Глава 2
Типовые разрешительные режимы
§ 2.1. Лицензирование
А. Понятие и сущность лицензирования
Термин «лицензия» происходит от латинского licentia, что означает «право, разрешение, позволение»[28]. В законодательстве Российской Федерации данное понятие используется как в административном, так и в гражданском праве.
В административно-правовой сфере лицензия представляет собой юридическое согласие государства на осуществление хозяйствующим субъектом отдельных видов деятельности или на совершение иных юридически значимых действий на определенных условиях, предусмотренных лицензионными требованиями. В гражданско-правовом аспекте лицензия представляет собой договор, посредством которого правообладатель предоставляет другому лицу права использования результата интеллектуальной деятельности или средства индивидуализации[29]. Далее будут рассмотрены только административно-правовые лицензии.
Согласно Федеральному закону от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Федеральный закон № 99-ФЗ) лицензирование – это деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению информации по вопросам лицензирования.
В свою очередь, лицензия – это специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнение работ, оказание услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом.
Недостатком данного определения является отсутствие в нем указания на цель выдачи соответствующего разрешения. Устраняя данный недостаток и учитывая, что лицензирование является административно-правовым разрешительным режимом, его можно охарактеризовать следующим образом. Лицензирование – это разрешительный режим, заключающийся в дозволении юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю осуществлять конкретный вид деятельности (выполнять работы, оказывать услуги, составляющие лицензируемый вид деятельности), предоставляемом в целях предотвращения возможного ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства.
Однако из общего правила о том, что лицензия является разрешением на ведение деятельности, есть ряд исключений. Федеральный закон № 99-ФЗ (ч. 8 ст. 22) содержит прямое указание на то, что иными федеральными законами может быть установлено лицензирование отдельных хозяйственных сделок, действий либо операций. На такое лицензирование Федеральный закон № 99-ФЗ не распространяется.
В целом законодательство содержит указание на 66 видов лицензируемых видов деятельности или действий, которые подразделяются на 3 группы:
49 видов деятельности, лицензирование которой осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 99-ФЗ (ч. 1 ст. 12);
13 видов деятельности, которые указаны в Федеральном законе № 99-ФЗ (ч. 2 ст.1), но порядок лицензирования которых определен иными нормативно-правовыми актами;
4 вида деятельности или действий, не указанных в Федеральном законе № 99-ФЗ, лицензирование которых осуществляется в соответствии с иными нормативно-правовыми актами: 1) пользование недрами; 2) приобретение, экспонирование и коллекционирование оружия и патронов к нему; 3) внешняя торговля товарами; 4) внешнеэкономические операции с товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности (правами на них), в отношении которых установлен экспортный контроль.
Согласно ГАНС «Управление» по состоянию на 1 января 2017 г. действовало 746,3 тыс. лицензий. Последние годы этот показатель увеличивается: на начало 2016 г. таких лицензий было 703 тыс., на начало 2015 г. – 598,1 тыс. Данный показатель включает лицензии, выданные в соответствии с Федеральным законом № 99-ФЗ, а также лицензии в 3 сферах, выведенных из-под действия данного закона (в сфере использования атомной энергии, производства и оборота спирта и алкоголя, космической деятельности).
Количество лицензий на разные виды деятельности различается многократно. Лидером является медицинская деятельность (191,2 тыс. лицензий, в том числе 102,4 тыс. лицензий Росздравнадзора и 88,8 тыс. лицензий органов субъектов РФ). На втором месте – образовательная деятельность (121 тыс. лицензий, включая 2,2 тыс. лицензий Рособрнадзора и 118,8 тыс. лицензий органов субъектов РФ). Третье место занимает розничная продажа алкоголя (73,8 тыс. лицензий).
Аутсайдерами по количеству лицензий являются: производство и реализация защищенной от подделок полиграфической продукции (27 лицензий); работы по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления (22 лицензии); перевозка железнодорожным транспортом опасных грузов (18 лицензий)[30].
Ярким примером выдачи лицензии на совершение отдельного действия является лицензирование внешнеэкономических операций с продукцией и технологиями, в отношении которых установлен экспортный контроль. Согласно положению о лицензировании, утвержденному постановлением Правительства РФ от 15.09.2008 № 691, на осуществление данных операций выдаются разовые или генеральные лицензии.
Генеральная лицензия выдается на осуществление операций с определенным видом контролируемой продукции с указанием предельного количества (для товаров) и объема передаваемых прав (для технологий) и страны конечного использования без определения конкретного покупателя (получателя).
Разовая лицензия выдается на осуществление операций с конкретной контролируемой продукцией по одному договору (контракту, соглашению) с указанием ее количества, страны конечного использования, продавца (отправителя) и покупателя (получателя).
Лицензирование применяется для проведения предварительной (до начала осуществления деятельности) оценки соответствия хозяйствующих субъектов обязательным требованиям и оценки возможности соблюдения данных требований при осуществлении намечаемой деятельности с целью предупреждения выхода на рынок субъектов, осуществляющих деятельность, представляющую потенциальную угрозу причинения вреда правам и интересам граждан, общества и государства.
Основными характеристиками правовой природы лицензирования как разрешительного режима являются:
а) установление законодательством императивности получения лицензии для подвластных субъектов с обязательным наличием мер ответственности за осуществление деятельности (совершение действия) без получения лицензии;
б) субъектами лицензирования являются уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Банк России и государственные корпорации;
в) объектами лицензирования являются, как правило, отдельные виды деятельности, право на осуществление которых ограничено необходимостью получения хозяйствующими субъектами специального разрешения – лицензии;
г) в результате лицензирования юридические и индивидуальные предприниматели приобретают не только право на осуществление конкретных видов деятельности (входящих в ее состав отдельных видов работ и услуг), но и обязанности по выполнению установленных специальных лицензионных требований и условий.
В российском законодательстве лицензирование как разрешительный режим имеет довольно высокую степень унификации и регламентации, активно совершенствуется с позиций универсализации, сокращения избыточности и устранения дублирования, замены негосударственными формами регулирования. Как справедливо отмечает Е. И. Спектор, режим лицензирования представляет собой одно из универсальных и эффективных легализующих средств государственного регулирования экономики, которое наиболее юридически полно проработано в отличие от иных разрешительных режимов[31].
Сформированная система нормативно-правового регулирования лицензионной деятельности основывается на базовом Федеральном законе от 04.05.2011 № 99-ФЗ, определяющем понятия, цели, задачи, устанавливающие принципы, организационную структуру лицензирования, перечень подлежащих лицензированию отдельных видов деятельности, унифицированный порядок организации и проведения лицензирования, а также на системе актов правительства Российской Федерации, регламентирующих порядок лицензирования в конкретных сферах деятельности.
В. Объекты лицензирования
В подавляющем большинстве случаев единственным объектом лицензирования является конкретный вид хозяйственной деятельности (63 вида лицензий; 95,5 %). Однако нужно отметить, что получение лицензии не означает разрешение на осуществление любых действий, составляющих определенный вид деятельности.
Во-первых, как правило, лицензия выдается с указанием выполняемых лицензиатом работ (оказываемых услуг), составляющих лицензируемый вид деятельности. Соответственно, лицензиату запрещается выполнение иных работ, оказание иных услуг, входящих в деятельность, на осуществление которой он получил лицензию. В случае изменения перечня работ или услуг, реализуемых лицензиатом, лицензия подлежит переоформлению.
Детализация перечня работ и услуг сильно варьируется в зависимости от лицензируемого вида деятельности. Так, в состав погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах входит только два вида работ: 1) работы по перегрузке опасных грузов на внутреннем водном транспорте; 2) работы по перегрузке опасных грузов в морских портах. В то же время в рамках медицинской деятельности выделяется 151 вид работ (услуг), начиная от услуг по педиатрии или хирургии и заканчивая услугами по косметологии, диетологии, медицинскому массажу, лечебной физкультуре и медицинской статистике[32].
Во-вторых, хотя формально лицензия действует на всей территории РФ, фактически лицензиат вправе осуществлять свою деятельность только в тех местах (зданиях, помещениях, земельных участках), которые указаны в лицензии. При изменении мест осуществления лицензируемого вида деятельности лицензия подлежит переоформлению.
В некоторых случаях (3 вида лицензий; 4,5 %) объектом лицензирования являются как отдельные действия, так и деятельность. Так, лицензии в сфере внешней торговли товарами и лицензии на внешнеэкономические операции с товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, в отношении которых установлен экспортный контроль, могут быть разовыми (на отдельную сделку) или генеральными (имеющими ограничения на срок или объем передаваемых объектов).
Лицензия на приобретение оружия выдается на приобретение установленного количества оружия определенного типа, т. е. на совершение отдельных действий. В то же время лицензия на экспонирование или коллекционирование оружия представляет собой разрешение на деятельность.
С. Органы, осуществляющие лицензирование
Полномочиями по лицензированию обладают федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Банк России и государственные корпорации. Однако подавляющее большинство видов лицензирования осуществляется ФОИВ. Статистические данные о распределении видов лицензирования по уровню власти приведены в табл. 9.
Таблица 9.
Виды лицензирования в разрезе лицензирующих органов
Органы субъектов осуществляют лицензирование или участвуют в лицензировании 8 видов деятельности, из которых 4 вида деятельности лицензируются в рамках федеральных полномочий, переданных для осуществления субъектам РФ, и 4 вида деятельности – в рамках собственных полномочий субъектов РФ. Они перечислены в табл. 10.
Таблица 10.
Полномочия субъектов РФ по осуществлению лицензирования
D. Нормативно-правовые акты, определяющие порядок лицензирования
Лицензирование, будучи разрешительным режимом, должно осуществляться при наличии прямого указания в федеральном законе. Все 66 видов лицензирования осуществляются на основе норм законодательных актов и, соответственно, имеют надлежащее нормативное основание.
В отношении видов деятельности, лицензирование которой осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 99-ФЗ, данным законом установлена двухуровневая схема нормативно-правового регулирования порядка лицензирования.
Первый уровень представляет собой Федеральный закон № 99-ФЗ, в котором закреплены унифицированные требования к процедуре лицензирования. Вторым уровнем являются положения о лицензировании отдельных видов деятельности, утвержденные постановлениями правительства РФ. В них должны быть установлены: 1) лицензионные требования; 2) перечень выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности; 3) перечень документов, которые свидетельствуют о соответствии соискателя лицензии лицензионным требованиям; 4) исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований.
Виды деятельности, лицензирование которых выведено из сферы действия Федерального закона № 99-ФЗ, не имеют унифицированной схемы нормативно-правового регулирования: для каждого вида лицензируемой деятельности характерен свой вариант распределения регулирующих норм между различными актами.
Необходимое подробное регулирование порядка лицензирования имеется в отношении 54 видов деятельности (81,9 % от общего количества). В отношении остальных 12 видов лицензирования имеются следующие недостатки.
Во-первых, согласно ч. 2 ст. 12 Федерального закона № 99-ФЗ положениями о лицензировании должны устанавливаться исчерпывающие перечни выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности (если указанные перечни не установлены федеральными законами). Однако в отношении 9 видов деятельности отсутствуют перечни работ, услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности. Данными видами деятельности являются:
1) производство и реализация защищенной от подделок полиграфической продукции;
2) тушение пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры;
3) перевозки воздушным транспортом пассажиров;
4) перевозки воздушным транспортом грузов;
5) перевозки железнодорожным транспортом опасных грузов;
6) погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте;
7) буксировка морским транспортом;
8) изготовление экземпляров аудиовизуальных произведений, программ для ЭВМ, баз данных и фонограмм на любых видах носителей;
9) предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами.
Во-вторых, в отношении 3 видов деятельности, на порядок лицензирования которых не распространяется Федеральный закон № 99-ФЗ, существующее регулирование имеет недостаточно подробный характер, что предоставляет лицензирующим органам крайне широкую степень усмотрения. Данными видами деятельности являются:
1) деятельность в области использования атомной энергии (лицензируемые виды деятельности указаны в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии», однако приведенный перечень не является достаточно четким и определенным);
2) репозитарная деятельность (детальное регулирование данного вида лицензирования отсутствует);
3) приобретение, экспонирование и коллекционирование оружия и патронов к нему (детальное регулирование осуществляется на уровне административных регламентов; Федеральный закон «Об оружии» содержит регулирование общего характера, а постановление правительства РФ по данному виду лицензирования отсутствует).
Административные регламенты на федеральном уровне должны быть приняты в отношении 56 видов лицензируемой деятельности. Однако из указанного количества административные регламенты отсутствуют в отношении 8 видов лицензирования. Еще 2 вида регламентированы только частично. Количественные данные о наличии и качестве административных регламентов представлены в табл. 11.
Таблица 11.
Данные о наличии и качестве административных регламентов лицензирования
Примечания.
1. Функция по лицензированию считается полностью регламентированной, если в отношении нее действуют административные регламенты разрешительной и контрольной функций (т. е. выдача лицензии и лицензионный контроль).
2. Функция по лицензированию считается преимущественно регламентированной, если в отношении нее действует только административный регламент разрешительной функции (выдача лицензии), а лицензионный контроль частично или полностью не регламентирован.
3. Функция по лицензированию считается частично регламентированной, если лицензирование осуществляется несколькими органами и в отношении хотя бы одного из них административный регламент разрешительной функции (выдача лицензии) отсутствует.
4. Отсутствие регламентации включает случаи отсутствия действующего административного регламента или наличие устаревшего административного регламента (принят до введения в действие Федерального закона № 99-ФЗ или содержит указание на упраздненный орган власти).
В отношении 10 видов деятельности принятие федеральных административных регламентов не предусмотрено. Лицензирование 8 видов деятельности осуществляется Банком России, на который Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» не распространяется. Лицензирование еще двух видов деятельности осуществляется только на уровне субъектов РФ в качестве собственных региональных полномочий.
Е. Платность лицензирования
Требование об уплате государственной пошлины за осуществление действий, связанных с лицензированием, предусмотрено в отношении 64 видов лицензий (97 %). Бесплатно осуществляется выдача 1 вида лицензий – лицензии на право пользования недрами. Единовременный сбор, не являющийся государственной пошлиной, установлен в отношении 1 вида лицензий – лицензии на приобретение оружия.
Согласно п. 92 ч. 1 ст. 333.33 НК РФ за предоставление лицензии взимается пошлина в размере 7500 руб., за переоформление лицензии, связанное с изменением мест осуществления лицензируемого вида деятельности, выполняемых работ и оказываемых услуг, – 3500 руб., за переоформление документа в других случаях и выдачу дубликата – 750 руб.
Однако в некоторых случаях размеры государственной пошлины за осуществление отдельных видов лицензирования имеют фискально-заградительный характер и многократно превышают стандартную величину[33]. Почти все примеры этого связаны с лицензированием либо банковской деятельности и деятельности на финансовых рынках, либо деятельности, связанной с производством и оборотом спирта и алкоголя.
Например, пошлина за выдачу лицензии на осуществление банковских операций при создании банка составляет 0,1 % уставного капитала создаваемого банка, но не более 500 000 руб., лицензии биржи, лицензии на осуществление клиринговой деятельности – 325 000 руб., лицензии торговой системы – 225 000 руб.
Еще более высокий размер государственной пошлины установлен за лицензирование деятельности в сфере алкогольного рынка. Так, пошлина за выдачу лицензии на производство, хранение и поставку произведенного этилового спирта, алкогольной продукции (кроме отдельных видов вина) равна 9 500 000 руб. Пошлина при выдаче лицензии на розничную продажу алкогольной продукции составляет 65 000 руб. за каждый год срока действия лицензии.
Объемы денежных средств, поступающих в бюджет в результате уплаты государственной пошлины за совершение действий по лицензированию, незначительны. Например, в 2015 г. в федеральный бюджет при лицензировании было собрано 1,3 млрд руб., что составляет менее 0,01 % всех доходов данного бюджета. Лидерами по объему полученных доходов являются Росалкогольрегулирование (483,9 млн руб.), Росздравнадзор (189,2 млн руб.), Ростехнадзор (125,3 млн руб.)[34]. Большая часть лицензирующих федеральных органов исполнительной власти собирают в качестве государственной пошлины от 5 млн до 50 млн руб. в год.
Бюджетные расходы, связанные с лицензированием, превышают доходы государства от этой деятельности. В 2015 г. федеральные органы потратили на лицензирование 4,314 млрд руб. Помимо этого, 21,768 млрд руб. было потрачено на исполнение федеральных полномочий по лицензированию, переданных для осуществления регионам[35].
Единовременный сбор за выдачу лицензии на приобретение оружия предусмотрен ст. 23 Федерального закона от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии». Размеры сборов установлены постановлением Правительства РФ от 08.06.1998 № 574. Величина сборов многократно меньше размера государственной пошлины за выдачу лицензии. Например, размер сбора за выдачу лицензии юридическому лицу колеблется от 10 до 300 руб. за каждую приобретаемую единицу оружия, для граждан РФ – от 10 до 200 руб., для иностранных граждан – от 100 до 500 руб.
Однако из-за большого количества выдаваемых лицензий (в начале 2017 г. 4,34 млн человек владело 6,6 млн единиц оружия) доходы бюджета от данных сборов сопоставимы с поступлениями от государственной пошлины: например, в 2015 г. сумма сборов за выдачу МВД России «оружейных» лицензий составила 160 млн руб.
F. Срок действия лицензии
В подавляющем большинстве случаев лицензии выдаются без ограничения срока действия. Однако ряд лицензий имеют фиксированный срок действия, который может варьироваться от 6 месяцев (лицензия на приобретение оружия) до 25 лет (оказание услуг связи и некоторые виды пользования недрами). Статистические данные о сроках действия лицензий представлены в табл. 12.
Таблица 12.
Сроки действия лицензий
Лицензии с ограниченным сроком действия условно могут быть разделены на краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные.
Краткосрочные лицензии выдаются на приобретение, экспонирование и коллекционирование оружия и патронов к нему (на 6 месяцев, но по отдельным видам оружия – на 5 лет); на внешнюю торговлю товарами и внешнеэкономические операции с продукцией и технологиями, подлежащими экспортному контролю (до 1 года).
Выдача среднесрочных лицензий производится в отношении деятельности по использованию радиоактивных материалов в оборонных целях (на 3 года); по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (до 5 лет); в сфере защиты государственной тайны (до 5 лет); частной охранной деятельности и частной детективной деятельности (на 5 лет).
Долгосрочные лицензии выдаются на деятельность в области использования атомной энергии (до 10 лет), на телевизионное вещание и радиовещание (на 10 лет). Лицензия на оказание услуг связи может быть выдана на срок от 3 до 25 лет по усмотрению лицензирующего органа.
В отношении 3 видов лицензий нормативно-правовые акты не содержат указания на срок действия лицензии или ее бессрочность. Данными видами деятельности являются: космическая деятельность; деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг; репозитарная деятельность.
G. Контроль и ответственность в сфере лицензирования
По общему правилу режим лицензирования включает не только выдачу разрешения на осуществление деятельности, но и специальный вид последующего контроля за исполнением хозяйствующими субъектами лицензионных требований в ходе ведения лицензируемого вида деятельности.
Лицензионный контроль нормативно предусмотрен в отношении всех 49 видов деятельности, лицензирование которой осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ. Также лицензионный контроль предусмотрен в отношении некоторых видов лицензирования, не подпадающих под действие указанного закона: например, лицензионный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции или лицензионный контроль в сфере космической деятельности[36].
Вместе с тем в большинстве случаев лицензирование, исключенное из сферы действия Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ, не включает специальный лицензионный контроль. Проверка соблюдения лицензиатом обязательных требований осуществляется в рамках иных видов государственного контроля.
Например, соблюдение условий лицензии на осуществление деятельности в области использования атомной энергии производится в рамках федерального государственного надзора в области использования атомной энергии. Проверка соблюдения требований лицензии на осуществление банковских операций осуществляется в рамках банковского надзора. Выполнение условий лицензий в сфере внешней торговли товарами проверяется посредством таможенного контроля.
Ситуации, когда соблюдение требований лицензий не контролировалось органами публичной власти в принципе, обнаружены не были.
Обязательность получения лицензии поддерживается разветвленной системой мер активно применяемой административной и уголовной ответственности[37].
Согласно ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности без лицензии влечет наложение штрафа: на граждан в размере от 2000 до 2500 руб., на должностных лиц – от 4000 до 5000 руб., на юридических лиц – от 40 000 до 50 000 руб. Дополнительно возможна конфискация изготовленной продукции, орудий производства и сырья.
Осуществление без лицензии предпринимательской деятельности, причинившей крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряженной с извлечением дохода в крупном размере (т. е. ущерб или доход превысил 2 млн 250 тыс. руб.), влечет уголовную ответственность, предусмотренную ст. 171 УК РФ.
Постановление Ивановского областного суда от 18.11.2016 по делу № 4а-369/2016
ООО «Теплоцентраль» в период с 15 апреля 2014 г. по 11 февраля 2016 г. осуществляло предпринимательскую деятельность по производству и реализации тепловой энергии без лицензии на эксплуатацию взрывопожароопасного производственного объекта 3-го класса опасности – мазутной котельной, расположенной в Юрьевецком районе Ивановской области.
Постановлением мирового судьи от 21 марта 2016 г. Я., являющийся директором данного ООО, был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, с назначением штрафа в размере 4000 руб. Однако 27 мая 2016 г. постановлением следователя УФСБ России по Ивановской области в отношении Я. возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного п. «б» ч. 2 ст. 171 УК РФ, поскольку указанная предпринимательская деятельность была сопряжена с извлечением дохода в особо крупном размере.
Апелляционное постановление Краснодарского краевого суда от 16.11.2016 по делу № 22-6290/2016
Ш., будучи директором юридического лица, организовал добычу песчано-гравийной смеси на земельном участке, складирование полученного материала в насыпи, частичную переработку смеси в инертный материал, который впоследствии реализовался. Данные действия были произведены без предварительного получения лицензии на пользование недрами и повлекли причинение ущерба государству. Решениями судов Краснодарского края Ш. был признан виновным в незаконной предпринимательской деятельности (cm. 171 УК РФ) с наказанием в виде лишения свободы на срок 2 года.
Также имеется ряд специальных составов, предусматривающих ответственность за деятельность без лицензии в отдельных сферах. Например, КоАП РФ предусматривает особую ответственность за безлицензионную деятельность: в сфере азартных игр (ст. 14.1.1), в сфере транспорта (ст. 14.1.2), по управлению многоквартирными домами (ст. 14.1.3), по производству или обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (ст. 14.17) и ряд других.
Специальные составы УК РФ устанавливают ответственность за безлицензионные: банковскую деятельность, повлекшую крупный ущерб или доход (ст. 172); медицинскую или фармацевтическую деятельность, повлекшую вред жизни или здоровью (ст. 235); производство лекарственных средств или медицинских изделий (ст. 235.1).
Н. Проблемы в сфере лицензирования и способ их решения
1. Неполная систематизация и унификация правил лицензирования Несмотря на довольно высокий уровень кодификации законодательства о лицензировании (под действие Федерального закона № 99-ФЗ подпадает 49 видов лицензий из 66 существующих, т. е. 74,2 %), систематизация и унификация правил реализации данного разрешительного режима не завершены.
В Федеральном законе № 99-ФЗ не указаны 4 вида лицензирования. Также 13 видов лицензирования полностью выведены из-под действия данного закона. Из 49 видов деятельности, лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 99-ФЗ, особенности установлены иными законодательными актами в отношении 7 видов деятельности. В связи с этим необходимо завершить работу по унификации правил лицензирования, в том числе:
а) включить в Федеральный закон № 99-ФЗ указание на все существующие виды лицензий, являющихся административно-правовым разрешением (исключение должны составить лицензии на приобретение оружия, которые являются разрешением на совершение отдельного или отдельных действий, – данная лицензия должна быть переименована в разрешение без включения в Федеральный закон № 99-ФЗ);
б) сократить перечень видов лицензирования, частично или полностью выведенных из-под действия данного закона, распространив унифицированные правила лицензирования на следующие виды деятельности: 1) космическая деятельность; 2) деятельность по осуществлению банковских операций; 3) деятельность по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (возможно закрепление особенностей в отраслевом законодательстве); 4) страховая деятельность; 5) деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг; 6) клиринговая деятельность;
7) деятельность в сфере инвестиционных фондов; 8) деятельность негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию; 9) деятельность по проведению организованных торгов; 10) репозитарная деятельность.
2. Отсутствие необходимого нормативно-правового регулирования в отношении отдельных видов лицензирования
Во-первых, в отношении 9 видов деятельности ни федеральные законы, ни положения о лицензировании, утверждаемые постановлениями правительства РФ, не содержат четкого и закрытого перечня работ, услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности. Соответствующие изменения должны быть внесены в положения о лицензировании деятельности по:
производству и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции;
тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры;
перевозке воздушным транспортом пассажиров; перевозке воздушным транспортом грузов; перевозке железнодорожным транспортом опасных грузов; погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте; буксировке морским транспортом;
изготовлению экземпляров аудиовизуальных произведений, программ для ЭВМ, баз данных и фонограмм на любых видах носителей;
предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами.
Во-вторых, применительно к 3 видам деятельности, выведенным из-под действия Федерального закона № 99-ФЗ, существующее регулирование имеет недостаточно подробный характер.
В отношении лицензирования деятельности в области использования атомной энергии, репозитарной деятельности, а также приобретения, экспонирования и коллекционирования оружия и патронов к нему необходимо внести в соответствующие законодательные и подзаконные акты изменения, направленные на установление подробного порядка осуществления данных видов лицензирования.
В-третьих, в отношении 3 видов лицензий – лицензии на космическую деятельность, на деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг и на репозитарную деятельность – федеральные законы должны быть дополнены положениями, содержащими прямое указание на срок действия лицензий или их бессрочность.
3. Отсутствие административных регламентов в отношении значительного количества видов лицензирования
Во-первых, в отношении 8 видов лицензий наличие административных регламентов не предусмотрено, так как лицензирование осуществляется Банком России, на деятельность которого Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» не распространяется.
Данный подход является неоправданным, поскольку по своей сути функция Банка России по лицензированию отдельных видов деятельности не отличается от аналогичных функций федеральных органов исполнительной власти: некоторые виды деятельности ранее лицензировались ФСФР.
В отношении 4 видов деятельности, лицензирование которых осуществляет Банк России, ранее действовали административные регламенты Федеральной службы по финансовым рынкам. В их число входят страховая деятельность, деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг, деятельность в сфере инвестиционных фондов и деятельность негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию. Все указанные регламенты в настоящее время признаны утратившими силу.
В отношении еще 2 видов деятельности (клиринговая деятельность и деятельность по проведению организованных торгов) ФСФР России разработала проекты административных регламентов, однако приняты они не были.
Только 2 вида деятельности, лицензируемой в настоящее время Банком России (деятельность по осуществлению банковских операций и репозитарная деятельность), не имели ранее административных регламентов лицензирования или проектов данных нормативноправовых актов.
Во-вторых, в отношении 8 видов лицензирования актуальные административные регламенты отсутствуют, хотя они должны быть в силу требований законодательства: в отношении 4 видов лицензий административные регламенты устарели, а в отношении еще 4 видов данные нормативно-правовые акты в принципе отсутствуют. Помимо этого, административные регламенты, определяющие порядок осуществления 2 видов лицензирования, являются неполными: они регламентируют только часть деятельности органов власти по исполнению данной функции.
С учетом вышесказанного необходимо распространить действие Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» на деятельность Банка России с последующим принятием административных регламентов в отношении лицензирования, осуществляемого Банком России. Также необходимо принятие полных и актуальных административных регламентов по тем видам лицензирования, в отношении которых данные нормативно-правовые акты отсутствуют, устарели или неполны.
4. Взимание за совершение действий, связанных с лицензированием действий, платы, не являющейся государственной пошлиной
Проводимая на протяжении последних 10 лет кодификация различных пошлин, сборов и иных подобных платежей в федеральный бюджет не завершена. За выдачу лицензии на приобретение оружия законодательство предусматривает взимание единовременного сбора, не являющегося государственной пошлиной.
Размер данного сбора, установленный правительством РФ, многократно меньше размера государственной пошлины: очевидно, что данный сбор не компенсирует затраты уполномоченного органа власти (ранее – МВД России, в настоящее время – Росгвардия) на выдачу лицензии.
Необходимо внести положение о взимании указанного сбора (в статусе государственной пошлины) в Налоговый кодекс РФ, приведя его размер в соответствие с затратами органа власти на выдачу лицензии.
§ 2.2. Государственная регистрация
А. Понятие и сущность государственной регистрации
Под регистрацией (позднелат. registratio, от registrum – список, перечень) традиционно понимают запись, фиксацию фактов или явлений с целью учета и придания им статуса официально признанных актов; внесение в список, в книгу учета[38].
Федеральные нормативно-правовые акты содержат указание на 87 видов государственной регистрации. На основе анализа их правовой природы можно констатировать наличие 2 типов государственной регистрации как функции, выполняемой органами публичной власти.
Первую группу составляют виды государственной регистрации, имеющие разрешительный характер. В рамках такой регистрации производится подтверждение существования регистрируемого субъекта или объекта с соответствующим предоставлением субъекту специального правового статуса (т. е. совокупности прав и обязанностей) либо с предоставлением возможности использования или оборота объекта.
Федеральное законодательство содержит 73 вида государственной регистрации разрешительного характера (84 %). Примерами наиболее массовых видов регистрации являются: а) государственная регистрация актов гражданского состояния; б) регистрация граждан Российской Федерации по месту жительства, по месту пребывания;
в) государственная регистрация юридических лиц; г) государственная регистрация физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей; д) государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; е) регистрация автомототранспортных средств и прицепов к ним.
Например, по данным Минюста России, в 2016 г. было зарегистрировано 5,63 млн актов гражданского состояния, включая 1,825 млн рождений, 1,814 млн смертей, 986 тыс. заключенных и 608 тыс. расторгнутых браков[39].
На 1 января 2017 г. в ЕГРЮЛ содержались данные о 4,554 млн действующих юридических лиц. В течение 2016 г. было зарегистрировано 498 тыс. лиц в связи с включением в ЕГРЮЛ и 781 тыс. лиц в связи с исключением из данного реестра[40].
Среди массовых видов регистрации особо выделяется государственная регистрация прав на недвижимость и сделок с ним. На 1 января 2017 г. в ЕГРП были зарегистрированы права на 104,6 млн объектов, включая 35,7 млн земельных участков и 53,7 млн жилых помещений. За 2016 г. было зарегистрировано 24,997 млн прав, ограничений (обременений) прав, сделок[41].
Во вторую группу можно включить регистрацию, имеющую учетный характер. В ходе такой регистрации производится обязательный (т. е. предписанный положениями нормативно-правовых актов) учет субъектов и объектов без изменения правового статуса данных объектов.
Федеральные нормативно-правовые акты включают 14 видов государственной регистрации учетного характера (16 %). Показательными примерами могут служить государственная дактилоскопическая регистрация и государственная геномная регистрация. Данные виды регистрации осуществляются в целях идентификации личности человека и правовой статус зарегистрированного лица не меняют. Другим примером может служить государственная регистрация международных договоров Российской Федерации: действие международного договора не зависит от факта регистрации.
Отдельные виды государственной регистрации учетного характера могут быть не менее массовыми, чем виды разрешительной регистрации. Например, по подсчетам сотрудников НИИ ФСИН России, по состоянию на 2016 г. в нашей стране массив дактилокарт охватывал примерно 40–45 млн граждан России и около 1,8 млн мигрантов[42].
Следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации разграничение двух видов государственной регистрации отсутствует. За редким исключением, федеральные законы, регулирующие отношения в отдельных сферах деятельности, не содержат четкого определения понятия, целей, задач, принципов государственной регистрации как разрешительного, так и учетного характера. Порядок организации и осуществления различных по целям и содержанию процедур конкретных видов государственной регистрации не унифицирован.
Основными признаками государственной регистрации как разрешительной деятельности являются:
а) установление законодательными актами Российской Федерации обязательности ее проведения в составе мер государственного регулирования в соответствующих сферах (в большинстве случаев обязательность регистрации обеспечивается возможным применением мер ответственности за неисполнение требований о регистрации);
б) субъектами государственной регистрации являются уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные организации;
в) объектами государственной регистрации являются физические и юридические лица, деятельность, документы, а также хозяйственные объекты различного рода (объекты недвижимости, транспортные средства, механизмы и инструменты, продукция, результаты интеллектуальной деятельности) и права на данные объекты;
г) содержанием регистрации является подтверждение существования регистрируемого субъекта или объекта, имеющего определенные характеристики, с соответствующим предоставлением субъекту специального правового статуса либо с предоставлением возможности использования объекта и (или) его участия в гражданском обороте.
Таким образом, государственная регистрация как разрешительный инструмент государственного регулирования представляет собой присвоение юридически значимого статуса субъектам или объектам, которые соответствуют нормативно установленным требованиям.
На основании проведенного анализа правовой природы государственной регистрации можно сформулировать следующее определение данного вида разрешительной деятельности. Государственная регистрация (разрешительного характера) – это разрешительный режим, заключающийся в признании существования физических или юридических лиц, их объединений, объектов гражданских прав, документов или юридических фактов с соответствующим предоставлением физическим и юридическим лицам специальных прав осуществлять деятельность или совершать отдельные действия[43].
В отношении данного определения необходимо сделать следующие уточнения. Во-первых, согласно ст. 128 Гражданского кодекса РФ объектами гражданских прав являются: 1) вещи, включая наличные деньги и документарные ценные бумаги, иное имущество, в том числе безналичные денежные средства, бездокументарные ценные бумаги, имущественные права; 2) результаты работ и оказание услуг; 3) охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); 4) нематериальные блага.
Во-вторых, согласно доктрине юридический факт – это конкретное жизненное обстоятельство (условие, ситуация), с которым норма права связывает возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Данные факты разделяются на события (появление которых объективно не зависит от воли сторон правоотношения) и действия (появление которых связано с волей хотя бы одного из участников правоотношения)[44]. Примерами событий, подлежащих регистрации, являются рождение и смерть, примерами действий – заключение и расторжение брака.
Последствия прохождения государственной регистрации различаются в зависимости от типа регистрируемого объекта:
государственная регистрация физических или юридических лиц, а также их объединений является основанием предоставления регистрируемому лицу специального правового статуса (т. е. совокупности прав и обязанностей);
государственная регистрация объектов гражданских прав является основанием предоставления возможности использовать объект гражданских прав (в том числе отдельными способами) либо предоставления возможности участия объекта гражданских прав в обороте;
государственная регистрация документов является подтверждением возможности применения документа;
государственная регистрация юридических фактов является основанием предоставления физическому или юридическому лицу отдельных специальных прав или специального правового статуса (т. е. совокупности прав и обязанностей).
Нужно отметить, что вышеизложенное определение не распространяется на государственную регистрацию, имеющую учетный характер. В целях обеспечения единого методологического подхода представляется необходимым изменить наименование таких видов государственной регистрации на государственный учет.
В. Объекты государственной регистрации
Государственная регистрация отличается большим разнообразием типов субъектов и объектов, в отношении которых осуществляются регистрационные действия. В научных работах предпринимались попытки их систематизировать.
Размышляя о регистрационных действиях, влекущих частноправовые последствия, В.А. Белов пишет о регистрации: 1) прав, 2) лиц и 3) фактов. По мнению данного автора, государственная регистрация объектов гражданских правоотношений не является самоценной и имеет вспомогательный характер применительно к регистрации прав и сделок[45].
В.А. Болдырев полагает, что государственная регистрация для частноправовых нужд может быть подразделена на: 1) регистрацию лиц и их статусов; 2) регистрацию объектов и связанных с ними прав; 3) регистрацию действий. Исследователь отмечает, что понятие «факт» является слишком широким и включает действия и события. При этом «регистрация, например, такого события, как смерть человека, имеет целью официальную констатацию… прекращения правосубъектности физического лица и относится, скорее, к лицу (пусть и умершему), нежели к холодному факту внешней действительности»[46]. В связи с этим автор предлагает говорить о регистрации действий.
На основе данных позиций и с учетом того, что регистрация может влечь как частноправовые, так и публично-правовые последствия, представляется возможным составить следующую классификацию объектов регистрации (в скобках указаны примеры).
1. Субъекты и их статусы:
а) лица, не являющиеся хозяйствующими субъектами (регистрация граждан РФ по месту жительства; по месту пребывания; регистрация граждан, имеющих право на получение социальных выплат для приобретения жилья в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей);
б) лица, являющиеся хозяйствующими субъектами (государственная регистрация юридических лиц; государственная регистрация физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей; регистрация лица, совершающего операции с прямогонным бензином)
2. Хозяйственные объекты и права на них:
а) объекты недвижимости (государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; государственная регистрация аэродромов и вертодромов);
б) транспортные средства (регистрация автомототранспортных средств и прицепов к ним; государственная регистрация маломерных судов);
в) предметы производственного назначения и хозяйственного обихода (регистрация контрольно-кассовой техники; регистрация радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств; регистрация гражданского и служебного оружия);
г) продукция (государственная регистрация лекарственных препаратов для медицинского применения; государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов; регистрация образцов изделий народных художественных промыслов);
д) результаты интеллектуальной деятельности (государственная регистрация изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров, программ для электронно-вычислительных машин, баз данных, топологий интегральных микросхем);
е) вещества и микроорганизмы (государственная регистрация потенциально опасных химических и биологических веществ);
ж) объекты культуры (регистрация объектов культурного наследия народов Российской Федерации; регистрация книжных памятников; регистрация музейных предметов и музейных коллекций, а также сделок с ними)
3. Деятельность (государственная регистрация работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей)
4. Документы (регистрация декларации о соответствии продукции требованиям технических регламентов; государственная регистрация выпусков эмиссионных ценных бумаг, отчета об итогах выпуска и регистрация проспекта ценных бумаг; государственная регистрация договоров водопользования)
5. Прочее (государственная регистрация предельных отпускных цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов; регистрация наименований географических объектов).
Наибольшее количество видов государственной регистрации разрешительного характера осуществляется в отношении лиц, являющихся хозяйствующими субъектами, и документов. Статистические данные о распределении видов государственной регистрации разрешительного характера приведены в табл. 13. Для справки приведены аналогичные данные в отношении государственной регистрации учетного характера.
Таблица 13.
Виды государственной регистрации в разрезе типов регистрируемых объектов
С. Органы, осуществляющие государственную регистрацию
На основании положений федеральных нормативно-правовых актов полномочиями по осуществлению регистрации, имеющей разрешительный характер, обладают органы федерального, регионального и муниципального уровней власти. Однако подавляющее большинство видов государственной регистрации осуществляется федеральными органами и организациями: федеральными органами исполнительной власти, подведомственными им организациями и Банком России.
Статистические данные о распределении видов государственной регистрации разрешительного характера по уровню власти приведены в табл. 14. Для справки приведены аналогичные данные в отношении государственной регистрации учетного характера.
Таблица 14.
Виды государственной регистрации в разрезе типов регистрирующих органов (организаций)
Если рассматривать государственную регистрацию разрешительного и учетного характера, то федеральное законодательство уполномочивает органы субъектов Российской Федерации на осуществление 10 видов регистрации, из которых 8 видов осуществляются в качестве собственных полномочий, а 2 вида переданы Федерацией для осуществления регионам. Перечень видов государственной регистрации, осуществляемых органами субъектов РФ и органами местного самоуправления, представлен в табл. 15.
Таблица 15.
Виды государственной регистрации, осуществляемой органами субъектов РФ и органами местного самоуправления
* Субъект Российской Федерации, осуществляющий переданные ему полномочия Российской Федерации по государственной регистрации актов гражданского состояния, вправе по собственному усмотрению передать их осуществление органам местного самоуправления.
** Только в части регистрации страхователей для неработающих граждан.
*** Только в городах федерального значения.
Помимо органов власти и Банка России, полномочия по государственной регистрации разрешительного характера осуществляют ряд федеральных учреждений. Наиболее массовые виды регистрации осуществляют государственные внебюджетные фонды: ПФР ведет регистрацию страхователей в системе обязательного пенсионного страхования и в системе обязательного медицинского страхования; ФСС – страхователей в системе обязательного социального страхования.
Кроме внебюджетных фондов, регистрационными полномочиями обладают ФКУ «Пробирная палата России», ФГБУ «Администрации морских портов», ФГБУ «Администрации бассейнов внутренних водных путей», ФГБУ «Государственная комиссия Российской Федерации по испытанию и охране селекционных достижений».
В России изделия из драгоценных металлов подлежат опробованию и клеймению государственным пробирным клеймом. Данную функцию выполняет ФКУ «Российская государственная пробирная палата при Министерстве финансов Российской Федерации».
Клеймение изделия отечественного производства производится только при наличии на нем именника (знака производителя), который должен быть предварительно зарегистрирован в Пробирной палате России. По данным за 2015 г., именники зарегистрировали 5063 производителя изделий из драгоценных металлов[47].
D. Нормативно-правовые акты, определяющие порядок государственной регистрации
Государственная регистрация, как любой иной вид разрешительной деятельности, должна осуществляться при наличии прямого указания в международном договоре (либо в принятых для его исполнения актах международных организаций) или в федеральном законе. Надлежащее нормативное основание имеется в отношении 83 видов государственной регистрации (95,4 %), в том числе 71 вида разрешительной регистрации (95,9 %) и 14 видов учетной регистрации (100 %).
Надлежащее нормативное основание отсутствует в отношении 3 регистрационных функций: 1) государственной регистрации нормативно-правовых актов ФОИВ; 2) государственной регистрации тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним; 3) регистрации контрактов, касающихся внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения. Первые два вида регистрации предусмотрены постановлениями правительства РФ, третий – ведомственным актом.
Необходимость регистрации тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним (с выдачей государственных регистрационных знаков) предусмотрена постановлениями Правительства РФ от 13.12.1993 № 1291 и от 12.08.1994 № 938. Полномочиями по регистрации наделены органы Гостехнадзора субъектов Российской Федерации.
Следует отметить, что регистрация тракторов, самоходных машин и прицепов к ним упомянута в Налоговом кодексе РФ (п. 36 ч. 1 ст. 333.33 кодекса предусматривает взимание государственной пошлины при регистрации). Однако это является явно недостаточным основанием для осуществления разрешительной регистрации данных объектов.
Подробное правовое регулирование порядка осуществления регистрационных действий имеется в отношении 79 видов государственной регистрации (90,8 %), в том числе в отношении 68 видов разрешительной регистрации (93,2 %) и 11 видов учетной регистрации (78,6 %). Основной массив регулирования установлен на уровне:
федерального закона (федеральных законов) – 11 видов регистрации;
постановления правительства РФ – 22 вида регистрации; актов федеральных органов исполнительной власти и Банка России – 45 видов регистрации;
соглашений, заключенных в рамках Таможенного союза – 1 вид регистрации.
В федеральных нормативно-правовых актах подробный порядок осуществления регистрационных действий отсутствует в отношении 8 видов регистрации.
Примером может служить регистрация опасных химических и биологических веществ. Ее регулирование исчерпывается кратким (6 пунктов) Положением о ведении федерального регистра потенциально опасных химических и биологических веществ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 20.07.2013 № 609. Формально продолжает действовать Инструкция о порядке государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ, утвержденная Минприроды РФ № 37-2-7/435, Госкомсанэпиднадзором РФ № 01–19/22-22 25.05.1993. Однако ее статус сомнителен, поскольку постановление Правительства РФ от 12.11.1992 № 869, во исполнение которого принята инструкция, утратило силу.
В качестве другого примера можно привести регистрацию специалистов в области ветеринарии, занимающихся предпринимательской деятельностью. Все федеральное регулирование данного вида регистрации ограничено 2–3 предложениями в Законе РФ от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии». В этих условиях ряд субъектов РФ, которые согласно закону осуществляют регистрацию, установили собственное регулирование данного вида регистрации.
Административные регламенты на федеральном уровне должны быть приняты в отношении 59 видов государственной регистрации как разрешительного (53), так и учетного характера (6). Сведения о фактическом наличии данных нормативных актов и их качестве представлены в табл. 16.
Таблица 16.
Данные о наличии и качестве административных регламентов осуществления государственной регистрации
В отношении 28 видов регистрации федеральные административные регламенты не предусмотрены. Почти половина из них (13 видов) осуществляются Банком России и подведомственными органам власти организациями, на которые Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» не распространяется. В отношении 10 видов регистрации не требуется принятие регламента, поскольку они не могут быть квалифицированы в качестве государственных услуг: не осуществляются по заявлению физического или юридического лица. Остальные виды являются собственными полномочиями органов субъектов РФ и муниципальных образований.
Е. Платность осуществления государственной регистрации
За осуществление государственной регистрации в отдельных случаях предусмотрено взимание государственной пошлины, патентной пошлины или иной платы. Статистические данные о взимании платы за осуществление государственной регистрации приведены в табл. 17.
Таблица 17.
Данные о взимании платы за осуществление государственной регистрации
Как правило, государственная пошлина за регистрационные действия носит компенсационный характер: ее размер позволяет полностью или частично компенсировать затраты органа власти на выдачу разрешения. Однако в ряде случаев взимание данной пошлины имеет фискальный характер. Чаще всего это встречается при регистрации:
1) дорогостоящего имущества и прав на него; 2) действий и документов в сфере финансовых рынков.
Примером первой группы может быть размер государственной пошлины за регистрацию прав на предприятие (как единый комплекс): она составляет 0,1 % стоимости предприятия, но не более 60 000 руб. Другим примером может служить пошлина за регистрацию аэродромов и вертодромов гражданской авиации, размер которой достигает до 130 000 руб. Наконец, за регистрацию судов в Российском международном реестре судов взимается пошлина в размере 215 000 руб. плюс 3,2 руб. за каждую единицу валовой вместимости (при валовой вместимости судна свыше 20 000 ед.).
Примером второй группы может служить размер пошлины за регистрацию выпуска эмиссионных ценных бумаг, размещаемых путем подписки, – 0,2 % номинальной суммы выпуска, но не более 200 000 руб. За регистрацию выпуска российских депозитарных расписок, опционов эмитента, за регистрацию основной части проспекта ценных бумаг взимается пошлина в еще большем размере – 325 000 руб.
Взимание государственной пошлины за осуществление регистрации приносит федеральному бюджету ежегодно несколько десятков миллиардов рублей.
Например, в 2015 г. в форме государственной пошлины за регистрационные действия в федеральный бюджет поступили следующие доходы: при регистрации прав на недвижимость – 31,717 млрд руб., при регистрации юридических лиц и физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей – 3,204 млрд руб., при регистрации актов гражданского состояния – 2,551 млрд руб[48].
Доходы бюджета при регистрации автомототранспорта и при выдаче водительских удостоверений составили 24,463 млрд руб. Точные данные о том, какой доход получен при регистрации транспортных средств, отсутствуют. Однако можно предположить, что он составляет не менее половины от указанных 24 млрд руб.
Иная плата, не являющаяся государственной или патентной пошлиной, установлена в отношении регистрации систем добровольной сертификации (1000 руб.; постановление Правительства РФ от 23.01.2004 № 32).
F. Контроль и ответственность в сфере государственной регистрации
В отношении отдельных видов государственной регистрации законодательство предусматривает осуществление государственного контроля (надзора), специально предназначенного для проверки выполнения обязанности пройти регистрацию. Примером может служить контроль за соблюдением гражданами РФ, нанимателями (собственниками) жилых помещений, должностными лицами правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ. Однако доля таких видов регистрации незначительна.
В подавляющем большинстве случаев соблюдение требования о прохождении государственной регистрации проверяется в рамках видов государственного контроля, охватывающих какую-либо обширную сферу государственного управления.
Например, выполнение требования о регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним проверяется посредством осуществления федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения. Осуществление государственной регистрации судов внутреннего водного транспорта и прав на них контролируется в рамках: а) государственного надзора в области внутреннего водного транспорта, б) государственного портового контроля.
Прохождение государственной регистрации некоторых видов не является предметом какого-либо государственного контроля. В этих случаях наличие государственной регистрации субъекта или объекта является основанием для получения другого разрешения или принятия органом власти иного решения.
К примеру, регистрация граждан, имеющих право на получение социальных выплат для приобретения жилья в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, не проверяется в рамках какого-либо вида государственного контроля. Факт прохождения регистрации является обязательным условием предоставления гражданам субсидий (единовременных социальных выплат) на приобретение или строительство жилых помещений.
Применение ответственности в сфере государственной регистрации имеет две основные формы. Во-первых, совершение определенных действий без предварительного прохождения регистрации может влечь за собой применение мер административной или уголовной ответственности. Во-вторых, несоблюдение требований, которые являются обязательными для осуществления регистрации, может стать основанием для аннулирования регистрации, что означает прекращение права осуществлять деятельность или совершать отдельные действия, проистекающего из наличия регистрации.
Показательными примерами могут являться приведенные ниже судебные решения, связанные с применением ответственности в сфере регистрации автомототранспортных средств.
Решение Пермского краевого суда от 11.08.2016 по делу № 7-1415-2016
Автомобиль марки ВАЗ-211540, принадлежащий гражданину К., на основании договора купли-продажи был продан и передан гражданину В. 13 мая 2016 г.
24 мая 2016 г. водитель В. управлял данным транспортным средством, которое не было зарегистрировано в органах ГИБДД на его имя.
Согласно постановлению Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090 у В. имелась обязанность поставить автомобиль на учет в течение 10 суток со дня приобретения транспортного средства, т. е. до 23 мая 2016 г.
Не исполнив данную обязанность, В. совершил правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 12.1 КоАП РФ, и постановлением инспектора ДПС был привлечен к административной ответственности.
Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 03.10.2016 № Ф10-3541/2016
Индивидуальный предприниматель С.Н. Дворядкин 9 февраля 2012 г. приобрел грузовой самосвал SHAANXI SX3255 DR384, произведенный в Китае в 2011 г. 21 марта 2012 г. автомобиль передан продавцом покупателю и 3 апреля 2012 г. зарегистрирован в органах ГИБДД.
Письмом от 3 апреля 2015 г. орган ГИБДД сообщил предпринимателю, что паспорт транспортного средства 28ТХ826333 признан недействительным; регистрация автомобиля SHAANXI SX3255DR384, гос. рег. знак Е029ВЕ57, аннулирована.
Основанием послужило прекращение 17 декабря 2012 г. действия сертификата соответствия, выданного ООО «Магадан-Тест» 28 февраля 2012 г. на автомобиль предпринимателя. Решениями арбитражных судов действия ГИБДД были признаны законными.
G. Проблемы в сфере государственной регистрации и способы их решения
1. Отсутствие системного подхода к осуществлению регистрационной деятельности
Отсутствие системного подхода к деятельности органов публичной власти и уполномоченных организаций по осуществлению государственной регистрации имеет все признаки, которые указаны в общей части настоящего исследования.
Во-первых, отсутствие федерального закона, содержащего закрытый перечень видов государственной регистрации и единообразных правил ее осуществления, приводит к хаотичному расширению видов регистрации, перечня регистрируемых субъектов или объектов, а также к отсутствию единого стандарта осуществления регистрационной деятельности.
Во-вторых, отсутствие статистических данных об объеме регистрационной деятельности не позволяет принимать обоснованные решения о расширении или сокращении перечня видов государственной регистрации, об определении размера необходимого финансирования и материально-технического обеспечения.
В связи с этим необходимы разработка и принятие федерального закона, содержащего кодифицированное регулирование деятельности по осуществлению государственной регистрации, в том числе содержащего:
а) закрытый перечень видов государственной регистрации (в данный перечень не должны включаться виды государственной регистрации учетного характера, подлежащие переименованию в виды государственного учета);
б) единообразные правила осуществления регистрационных действий в отношении большей части видов государственной регистрации (из-под общего регулирования должны быть выведены виды государственной регистрации, имеющие в настоящее время специфическое подробное регулирование: регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, прав на недвижимое имущество, актов гражданского состояния);
в) требование об организации статистического наблюдения за объемом и качеством деятельности по осуществлению государственной регистрации (с последующим изменением Федерального плана статистических работ и принятием форм статистического наблюдения).
2. Осуществление государственной регистрации, имеющей разрешительный характер, федеральными государственными учреждениями
Нормативно-правовыми актами предусмотрены 4 вида государственной регистрации, которые полностью осуществляются федеральными государственными учреждениями, не являющимися органами государственных внебюджетных фондов:
1) регистрация именников (ФКУ «Российская государственная пробирная палата при Министерстве финансов Российской Федерации»);
2) регистрация морских судов (ФГБУ «Администрации морских портов»);
3) регистрация судов внутреннего плавания (ФГБУ «Администрации бассейнов внутренних водных путей»);
4) регистрация оригинатора сорта растения (ФГБУ «Государственная комиссия Российской Федерации по испытанию и охране селекционных достижений»).
По своей сущности данные виды государственной регистрации являются государственными услугами, поскольку они осуществляются по запросам заявителей – физических и юридических лиц. В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» государственные услуги могут предоставляться только органами исполнительной власти или органами государственных внебюджетных фондов.
Учреждения вправе только участвовать в деятельности органов власти по предоставлению государственных услуг. Помимо этого, государственные учреждения вправе предоставлять государственные услуги, если такие услуги включены в перечень, установленный правительством Российской Федерации. Однако перечень, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 25.04.2011 № 729-р, не содержит ни одного из вышеуказанных видов государственной регистрации.
Как следствие, на данные виды регистрации не распространяются стандарты Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ: наличие административных регламентов, оказание услуг в электронном виде, возможность административного обжалования по специальной процедуре и т. д.
Необходимо либо передать осуществление данных видов государственной регистрации органам власти, либо включить указанные виды регистрации в перечень, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 25.04.2011 № 729-р.
3. Отсутствие необходимого нормативно-правового регулирования в отношении отдельных видов государственной регистрации
Применительно к отдельным видам государственной регистрации отсутствуют надлежащее нормативное основание и нормативно определенный подробный порядок осуществления регистрационных действий.
Международные договоры или федеральные законы не содержат указания на необходимость осуществления следующих видов регистрации: 1) государственная регистрация нормативно-правовых актов ФОИВ; 2) государственная регистрация тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним; 3) регистрация контрактов, касающихся внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения.
В отношении указанных функций должно быть принято решение о необходимости или об отсутствии необходимости в осуществлении данных видов регистрации. Если эти виды регистрации будут оценены как необходимые, должны быть внесены изменения в законодательные акты, устанавливающие необходимость в осуществлении указанных видов регистрации.
Помимо этого, в федеральных нормативно-правовых актах подробный порядок осуществления регистрационных действий отсутствует в отношении:
1) регистрации страхователей в системе обязательного медицинского страхования;
2) государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ;
3) регистрации специалистов в области ветеринарии, занимающихся предпринимательской деятельностью;
4) регистрации книжных памятников;
5) регистрации гражданского и служебного оружия;
6) регистрации документов национальной системы стандартизации, сводов правил, международных стандартов, региональных стандартов и региональных сводов правил, стандартов иностранных государств и сводов правил иностранных государств;
7) государственной регистрации печатных и электронных изданий;
8) регистрации ввозимых (временно ввозимых) культурных ценностей.
Необходимо внести в соответствующие законодательные и подзаконные акты изменения, направленные на установление подробного порядка осуществления данных видов регистрации.
4. Отсутствие административных регламентов в отношении значительного количества видов государственной регистрации
Во-первых, в отношении 7 видов государственной регистрации наличие административных регламентов не предусмотрено, так как они осуществляются Банком России, на деятельность которого Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» не распространяется.
Данный подход является неоправданным, поскольку по своей сути административная деятельность подразделений Банка России по осуществлению регистрации не отличается от деятельности федеральных органов исполнительной власти: некоторые виды регистрации ранее осуществлялись Федеральной службой по финансовым рынкам (ныне упраздненный федеральный орган исполнительной власти), и в отношении них действовали административные регламенты.
Во-вторых, в отношении 22 видов регистрации разрешительного характера и 5 видов регистрации уведомительного характера, являющихся государственными услугами, административные регламенты отсутствуют. Помимо этого, административные регламенты, определяющие порядок осуществления 3 видов регистрации, являются неполными или устаревшими.
Конец ознакомительного фрагмента.