Глава 2. Особенности и факторы развития Арктической зоны России
2.1. Факторы, учтенные и не учтенные в действующем российском законодательстве
Особенности развития Арктической зоны,
учтенные в действующем законодательстве
Cогласно «Основам государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», «Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» от 2013 г. ключевыми факторами, оказывающими влияние на социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации, являются:
– экстремальные природно-климатические условия, включая низкие температуры воздуха, сильные ветры и наличие ледяного покрова на акватории арктических морей;
– очаговый характер промышленно-хозяйственного освоения территорий и низкая плотность населения;
– удаленность от основных промышленных центров, высокая ресурсоемкость и зависимость хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения населения от поставок из других регионов России топлива, продовольствия и товаров первой необходимости;
– низкая устойчивость экологических систем, определяющих биологическое равновесие и климат Земли, и их зависимость даже от незначительных антропогенных воздействий.3
Такой набор факторов выявляет целый ряд проблем в системе социально-экономического развития АЗРФ, который включает социальную сферу, экономическую сферу, сферу науки и технологий, сферу природопользования и охраны окружающей среды. Решение проблем в этих областях необходимо для обеспечения комплексного и устойчивого развития Арктики:
а) в социальной сфере: отрицательные демографические процессы в большинстве приарктических субъектов Российской Федерации, отток трудовых ресурсов (особенно высококвалифицированных) в южные районы России и за границу; несоответствие сетей социального обслуживания характеру и динамике расселения, в том числе в образовании, здравоохранении, культуре, физической культуре и спорте; критическое состояние объектов жилищно-коммунального хозяйства, недостаточная обеспеченность населения чистой питьевой водой; отсутствие эффективной системы подготовки кадров, дисбаланс между спросом и предложением трудовых ресурсов в территориальном и профессиональном отношении (дефицит кадров рабочих и инженерных профессий и переизбыток невостребованных специалистов, а также людей, не имеющих профессионального образования); низкое качество жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проживающих на территории Арктической зоны Российской Федерации;
б) в экономической сфере: отсутствие российских современных технических средств и технологий для поиска, разведки и освоения морских месторождений углеводородов в арктических условиях; износ основных фондов, в особенности транспортной, промышленной и энергетической инфраструктуры; неразвитость базовой транспортной инфраструктуры, ее морской и континентальной составляющих, старение ледокольного флота, отсутствие средств малой авиации; высокая энергоемкость и низкая эффективность добычи природных ресурсов, издержки северного производства при отсутствии эффективных компенсационных механизмов, низкая производительность труда; дисбаланс в экономическом развитии между отдельными приарктическими территориями и регионами, значительный разрыв между лидирующими и депрессивными районами по уровню развития; недостаточное развитие навигационно-гидрографического и гидрометеорологического обеспечения мореплавания; отсутствие средств постоянного комплексного космического мониторинга арктических территорий и акваторий, зависимость от иностранных средств и источников информационного обеспечения всех видов деятельности в Арктике (включая взаимодействие с воздушными и морскими судами); отсутствие современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, позволяющей осуществлять оказание услуг связи населению и хозяйствующим субъектам на всей территории Арктической зоны Российской Федерации; неразвитость энергетической системы, а также нерациональная структура генерирующих мощностей, высокая себестоимость генерации и транспортировки электроэнергии;
в) в сфере науки и технологий отмечается дефицит технических средств и технологических возможностей по изучению, освоению и использованию арктических пространств и ресурсов, недостаточная готовность к переходу на инновационный путь развития Арктической зоны Российской Федерации;
г) в сфере природопользования и охраны окружающей среды выделяется возрастание техногенной и антропогенной нагрузки на окружающую среду с увеличением вероятности достижения ее предельных значений в некоторых прилегающих к Российской Федерации акваториях Северного Ледовитого океана, а также на отдельных территориях Арктической зоны Российской Федерации, характеризующихся наличием особо неблагоприятных зон, потенциальных источников радиоактивного загрязнения, высоким уровнем накопленного экологического ущерба4.
Тем не менее, существует целый ряд особенностей и факторов развития АЗРФ, до настоящего времени не затронутые или не в полной мере учтенных действующей системой арктического законодательства.
Факторы развития Арктической зоны,
не учтенные в действующем законодательстве
Специфика Арктической зоны состоит не только в ее повышенной уязвимости по отношению к внешним и внутренним факторам (мировые цены на энергоносители, зависимость от поставок топлива, продовольствия, оборудования и др. товаров из других регионов страны и др.). Арктические территории России обладают рядом имманентно присущих им свойств, определяющих принципиально иные особенности и механизмы развития Арктики по сравнению с регионами, расположенными в основной зоне расселения.
Особая структура и механизмы развития северной экономики
И зарубежными, и российскими исследователями многократно исследовалась и детально охарактеризована специфика развития Арктики5. Суть практически всех исследований сводится к тому, что механизмы и законы социально-экономического развития Арктики настолько специфичны, настолько отличаются от основных принципов экономического развития, разработанных для умеренных широт (главным образом, на материале густонаселенных районов Западной Европы, Северной Америки, Японии) – что совершенно необходимо выделение Арктики в отдельное производство, разработка для нее самостоятельных принципов и механизмов социально-экономического развития6. Такой подход отражен в выделении самостоятельного направления «северной экономики», предложенный в 1996 г.7 и развитый в многочисленных последующих публикациях8.
Ключевые особенности АЗРФ, которые должны определить конфигурацию всей системы законодательства, сводятся к следующим положениям.
1) Трехсекторность арктической экономики. В отличие от экономики «умеренных» областей, экономика Арктики имеет специфический набор и соотношение трех основных секторов:
– бюджетный (трансфертный), занимающий в Арктике существенно более весомое место, чем в более плотно населенных регионах арктических стран – даже если речь идет о странах со сложившейся рыночной экономикой. Так, если в целом в развитых странах в «нормальных» условиях плотно населенных территорий занятость в бюджетном секторе обычно составляет 5—25%9, то во многих арктических регионах мира она составляет 30—50%, практически нигде не опускается ниже 20%, а в отдельных регионах – как Чукотский АО в России, Нунавик (административно-территориальное образование в составе Квебека) в Канаде – составляет более ¾ всей занятости (рис. 1).
– корпоративный сектор: экономические агенты, как правило, представлены в Арктике крупными ресурсными корпорациями. Огромную роль приобретают естественные монополии, развитие конкуренции затруднено и в целом ряде случаев парадоксально неэффективно. Развитие малого и среднего бизнеса затруднено и, как правило, требует целенаправленных законодательных усилий (в случае успеха которых достигается более сбалансированное развитие экономики арктических регионов и более высокий уровень комфорта для жизнедеятельности местного населения).
Рис. 1. Соотношение занятости в государственном
и частном секторе по регионам Арктики (Источник: Nordregio10).
– сектор традиционного природопользования (рыболовство, оленеводство и т.п.).
Соотношение трех основных секторов различается от региона к региону, и определяет специфику социально-экономического развития в каждом конкретном случае. Без учета данного обстоятельства невозможно создание адекватной системы регулирования.
2) Институциональная отдаленность
Отдаленность большинства населенных пунктов Арктики от основных экономических центров определяет важное условие социально-экономического развития АЗРФ. Однако в большинстве случаев отдаленность понимается узко, как фактор удорожания товаров, завозимых из основной зоны расселения.
Важно понимать, что в реальности отдаленность выражается далеко не только в удорожании поставок товаров в арктические регионы – она имеет множество других последствий11, в том числе и институциональное измерение (данное направление детально отражено в работах американского экономиста Л. Хаски). Суть влияния институциональной отдаленности на социально-экономическое развитие состоит в том, что она вынуждает делегировать многие полномочия по управлению развитием территории на местный уровень. Отдаленные регионы «страдают от недостатка как политического самоуправления, так и экономической самообеспеченности»12.
В противном случае автономизация происходит явочным, неформальным порядком (как писала Э. Остром, лауреат Нобелевской премии за исследования в сфере экономики общественной собственности, «… формально автономии может и не существовать, но она может иметь место просто ввиду большой удаленности общественных ресурсов от ближайшей местной администрации или представителей государственной власти. Присваиватели, живущие около удаленных общественных ресурсов, как правило, имеют большую автономию, чем те, кто живет вблизи административных центров».13
Напротив, естественная «автономия» отдаленных, окраинных территорий формирует в них мощный потенциал институционального инновационного творчества – потенциальный резерв инновационного развития и повышения эффективности институциональной сферы всей страны в целом.
3) Мобильность и изменчивость. В Арктике, как правило, ускорены хозяйственные циклы развития отраслей, отдельных производств – и связанных с ними городов и регионов. Арктические города города быстрее возникают, на стадии роста переживают не имеющие аналога темпы роста населения – и так же быстро теряют население, причем в течение жизни города могут переживать целый ряд циклических спадов и подъемов14. Типично явление ликвидации городов и поселков (и в России, и в зарубежных странах), появление временных, вахтовых поселений; ликвидация и консервация объектов хозяйственной деятельности (месторождений, объектов инфраструктуры и др.). На севере и в Арктике получили распространение специфические временные и сезонные явления – например, зимники, управление которыми не возможно в рамках законодательства, разработанного в реалиях «нормальных» регионов страны (основная зона расселения). Беспрецедентную роль в развитии Арктики играет и регулярное сообщение с основной зоной расселения, выполняющее при этом не только «обычные» функции поставки товаров и услуг, но и служащее каналом распространения инноваций15, что приобретает решающее значение для обеспечения конкурентоспособности арктических регионов в современной глобальной экономике. Особое значение коммуникаций уже нашло отражение в появлении льгот на перемещение к месту отпуска для жителей северных регионов (специальные нормы предусмотрены законодательством России, Канады, причем отпуск используется северянами не только для отдыха и поддержания родственных связей, но и для закупок товаров, получения информации и др.16).
4) Стратегическая роль Арктики в инновационном развитии России. Потенциал Арктики в обеспечении безопасности страны состоит не только в обеспечении национальной безопасности, но и в ее особом месте в системе экономического развития страны, а именно:
– зоны формирования спроса на товары и услуги, производимые в основной зоне расселения страны, причем в силу специфических условий арктических регионов – спроса на инновационные, наукоемкие товары и услуги;
– зона генерации технологических и институциональных инноваций в силу повышенной креативности арктических социально-экономических систем, инспирируемой их отдаленностью17. Данная точка зрения не является инспирированной последними «веяниями» зарубежной науки, как может показаться на первый взгляд. Так, например, еще в 1970-е годы видный исследователь советского Севера К. П. Космачев писал: «В настоящее время обычно опыт передается из районов более освоенных в районы менее освоенные, т.е. в пределах меридиональных систем пионерных районов – с юга на север. Между тем имеется необходимость передачи опыта и в обратном направлении, т.е. ранее освоенные районы должны в ряде случаев „учиться“ у позднее освоенных. Дело в том, что некоторые из приемов освоения, разработанные в местах с экстремальными условиями, могут достаточно эффективно применяться и в районах с более благоприятными, но все же тяжелыми условиями»18.
Перечисленные особенности Арктических территорий требуют разработки для управления развития Арктической зоной РФ системы (или кодекса) специализированных нормативных актов, и в первую очередь – отдельного Закона о развитии АЗРФ.
2.2. Внутренние и внешние факторы
Внутренние факторы, связанные с изменениями
социально-экономической ситуации в России
Под внутренними факторами, связанными с изменениями социально-экономической ситуации в России в целом, в данном случае понимаются внутрироссийские процессы, влияющие на систему социально-экономического развития АЗРФ.
Данный тип факторов может подвергаться регулированию со стороны законодательной системы РФ.
К числу внутренних факторов относятся:
а) наполняемость и распределение бюджета;
Традиционно высокая доля госсектора в северной и арктической экономике ставит Арктическую зону в зависимость от бюджетной политике государства на федеральном уровне.
б) группа политических факторов включает политический режим, особенности правления и государственного устройства, авторитет лидера, а также изменение приоритетности мер государственной поддержки конкретной территории (АЗРФ);
в) изменение разрыва в уровне жизни между арктическими регионами и другими территориями.
На протяжении многих десятилетий территории Севера и Арктики (в силу их специфических условий – в том числе экономических льгот для жителей Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, а также более высокого уровня зарплат) были «территориями возможностей», позволявших существенно улучшить материальные условия тысячам граждан страны19.
Население северных и арктических территорий практически на протяжении всей второй половины XX века было результатом баланса входящих и исходящих миграций20 – который, в свою очередь, определялся не только условиями жизни на Севере, но и экономической ситуацией в других регионах РФ: в случае расширения возможностей для улучшение материального благосостояния вне АЗРФ (реализация приоритетных проектов социально-экономического развития в других регионах страны – например, в южной части Дальнего Востока) – потенциальные мигранты и часть жителей АЗРФ будут перетянуты в другие регионы страны.
г) изменение демографической ситуации и миграционных процессов в России в целом.
Причинно-следственные связи, отраженные в п. г), действуют и в отношении миграционного обмена с ближайшим зарубежьем, мигранты из которого (Азербайджан, Украина, Средняя Азия, Молдавия) традиционно составляют существенную часть населения АЗРФ. Таким образом, социально-экономическая ситуация в ближнем зарубежье и ситуация с регулированием миграции между Россией и ближним зарубежьем напрямую отражается на формировании населения АЗРФ21.
Кроме того, заселение АЗРФ напрямую связано с демографическим потенциалом России в целом.
д) изменение связности российского пространства
Реализация транспортных мегапроектов «Белкомур» и «Ледяной Шелковый путь» (Северный морской путь как часть китайского проекта «Один пояс – один путь») и т. п. радикально изменит условия социально-экономического развития прилегающих регионов АЗРФ.
е) развитие новых технологий внутри РФ
Появление новых технологий – например, новых технологий, существенно удешевляющих услуги сотовой связи – улучшат качество жизни для населения АЗРФ.
Внешние факторы, связанные с изменениями
мировой социально-экономической ситуации
и тенденций социально-экономического развития
Под внешними факторами в данном случае подразумеваются международные процессы, влияющие на систему социально-экономического развития АЗРФ. Они могут оказывать как позитивное, так и негативное воздействие на АЗРФ.
К числу внешних факторов относятся:
а) современная геополитическая обстановка (международный баланс сил, баланс сил в регионе, двухсторонние отношения РФ со странами – участницами и странами – наблюдателями Арктического совета).
В современных условиях санкции, введенные ведущими зарубежными странами, напрямую воздействуют на развитие АЗРФ через ограничения закупки высокотехнологического оборудования для реализации ресурсных проектов АЗРФ, санкциями против конкретных компаний, запрет на участие американских компаний в российских проектах по глубоководной разведке и т. д.
б) изменение международных цен на топливные ресурсы. Падение цен на топливные ресурсы привело к приостановлению ряда проектов развития АЗРФ (в частности, реализации проекта введения в эксплуатацию Штокмановского месторождения): экономическая эффективность и рентабельность реализации проектов по добыче полезных ископаемых напрямую зависит от стоимости их потенциальной продукции на мировых рынках.
в) развитие новых технологий.
Яркий пример – развитие технологий по добыче сланцевого газа, которое привело к удешевлению его добычи и как следствие – к замораживанию ОАО «Газпром» проекта по разработке Штокмановского месторождения (см. выше).
В будущем аналогичные процессы могут привести к изменению мировых цен на другие ресурсы (например, никель, редкоземельные металлы), что может отразиться на рентабельности ряда российских арктических месторождений;
г) изменение объема иностранных инвестиций. Санкции и негативные ожидания агентов экономики привели к тому, что крупные иностранные нефтегазовые компании из развитых стран отказались от покупки долей в российских предприятиях, либо заморозили эти планы;
д) климатические изменения. Таяние полярных льдов делает возможным более активное использование Северного морского пути между Европой и Азией, в том числе осваивать маршруты на большей глубине (ближе к Северному полюсу), а также добычу ресурсов на дне океана;
е) изменение темпов роста мировой экономики оказывает непосредственное влияние на темпы экономического роста РФ и наполняемость бюджета;
ж) изменение права пользования международных морских путей. Сегодня все чаще звучат лозунги о необходимости интернационализации использования СМП для международного сообщества, но схожие проблемы испытывает и канадский Северо-Западного проход (СЗП). Северо-Западный проход представляет собой сеть маршрутов через Канадский Арктический архипелаг, насчитывающий около 19 тыс. островов. Международное право признает СЗП территорией Канады, однако спор происходит за право пользования СЗП для международного судоходства. Дипломатический спор между Канадой и США по статусу СЗП начался в середине 60-х гг. Суть конфликта состоит в том, что американские суда свободно перемещаются по СЗП, тогда как Канада требует запроса разрешения на проход. В 1997 году Канада объявила, что СЗП является ее внутренними проходом на основании исторического права владения, а не находится под международной юрисдикцией. В начале XXI века вопрос о статусе Северо-Западного прохода стал актуален из-за изменения климата, ряд государств выступают за передачу СЗП под международное регулирование ООН с целью равноправного доступа судов других стран. Путь из Канады в Восточную Азию и Атлантический океан через Северо-Западный проход на 7 тыс. км короче пути через Панамский канал, что позволит сократить удельные издержки на топливо, пошлины и т. д. Кроме того, Северо-Западный, в отличие от Панамского канала, гипотетически способен принимать супертанкеры и контейнеровозы. Прецедент с «SS Manhattan» показал, что Канада и США способны регулировать спорную ситуацию демократическим путем, однако Канада хотела самостоятельно регулировать СЗП. Конкурировать с США в правовом поле Канада не была готова, поэтому был избран иной путь, в основе которого лежало озабоченность проблемами защиты окружающей среды.
В январе 1969 г. в результате аварии около берегов Калифорнии в воду попало около 80 тыс. барр. сырой нефти. Воспользовавшись настроениями общественности, канадское правительство в 1970 г. приняло Закон о предотвращении загрязнения арктических вод, установивший жесткие требования к оснащению и экологической безопасности судов, проходящих в пределах 100 морских миль от канадской границы Арктики, что противоречит принципам международного права (нормы национального законодательства не должны распространяться более, чем на 12 миль) и вызвало неодобрение мировой общественности. США предложило передать дело на рассмотрение в Международный суд ООН, но Канада отказалась. Частично эту ситуацию разрешила Конвенция 1982 года22, но до сих пор остаются споры за право пользования СЗП. История с СЗП сильно напоминает ситуацию с СМП: Канада в этом вопросе видится потенциальным партнером России, так как им необходимо решать общие проблемы, особенно в области регламентации пользования путями23.
2.3. Системный анализ проблем использования стратегической ресурсной базы и экспортного потенциала Арктики России в интересах обеспечения комплексного и устойчивого развития АЗРФ
Проблемы использования стратегической ресурсной базы и экспортного потенциала АЗРФ для комплексного и устойчивого развития АЗРФ определяются особенностями социально-экономического развития АЗРФ в целом. Социально-экономическое развитие АЗРФ, в свою очередь, определяется:
– характером взаимодействия отдельных компонентов внутри системы социально-экономического развития АЗРФ (далее: «системные факторы развития АЗРФ»);
– влиянием совокупности внутренних (по отношению к РФ) факторов, связанных с изменениями социально-экономической ситуации в России в целом;
– влиянием совокупности внешних (по отношению к РФ) факторов, связанных с изменениями мировых трендов и условий социально-экономического развития;
– влиянием правового регулирования социально-экономического развития АЗРФ в российском и международном правовом поле.
Обобщающая схема факторов (причин) и связанных с ними проблем использования стратегической ресурсной базы и экспортного потенциала АЗРФ в интересах обеспечения комплексного и устойчивого развития АЗРФ представлена на рис. 2.
Рис. 2. Схема факторов (причин)
и связанных с ними проблем использования
стратегической ресурсной базы и экспортного потенциала АЗРФ в интересах обеспечения комплексного и устойчивого развития АЗРФ. (Составлено АНО «ИРК»)
Особенности взаимодействия отдельных компонентов внутри системы социально-экономического развития АЗРФ определяются совокупностью специфических условий Арктики.
Факторы, влияние которых учтено в действующем законодательстве:
а) экстремальные природно-климатические условия, включая низкие температуры воздуха, сильные ветры и наличие ледяного покрова в акваториях арктических морей;
б) очаговый характер промышленно-хозяйственного освоения территорий и низкая плотность населения;
в) транспортная удаленность от основных промышленных центров, высокая ресурсоемкость и зависимость хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения населения от поставок из других регионов России топлива, продовольствия и товаров первой необходимости;
г) низкая устойчивость экологических систем, определяющих биологическое равновесие и климат Земли, и их зависимость даже от незначительных антропогенных воздействий24.
Факторы, не учтенные в действующем законодательстве:
а) особая структура и механизмы развития арктической экономики;
б) институциональная отдаленность;
в) мобильность и изменчивость;
г) стратегическая роль Арктики в инновационном развитии России.
Схема причинно-следственных связей, инспирируемых воздействием системных факторов социально-экономического развития АЗРФ, представлена в табл. 2.
2.4. Ключевые геополитические факторы, непосредственно влияющие на конкурентоспособность и перспективы устойчивого развития Арктики России
Анализ влияния геополитических факторов на конкурентоспособность и перспективы устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации требует определения понятия геополитического фактора и представления их перечня.
Геополитические факторы обычно определяют как переменные, оказывающие непосредственное влияние на государственную политику. К таким факторам принято относить25:
– географические (обусловлены размером территории, её пространственной конфигурацией, параметрами рельефа, близостью к морю, протяженностью и границ и т. д.);
– геофизические (климат, наличие природных ресурсов, угроза возникновения природных катастроф и др.);
– политические (особенности политической системы, полномочия местных властей и их соотношения с полномочиями центральной власти, директивы из центра и т. п.);
– социальные (уровень жизни населения, уровень развития социальной инфраструктуры, образования, здравоохранения и т. п.);
– экономические (параметры развития хозяйства, территориальная организация и структура, связь с внешними рынками и др.);
– военные (степень развития военной инфраструктуры, близость потенциального противника, укреплённость границ и т. д.);
– демографические (численность населения, его половозрастной, этнический и конфессиональный состав, плотность населения, показатели его естественного и механического движения и др.);
– экологические (состояние окружающей среды и т. д.).
Перечень этих факторов, как правило, несколько различается у разных авторов. Так А. В. Митько и М. В. Минина выделяют26 географический, политический, экономический, экологический, военный, культурно-религиозный, этнический и интеллектуальный геополитические факторы.
В данном разделе предложено авторское видение геополитических факторов, влияющих на конкурентоспособность и устойчивое развитие АЗРФ, выстроенное, однако, на основании предложенных выше общепринятых классификаций.
В настоящее время существует несколько подходов к определению конкурентоспособности территорий. Л. Бадд предлагает рассматривать феномен территориальной конкуренции в двух аспектах. С одной стороны, существует конкуренция между определенными видами деятельности или рынками, которые действуют на территории регионов (локализационная экономика), с другой стороны – конкуренция между характеристиками регионов и их социальным капиталом, например инфраструктурой, квалифицированными кадрами27. Свойство конкурентоспособности территории, таким образом, можно определить как способность региона контролировать и расширять свою долю на региональных и глобальных рынках сбыта ключевой для региона продукции с тем, чтобы иметь ресурсы для совершенствования своего производства, улучшения качества регионального управления и уровня жизни.
Другое определение конкурентоспособности территории было предложено А. З. Селезневым: «конкурентоспособность региона – это обусловленное экономическими, социальными, политическими и другими факторами положение региона и его отдельных товаропроизводителей на внутреннем и внешнем рынках, отражаемое через показатели (индикаторы), адекватно характеризующие такое состояние и его динамику»28.
Исходя из вышесказанного, можно выделить два ключевых свойства конкурентоспособности региона: способность защитить и расширить свою долю на рынке сбыта ключевой для региона продукции и способность обеспечить себе более выгодное экономическое положение по сравнению с регионами-конкурентами.
Конкурентоспособность территории можно определить как такое её свойство, которое характеризует степень реального или потенциального удовлетворения производственным комплексом данной территории конкретной потребности государства и позволяет сопоставить этот потенциал с аналогичными территориями в составе данного государства или государств-конкурентов.
Устойчивое же развитие Арктики рассматривается Митько и Мининой как «гармонизация интересов всех субъектов государственной политики РФ в Арктике – государства, институтов гражданского общества, деловых кругов, науки и коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проживающих на территории Арктической зоны Российской Федерации»29. Такая трактовка позволяет рассмотреть совокупное влияние геополитических факторов на конкурентоспособность и устойчивое развитие АЗРФ.
Геополитические факторы будут оказывать непосредственное влияние на ряд переменных параметров конкурентоспособности территории, соответственно изменяя их.
К внутренним параметрам конкурентоспособности территории (свойства самой территории) могут быть отнесены:
– Географическое положение
– Природно-ресурсный потенциал
– Научно-технический потенциал
– Финансово-экономический потенциал
– Восприимчивость территории к инновациям
– Производственно-технологический потенциал
– Кадровый потенциал
– Уровень развития материально-технической базы
– Уровень развития транспортной инфраструктуры
– Качество институциональной и политической среды
– Уровень развития сферы обслуживания (сервисной экономики)
– Уровень туристического потенциала
– Когнитивная привлекательность территории
К внешним факторам (свойства объектов, оказывающих влияние на свойства территории) конкурентоспособности территории могут быть отнесены:
– Меры государственной поддержки территории (инструменты региональной и инвестиционной политики, льготный режим налогообложения, федеральные целевые программы, программы адресной поддержки, создание ОЭЗ и ТОР и т.д.)
– Эффективность проводимой регионом внешней политики
– Основные характеристики рынка сбыта продукции отрасли специализации данного региона
– Деятельность региональных общественных и государственных институтов, формирующих социально-экономическую обстановку в регионе
– Деятельность политических акторов
Безусловно, геополитические факторы, указанные выше, практически никогда не существуют обособленно и, как правило, представляют из себя сочетание двух или более факторов одновременно. В табл. 3, перечень геополитических факторов и описание их влияния на конкурентоспособность и устойчивое развитие региона даны в порядке уменьшения степени значимости их влияния. В тексте же далее данные факторы представлены во всём многообразии их сочетаний.
Сочетание таких двух геополитических факторов как экологический (глобальные климатические изменения, «в ряде прогнозов утверждается, что Арктика будет полностью открыта для судоходства в летний период уже с 2023 г.»30) и географический (положение АЗРФ непосредственно у трассы Северного морского пути) обуславливает резкое изменение как внутренних, так и внешних параметров конкурентоспособности АЗРФ: радикальное улучшение транспортной доступности макрорегиона, его приближение к мировым рынкам, превращение в важнейший субъект национальной политики России. Также географический фактор в отдельности превращает АЗРФ в важнейший узел международных транспортных коммуникаций.
Сочетание выгодного географического (непосредственно у трассы Северного морского пути) и политического (огромный потенциал к развитию экономической интеграции в Евразии по оси Западная Европа-Россия-АТР: ШОС+ЕС) положения превращает АЗРФ в потенциально один из самых оживлённых морских торговых путей на планете, что усилит и финансово-экономический потенциал территории, и уровень развития её транспортной инфраструктуры.
Вместе с тем, разорванность транспортно-логистической инфраструктуры территории, оторванность последней от основных промышленных центров и колоссальные затраты на доставку топлива обуславливают «огромные энергопотери при передачи энергии и общую неэффективность энергосистемы»31, что является серьёзнейшим геополитическим вызовом, оказывающим негативное влияние на такой внутренний параметр конкурентоспособности как развитие материально-технической базы.
В том числе и ввиду своего значимого стратегического положения, регион сталкивается с военно-политическими вызовами: в частности, попытки США оспорить суверенитет России над национальной транспортной коммуникацией Северного морского пути по аналогии с канадскими проливами, учения НАТО и США в арктических условиях, планы по размещению ПРО в Баренцевом море и иные подобные акции будут создавать напряжение в регионе, негативно скажется на его конкурентоспособности за счёт снижения инвестиционной привлекательности для хозяйствующих субъектов, чья деятельность связана с долгосрочным планированием.
Наличие военных вызовов и угроз (территория АЗРФ является зоной госграницы, которую необходимо охранять) приводит к ограничению положительного влияния географического фактора на конкурентоспособность региона. Так, например, Норильск, со своим уникальным географическим положением ровно посередине кратчайшего воздушного пути из Западной Европы (Лондон) в Восточную Азию (Токио), не сможет реализовать свой потенциал транспортного хаба ввиду своего закрытого для иностранных граждан статуса. «Рост активности спецслужб иностранных государств по ведению разведывательной деятельности в Арктике и на приграничной территории РФ»32 – фактор, вынуждающий закрывать города типа Норильска, что ограничивает внешние связи региона с наиболее развитыми странами планеты – источниками инноваций и инвестиций.
По мнению Г. Иванова, «возможными угрозами национальной безопасности РФ является стремление приарктических государств и других стран НАТО к усилению своего военного присутствия в Арктике. Таким образом, действия приарктических и других государств по наращиванию своего экономического и военного присутствия в Арктике объективно требуют от РФ принятия адекватных мер, направленных на поддержание паритета и создание благоприятных условий для реализации и защиты национальных интересов РФ в этом важном регионе»33. При этом реализация национальных интересов в регионе включает в себя, например, значительные вложения государства в развитие транспортной и военно-транспортной инфраструктуры, поддержание опорного каркаса расселения, обслуживание стратегических объектов.
Наличие перманентных политических и военных вызовов в регионе – «уязвимы северные границы России и для новых, гибридных форм военного вмешательства, в том числе анонимной войны, при которой диверсионные действия совершаются не официальными ВС какого-либо государства, а мобильными вооружёнными группами без опознавательных знаков»34 – вынуждает высшее руководство страны, с одной стороны, накладывать некоторые административные ограничения на приграничную зону (в частности, в доступе иностранных граждан и иностранного капитала), но, с другой стороны, предпринимать шаги по ускоренному развитию АЗРФ для обеспечения реализации суверенитета и национальных интересов России в регионе. Таким образом, реализуется внешний параметр конкурентоспособности – реализуются государственные меры поддержки территории.
Стоит отметить, что обозначенная форма угроз не является чем-то принципиально новым. Ещё в 1942 г. в ходе проведения немецкой операции «Вундерланд» вскрылась уязвимость арктического сектора обороны страны к скрытным точечным атакам. Тогда лишь мужество и героизм защитников порта Диксон воспрепятствовали высадке на материк немецких диверсионных групп.
Новейшим геополитическим вызовом для России стал наметившийся курс Норвегии на сужение присутствия России на Шпицбергене и на одностороннее изменение статуса архипелага. В связи с этим, чтобы не потерять своих позиций в регионе, России приходится задуматься о восстановлении своего присутствия на острове, а также об «обеспечении военно-морского присутствия в арктических районах, где экономическая деятельность РФ требует весомой военной поддержки»35. В последнее время участились случаи провокационного присутствия военных в районе архипелага. Подобные акты напряжённости снижают уровень инвестиционной привлекательности региона и могут оттолкнуть крупные компании от освоения региона.
Ожесточённая конкуренция арктических (а в будущем и не только) государств за богатые природные ресурсы региона, в частности промысловые, бросает экономический и политический вызов руководству не только регионов АЗРФ, но и руководству страны в целом. Так, одним из аспектов проблемы вокруг статуса Шпицбергена является борьба за рыбные ресурсы Норвежского моря: «противодействие рыбопромысловой деятельности РФ в норвежской экономической зоне путём ужесточения требований к рыболовным судам в районах промысла и неравномерных действий по отношению к ним со стороны норвежских властей»36.
Ещё один политический вызов заключается в стремлении ряда иностранных государств придать Северному морскому пути статус международной транспортной магистрали или обеспечить своим судам режим наибольшего благоприятствования. Позиция же России по движению гражданских судов и военных кораблей по Северному морскому пути исключительно в рамках национального законодательства требует наличия соответствующих средств убеждения и принуждения, что определяет необходимость уделять особое внимание управлению данным регионом, созданию соответствующей береговой инфраструктуры и целой сети современных опорных пунктов Пограничной службы ФСБ РФ.
Так, например, «в целях повышения эффективности работы Северного морского пути большое внимание уделяется развитию береговой инфраструктуры и пунктов пропуска через государственную границу в Арктике. Всего в АЗРФ расположено 20 пунктов пропуска. Из них 3 автомобильных, 12 морских, 5 воздушных. С 2010 по 2015 гг. было установлено 5 пунктов пропуска: морские пункты Певек, Сабетта, Варандей, Дудинка и воздушный пункт пропуска Варандей»37. Эти действия способствуют включению территории в международную торговлю и позитивно сказываются на её конкурентоспособности.
Параллельно желание западных стран закрепиться в Арктике ведёт к милитаризации региона, а ответное восстановление российской военной инфраструктуры – к росту риска возникновения вооружённого конфликта и связанной с военными действиями техногенной катастрофы. «На этом направлении Россия остаётся наиболее уязвимой от различных средств нападения, как воздушного, так и морского базирования»38.
Приоритетна задача защиты добывающей инфраструктуры Ямала. Потенциальный противник способен поразить даже Сургут, т.е. возникают риски. А повреждение в случае военных действий нефте- и газопроводов приведёт к необратимым последствиям.
В то же время, милитаризация рождает спрос на модернизацию атомного ледокольного флота. А это уже станет стимулом для активизации явного конкурентного преимущества региона ввиду наличия уникального опыта в арктическом судостроении. Кроме того, размещение воинских частей в пределах арктических поселений (как в СССР), а не как сейчас (на автономных базах, вдали от обитаемых мест) позволило бы, как сейчас говорят, «разогреть экономику» за счёт резкого расширения спроса и покупательной способности населения.
Развитие конкурентоспособности региона будет также обеспечено за счёт нарастающей эксплуатации его природно-ресурсного потенциала, роста интереса к нему иностранного капитала и постепенного превращения АЗРФ в один из главных центров добычи углеводородов на планете. Вместе с тем, такая крупная концентрация природных богатств в одном месте неизменно будет порождать определённые риски, обусловленные политическим и военным геополитическими вызовами.
Одним из важнейших среди геополитических факторов, обеспечивающих развитие конкурентоспособности АЗРФ, является экономический фактор – неизбежный рост хозяйственного освоения региона, обусловленный стратегической необходимостью присутствия России в Арктике. Отсюда логично следует рост спроса на уникальную продукцию, необходимую для хозяйственного освоения Арктики: уникальных многофункциональных судов ледового класса, способных выполнять не только транспортные задачи, но и, например, принимать участие в ликвидации техногенных катастроф (разливов нефти) или выступать в роли передвижных плавучих госпиталей (например, для провидения диспансеризации, сдачи анализов или вакцинации КМНС в отдалённых районах).
Формой конкурентного преимущества АЗРФ в данном случае будет наличие уникального опыта в арктическом судостроении, в создании нигде более не производимых технических агрегатов. Преимущество наличия опыта будет дополнено и расширено за счёт уникального кадрового потенциала АЗРФ: большое количество учебных заведений на душу населения превращает АЗРФ в потенциального продуцента инноваций в производстве и эксплуатации технических средств в Арктике.
Одно из условий функционирования экономических субъектов в Арктике – гибкость, способность приспособиться к внешней среде. Мобильные и дистанционные формы присутствия (обусловленные, опять же, геополитической необходимостью), используемые войсками быстрого развёртывания, могут стать образцами для использования «мобильных производительных сил» (вахтовых посёлков, модулей-заводов).
Особая структура населения, сложившаяся в регионе в ходе длительного процесса миграций, также провоцирует определённые риски или преимущества. Так, культурно-религиозный фактор развития региона имеет особенность в виде повышенной доли мусульман (в том числе выходцев из стран ближнего зарубежья) в структуре населения. В сочетании с политическим и военным факторами (такими как активное участие России в войне с международным терроризмом, гибридная война, возможность привлечения иностранными государствами на свою сторону террористических группировок) может негативно отразиться на таких аспектах конкурентоспособности территории, как качество политической среды и когнитивная привлекательность территории. Примером такого влияния может служить недавняя террористическая атака в Сургуте.
Вместе с тем, длительность совместного проживания разных религиозных общин в суровых условиях Севера создала в регионе уникальный социальный климат терпимости и взаимного уважения, что, безусловно, положительно скажется на участии городов АЗРФ в региональной интеграции с участием других стран Арктического совета.
Наконец, регионы, составляющие территорию АЗРФ, преимущественно имеют статус национальных автономий или специальных районов (например, Таймырский). В сочетании с обозначенными уже не раз военными и политическими вызовами (гибридная война, иностранные спецслужбы и провокаторы) это может создать риски подогрева сепаратистских настроений в некоторых регионах, что бросит вызов политической и социальной стабильности государства, станет проверкой его способности проводить национальную реинтеграцию в экстремальных условиях.
Огромное конкурентное преимущество АЗРФ связано с необходимостью укреплять суверенитет РФ в Арктике и закрепления на этой земле ввиду наличия обозначенных геополитических вызовов. Это преимущество выражено в наличии у России в Арктике крупных городских центров с населением в сотни тысяч человек. Такие населённые пункты выступают и как крупные рынки сбыта, и как центры инновационного развития. При населении АЗРФ всего в 1,7% от всего населения РФ, в регионах АЗРФ находятся сразу два федеральных университета из 10 (с учётом СВФУ, который фактические обслуживает всю северную Якутию). Помимо них, существуют крупные вузы Норильска и Мурманска, ХМАО И ЯНАО. Т.е. в АЗРФ сложился огромный инновационный потенциал, которым не обладают другие страны в этих широтах. Отсюда происходит возможность вести опережающее изучение природных ресурсов и условий.
Кроме того, необходимость создавать опорные поселения в крайне жёстких условиях сама по себе позитивно влияет на конкурентоспособность территории, так как суровая природа вынуждает искать инновационные подходы в обороне, хозяйственной деятельности, транспорте и экономике.
Необходимость наращивать хозяйственное освоение Арктики, помимо очевидных плюсов в виде разработки огромного ресурсного потенциала, развития транспортной инфраструктуры и сопутствующих отраслей, несёт в себе и серьёзный геополитический вызов – экологический. Ускоренное экономическое освоение территории таит в себе и опасность для крайне хрупкой экосистемы Арктического региона. Техногенные катастрофы, которые могут возникнуть в результате резкой интенсификации хозяйственного освоения региона, создадут непосредственную угрозу устойчивому развитию АЗРФ.
В связи с этим необходимо учитывать и такой аспект геополитики, как возможность спекуляций на тему глобальных климатических изменений с целью навязывания России заведомо невыгодных ограничительных мер под предлогом борьбы за экологическое благополучие.
Факт необратимых климатических изменений, в то же время, открывает новые пути развития туризма в АЗРФ, в частности по СМП. Если раньше путешествия в зону российской Арктики было доступно только в сегменте премиум-класса, то с развитием судоходства по СМП, любой желающий сможет прикоснуться к уникальной экосистеме региона.
Обозначенные геополитические вызовы в сочетании с важностью освоения АЗРФ и необходимостью присутствия РФ в Арктике рождает возможность создать в регионе уникальное конкурентное преимущество, выстроенное на развитии законодательной базы и выработки в отношении АЗРФ уникальных инструментов федеральной и региональной политики, направленных именно на развитие Арктической зоны, как уникального региона в РФ.
Очевидным направлением осуществления мер региональной политики в отношении АЗРФ является экономическое выравнивание регионов для обеспечения государственного суверенитета и сохранения населения на Севере. Среди уже действующих инструментов федеральной поддержки территорий арктических районов – федеральные законы «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»; «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей». Действие этих двух законов создаёт на территории районов Крайнего Севера уникальные условия конкурентного преимущества по привлечению и сохранению на территории трудовых ресурсов. Однако сегодня под воздействием геополитических факторов (санкционное давление на Россию, сокращение доходов) возможности поддержки северян становятся сильно ограничены, что негативно сказывается на кадровом потенциале АЗРФ.
Сюда же должна быть отнесена федеральная целевая программа «Укрепление единства российской нации и этнокультурное разнообразие народов России», в рамках которой осуществляется поддержка КМНС; федеральная политика в отношении поддержки регионов Дальнего Востока, которая пересекается в некоторых субъектах (Чукотка, Якутия) с Арктикой; федеральная целевая программа развития Дальнего Востока и Забайкалья; а также ФЗ о налоговых льготах для инвестиционных проектов в восточных регионах страны; субсидирование авиаперевозок с Дальнего Востока.
Ещё одним инструментом поддержки и Арктики становится федеральная поддержка моногородов (в число моногородов входит целый ряд городов Арктики и портовая особая экономическая зона в Мурманской области).
Анализ влияния геополитических факторов на формирования конкурентоспособности региона и изучение природы воздействия геополитических факторов на отдельные составляющие конкурентоспособности целесообразно осуществить через призму модели «национального ромба», предложенной М. Портером39.
По Портеру, конкурентоспособность определяется параметрами четырёх компонентов (детерминантов), в схематичном изображении образующих ромб: факторные условия (природные и трудовые ресурсы, капитал, уровень развития инфраструктуры и др.); условия спроса (степень его эластичности, уровень потребительской активности населения, уровень доходов потенциальных потребителей и др.); состояние сопутствующих и поддерживающих отраслей (обеспечивают регион необходимыми ресурсами, топливом, комплектующими, транспортными и прочими техническими средствами – данные переменные исключительно важны в условиях Севера, где экономика целых регионов зачастую оказывается завязанной на очень ограниченное число поддерживающих отраслей); стратегия региональных властей и их соперничество (развитие конкурентной среды). Каждый из четырёх компонентов характеризуется по своим собственным составляющим и уровню их влияния на конкурентные преимущества региона.
Представленный выше анализ влияния геополитических факторов даёт возможность заключить, что их воздействие на разные составляющие четырёх детерминант будет неравновесным (см. табл. 4). Наибольшему воздействию геополитических факторов подвергаются такие факторные условия, как природные ресурсы (резкий рост показателя ввиду активной разведки и роста добычи), географическое положение (освобождение акватории Северного Ледовитого океана ото льдов стимулирует развитие судоходства по СМП и «модифицирует» географическое положение АЗРФ до уровня одного из крупнейших мировых транспортных коридоров) и капитала (освоение новых месторождений на шельфе, осуществляемое по большей части в форме совместных проектов с зарубежными компаниями, рост инвестиционной привлекательности региона вследствие радикального улучшения его географического положения, активные государственные вложения в инфраструктуры в свете стратегических соображений). В куда меньшей степени влиянию геополитических факторов подвержены факторные условия людских ресурсов и инфраструктуры. Эти параметры отличаются куда большей инерционностью.
Радикальное улучшение инфраструктуры АЗРФ и создание устойчивых связей с «материком» потребует огромных вложений и десятки лет строительства. Людские же ресурсы не смогут быть существенно пополнены, пока Арктика остаётся не самым привлекательным для проживания районом страны. Научно-информационный потенциал территории будет подвергаться воздействию информационного геополитического фактора, однако скорость трансформации накопленных регионом знаний и компетенций, по всей видимости, окажется невелика.
Геополитические факторы способны существенно изменить вторую грань портеровского ромба – условия спроса. Мировой спрос и предложение на углеводороды – на которые приходится основной экспортный потенциал АЗРФ – определяются именно геополитическими факторами. Международная обстановка на ближнем востоке (военно-политический фактор), динамика цен на нефть (финансово-экономический фактор) – непредсказуемые факторы. В то же время, открытие СМП для судоходства (экологический и географический факторы) открывают для мирового рынка предложение российских углеводородов именно из АЗРФ. Геополитическим фактором, в наибольшей степени влияющим на спрос на углеводороды того или иного региона по понятным причинам остаётся военный фактор.
Экономический геополитический фактор, связанный с развитием в регионе транспортной и добывающей отраслей в долгосрочной перспективе будет оказывать положительный мультипликативный эффект на состояние сопутствующих отраслей.
Наконец, политический фактор – повышение роли Арктической зоны в обеспечении национальных экономических и политических интересов России – в сочетании с вызовами этнического и культурно-религиозного факторов (сложный многонациональный и многоконфессиональный состав жителей АЗРФ) будут стимулировать развитие лучших практик стратегий властей арктических регионов, а многочисленные документы стратегического планирования развития АЗРФ будут стимулировать их директивно.
Развитие любой территории подразумевает прохождение её хозяйственным комплексом (точнее, отраслевой структурой хозяйства) ряда последовательно сменяющих друг друга этапов (своеобразных этапов жизненного цикла). На каждом этапе развития рост конкурентоспособности региона обеспечивается за счёт фактора-акселератора: на первом этапе за счёт преимущества региона в основных факторах производства, на втором – за счёт преимущества в инвестиционной привлекательности, на третьем – за счёт повышенной восприимчивости к инновациям и ускоренного их производства, и, наконец, на четвёртом этапе – за счёт накопленного богатства.
Происходит переход от повышения конкурентоспособности территории за счёт её экстенсивного освоения к повышению конкурентоспособности за счёт интенсивного освоения и самостоятельного создания дополнительных факторов конкурентоспособности (инноваций). Первые три этапа обеспечивают экономический рост, последний приводит к застою и спаду.
На первом этапе конкурентное преимущество региона обеспечивается благодаря факторам производства: природным ресурсам и квалифицированной рабочей силой. Этот этап регионы АЗРФ прошли в советское время, когда наличие уникальных запасов природных ресурсов стало главным фактором, определившим ускоренное развитие местного хозяйственного комплекса, а отсутствие собственной базы трудовых ресурсов привлекло в регион значительное количество высококвалифицированных специалистов.
Исходя из анализа влияния геополитических факторов на конкурентоспособность регионов АЗРФ, можно заключить, что развитие конкурентных преимуществ регионов АЗРФ может быть обеспечено за счёт перехода ко второму (на основе инвестиций в образование и технологии) и третьему (за счёт создания новых, уникальных продуктов, решений и других северных инноваций).
В связи с этим крайне важными станут геополитические факторы, влияющие именно на инвестиционную привлекательность региона и его восприимчивость к инновациям: географический, экономический.