Глава 2
Антикоррупционная политика государства
2.1. Основные направления
Государство сегодня как никогда заинтересовано в создании общества справедливости, в котором коррупция вскрывается и отвергается, в котором соблюдается принцип добросовестности и созданы условия для реализации надежд и устремлений миллионов людей. Коррупция представляет одну из наиболее существенных угроз, которая «держит за горло всю экономику, разлагает деловую среду, снижает дееспособность государства, отражается на имидже государства. Но самое главное – коррупция подрывает доверие граждан к власти, к тем проблемам, которыми власть должна заниматься». Палмер Мак Нил профессор Академии развития образования город Колумбус США пишет: «Коррупция есть в любой стране и в любом обществе. Главное – как к ней относится общество и власть».
Коррупция в нашей стране стала угрозой для безопасности государства. Начиная с 2000. г. ведется многоплановая законотворческая и организационно-подготовительная работа по созданию полноценной системной основы для борьбы с коррупцией в России. После объявленной руководством страны широкомасштабной войны против коррупции, мы стали понимать, насколько глубоко это явление проникло во все сферы жизни общества. Но, не изменив отношения общества к этой проблеме, осуществить что-либо трудно.
Высшее руководство страны в последние годы ставит борьбу с коррупцией во главу угла всей деятельности государственных органов.
Для выработки и выстраивания антикоррупционной политики Указом Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 года № 815 «О мерах по противодействию коррупции» был образован совещательный орган – Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Утверждён состав Совета и его президиума. Председателем Совета является сам Президент Российской Федерации.
В соответствии с принятым Указом «О мерах по противодействию коррупции» основными задачами Совета являются:
1. Подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;
2. Координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;
3. Контроль реализации мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.
19 мая 2008 года на совещании по проблемам противодействия коррупции Президент Российской Федерации определил необходимость разработки в самый короткий срок Национального плана противодействия коррупции и пакета антикоррупционных законов.
2.2. Национальный план противодействия коррупции
В Российской Федерации 31 июля 2008 года был впервые принят Национальный план противодействия коррупции.
В Национальном плане отмечено, что, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.
В национальном плане были намечены меры:
• по законодательному обеспечению противодействия коррупции, в том числе и на муниципальном уровне;
• по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции, в том числе и на муниципальном уровне;
• по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению;
• первоочередные меры по реализации Национального плана;
• перечень первоочередных проектов законодательных актов Российской Федерации, которые необходимо принять в связи с Национальным планом противодействия коррупции.
В первом разделе мероприятий по законодательному обеспечению противодействия коррупции была определена подготовка проекта федерального закона «О противодействии коррупции», в котором должно быть законодательно определено понятие «коррупции» – как социально-юридического явления, «коррупционное правонарушение» – как отдельного проявления коррупции, влекущего за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность. Планом предусматривалось законодательно определить понятие «противодействие коррупции» – как скоординированную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, совершивших коррупционные преступления, минимизации или ликвидации их последствий.
В законе должны быть предусмотрены меры по профилактике коррупции, включающие в себя специальные требования к лицам, претендующим на замещение государственных должностей и должностей государственной и муниципальной службы, совершенствования порядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной и муниципальной службы на высоком профессиональном уровне.
Предусматривалось законодательно определить развитие института общественного и парламентского контроля соблюдения антикоррупционного законодательства и механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации.
При подготовке проектов федеральных законов о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации предусмотреть административную ответственность юридических лиц, причастных к коррупционным правонарушениям. Уточнение требований к судьям, депутатам законодательных (представительных) органов всех уровней, членам избирательных комиссий, руководителям Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, служащим Банка России. Возложение на государственных и муниципальных служащих дополнительных запретов, ограничений и обязанностей.
Меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции во 2 разделе Национального плана включали в себя:
а) регламентацию использования государственного и муниципального имущества, создание условий для справедливой конкуренции на товарных и финансовых рынках;
б) совершенствование норм, регулирующих осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд, прозрачности процедур закупок, и при отчуждении государственного и муниципального имущества;
в) совершенствование функционирования государственного аппарата, повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции;
г) обеспечение соблюдения государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», создание системы контроля деятельности государственных и муниципальных служащих со стороны гражданского общества, взаимодействие с правоохранительными органами. Сокращение излишней численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов и созданием адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результата работы.
В 3 разделе Плана были определены меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению.
Предусмотрено повышение качества образовательных программ в области юриспруденции, в том числе увеличение практической подготовки обучающихся. Усиление антикоррупционной составляющей при преподавании учебных дисциплин, предусматривающих изучение правовых и морально-этических аспектов управленческой деятельности в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего и послевузовского профессионального образования.
В 4 разделе Плана были определены меры по реализации Национального плана.
В пределах своей компетенции Правительству Российской Федерации и Руководителю Администрации Президента Российской Федерации необходимо осуществить меры:
а) по соблюдению государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов поведения государственных служащих;
б) по обеспечению действенного функционирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, создание которых предусмотрено Указом Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 года № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов».
Правительству Российской Федерации предложено обеспечить разработку и финансирование мероприятий:
а) по созданию и использованию инновационных технологий государственного управления и администрирования;
б) по формированию единой информационно-технологической и телекоммуникационной инфраструктуры;
в) по созданию многофункциональных центров для предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг;
г) по расширению количества и повышению качества телевизионных программ по правовому просвещению;
д) было рекомендовано внести в установленном порядке предложения по повышению денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих и расширению общественного контроля использования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
е) внести в установленном порядке предложения по внедрению в практику механизма ротации государственных служащих.
Генеральному прокурору Российской Федерации Национальным планом было определено организовать проверки законности использования государственного имущества. Результаты докладывать Совету при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Организовать проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации.
Раз в полгода информировать Совет о результатах работы органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности и других правоохранительных органов по борьбе с коррупционными преступлениями.
В соответствии с 4 разделом Национального плана Министерству юстиции Российской Федерации было поручено разработать и внедрить систему мониторинга правоприменения в целях своевременной корректировки законодательства Российской Федерации. Организовать осуществление антикоррупционной экспертизы проектов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Руководителям федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции разработать и принять планы противодействия коррупции. Разработаны и приняты планы также и в органах местного самоуправления.
Национальным планом противодействия коррупции был определен перечень первоочередных проектов законодательных актов Российской Федерации, которые было необходимо разработать и принять. Предусмотрено принятие Федерального закона «О противодействии коррупции», внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, заключенной в Страсбурге 27января 1999 года, и принятием указанного закона. Всего предусмотрено внесение изменений и дополнений в 25 законодательных актов.
Председателю президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции было поручено обеспечить подготовку проектов федеральных законов, указанных в Национальном плане и осуществлять контроль исполнения Плана. Один раз в полгода представлять Председателю Совета доклад о ходе его выполнения и предложений по совершенствованию деятельности по противодействию коррупции.
Национальный план противодействия коррупции, утверждённый Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. №Пр-1568, наряду с конкретными антикоррупционными мероприятиями содержал ряд мер общего стратегического характера, являлся живым, рабочим, постоянно обновляющимся документом.
Анализ работы государственных и общественных институтов по выполнению данного Национального плана противодействия коррупции показал необходимость наличия двух самостоятельных документов: Национальной стратегии противодействия коррупции, определяющей основные направления государственной антикоррупционной политики на среднесрочную перспективу, этапы её реализации, и обновляемого каждые два года Национального плана противодействия коррупции, являющегося инструментом претворения в жизнь Национальной стратегии противодействия коррупции.
Указом Президента Российской Федерации № 460 от 13.04.2010 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции и излагается Национальный план противодействия коррупции, утверждённый Президентом Российской Федерации в новой редакции. При разработке Национальной стратегии противодействия коррупции были учтены положения Национального плана противодействия коррупции.
Национальная стратегия противодействия коррупции является общим программным документом и представляет собой постоянно совершенствуемую систему мер организационного, экономического, правового, информационного и кадрового характера направленную на устранение коренных причин коррупции в обществе. Положения стратегии должны последовательно конкретизироваться с учётом требований времени в Национальном плане противодействия коррупции на соответствующий период, а также в планах по противодействию коррупции федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Одной из важнейших задач при реализации государственной антикоррупционной политики является задача по коренному перелому общественного сознания, формированию в обществе атмосферы жёсткого неприятия коррупции. Решение этой задачи обеспечивается, прежде всего, путём планомерного повышения правовой культуры населения, достижения максимальной прозрачности процедур предоставления государственных услуг, а также постоянной адресной профилактической работой во всех государственных и муниципальных органах и в саморегулируемых организациях.
В свою очередь, Национальные планы противодействия коррупции принятые на 2010–2011 г.г. и затем на 2012–2013 г.г., будучи инструментом претворения в жизнь Национальной стратегии противодействия коррупции, закрепляют систематизированный перечень мероприятий антикоррупционного характера, определяют исполнителей, формы, средства и сроки их реализации, параметры ожидаемых результатов.
Указом Президента Российской Федерации определяется, что положения Национальной стратегии противодействия коррупции и Национального плана противодействия коррупции на соответствующий период должны реализовываться федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными образованиями, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами. Особенно при формировании и исполнении бюджетов всех уровней, решении кадровых вопросов, а также в ходе реализации права законодательной инициативы и принятия законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и путём активного вовлечения в работу по противодействию коррупции политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества.
Настоящий этап реализации государственной антикоррупционной политики направлен, прежде всего, на организацию исполнения Федерального закона «О противодействии коррупции» и других нормативных правовых актов Российской Федерации.
В Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 годы были включены организационные меры, направленные на:
• развитие нормативно-правовой базы федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по противодействию коррупции;
• организацию работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти по профилактике коррупционных и иных правонарушений;
• совершенствование деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению лиц, замещающих должности государственной службы всех видов, и урегулированию конфликта интересов и на совершенствование нормативно-правового регулирования деятельности указанных комиссий;
• проведение социологических исследований уровня коррупции и эффективности антикоррупционных мер;
• обучение федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции.
Ряд положений Национальной стратегии противодействия коррупции отражён или будет отражён в других актах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Поэтому в Национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 годы закреплены те мероприятия, реализация которых не предусмотрена иными актами и которые имеют непосредственное отношение к противодействию коррупции.
В феврале 2012 года Путин в статье «Демократия и качество государства» заявил, что победить коррупцию в России можно, если сделать борьбу с коррупцией общенациональным делом, и разделить не только власть и собственность, но исполнительную власть и контроль за ней. «Борьба с коррупцией должна стать подлинно общенациональным делом, а не предметом политических спекуляций, полем для популизма, политической эксплуатации, кампанейщины и вброса примитивных решений – например, призывов к массовым репрессиям. Те, кто громче всех кричат о засилье коррупции и требуют репрессий, одного не понимают: в условиях коррупции репрессии тоже могут стать предметом коррупции. И ещё каким. Мало никому не покажется», – пишет Путин. По его словам, борьба с коррупцией, безусловно, предполагает применение репрессивных мер, и есть исторический соблазн победить коррупцию путём репрессий. «Тем не менее, проблема здесь принципиально глубже. Это проблема прозрачности и подконтрольности обществу институтов государства… и проблема мотивации чиновников – людей на службе государства. И с этим, на наш взгляд, существуют огромные трудности», – говорится в статье. По мнению Путина, если госслужба рассматривается не как служение, а как кормление, то на место одних разоблаченных воров придут другие. «Для победы над системной коррупцией нужно разделить не только власть и собственность, но исполнительную власть и контроль за ней. Политическую ответственность за борьбу с коррупцией должны совместно нести и власть, и оппозиция». В.В. Путин полагает, что системные решения позволят гораздо эффективнее провести необходимую санацию государственных институтов, чем репрессии. «Внедрить новые принципы в кадровой политике – в системе отбора чиновников, их ротации, их вознаграждения. В итоге мы должны добиться, чтобы репутационные, финансовые, материальные и другие риски делали бы коррупцию невыгодной», – пишет Путин. По его словам, нельзя всех чиновников считать коррупционерами – в стране немало честных людей, и в госаппарате, и за его пределами. «В государственных, муниципальных органах и сегодня работает множество профессионалов, которые всю жизнь живут на одну зарплату. Их оскорбляет, когда журналисты бездумно ставят их на одну доску с коррупционерами. А скольких честных и эффективных людей мы таким образом отталкиваем от работы на государство? Думаю – общество, СМИ обязаны восстановить справедливость в отношении честных государственных работников. Фокус общественного внимания должен сосредоточиться на доказательных обвинениях в коррупции. Это поможет доводить такие дела до конца», – пишет Путин. По его мнению, борьба с «большой» коррупцией поможет преодолеть коррупцию и в тех сферах, с которыми граждане встречаются в своей повседневной жизни – в полиции, судебной системе, в управлении жилищным фондом и ЖКХ, медицине и образовании. «Мы будем действовать последовательно, осмысленно и решительно. Устраняя фундаментальные причины коррупции и карая конкретных коррупционеров. Создавая мотивацию для тех людей, которые готовы служить России верой и правдой. Таких людей у нас в стране традиционно много. Они будут востребованы», – говорится в статье. «Мы справились с олигархией, справимся и с коррупцией», – заключил Путин.
Национальная стратегия противодействия коррупции, Национальный план противодействия коррупции на соответствующий период, планы по противодействию коррупции федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований образуют динамичную, постоянно обновляемую в соответствии с требованиями времени и с учётом федеративного устройства Российской Федерации систему мер по противодействию коррупции.
На целесообразность официального закрепления именно такой системы мер по противодействию коррупции нацеливают рекомендации Группы государств против коррупции (ГРЕКО).
Реализация Национальной стратегии противодействия коррупции стала приоритетным направлением работы Счетной палаты Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации предложено Общественной палате Российской Федерации, Торгово-промышленной палате Российской Федерации, Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», политическим партиям, общественным организациям и объединениям проводить работу по формированию в обществе нетерпимого отношения к коррупционному поведению.
Конец ознакомительного фрагмента.