Глава 3. Какой быть новой модели законодательного регулирования комплексного и устойчивого развития российской Арктики?
Оптимальная модель арктического законодательства Российской Федерации находится в процессе формирования. Пока в арктических нормах и правилах регулирования преобладает традиционный отраслевой подход. Между тем особенности Арктики, требующие разработки отдельной системы арктического законодательства, имеют именно территориальную природу. Ключевые из эти особенностей до сих пор остаются за пределами законотворческого поля. Это особая структура северной экономики, выражающаяся в специфическом сочетании трех основных секторов (трансфертный, корпоративный, традиционного природопользования). Это условия отдаленности – не только ценовой, но и экономической (связанной с узостью местных рынков), и институциональной (разрыв между местом выработки нормативов и местом их применения, чреватый снижением эффективности нормотворческой деятельности). Это исключительная пространственная мобильность населения и экономических субъектов, быстрые изменения численности населенных пунктов, сезонный характер многих видов экономической деятельности и транспортной доступности (зимники, ледовые переправы, навигационный период и др.); широкое распространение вахтового метода работы, распространение явлений с кратким жизненным циклом (истощающиеся месторождения и связанные с их эксплуатацией предприятия и поселки), быстрая трансформация сети населенных пунктов, изменчивость природных и экономических условий развития.
Наконец, это особая роль Арктике в экономической системе России и роль в системе национальной безопасности – роль передового рубежа, фронтира не только в геостратегическом, но и в экономическом и институциональном плане – как зоны потенциальной экспериментальной наработки новых норм и практик, впоследствии распространяемых на другие регионы. Названные особенности делают безальтернативной необходимость разработки кодекса специализированного арктического законодательства.
В зарубежной практике накоплен достаточно большой опыт разработки именно территориального законодательства – начиная от Закона о корпорации долины реки Теннесси (ставшим прорывной институциональной мерой по преодолению Великой депрессии в США в 1930-е годы) и кончая современной нормотворческой деятельностью, разрабатываемой под эгидой Арктического совета. Мощный пласт территориально специфичных и/или территориально дифференцированных норм и правил наработан во многих арктических странах – США, Канаде, в странах Скандинавии. Общей особенностью арктического права является акцент на местный уровень, низовые инициативы – подход, единственно эффективный в условиях редкой плотности населения. При этом на федеральном/национальном уровнях осуществляется в преимущественно общее стратегическое планирование, определение рамочных условий развития.
Идеальная модель арктического законодательства строится на примате территориальной специфичности Арктики как субъекта регулирования. Она дает ответы на вызовы высокой пространственно-временной мобильности ключевых местных акторов, участвующих в развитии Арктической зоны, на вызовы отдаленности в условиях специфических структуры и законов функционирования северной экономики – с учетом стратегической роли Арктики в Российской экономике.
3.1. Модель арктического законодательства: принципы и основные элементы
Перед описанием контуров возможной модели арктического законодательства целесообразно дать ответ на важнейшие вопросы, определяющие сам вектор перспективной законотворческой работы в Арктике.
Формируются ли в Арктике новые общественные отношения?
Важнейшим фактором формирования новых общественных отношений в современной российской Арктике являются процессы инновационной трансформации экономики, которые включают технологическую и институциональную (нормативную правовую) составляющую, то есть то, что в марксистской традиции называлось производительными силами (предмет, средство труда) и производственными отношениями (прежде всего собственности, но также и всей системы норм и правилам ведения хозяйственной деятельности). Эти процессы не специфичны для Арктической зоны Российской Федерации, они имеют место и в стране в целом. Особенность Арктики состоит в том, что ее природно-климатическая экстремальность, транспортная удаленность и малонаселенность неизбежно придают процессам формирования основ экономики знания, «постиндустриальной» добычной промышленности существенную специфику. Об этом свидетельствует, например, и опыт стран Северной Европы, которые вошли в этот процесс создания основ новой экономики на Севере и в Арктике на 30—35 лет раньше, чем Россия, то есть еще в 1970-1980-е годы.
Возникающие новые добычные и инфраструктурные проекты в Арктике России, в ее опорных зонах, технологически современные, с неизбежностью опираются или востребуют формирования системы новых норм и правил поведения хозяйствующих субъектов. В этом плане, например, исключительно характерен пример платформы «Приразломная». Как свидетельствует юридическая служба данного проекта «Газпромнефти», чтобы его запустить, потребовалось внести поправки в десятки федеральных нормативных актов, то есть была осуществлена, по сути, тихая революция действующей федеральной нормативной правовой системы: «нас просто не было в федеральном законодательстве», которое не предусматривало регулирование никакой человеческой и хозяйственной деятельности на шельфовых добычных платформах в Северном ледовитом океане. Аналогичные примеры можно привести по системе временных сезонных дорог (зимников), регулирование деятельности которых по-прежнему опирается на нормативы советского времени, когда их использование на Севере и в Арктике не носило современного массового характера и было приурочено исключительно к грузовым перевозкам советских ведомств – а теперь существенный вклад в их использование вносит личный транспорт северных домохозяйств, перевозки органов региональной и местной власти. Можно привести и многочисленные другие примеры отставания, несоответствия норм и правил регулирования хозяйственной и социальной деятельности на Севере и в Арктике абсолютно новых экономическим реалиям, возникшим здесь с начала нулевых годов «возвращения» России в свою Арктику и инициации нового цикла хозяйственного освоения ее ресурсных богатств усилиями государства и корпоративных структур.
Есть ли необходимость в этих условиях активизировать регуляторную роль государства?
Реалии современного развития российской Арктики, вызовы инновационной модернизации арктической экономики, масштаб уже развертываемых здесь и планы по формированию новых хозяйственных и инфраструктурных проектов объективно востребует более активную, даже стимулирующую, регуляторную роль государства. Если в прежней советской экономике эта роль обеспечивалась прямым и очень сильным воздействием на все процессы концентрации здесь материальных и человеческих ресурсов, а значение «мягких» нормативных правовых факторов было сравнительно слабее, то теперь, когда в руках у государства существенно меньше прямых, директивных рычагов и инструментов управления экономическими процессами, нагрузка на систему нормативного правового регулирования, на создание косвенных стимулирующих норм и правил для хозяйствующих субъектов, роль в формировании правил игры для субъектов экономики и внешних инвесторов становится сравнительно существенно выше.
Рассчитывать на силы рыночного саморегулирования, как показывает опыт России последних трех десятилетий экономического реформирования, очень пагубно и опасно. Но для Арктики это верно втройне: даже в самых либеральных Соединенных Штатах Америки в северной Аляске, по сути, действуют нормы и правила не рыночной конкуренции, а кооперативной солидарности, перекрестного субсидирования, корпоративной социальной ответственности и щедрых государственных трансфертов национальным и переселенческим домохозяйствам. Про примеры стран welfare capitalism – Северной Европы – Швеции, Норвегии, Финляндии, Исландии – можно не говорить, потому что они и так хорошо известны.
Однако для Арктики России здесь поучительно то, что именно в условиях низкоплотностных пространств Севера и Арктики повсеместно в мире наблюдаются массовые отступления от принципов рыночной экономики, так называемые «провалы рынка» (market failures) до такой степени, что впору становится говорить уже о необходимости выработки новых моделей экономического развития, нормативного правового регулирования хозяйственной деятельности, учитывающих слабость сил рынка и вынужденную более активную роль государства в лице федеральной власти, региональных и местных правительств в деле поддержания устойчивости очагов жизни и хозяйственной активности в этих экстремальных условиях.
Какие принципиально новые сферы правового регулирования возникают в современных условиях у государства в Арктике?
В условиях создания в российской Арктике основ новой экономики, основанной на знаниях и инновациях, с существенно более высоким уровнем производительности труда, и инвестиционными проектами постиндустриального типа, в условиях общего сдвига новой хозяйственной деятельности дальше на север, на контактную зону суша-море и далее, на шельф, при нарастающей климатической и общей глобальной нестабильности у российского государства неизбежно возникают вызовы формировать абсолютно новые сферы нормативного правового регулирования формируемых здесь (и порой абсолютно новых, подчас неожиданных) процессов. Очертим только некоторые такие новые сферы:
– феномен новых промышленных районов на искусственных островах и на хозяйственных платформах арктического шельфа – местах разработки морских месторождений углеводородов;
– газовая революция, связанная с созданием абсолютно новых технологически, организационно и институционально заводов по сжижению арктического газа и их транспортировки газовозами усиленного ледового класса, которая означает отказ от традиционной трубопроводной схемы транспортировки газа и переход на существенно более гибкие формы работы на мировом газовом рынке. Эта революция потребует радикальной перелицовки всей системы общественных отношений в российских регионах (и далеко не только арктических – местах добычи и сжижения газа, но также регионов умеренной зоны, в которых осуществляется подготовки, тренинг персонала, обкатка новых технологий для возникающей, по сути, новой отрасли российской экономики);
– неизбежная радикальная активизация использования Северного морского пути под влиянием сразу нескольких мощно действующих новых факторов – климатического потепления и уменьшения уровня ледовитости арктических морей, кратного увеличения грузопотоков по трассе за счет ввода в действие сразу нескольких крупных месторождений газа, нефти, угля, благородных и цветных металлов в ближайшие годы в Арктической зоне Российской Федерации; нельзя также сбрасывать со счета и возможности международного транзита по «ледовому шелковому пути» китайских контейнеров, грузов других азиатских стран на европейские рынки;
– неизбежность реализации нескольких крупных инфраструктурных проектов строительства участков железных дорог, автомобильных магистралей, обустройства старых и ввода в действие новых опорных портов по трассе Северного морского пути;
– очень трудное для России балансирование между защитой суверенитета и одновременно активным приглашением иностранных, в первую очередь азиатских, инвесторов в крупные инвестиционные проекты Арктической зоны (что представляется в условиях ограниченности собственных бюджетных средств просто неизбежным), что объективно востребует ювелирной, просто филигранной законотворческой работы, чтобы гармонизировать эти объективно конфликтующие друг с другом приоритеты.
Каким должно быть соотношение корпоративного и государственного сектора в системе общественного регулирования в Арктике?
Негативная особенность стихийно созданной российской модели регулирования хозяйственной деятельности в Арктике – и в этом состоит ее фундаментальное отличие от зарубежных передовых практик – состоит в том, что государство, по сути, устранилось от роли активного регулятора и превратилось в соглашателя лоббистских инициатив крупных корпоративных субъектов арктической экономики (которые в целом характерны для Арктики во всем мире, в этом состоит, например, фундаментальное отличие Арктики от Севера, в котором экономическая роль корпоративных структур существенно меньше, слабее). По сути, в современной российской Арктике именно госкорпорации Газпром, Газпромнефть, Роснефть выступают инициаторами важнейших законотворческих инициатив в сфере хозяйственной деятельности, а государство преимущественно соглашается с их нормотворческими инициативами, «не тратя время» на их верификацию. Абсолютно другая законотворческая практик в Северной Европе, Аляске, на севере Канады. Здесь государство выступает очень эффективным арбитром инициатив корпораций, реально формирует правила игры для них, а не становится инертным лоббистом навязанных корпорациями эксклюзивных норм и правил хозяйственного поведения. Хозяйственные институты, регламентирующие деятельность корпораций на зарубежном Севере и в Арктике, отражают баланс интересов государства, компаний, местных сообществ, в России – преобладающий интерес самих компаний как самых сильных субъектов арктической экономики.
Формирование новых, более справедливых и эффективных институтов хозяйственной деятельности для российской Арктики – это огромный пласт партнерской законотворческой работы федеральных, региональных законодателей, корпораций и местного предпринимательского сообщества. Работы здесь непочатый край, по сути, налицо законотворческая целина, потому что за прошедшие два с половиной десятилетия экономических реформ здесь мало что было сделано.
Кто должен покрывать северные удорожания в современной деятельности в Арктике?
Важнейший вопрос нормотворческой работы государства в Арктике – покрытие северных удорожаний. В советское время он решался за счет зональных нормативов строительной, производственной деятельности, к заработной плате и так далее. В новых условиях критично определить субъектность претендента на компенсацию удорожаний. Например, для федеральных служащих в Арктике компенсацию северных удорожаний проводит федеральный бюджет, для региональных бюджетников – региональный бюджет (практика Ямало-Ненецкого автономного округа показывает, что уровень компенсации северных удорожаний региональным бюджетникам может быть выше федерально заданного норматива – если возможности бюджета это позволяют), для работников корпоративных структур – определяется условиями местного и внутрикорпоративного рынка труда и индивидуального контракта работника и работодателя. Вместо прежней унифицированной системы советского времени возникла существенно более плюралистичная схема источников компенсации и форм регулирования степени и направлений компенсации северных производственных и социальных издержек.
Остановимся более подробно на специфическом случае арктических малых предпринимателей (вопрос корпораций и бюджетников был рассмотрен ранее). Арктический предприниматель повседневно и ежечасно отвечает на вызовы северных удорожаний. И здесь очень важно отметить, что сама трактовка северных удорожаний в современную экономическую эпоху радикально изменяется. В советское индустриальное время северные удорожания воспринимались через призму прежде всего деятельности крупных государственных промышленных, строительных и транспортных предприятий, которые с ними встречались и боролись за счет повышения эффективности своей деятельности, экономии живого труда, замещения его частично трудом овеществленным и так далее. Значительно меньше говорилось про удорожания в секторе услуг, в бюджетном секторе – то есть вне северных индустриальных промузлов и комплексов.
Но вот сейчас, после десятилетий рыночного реформирования арктической и северной экономики, все изменилось. Потому что крупные ресурсные корпорации работают здесь и сами решают, насколько подъемны для них северные издержки. Вернее, они потому здесь и работают, что природная рента уникальных арктических ресурсных объектов позволяет им с лихвой компенсировать свои удорожания их высокой прибыльностью. А когда это преимущество уходит, например, на истощенных месторождениях, они спокойно и оперативно перемещают свою деятельность в другие, более привлекательные, районы.
Поэтому проблема удорожаний сместилась с крупных производственных предприятий на бюджетный сектор и малое предпринимательство. В федеральном и региональном бюджетном секторе районов Арктики действуют унифицированные нормы по экономии тепла и энергии, в бюджетных учреждениях ставятся счетчики тепла и энергии. Это очень стандартный подход, «штучной» работы с конкретными объектами (школами, детскими садами, зданиями администрации), в конкретных местах, с учетом их специфики (материал зданий, толщина стен, возраст постройки, конкретные климатические условия места и др.) очень мало.
Штучный подход проводят в жизнь только арктические предприниматели, само выживание которых зависит от того, насколько они креативно и локально специфично настроят свою стратегию теплоэнергосбережения в конкретном производственном объекте или технологии. И они же, как показывает наш опыт, способны привнести эту идеологию штучности и в бюджетные учреждения, проводя в них индивидуальный аудит и определяя адаптированные под данный конкретный объект (например, школу) технологии теплоэнергосбережения.
Именно они, арктические предприниматели, являются носителями этой абсолютно новой идеологии решения проблемы северных удорожаний: от массового типового и стандартного на локальное индивидуальное, штучное и местно заточенное – силами малого бизнеса. Теперь больше нет единой «большой» проблемы северных удорожаний, которую можно разрешить едиными федеральными мерами, но есть конкретные проблемы местных удорожаний, очень специфичные, и вот именно эти локальные проблемы разрешают малые предприниматели своими инновациями, подчас подрывными.
Важно подчеркнуть, что это всегда теперь локальные решения, местные решения. Местные технические решения, материалы, энергоресурсы, котельное топливо для экономного теплообеспечения, местные стройматериалы – вот приоритетные направления современных предпринимательских усилий по нейтрализации северных удорожаний. И в этой работе малого бизнеса нет мелочей.
Это непаханое поле работы. Это колоссальное поле для работы именно малого бизнеса, работы очень локальной, очень специфичной без типовых решений: всегда конкретной и адресной, увязанной с местом. В этом абсолютная новизна данной проблемы и ее нерутинность по сравнению с типовыми стандартными и массовыми решениями советского времени: конвейер отступил и здесь он тоже уходит, на место массовых решений приходят штучные. И именно в них правота малого бизнеса. Именно так можно сдвинуть проблему северных удорожаний.
Например, проблема северных удорожаний при разработке малых по запасам месторождений решается за счет применения новых технологий их разработки. Это малый бизнес в базовом, ресурсном секторе. Проблема северных удорожаний в малом бизнесе в секторе услуг решается за счет применения теплоэнергосберегающих, малолюдных/безлюдных технологий и датчиков с обратной связью в технологических процессах. Важно подчеркнуть, что все эти локально специфичные, заточенные под местные условия, новшества прежде всего необходимы именно малому бизнесу, у него сильнейшие стимулы их внедрять – значительно большие, чем у крупной корпорации или бюджетного учреждения. Повторим, именно малый бизнес становится основным агентом в борьбе с северными удорожаниями, и тем активнее, чем больше они его допекают.
В структуре северных удорожаний и борьбе с ними можно обособить три направления: транспортные и энергетические издержки (тарифы); северные гарантии и компенсации работникам; арктическая комплексность – естественная спаянность объектов производства и инфраструктуры в условиях Арктики.
Серьезный вызов для арктических предпринимателей – это высокие энергетические и транспортные тарифы ввиду имманентно присущих этим территориям холодовой дискомфортности и транспортной удаленности (периферийности), поэтому и вся система господдержки здесь должна быть специфицирована под эти особенности, она должна демпфировать действие этих факторов и, наоборот, эксплуатировать встроенные преимущества арктического предпринимателя в виде его способности к мобильности, сетевым партнерствам, постоянному поиску ситуации временной монополии, естественности перекрестного субсидирования для этих районов и хозяйствующих субъектов в них. Именно эти черты и должны определять специфичную систему господдержки здесь.
Но было бы абсолютно неверным свести все меры здесь лишь к субсидированию части затрат на транспортные и энергетические тарифы для бизнеса. Очень важны меры, которые поощряют создание на Севере и в Арктике принципиально нового вида бизнеса – нечувствительного к расстояниям и неэнергоемкого, опирающегося на интеллект и знание, например, бизнес по производству видеоигр, компьютерных программ и др. Но и внутри, казалось бы, привычных мер по экономии энергии и энергоэффективности нужно обособить мероприятия по развитию бизнеса на энергосервисе и энергоаудите, в нетрадиционной энергетике. Здесь очень важно отметить, что поощрение инновационного поиска в данном направлении представляет интерес не только для одиночного предпринимателя, но для всей совокупности фирм Арктики. Таким образом, у фирмы, которая первой отработала новые технологии в сфере производственного теплоэнергосбережения и эффективности возникает возможность тиражировать свой успех, предоставляя услуги по типу «бизнес для бизнеса, B2B» другим малым и средним предприятиям Арктики и Севера.
Здесь есть еще один чисто арктический акцент. Многие арктические фирмы опираются в своей деятельности на производственные базы, на которых накапливается оборудование, потребительские товары в короткий период навигации для успешной работы в течение всего года. Площади этих производственных площадок и логистических участков могут быть значительными, а затраты на их отопление и освещение – тяжелым бременем для малых предпринимателей. Вот почему специфической мерой поддержки может стать уменьшение арендной платы и энерготарифов для владельцев таких баз или их арендаторов из числа предпринимателей.
В вопросах компенсации транспортной удаленности аналогично, помимо традиционных мер поддержки поставок средств производства в районы Севера и Арктики, с одной стороны, с другой стороны – по вывозу продукции из мест ее производства на ближайшие или дальние рынки, важно подчеркнуть меры, направленные на компенсацию последствий информационной удаленности в виде организации площадок обмена информацией и передовыми практиками, устройства в целом различных форм «временной близости» как конференции, слеты, форумы и др.
Другое направление компенсации северных удорожаний связано с наследием советских институтов северных районных гарантий и компенсаций, которые теперь вменены малым предприятиям, а в СССР компенсировались государством.
Северные гарантии и компенсации. В советское время для привлечения и закрепления работников на Севере была создана система стимулирующих мер, включающая районные коэффициенты к заработной плате, надбавки за северный стаж, компенсацию проезда в отпуск «на материк» и обратно. В условиях, когда государство было единственным работодателем и оно же осуществляло все компенсационные выплаты, ее правомерность не подвергалась сомнению. Но все изменилось с начала 1990-х годов осуществления радикальных рыночных реформ, когда в районах Севера и Арктики обособился федеральный, региональный бюджетный сектор и рыночный сектор, в который входят крупные корпоративные структуры и малые и средние предприятия. Для работников бюджетного сектора арктических и северных районов источником компенсации выступает федеральный или региональный бюджет. А для работников индивидуальных, малых и средних предприятий – средства самого предприятия. И вот здесь возник вопрос о том, как найти источники для этих компенсационных выплат, которые не подрывают экономику малого предприятия Арктики и Севера.
Любопытно, что этот вопрос впервые отчетливо был поднят Мурманской областью на Госсовете по развитию предпринимательства в 2015 году. Удивительно, но в первые два десятилетия реформы он не был обозначен ни на одной официальной площадке. Возможное объяснение – ввиду того, что значительная часть бизнеса находилась в тени, государство жестко не следило за выполнением предпринимателями обязательств по северным гарантиям и компенсациям. Но с ужесточением налогового и бюджетного законодательства в нулевые годы наступил черед и более четко регламентировать работу арктических и северных предпринимателей. Тем более, что к этому времени, в тучные нулевые годы, увеличился слой успешных и легально работающих предпринимателей Севера и Арктики. Неудивительно, что предприниматели отреагировали на ужесточение государственного регламента требованиями к государству компенсировать им эти выплаты.
Также любопытно, что этот вопрос впервые официально был поднят представителями Мурманской области, и уже затем поддержан регионами Дальнего Востока. Неужели в Мурманской области самые высокие выплаты, например, по проезду на материк? Видимо, это связано не с объемами необходимых выплат, а с тем, что в Мурманской области как наиболее близкой к центральным районам страны и максимально транспортно обустроенной внутри, наиболее остро проявляется конкуренция местных предпринимателей, которые обязаны нести выплаты по северным удорожаниям, и приезжих предпринимателей, которые таких обязательств не имеют, и потому получают осязаемые преимущества на местном рынке. Поэтому именно здесь они острее ощущают негативное действие обязательств по северным и полярным зарплатным выплатам.
В структуре северных гарантий и компенсаций бремя для предпринимателей, с одной стороны, районных коэффициентов и стажных надбавок; с другой стороны, проезда в центральные районы страны раз в два года в отпуск с неработающими членами семьи – неодинаковое для предпринимателей разных арктических и северных регионов России. Первые в максимальной степени оказываются болезненными для мурманских предпринимателей, которые сталкиваются с масштабной конкуренцией предпринимателей центральных районов страны ввиду относительной транспортной доступности – сильнее, чем архангельские, у которых общий реальный доход существенно ниже и им проще сохранять преимущество перед приезжими.
С другой стороны, вопрос компенсации отпускных выплат (не только самой дороги, но и более продолжительного северного отпуска) наиболее тяжел для самых удаленных дальневосточных районов Севера и Арктики, находящихся вне общероссийской железнодорожной и автомобильной сети. Неудивительно, что вопрос компенсации выплат по отпускным со стороны государства для предпринимателей чаще всего поднимают именно они.
В лучшем положении ЯНАО, НАО, которые ближе к общероссийской транспортной сети, имеют меньшие размеры районных коэффициентов и потому для них бремя северных выплат ощущается слабее; а, с другой стороны, они имеют и большие возможности заработать от местного рынка, по сравнению со своими мурманскими или дальневосточными партнерами. С другой стороны, жители арктических улусов Якутии, как правило, живут здесь относительно оседло – в населении доминируют эвены и якуты. Неудивительно, что с их стороны тема бремени северных выплат для предпринимателей не поднимается.
Для норильских предпринимателей ситуация менее остра, чем для мурманских, потому что ниже конкуренция извне, и менее остра, чем у дальневосточных, потому что отпускные выплаты ниже. Их положение в этой проблеме срединное, между полюсами предельной проблемности – Мурманская область и дальневосточные Арктика и Север – и относительного благополучия – ЯНАО, НАО.
Зарплатные надбавки компенсируют северные объективные удорожания и потому рассчитываются как бы «назад», от сложившейся на местном рынке труда зарплаты специалиста данной квалификации, из которой вычитаются средства на районный коэффициент и стажные надбавки, таким образом выводится «голый оклад». Они выше на дальневосточном и сибирском Севере и Арктике, чем на Европейском Севере и Арктике, но этот отрыв не очень значительный.
При учете выплат по отпуску нужно учитывать, что его продолжительность на Севере и в Арктике у работника выше, чем на материке. Например, сравнение бизнеса из 25 человек Вологодской и Архангельской областей выявило, что работники первого имеют совокупно 700 дней отпуска, а второго – 1100 дней отпуска. Работник в средней полосе России за 11 месяцев исполнения своих трудовых обязанностей должен обеспечить себе оплату одного месяца (точнее 28 дней) ежегодного оплачиваемого отпуска. Резерв на отпуск, который формирует работодатель, составляет примерно 9% от ФОТа работника. Работник на севере для Мурманской области, с дополнительными 24 днями отпуска за 10 месяцев должен заработать на 2 месяца отпуска, если точно, то 52 дня. Резерв на отпуск составляет приблизительно 15% от ФОТа. Получается, что нагрузка по северным отпускным на предпринимателя-работодателя европейской Арктики примерно в полтора раза выше, чем у его коллеги в центральных районах страны. Полярные и северные надбавки к заработной плате работника для предпринимателя означают увеличение доли фонда оплаты труда в общих издержках (себестоимости предприятия) и, следовательно, всех страховых выплат.
Для прибыльных предприятий возмещение транспортных расходов работников в отпускной период, которые в максимальной степени являются бременем именно для удаленных дальневосточных, сибирских северных и арктических предпринимателей, составляет до 15 процентов чистой прибыли. Для дальневосточных и сибирских территорий, из которых можно выбраться в центральные районы страны только самолетом, эти затраты для предпринимателей, заложенные в себестоимость конечной продукции, значительно тяжелее, чем для предпринимателей европейского Севера и Арктики.
В последние годы рассматривались различные предложения по компенсации арктическим и северным предпринимателям северных удорожаний (зарплатных надбавок и отпускных выплат). Все предложения можно условно сгруппировать по трем направлениям: 1) установить компенсации предпринимателям этих затрат из федерального бюджета в форме, например, федеральных трансфертов в региональные бюджеты, что является наименее реалистичным предложением, учитывая масштаб современных уже имеющихся обязательств и сложности администрирования этих выплат; 2) предложения по налоговым вычетам в части затрат на оплату к месту отдыха и обратно (возможно, учредить также вычеты по страховым взносам на сумму районных коэффициентов и стажных надбавок). Здесь опять в полном объеме рассчитывать на реализацию этих предложений трудно; 3) сосредоточить внимание не на прямой компенсации северных гарантий и компенсаций, но на всемерном стимулировании северных и арктических предпринимателей к снижению издержек за счет внедрения энергосбережения и энергоэффективных технологий, а также мер в области трудосбережения. Эти меры могут иметь характер целевой кредитной, грантовой, бюджетной, лизинговой поддержки. Представляется, что именно на пути поощрения сокращения классических северных удорожаний производства, строительства и проживания – прежде всего за счет внедрения самых передовых технологий и практик – целесообразно искать пути снижения объективно более высоких затрат арктических и северных предпринимателей.
И опыт зарубежного Севера подтверждает, что именно этот путь и является основным. Правда, при этом нужно учитывать, что на зарубежном Севере нет унаследованных от советской эпохи институтов социальной поддержки работника в условиях Севера и Арктики, от которых невозможно мгновенно отказаться, а путь их трансформации в более современные формы – неизбежно длительный.
Теперь очертим контуры «идеальной модели» арктического законодательства. Она должна отвечать условиям его применения, специфичным для АЗРФ.
В частности, трехсекторность арктической экономики (трансфертный, корпоративный и традиционного природопользования) требует разработки трех самостоятельных блоков законодательства, иными словами – реализации принципа многоакторности.
Целесообразно выделение следующих блоков арктического права:
Идеальное арктическое законодательство включает три основных блока – сообразно трем основных группам акторов арктической экономики:
– инфраструктурный (преимущественно государственный),
– экономический (преимущественно включающий деятельность крупных корпораций, естественных монополий),
– населенческий, включающий систему местного самоуправления и деятельность общественных организаций, а также систему природопользования коренных малочисленных народов Севера.
Трехчастность арктического законодательства страхует от неизбежных перекосов, возникающих при выстраивании арктического законодательства вокруг какого-то одного из секторов арктической экономики. Так, например, институт опорных зон развития АЗРФ выстроен вокруг крупных ресурсных проектов, и «оставляет за бортом» специфические арктические проблемы местного самоуправления, экономические проблемы регулирования жизнедеятельности отдаленных населенных пунктов и др. – он, очевидно, слишком «узок» для Арктики.
Второй принцип, который должен быть положен в основу арктического законодательства – это принцип зональности.
При этом речь идет о широкой трактовке зональности, при которой под «зоной» понимается ограниченная территория, социально-экономическое развитие на которой детерминировано некоторым специфическим фактором экономической (зоны опережающего развития, пригородная зона, зона влияния экономических центров и т.п.), стратегического (пограничная зона) или природного характера (зона вечной мерзлоты) – в отличие от узкой трактовке зональности, при которой зональность понимается как территориально дифференцированные природно-климатические условия.
В советское время принцип зональности понимался, главным образом, во втором, узком смысле (природно-климатическая зональность), широко использовался для введения разного рода льгот, призванных компенсировать неудобства и удорожание проживания в регионах с суровыми природными условиями. Комплекс «северных льгот» при этом зачастую воспринимается как компенсация «страдания», связанные с проживанием в суровых природных условиях. Данный принцип компенсации проживания в суровых условиях «вообще» (пусть и на основе филигранного учета специфики природных условий и производных от них экономических удорожаний – подробнее см. раздел 1.10), на самом деле, порочен: государству на самом деле нет никакой выгоды стимулировать проживание в суровых условиях «вообще»; целесообразнее стимулировать проживание и/или работу населения в стратегически важных зонах, или в районах перспективных с точки зрения потенциального масштабного положительного эффекта для экономики страны (новые крупные ресурсные проекты). Стоит заметить, что в 1930-е годы применялось законодательство, стимулирующее переезд именно в приоритетные районы интенсивного экономического развития – а не на «Север вообще»40. Очевидно, более соответствовало бы стратегическим целям политики России в Арктике введение специальных льгот (по аналогии с системой льгот, введенных в последние годы для отдельных районов Дальнего Востока) для особых зон.
Кроме того, колоссальные различия внутри самой территории Арктики требуют учета целого ряда местных условий. Помимо природно-климатических параметров, особое значение для Арктики (и Севера) имеют различия стадий ресурсного цикла (сроков (возраста) эксплуатации ключевых ресурсов на той или иной территории) – различие районов нового освоения, районов с месторождениями на пике уровня добычи, старопромышленных районов41. С ресурсным циклом, как правило, связан уровень доходности деятельности по добыче полезных ископаемых и следовательно – региональная и местная налогооблагаемая база42. В России уже есть практика введения особых условий для компаний, ведущих деятельность на месторождениях с падающей добычей («Роснефть» – в отношении Самотлорского месторождения). Есть и положительная практика учета ресурсного цикла при комплексном планировании пространственного развития на уровне субъекта РФ.43 В мире же есть прецеденты территориально дифференцированной системы местного самоуправления – так, в частности, на Аляске бюджетные обязательства муниципальных образований увязаны с налогооблагаемой базой, в свою очередь, тесно связанную с численностью и плотностью населения муниципального образования (подробнее см. раздел 1.2.); высказывались предложения о реформе муниципального самоуправления по аналогичной модели и в России44. При этом зарубежный опыт показывает, что на территориях с редким населением нередко целесообразно создание не только территориально дифференцированных систем местного самоуправления, но и территориальная дифференциация принципов федеративного устройства в целом45.
Общим условием развития практически всех районов АЗРФ является условие отдаленности – поэтому безусловно целесообразно поощрение повышения связности пространства путем компенсации в той или иной форме затрат на перемещение для жителей (и возможно, компаний), зарегистрированных на территории всей АЗРФ. Здесь, однако, целесообразна проработка вопросов о формах такой компенсации (так, например, в Канаде такие компенсации обеспечиваются за счет бюджета государства, а не за счет бюджета компаний-работодателей, действующих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, как того предусматривает Трудовой Кодекс РФ – подробнее см. раздел 1.2. При этом необходимые затраты на компенсации поездок сотрудников являются препятствием для развития в Арктике малого бизнеса46).
Таким образом, территориально дифференцированного подхода требуют многие аспекты социально-экономического развития АЗРФ – от регулирования трудовых отношений до системы местного самоуправления и от условий деятельности малого бизнеса до условий деятельности естественных монополий. Поэтому принцип зональности является одним из основополагающих для арктического законодательства.
Принцип пространственно-временной мобильности напрямую отвечает специфике развития Арктических территорий с присущей им высокой подвижностью населения, быстрыми изменениями экономических и природных условий, конфигурации сети населенных пунктов и др.
Долгое время в российской науке шел спор о приоритетах в отношении населения Севера: привлекать ли на Север население или осваивать территории вахтовым методом. На современном уровне понимания механизмов развития отдаленных территорий47 очевидно, что необходимо сочетания разных методов – постоянных и вахтовых поселков, и главное – осознание мобильности как неотъемлемой черты арктической экономики, социальной сферы и системы расселения, требующей специального регулирования и специальных институтов – например, кочевых школ (в данном отношении заслуживает внимание опыт Республики Саха – Якутия), мобильной медицины (лучшие практики наработаны в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре) и др. Что касается миграционной подвижности населения в отдаленных районах, то она признается важнейшим фактором их инновационного развития и одновременно отвечает поведенческим установкам большей части населения АЗРФ.
Принцип пространственно-временной мобильности требует разработки особых регулятивных норм и правил в отношении распространенных преимущественно в Арктике временных феноменов и явлений. Это сезонные и временные транспортные пути, временные поселки, вахтовые поселки (единовременная численность населения некоторых из них однако достигает десятков тысяч человек, то есть размеров «нормального» города), ликвидируемые города и поселки, требующие рекультивации территории выводимых из эксплуатации промышленных и военных объектов, транспортных путей и др. Отдельного внимания требуют также зоны нового, пионерного освоения – с присущими им специфическими проблемами согласования интересов КМНС и ресурсных корпораций, трансформации системы муниципального самоуправления, системы государственно-частного партнерства при сооружении объектов инфраструктуры и др.
Наконец, комплексное и системное развитие АЗРФ требует взаимоувязки всех основных блоков Арктического законодательства (экономический, инфраструктурный, населенческий).
Каждый из вышеназванных принципов находит отражение в разработке дифференцированных норм и правил внутри каждого из трех основных блоков арктического законодательства (см. табл. 5).
Таким образом, идеальная модель Арктического законодательства Российской Федерации основана на территориальной специфичности Арктики, представляет собой систему из трех блоков (дифференцированных по основным группам акторов арктической экономики) и базируется на следующих принципах:
– многоакторность,
– зональность,
– пространственно-временная мобильность,
– комплексность и системность.
3.2. Перспективы и сценарии реализации предложенной модели арктического законодательства
Возможны два основных сценария реализации предложенной модели законодательства.
Первый (радикальный, или Сценарий А) – это принятие закона о развитии Арктической зоны прямого действия, предусматривающего создание специфических норм и институтов.
Второй (инерционный, или Сценарий Б) основан на принятии рамочного закона о развитии Арктической зоны с последующим принятием ряда специальных законов, касающихся отдельных специфически присущих Арктике явлений – например, Закон о сезонных путях сообщения, Закон об арктических вахтовых поселениях и т. п. (умеренно-специфичный сценарий, Б1) или вовсе внесение «арктических» поправок в неспецифические отраслевые законы (умеренно-неспецифичный сценарий, Б2).
Рассмотрим каждый из сценариев более подробно.
Сценарий А должен быть сфокусированный на вопросах экономического развития Арктической зоны закон прямого действия. В этом законе прописываются новые институты.
При этом можно использовать новейший российский опыт в подготовке федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития», законопроект «Об особых условиях ускоренного развития Дальнего Востока и Байкальского региона».
Радикальная версия такой модели исходит из признания абсолютной особенности системы регулирования, придания ему экспериментального, инновационного характера, призванного стать форвардным для всего территориального законодательства Российской Федерации. Для разработки такого прорывного законодательства необходимо сопряжение всего передового, что уже выработано и вырабатывается, будет выработано в российском территориальном законодательстве, и учет и адаптация зарубежного опыта.
Безусловными элементами реализации такого сценария будут особые экономические зоны разного вида, пространственная (пространственные) корпорации развития, новые системы территориально дифференцированных норм регулирования социально-экономического развития и др.
При этом федеральный центр выступает основным «индуктором» низового – местного и регионального – законотворчества, способствует накоплению многообразных практик законодательного регулирования развития в радикально различных природных, экономических и культурных условиях, поощряет распространение лучших законодательных практик. Одним из позитивных результатов реализации данного сценария станет преодоление системной слабости территориального (в противоположность отраслевому) «крыла» российского законодательства. Тем самым, общим результатом реализации данного сценария станет не только оптимизация управления развитием АЗРФ, но и усиление и инновационное развитие всей законодательной системы страны.
Сценарий Б исходит из необходимости соблюдать преемственность и постепенность развития арктического права путем перехода от «экономического закона» по Арктике впоследствии к законодательному подкреплению отдельных элементов общей правовой системы по развитию Арктики – финансовых институтов развития Арктики, вопросов международного экономического сотрудничества, арктического туризма, арктического завоза, арктической научной деятельности, арктический закон по сжиженному природному газу и др.
Среди важнейших частных вопросов, которые должны быть подняты «частными» актами системы арктического законодательства – малая авиация, санитарная авиация, арктическая медицина (в том числе телемедицина), кочевая школа, арктические моногорода, предотвращение негативных последствий изменений климата, управление арктической прибрежной зоной, управление ликвидируемыми поселками и промышленными и военными объектами (в том числе ликвидация накопленного экологического ущерба) и др.
Опыт законотворческой деятельности Арктического совета показывает, что имеет право на существование законотворческая деятельность, которая не специфична для Арктики, но в ее условиях обладает исключительными рисками и потому требует отдельного арктического регулирования, прежде всего ввиду сильного воздействия на вопросы безопасности человеческой жизни – например, поиски и спасение в Арктике, ликвидация разливов нефти и др.
В этом подходе нет радикальности, но регулирование охватывает области, которые обладают безусловной, бесспорной арктической спецификой, что уже стало объектом регулирования на региональном уровне и федеральный центр как бы создает условий инновационного федерализма, для активной передачи передовых практик от одного арктического региона к другому, от одного арктическому города к другому, создает модельные законы, положения, типовые макеты, на базе региональных и муниципальных передовых практик.
Есть также частные развилки реализации основных принципов предложенной модели. Так, например, есть варианты реализации принципа зональности «сверху» (на основании некоторых критериев территориальной дифференциации) и «и снизу» (на основе утверждения на федеральном уровне предложений, генерируемых на региональном и местном уровне – как это предусмотрено при выделении особых экономических зон, территорий опережающего развития и др.). Очевидно, что на практике целесообразно сочетание обоих принципов; нельзя не отметить ряд преимуществ применения зонального принципа не только «сверху», но и «снизу». Поощрение низовой законотворческой инициативы способно обогатить общую систему законодательства РФ, запустив механизм так называемого инновационного федерализма, позволяющего за счет инновационного поиска на местах отбирать и тиражировать лучшие практики, рождающиеся в специфических местных условиях.
В качестве примера удачной законотворческой практики, разработанной на местном уровне, пригодной для тиражирования в других районах Арктики и России в целом, можно привести Закон Республики Саха (Якутия) от 05 декабря 2013 года N 1248-З N 51-V «Об установлении дополнительных ограничений времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции в Республике Саха (Якутия), п.4 статьи 2 которого предусматривает, что «полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции на территориях отдельных населенных пунктов Республики Саха (Якутия) устанавливается законом Республики Саха (Якутия) на основании законодательных инициатив по решениям представительных органов местного самоуправления городских, сельских поселений, городских округов, в состав которых входят данные населенные пункты»48 – законодательный акт, реально позволивший разбудить местную инициативу в деле борьбы за трезвость, жизненно важную в районах проживания народов Севера (в силу присущей им физиологической непереносимости алкоголя). Более 10 поселений из разных улусов Якутии уже воспользовались правом на введение данного запрета49. Данный частный пример показывает перспективность местного и регионального инновационного поиска в сфере законотворчества – особенно для Арктической зоны с огромным разнообразием местных условий социально-экономического развития.
Определим примерные контуры «дорожной карты» законотворческой работы на ближайшие годы (2018—2022 годы) – в радикальном ее варианте.
2018
Принятие Закона о развитии Арктической зоны Российской Федерации
2019—2020
Принятие рамочных нормативных правовых актов по трем основным блокам арктического законодательства, а также по отдельным сферам и направлениям социально-экономического развития, вопросы нормативного правового регулирования которых стоят наиболее остро.
Рамочные нормативные акты по блокам арктического законодательства:
– Концепция развития арктической экономики;
– Концепция развития человеческого капитала и местных сообществ АЗРФ (включая базовые положения реформирования системы муниципального самоуправления в АЗРФ; уточнение системы законодательства в сфере регулирования деятельности по добыче полезных ископаемых, затрагивающих территории традиционного природопользования КМНС);
– Концепция развития инфраструктурного обеспечения АЗРФ
Нормативные правовые акты по отдельным сферам и направлениям социально-экономического развития, вопросы нормативного правового регулирования которых стоят наиболее остро:
1) Экономический блок
Закон об опорных зонах
Постановление Правительства РФ о порядке государственно-частного партнерства в районах АЗРФ с преобладанием месторождений полезных ископаемых с высокой степенью выработанности запасов (включая правила получения льгот и иных инвестиционных стимулов компаниями-недропользователями, ведущими добычу на месторождениях с высокой степенью выработанности запасов; установление норм социальной и экологической ответственности компаний, ведущих деятельность в районах АЗРФ с преобладанием месторождений полезных ископаемых с высокой степенью выработанности запасов, в том числе при консервации неперспективных месторождений и других хозяйственных объектов).
Постановление Правительства РФ об изменении системы компенсаций для лиц, занятых в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, входящих в территорию АЗРФ – с внесением соответствующих поправок в Трудовой кодекс и иные законодательные акты РФ. Суть постановления – с передачей обязательств по компенсациям от отдельных видов работодателей (малый и средний бизнес, социально ориентированные НКО и другие категории) – на федеральный уровень (госбюджет). Мера направлена на косвенное инвестиционное стимулирование компаний, ведущих деятельность на территории АЗРФ.
2) «Населенческий» блок
Постановление Правительства РФ о порядке урегулирования споров, возникающих в отношении участков нового освоения природных ресурсов в случае залегания перспективных к добыче полезных ископаемых на территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (применительно к АЗРФ или к территории РФ в целом с выделением арктического блока).
Конец ознакомительного фрагмента.