютно не характерная ранее, когда они находились внутри контура Курской АЭС.

Другой источник диверсификации мы увидели в агломерационном эффекте – актуализации потенциала «К2 агломерации» (Курск- Курчатов), с полумиллионным (по численности населения) размером потребительского рынка. Пространственная интеграция двух соседних экономик обещает их взаимное усиление за счет многочисленных направлений экономического сотрудничества. Многие проекты нашего комплексного инвестиционного плана были ориентированы на постепенное размывание (и расширение) существующих жестких границ города – в результате усиления интеграционных связей города Курчатова и Курчатовского района, города Курчатова и Курска. Тенденции возрастающей доли занятых, которые работают на широком рынке труда Курско-Курчатовской агломерации, или еще более широком – Центрального федерального округа, абсолютно объективны и находятся в русле состоявшихся глобальных тенденций.

Эти тенденции тесно сопряжены с еще одним относительно новым феноменом, который проявился в мировом развитии: тотальное возрастание человеческой мобильности во всех аспектах и на всех уровнях. Поэтому в проектах комплексного инвестиционного плана Курчатова значительное внимание уделено «инфраструктуре мобильности», которая призвана обеспечить легкое, без трения, перемещение жителей Курчатова в пространстве Курско- Курчатовской агломерации и в еще более широком пространстве Центральной России.

В процессе работы по плану развития Курчатова мы увиде- ли, до какой степени местный рынок жилья отзывчив на сигна- лы от градообразующего предприятия: любая информация о перспективах строительства нового энергоблока Курской АЭС немедленно существенно повышала стоимость местной недвижимости. Это классический пример роли ожиданий в динамике городского рынка жилья, но в монопрофильном городе он проявляется острее и резче. Пришло понимание, что анализировать социально-экономическое развитие монопрофильного города в отрыве от изучения сложившейся конъюнктуры местного рынка жилья неверно и неправильно. Деятельность градообразующего предприятия и местный рынок жилья теснейшим образом сопряжены.

Обрисовывая будущее города Курчатова, мы констатировали, что оно лежит между двумя полюсами: между инерционным строительством / реконструкцией старых крупных индустриальных объектов и более радикальным сценарием создания основ постиндустриальной экономики в виде нового малого бизнеса, интеллектуальных деловых услуг, комфортизацией социальной среды и др.

Муравленко и Губкинский: институциональные факторы развития городов

Насколько чувствителен малый бизнес монопрофильных городов к влиянию местных институциональных факторов, показала работа в двух городах южной части Ямало-Ненецкого округа – Муравленко и Губкинском, Стратегии социально-экономического развития которых разрабатывались в Центре экономики Севера и Арктики СОПС, соответственно, в 2011 и 2012 годах. Опыт последовательной работы в Муравленко и Губкинском дал уникальную возможность сравнительного институционального анализа социально-экономического развития двух городов, по большинству параметров почти не отличимых друг от друга. Оба расположены в южной части Ямало-Ненецкого округа, у обоих примерно одинаковый возраст (время основания соответственно, 1984 и 1986 годы), специализация (нефтегазодобыча), население (25 тыс. и 33 тыс. чел. на 1 января 2012 года). В городах сопоставимы доходы муниципального бюджета (3,9 млрд руб. и 3,3 млрд руб. в 2011 году), в основном обеспечиваемые за счет поступлений из бюджета ЯНАО: таким образом, ни один из двух городов никак не может считаться бедным. В обоих городах в последнее десятилетие падали объемы добычи нефти у градообразующего предприятия (в связи с постепенным истощением месторождений).

Почти все условия развития городов одинаковы. Разным оказался только результат: в одном городе существенно лучше, чем в другом, развит малый бизнес, появляются новые производства, лучше обеспеченность населения социально-бытовыми услугами, в целом комфортнее условия жизни[25].

Сопоставление Губкинского и Муравленко наглядно показало, что диверсификация монопрофильных городов (решение социально-экономических проблем которых является одним из наиболее сложных блоков региональной проблематики современной России[26]) не достигается каким-то одним радикальным способом. Особен- но важно, что она не зависит напрямую от финансовых ресурсов: бывает, здесь «плачут» и бедные, и богатые. Для диверсификации города, в первую очередь, должны быть хорошо «притерты» друг к другу все элементы местной системы «власть – собственность (активы) – сообщество», этого «черного ящика» регионального развития.

«На входе» в него необходимо учитывать экономико-географическое положение, понятое в современных условиях расширительно, с учетом институциональных факторов. На выходе получаем креативность местного сообщества, его способность создавать и усваивать инновации, быть «обучаемым сообществом» – важнейший ресурс современного экономического развития на местном уровне вне зависимости от специализации.

Таким образом, на опыте анализа ситуации в Губкинском и Муравленко был выявлен совершенно новый фактор городского развития – институциональные компоненты экономико-географического положения.

Монопрофильные города Республики саха (Якутия): агломерации в условиях севера

Работа по комплексному развитию и реструктуризации монопрофильных городов на региональном и национальном уровне началась в СОПСе в 2011 году, когда была разработана серия комплексных инвестиционных планов для монопрофильных городов Республики Саха (Якутия): муниципальных образований «Поселок Витим» Ленского района Республики Саха (Якутия) на период 2011–2016 годов и основные направления до 2020 года; «Поселок Депутатский» Усть- Янского района республики Саха (Якутия) на 2011–2020 годы; «Поселок Джебарики-Хая» Томпонского района на период 2011–2020 годов; «Поселок Звездочка» Усть-Майского улуса (района) Республики Саха (Якутия) на период 2011–2020 годов; «Поселок Кысыл-Сыр» на 2011–2016 годов и основные направления до 2020 года; монопрофильных муниципальных образований Город Мирный, поселки Чернышевский и Светлый в составе единой агломерации Мирнинского района Республики Саха (Якутия) на 2011–2020 годы; п. Мохсоголлох и Хангаласской агломерации; моноцентричной агломерации Нерюнгринского района (города Нерюнгри и поселков Чульман, Беркакит и Серебряный Бор); «Поселок Нижний Куранах» на 2011–2020 годы; «Поселок Солнечный» на период 2011–2020 годов; «Поселок Хани» Нерюнгринского района на 2011–2020 годы; преобразования монопрофильного населенного пункта «Югоренок» в поселок временного проживания (вахтовый поселок).

Эти работы отличало сильное внимание к градообразующему предприятию, его возможностям. Например, градообразующей отраслью МО «Поселок Витим» является нефтегазовый комплекс: нефтедобыча, транспортировка нефти и газа, нефтепереработка, которые осуществляются ОАО «Сургутнефтегаз», ОАО «Саханефтегаз» и ОАО «АК “Транснефть”». Основным инвестиционным проектом, заложенным в идею КИПа, была оптимизация деятельности ОАО «Сургутнефтегаз», связанная с разработкой Талаканского месторождения углеводородов.

Возможности развития Нерюнгринской агломерации заключались в ее превращении в ресурсно-перерабатывающий и сервисный центр Южной Якутии, выполняющий функции опорной базы для предприятий, ведущих на данной территории разработку и переработку ресурсов, а также обслуживающих инфраструктуру региона. Формирование Нерюнгринской агломерации в качестве опорной базы включает развитие предприятий, специализированных на предоставлении услуг промышленного сервиса, предприятий, ориентированных на производство продукции, потребляемой горнодобывающими предприятиями Южной Якутии, расширение рынка социальных, бытовых и культурно-развлекательных услуг для обслуживания вахтовых работников, находящихся на отдыхе, развитие грузовой и пассажирской транспортной инфраструктуры.

Разрабатывая в 2014 году региональную программу «Развитие монопрофильных населенных пунктов Республики Саха (Якутия)», рабочая группа Центра экономики Севера и Арктики выбрала уже совершенно другую тактику, сделав ставку на эндогенные факторы экономического развития. Сейчас становится очевидно, что максимально элиминировать, снизить все возможные риски путем ставки исключительно на градообразующее предприятие недостаточно. Необходимо использовать потенциал городских агломераций и новой промышленной политики для диверсификации экономики монопрофильных городов.

Новая промышленная политика в монопрофильных городах России

Важным опытом для нас стала крупная работа по монопрофильным городам России, выполненная в 2014 году[27]. К этому времени для группы разработчиков городской тематики Центра экономики Севера и Арктики стал традиционным подход, основанный на сопряжении общего знания теории и детальной практической работы на микроуровне: с одной стороны, был привлечен богатый опыт реструктуризации промышленных городов за рубежом, опыт изучения монопрофильных городов российскими исследователями, а с другой – проведено глубинное знакомство с ситуацией на местах, применен целый пакет разнообразных методов исследования (от традиционных статистических методов диагностики социально-экономического развития до изучения новостного потока по отдельным городам, изучения поля потенциала расселения и др.).

Несмотря на широкую популярность тематики монопрофильных городов в последние годы, и здесь удалось сделать ряд новых выводов. Так, были выявлены характерные пробелы в подходе к анализу возможностей диверсификации монопрофильных городов, допускаемые большинством отечественных исследователей данной проблемы.

Во-первых, нередко вопросы модернизации монопрофильного города жестко увязываются с финансово-экономическими показателями его градообразующего предприятия: например, по упрощенной схеме «благополучный город – проблемное градообразующее предприятие». При этом упускаются системные связи якорного предприятия и города, которые, хотя и относятся к сфере производственной деятельности, однако не сводятся напрямую к конечным показателям эффективности главной фирмы города. Например, практически в каждом монопрофильном городе есть своя промзона, которая в последние десятилетия претерпевает постепенную трансформацию из сугубо производственного использования в социальное, коммерческое, рекреационное предназначение. Именно регенерация этих неиспользуемых площадок бывших промышленных предприятий (brownfields) становится новым драйвером роста для некоторых российских монопрофильных городов и способом формирования его новой архитектурной уникальности.

Во-вторых, упускаются реалии дробления самого градообразующего предприятия, формирования на его фундаменте дочерних промышленных фирм-спин-оффов (spin-off, дочерних фирм), появления независимых малых и средних фирм промышленной специализации и в производственном сервисе. А ведь эти феномены создают новую организационную производственную среду в городе, позволяют говорить о рождении местной производственной системы, в которой помимо градообразующего предприятия присутствует малый и средний бизнес, научные и образовательные структуры, другие некоммерческие организации. Чем больше размер монопрофильного города, тем более разнообразны элементы производственной системы.

В-третьих, градообразующее предприятие и его развитие рассматривается вне контекста городской среды, формируемой прежде всего местной социальной сферой. Огромную роль в развитии города играет человеческий капитал, а значит, местные системы образования, здравоохранение. Культура на современном этапе из самостоятельной и довольно замкнутой сферы удовлетворения духовных потребностей также должна быть переосмыслена как питательная среда для роста креативности городского сообщества, формирования позитивного, творческого отношения к городу проживания.

Пробелы есть и в стандартных рекомендациях, которые обычно дают экономисты в отношении мер воздействия на развитие монопрофильных городов. Так, например, по аналогии с прежним индустриальным периодом многие исследователи полагают, что императив госполитики состоит в том, чтобы помочь городу найти новую, снова на десятилетия, экономически выгодную и оправданную специализацию. Однако в современных условиях это невозможно и не нужно. Новая специализация города обречена быть востребованной очень короткий период времени, а дальше – снова конкурентная гонка и инновационный поиск еще более новой и так далее. Если не понимать вот этого императива современной мировой экономики сверхбыстрого устаревания любого новшества, тогда на смену одной окостеневшей архаичной специализации просто придет другая, которая очень быстро обретет те же самые черты архаичности.

Обобщение десятков зарубежных статей, посвященных проблемам реструктуризации экономики монопрофильных городов, опубликованных в последние два десятилетия[28], позволило экспертам Центра сформировать общую методологическую платформу, необходимую для выработки рекомендаций по развитию монопрофильных городов вне зависимости от их местоположения[29]. Монопрофильные города – феномен, в первую очередь, эпохи, на которую уже накладываются местные условия. С переходом от индустриальных к постиндустриальным условиям становится очевидно, что проблемы монопрофильных городов не могут решаться инструментами той индустриальной эпохи, из которой они теперь выходят. Неудивительно, что наши зарубежные коллеги в подавляющем большинстве случаев связывают надежды с инновационной модернизацией экономики монопрофильных городов. Среди всех предлагаемых зарубежными авторами рецептов реструктуризации наиболее адекватными для российских условий и наиболее целостными являются идеи новой промышленной политики, которая ставит акцент на инновационный поиск местных субъектов экономики.

Муниципальный уровень стратегирования великолепно позволяет увидеть локализованные места быстрого зарождения новшеств, точки и ареалы наиболее стремительной трансформации пространства, инновационной модернизации предприятий. Однако подлинный пространственный масштаб процесс стратегирования обретает на региональном уровне, который консервативнее и инерционнее откликается на новшества, но зато здесь, в случае удачи, они могут обрести невиданные на микроуровне размах и рельефность. В этом мы могли убедиться, проводя разработку стратегий, программ социально-экономического развития, схем развития и размещения производительных сил для субъектов Российской Федерации.

Региональные программы социально-экономического развития: от специфики местных активов

Центр экономики Севера и Арктики в последние 15 лет участвовал в разработке четырех региональных программ – по Еврейской автономной области, Республике Коми, Кемеровской области, Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре. Во всех случаях заказчиком программ выступали региональные власти.

Экономики четырех перечисленных регионов значительно различаются по своему размеру, сложности, промышленной структуре. Поэтому разработка каждой программы углубляла наше понимание проблем регионального программирования в современных условиях. В Еврейской автономной области, расположенной на Дальнем Востоке России, обладающей высокодотационной, предельно компактной и малой по размеру экономикой агрои лесопромышленного профиля, стимулом к разработке программы стало желание региональной власти заявить свои собственные цели и задачи среднесрочного развития, отдельные от Хабаровского края, в который автономная область ранее входила. Значительные надежды региональные власти возлагали на федеральное софинансирование предложенных в программе крупных инфраструктурных проектов.

В процессе работ по программе коллектив Центра экономики Севера и Арктики пытался очертить новые приоритеты развития региона, отличные от тех, что сформировались у власти, которая видела их в развитии капиталоемких проектов минерально-сырьевой базы и лесозаготовок, ориентированных на Китай. Например, мы развернули внимание власти к местному агросектору как перспективной «точке роста». Под новый курс регионального развития были обоснованы инвестиционные проекты и предложены новые институты (структуры, нормы и правила) муниципальной экономики.

Республика Коми, обладающая значительными пространствами, расположена на Европейском Севере России, характеризуется средней по размерам экономикой (значительной в сравнении с другими северными регионами), развитой нефтегазовой, лесои углепромышленной цепочками. В последние годы здесь развивается горнорудная цепочка (переработка бокситов). Отношения региональной власти и интегрированных бизнес-групп имеют для экономики приоритетное значение.

В нашем документе акцент был сделан на коммуникационные проекты на новых технологиях для повышения связности регионального пространства и развития конкурентных единых региональных рынков труда и жилья. Некоторые из них начали реализовываться после разработки программы. Значительная нагрузка в документе была сделана на институциональный (нормативный правовой) блок реализации программы.

Кузбасс – компактный регион с наиболее крупной экономикой и максимальной плотностью населения в Сибири, с дотационным бюджетом и долгосрочными проблемами реструктуризации старых активов индустриальной эры. В программе экономического и социального развития Кемеровской области нами был сделан акцент на необходимость смены модели экономической политики региональной власти с целью обеспечить ее адаптацию под задачу долгосрочной 20-летней реструктуризации старых активов региона. Для обоснования приводился опыт немецкого Рура, прошедшего свой период реструктуризации углесталелитейных производств в 1970–1980-е годы.

Наша программа включала значительное число абсолютно новых предложений институционального характера, в том числе институты зональной политики для системной трансформации не отдельных депрессивных предприятий, но всей совокупности, всего набора экономических объектов, вместе с инфраструктурными сетями, в пределах компактной территории.

При подготовке программы по Кузбассу мы признали невозможность разработки сразу готовой программы и разбили процесс работы над ней на два этапа: подготовка рабочих материалов (соответствует предпрограммным научным исследованиям советского времени) – период максимального «насыщения» разработчиков спецификой Кузбасса; этап подготовки региональной программы. На первом этапе, на самом старте работы, проводилась серия круглых столов, которая позволила привлечь широкий круг местных экспертов к работе над программой, провести с ними развернутые консультации. Подготовленный проект программы докладывался на заседании коллегии администрации области и с учетом ее замечаний был существенно доработан.

Республика саха – Якутия: комплексный подход при смене специализации

Работа по концепции и Схеме развития и размещения производительных сил Республики Саха – Якутия была уникальна тем, что впервые органично увязала социокультурные факторы, которые исключительно мощно представлены в Якутии, и процесс экономического развития. Другой интересный элемент этой работы состоял в перепроверке уже на новом этапе социально-рыночной экономики правоты еще советской идеи Южно-Якутского территориально-производственного комплекса, целесообразность которой была подтверждена и в наших исследованиях.

Основной вызов перед нами в цикле работ по Якутии состоял в необходимости показать, как переход от эксплуатации одного ключевого природного актива к другому (от доминирования алмазно-бриллиантового комплекса к постепенному доминированию топливно-энергетического, нефтегазового, комплекса) вызывает перелицовку всей пространственной организации производительных сил – системы расселения, основных промышленных узлов и территориально-производственных кластеров и др. Многие наработки региональных прогнозных работ по Якутии в последующем были использованы при подготовке цикла комплексных инвестиционных планов по ее монопрофильным городам.

Алтайский край: индустриальные дрожжи сельскохозяйственного региона

При разработке Стратегии социально-экономического развития Алтайского края мы высказались за необходимость решительного расширения специализации региона – с тем, чтобы к традиционной, доминирующей десятилетиями аграрной сфере последовательно добавлялась специализация на инновационном машиностроении и обрабатывающей промышленности. Данный вывод, как и многие предыдущие, был рожден на сопряжении теоретического знания (в данном случае – работы Альберта Хиршмана и Эрика Райнерта) и детальной работы с местной фактурой, местными «изюминками». Книга Эрика Райнерта местами кажется специально написанной для Алтайского края, находящегося сегодня на развилке траекторий развития. Автор пишет, что тесное соседство сельского хозяйства и промышленности исключительно важно и необходимо; констатирует, что успешное производство сырьевых товаров, в том числе и сельскохозяйственных, всегда происходит при успешной промышленной экономике. Итальянские сыр и ветчина производятся в том же регионе (Эмилия-Романья), где автомобили «Феррари», «Ламборгини», «Бугатти» и «Мазерати». По мысли автора, поддержка аграрного сектора должна обязательно идти одновременно со стимулированием обрабатывающей промышленности; только тогда возможно трансформировать неизбежную убывающую отдачу от сельскохозяйственной деятельности в возрастающую отдачу обрабатывающего производства и наукоемких услуг. Он пишет, что вкачивание денег господдержки в агросектор нигде в мире не привело к радикальному улучшению ситуации – наоборот, масштабная поддержка агросектора и сопутствующее обогащение аграрного лобби затягивали переход к индустриальному обществу, консервировали отсталость аграрных форм экономики. С другой стороны, активная индустриализация этих районов одновременно позволяла решить и проблемы повышения эффективности агросектора.

Как применить идею Райнерта к развитию Алтайского края? Решения проблемы радикального повышения эффективности местной экономики в рамках сложившейся, пусть и улучшенной специализации нет и быть не может. Мало просто облагораживать прежнюю аграрную специализацию новыми этажами переработки, мало спорить об эффективности той или иной формы господдержки агросектора и ее размерах. Необходимо фундаментальное изменение структуры видов промышленной и сервисной деятельности краевой экономики.

Наш анализ показал, что местная экономика спонтанно, порой вопреки официально утвержденным приоритетам регионального развития, начинает разворачиваться именно в этом направлении. Огромную роль в этом новом процессе отхода от прежней аграрной специализации играет малый бизнес, конверсия на оборонных предприятиях и масштабный процесс творческой рекомбинации старых компетенций внутри новых небольших наукоемких предприятий, отпочковавшихся от крупных научно-исследовательских институтов или производственных фирм (на Западе такие «фирмы-экспериментаторы» называют стартапами и спин-оффами). Результатом стало рождение новых компетенций, а на их основе – и новых видов экономической деятельности в краевой экономике. В документе была показана определяющая роль малого инновационного предпринимательства в выращивании новых перспективных для региона видов экономической деятельности.

На примере творческого наследия В. Шукшина мы показали экономический потенциал нового бренда региона и наметили пошаговый алгоритм его создания.

Подготовка алтайской стратегии со всей очевидностью продемонстрировала нам перспективность проектного подхода к прогнозному развитию: в отличие от традиционных региональных программ, региональные проекты обладают более гибкой структурой, способной быстро меняться в ответ на изменения свойств и требований внешней (в том числе федеральной) среды. Для нас как разработчиков итогом работы по Стратегии Алтайского края стало отчетливое понимание необходимости вести активный собственный инновационный поиск по методологии, методам и инструментам регионального прогнозирования, «размягчая» традиционный инструментарий региональных программ проектным подходом, дорожными картами, форсайт-прогнозированием и другими методами – не как дань моде, но в стремлении подобрать инструментарий, максимально адекватный вызовам современной высоко неопределенной и постоянно меняющейся среды.

Ханты-Мансийский автономный округ – Югра: экономика «после Самотлора»

В середине – второй половине нулевых и в начале десятых годов Центр экономики Севера и Арктики получил право на разработку нескольких региональных стратегий и схем развития и размещения производительных сил. Речь идет об уникальном цикле целеполагающих работ (концепция, стратегия, схема) для Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, который замечателен тем, что впервые в России нам удалось для отдельного региона построить взаимосвязанную систему регионального прогнозирования, элементы которой взаимодействуют и усиливают друг друга.

Ханты-Мансийский автономный округ – Югра – один из немногих российских регионов-доноров, который имеет возможность финансировать десятки собственных отраслевых и функциональных программ. При этом длительное время в нулевые годы в регионе отсутствовала «сводная» программа, способная интегрировать частные приоритеты в общую стратегию социально-экономического развития. Разрабатываемый нами документ и был призван восполнить этот пробел.

Здесь впервые в нашей практике разработки региональных программ внутренние функции программы как средства консолидации частных усилий на общую стратегию развития превалировали над внешними задачами получения федерального софинансирования под региональные проекты. Многие направления программы были обращены на решение двух долгосрочных проблем развития округа: реструктуризации базовой, нефтедобывающей, отрасли экономики и преодоления «вотчинности», обособленности муниципальных образований Югры. Значительный акцент был сделан в программе на нормативное правовое обеспечение; в документе предложена новая по идеологии система частно-государственных партнерств, новых структур, хорошо вписываемых в приоритеты среднесрочного развития округа, учитывающая опыт штата Аляска и провинции Альберта.

На старте работы в 2004 году во время первого выезда разработчика в округ была проведена серия круглых столов и консультаций со специалистами департаментов Правительства округа, представителями коренных народов. В результате первого этапа были подготовлены рабочие материалы, обобщающие полученную обширную информацию об округе, затем на их основе была разработана программа, которая прошла обсуждение на коллегии Правительства округа. После обсуждения на коллегии документ был радикально переработан и расширен с целью максимально учесть контекст и приоритеты действующих и разрабатываемых отраслевых и функциональных программ округа.

Опираясь на традиции советского времени, учение В. М. Четыркина об узловой народнохозяйственной проблеме, мы стремились каждый раз вычленить стержневую региональную проблему, которая реально сдерживает сразу многие направления социального и экономического развития, придать ей особый акцент, развернуть под ее углом и другие проблемы среднесрочного развития. Например, в Республике Коми – это проблема переселения высвобождаемых работников Печорского угольного бассейна на юг региона или за его пределы; в Кузбассе – это ликвидация ветхого жилья пришахтных поселков и реструктуризация активов индустриальной эры; в Еврейской автономной области – оптимизация отношений с Китаем; в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре – муниципальная обособленность, также реструктуризация базовой отрасли.

Опыт разработки четырех региональных программ убедил нас в необходимости выделения специального этапа предпрограммных исследований (как это было в советское время), обособления его в рамках договора заказчика и исполнителя. Ядром региональной программы следует признать отточенный в формулировках перечень специфичных проблем развития. Специальные усилия должны быть потрачены на максимально тщательную подготовку их исходного перечня на этапе предпрограммных исследований. Лишь после этого возможна «раскрутка» программы «назад» – к оценке ситуации, и «вперед» – к задачам, мероприятиям, механизмам.

Широкие сопоставления региона с его аналогами в России и мире позволяют рельефнее вскрыть его специфичность и в условиях глобальной конкуренции являются уже не исследовательской роскошью, а насущной необходимостью при разработке программы или подготовке рабочих материалов к ней. Целесообразно на предварительном этапе предпрограммных исследований осуществить ретроспективный анализ развития региона на глубину нескольких десятилетий, чтобы вскрыть генетические предпосылки современных проблем развития.

Изменение модели экономического развития страны с административно-командной на социально-рыночную неизбежно влечет за собой и изменение природы региональной программы (ее цели, задач, механизмов реализации). Поэтому меняется и сама техника работы над ней. Речь идет о партнерском по своей сути процессе разработки и реализации, в который вовлечены не только государственные структуры, но также и бизнес-сообщество (крупные холдинги и малый бизнес), структуры гражданского общества. Оптимальные (специально разработанные для конкретной региональной ситуации) механизмы координации всех участников разработки и реализации программы становятся критичными для ее успеха.

Процесс разработки региональной программы должен быть максимально прозрачным. Это означает создание уже на старте отдельного сайта разработчиков на портале региональной власти, который становится инструментом сбора и обмена информации между разработчиком и региональным экспертным сообществом в постоянном режиме.

Продвижение программы, наряду с электронными формами общения, требует непосредственной коммуникации: на старте в форме круглых столов с региональными специалистами, затем в форме усилий по интерпретации (внятному объяснению) промежуточных и окончательных ее результатов региональному сообществу (в ряде случаев целесообразно предусмотреть для этого специальный обучающий блок программы). Только в этом случае предлагаемые в ней механизмы реализации могут быть приняты для осуществления местным сообществом.

Уже на ранних стадиях работы нам удалось на основе глубокой, на несколько десятилетий, ретроспективы социально-экономического развития округа сформулировать возможности и ограничения развития округа в среднесрочной перспективе – с учетом неизбежного истощения основных природных активов. Была предложена система аргументов, которая обосновывает новую роль малого и среднего бизнеса в окружной экономике, предложены конкретные идеи, куда и как нужно идти в направлении диверсификации, в том числе за счет развития местных образовательных структур. Мы обосновали потенциал межрегиональных и международных связей как фактора экономического и инновационного развития округа в среднесрочной перспективе. Задолго до современной моды мы начали в прогнозных работах по Югре масштабно использовать зарубежный опыт и аналогии с американским штатом Аляска и канадской провинцией Альберта.

В 2016 году мы вновь вернулись в Югру, выполняя корректировку Стратегии социально-экономического развития автономного округа. Необходимость корректировки Стратегии-2030 (принятой в 2013 году) была вызвана новыми реалиями социально-экономического развития и новыми вызовами, стоящими перед округом. В условиях преодоления российской экономикой спада, значительного снижения цен на нефть на мировом рынке в конце 2014 года остро обозначилась необходимость формирования новых приоритетов и механизмов социально-экономического развития. Работая в Югре, мы четко увидели, что для формирования адекватного ответа на вызовы времени сообществу жителей Югры жизненно необходимо не растерять, не забыть дух первопроходства, вдохновлявшего предыдущее поколение югорчан, сумевших выстроить фундамент экономического развития России на десятилетия, сделать автономный округ основой национальной нефтедобычи и гарантом финансовой стабильности национальной валюты. Но если для предыдущего поколения – поколения покорителей Самотлора – стояли вызовы индустриальной эпохи, масштабного освоения природных ресурсов, строительства новых городов, то «новый самотлор» сегодняшней Югры – это вызов освоения и создания новых технологий в эко- логии, геологии, инновационных технологий нефтедобычи – основы новой, «умной» экономики. Это подготовка работника нового типа, творческого и инициативного, ориентированного на долгую здоровую жизнь, заряженного энергией инновационного предпринимательства. Это бережное отношение к природной среде в местах масштабной хозяйственной деятельности на нефтепромыслах. Это новое управление, в котором используются все передовые мировые практики зарубежных и российских нефтегазовых территорий и активно вовлекается ресурс компетенций предпринимателей, гражданского общества и самих жителей. Это выработка самих принципов и технологий для нового, «умного» этапа освоения Севера и Арктики. У сегодняшнего поколения югорчан есть потенциал сохранить авангардную роль в экономическом развитии страны, чтобы поколения грядущие могли и гордиться их достижениями, и принять эстафету первопроходства.

На первый взгляд кажется, что по сравнению с легендарными свершениями прошлого размер и масштаб этих задач меньше, и сами они – не такие монументальные. Однако это не так. Специфика этих задач в том, что в них огромную роль играют малые дела и детали, которые, однако, содержат мощный внутренний потенциал экономического роста. На смену героике масштабного промышленного освоения приходит менее заметная, но не менее нужная для динамичного развития экономики героика малых открытий и инноваций. Локомотивы окружной экономики, способные обеспечить ее рост, становятся меньше в масштабе – но их больше, и энергия экономического развития достигается за счет синергетического эффекта взаимодействия многих предпринимателей, ученых, больших и малых фирм, характерного для современной, «сетевой» экономики.

Конец ознакомительного фрагмента.