Вы здесь

Прокурорский надзор и государственный контроль. Глава I. Возникновение и развитие государственного контроля (В. И. Рохлин, 2003)

Глава I. Возникновение и развитие государственного контроля

§ 1. Причины возникновения и зарождения государственного контроля

Государство возникло как система управления и организации жизни общества на определенном этапе его развития. Государство для осуществления задач, которые ставило перед собой общество, должно было регулировать, регламентировать и организовывать государственное управление, чтобы обеспечить необходимые условия общественного развития.

При возникновении государства оно взяло на себя функции управления, причем управления постоянно развивающимися структурами по мере развития государства и общественных отношений в различных сферах.

Регламентируя и регулируя различные сферы жизни общества, государство должно было обеспечить необходимые средства и ресурсы, потребные для обороны, содержания государственного аппарата, развития средств сообщения и связи, производства и товарообмена.

В связи с этим принимались необходимые решения, нормы, законы и, следовательно, возникала потребность проверять, как они исполняются, в каком совершенствовании нуждаются.

Взяв на себя управление делами общества, обеспечение его нормальной жизни, государство не могло обойтись без учета средств и ресурсов, их надлежащего использования.

Проверка исполнения, контроль за соблюдением установленных правил, законов, оценка результатов деятельности, необходимых для того, чтобы влиять на развитие событий в нужном государству и обществу направлении, являются одними из важнейших, присущих органам управления функций. Эти функции управления присущи всем формам управленческой деятельности, независимо от поставленных задач, структуры и системы управления.

Вместе с тем система специальных органов контроля в структуре управления возникает на определенном этапе с развитием государства, общества, расширением регулируемых и регламентированных направлений деятельности, нуждающихся в регулировании и управлении общественных связей и отношений.

Государственные ведомства, регулирующие и управляющие различными направлениями жизни государства и общества, в том числе наделенные и функцией контроля, возникли еще в древних государствах.

Например, в Древнем Китае еще в VII–IV вв. до н. э. имелись государственные структуры, осуществлявшие контроль над хозяйственной деятельностью, в частности, объектом их внимания были леса, реки, пастбища. Они контролировали и добивались их эффективного использования с учетом существовавших законов и правил[1].

Тогда же сложились финансовые и военные ведомства, которые не только разрабатывали финансовую и военную политику, налоги, поступление доходов и намечавшиеся расходы, но и контролировали исполнение предписаний и правил. Уже тогда имелись контрольные органы, возглавлявшиеся верховным цензором. Они контролировали работу наместников, проверяли их благонадежность, расследовали преступления.

Уже в VII–IX вв. до н. э. в Китае существовала стройная система государственного управления и соответственно государственного контроля. В частности, ведомство обрядов контролировало соблюдение норм поведения, общественного порядка, сбор налогов.

Были учреждены цензоры-прокуроры[2], которые контролировали работу всех исполнительных органов, аппарата чиновников. Они имели право представления докладов о нарушениях на имя императора.

Известно, что в период развития древнейших государств мира выполнялись громадные работы, возводились грандиозные сооружения. Это также требовало больших средств, строгого учета ресурсов и расходов, контроля. Не случайно, что в первую очередь развивался контроль в деле учета финансовых и материальных средств.

Например, в Древнем Египте в период между 4000 г. и 525 г. до н. э. трудом рабов были созданы сооружения, сохранившиеся до наших дней, для возведения которых требовалось высокоразвитое управление, в том числе учет. В частности, пирамида Хеопса в Египте занимает площадь 30 акров и содержит 23 млн каменных блоков[3]. Эти материалы надо было заготовить, учесть, надо было содержать тысячи как рабов, так и тех, кто руководил этими работами.

Царь Израиля Соломон, задумав построить храм Бога Яхве, одно из чудес света (храм был разрушен при захвате Иерусалима римлянами), не только продумал конструкцию сооружения, необходимые материалы, но и организовал контроль и учет, управление строительством[4].

Среди самых древних письменных документов – записей в храме шумерской цивилизации (примерно 3000 г. до н. э.) – были найдены записи, представляющие собой счета, статьи расходов, доходов и состояния ресурсов храма[5].

Когда вавилонский царь Хаммурапи, объединив поселения и города в бассейне рек Тигра и Евфрата, создавал могучее государство, он понимал, что для дальнейшего развития и сохранения могущества необходимы четкая регламентация и контроль. Им были изданы законы и установлены правила, касающиеся собственности, недвижимого имущества, торговли, бизнеса, трудовых отношений и семьи. Эти законы, известные как Кодекс Хаммурапи (примерно 2000 г. до н. э.), в деталях описывали юридическую процедуру, которой надо было следовать в торговле, ответственность и вознаграждения при установлении минимальной оплаты труда, а также при осуществлении контроля[6].

Большое внимание вопросам контроля уделялось в Спарте, Греции, Риме. Зарождались основы счетоводства, управления казной, ресурсами.

В европейских государствах в период средневековья и после также развивались различные формы управления и контроля.

Развитие различных способов и средств по обеспечению потребностей государства, в первую очередь в получении, учете и контроле производимых расходов послужило толчком к развитию учета и счетоводства. В XV в. в Италии были разработаны метод двойного счетоводства, бухгалтерские записи, ведение счетов и запись операций.

Следует отметить, что контрольные функции в первую очередь развивались в сфере учета и контроля расходования материальных ценностей, материальных благ, которые были необходимы государству, а также для развития общества и защиты интересов населения.

Но развитие общественного производства, различных отраслей деятельности влекло за собой совершенствование и расширение форм и видов контроля. Развивается промышленность, средства производства, орудия труда, расширяется строительство, все это приводит к необходимости промышленного и строительного контроля. Совершенствуются средства связи, массовой информации и появляется необходимость выработки контрольных функций в этих сферах деятельности.

В процессе демократического развития совершенствуются структуры государства, возрастает общественная активность различных классов, слоев общества, появляются контрольные органы в сфере охраны и безопасности труда, обеспечения безопасности жизнедеятельности, в частности, в сфере экологии.

Возникает необходимость регламентации общественно-политической деятельности и – установления государственного контроля в этих сферах, а также его форм и предела.

Совершенно правильно констатируют многие ученые, например, известный специалист в области государственного контроля и прокурорского надзора доктор юридических наук из НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации В. Г. Бессарабов, что государственный контроль является продуктом исторического развития[7].

Развивается общество, совершенствуется государство, очерчивается все больший круг деятельности и соответствующие общественные отношения. Все это требует регулирования, регламентации в правовой сфере, а следовательно, и соответствующих форм и видов государственного контроля.

Данное обстоятельство не означает какого-либо ущемления прав и свобод человека и гражданина. Должным образом сформированный и эффективно действующий государственный контроль – это важное средство именно защиты прав и свобод человека и гражданина.

Если обратиться к Конституции Российской Федерации, то в ст. 2 Основного закона нашей страны сказано, что «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Детализируя это, ч. 2 ст. 55 Конституции РФ устанавливает: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». В ч. 2 статье 80 Конституции указывается, что «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина». В п. «е» ч. 1 ст. 114 указано, что Правительство Российской Федерации «осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод человека и гражданина». В ст. 18 Конституции РФ указано, что «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими… и обеспечиваются правосудием».

Таким образом, деятельность всех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной – должна быть направлена на соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Но для обеспечения этого необходима четкая и неукоснительно работающая система контроля за исполнением законов и нормативных установлений, соблюдение законов не только должностными лицами и всеми государственными, коммерческими общественными организациями, но и гражданами. Как указано в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». Это неуклонное требование, относящееся ко всем гражданам, должностным лицам, государственным и негосударственным органам и организациям[8].

В настоящее время, несмотря на различные мнения и высказывания ученых философов, государствоведов, юристов о степени разработки, целостности и оформленности теории разделения властей, в большинстве стран мира эта теория является основой построения государственной власти. К этим странам относится и Российская Федерация. В ст. 10 Конституции РФ указано, что «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Осуществляя государственную власть на основе предоставленных полномочий, органы всех ветвей власти действуют на основе законов и должны обеспечивать их исполнение, причем как в своих действиях, так и в издаваемых актах. Они должны обладать (и обладают) правом контрольной деятельности. Это определяет наличие различных форм и видов контрольной деятельности. Без этого нельзя обеспечить исполнение и соблюдение законов. Поскольку законы «обладают постоянной и устойчивой силой и нуждаются в непрерывном исполнении или наблюдении за этим исполнением, то необходимо, чтобы все время существовала власть»[9], которая следила бы за их исполнением. Эта власть и существует в виде различных форм и видов контроля, который осуществляют все ветви власти.

Отмечая, что мы признаем и действуем с учетом наличия трех ветвей власти, следует подчеркнуть, что государственная власть едина. Это вытекает из положений ст. 3 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. 2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. 3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы».

Для обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты интересов общества и государства необходимы четкое законодательное оформление задач, структуры и полномочий контролирующих органов, установление предмета и пределов контроля, т. е. наличие законодательства, регулирующего именно осуществление функций контроля.

Наряду с этим требуется продуманное и нормативно установленное взаимодействие и взаимосвязь контролирующих функций всех отраслей власти. Совершенно правильно отмечается, что во всех случаях все ветви власти связаны между собой механизмом контроля, позволяющим обеспечить определенное равновесие между ними и следить за тем, чтобы они не выходили за рамки своих конституционных полномочий[10].

Только законодательно оформленный контроль, только установленная в правовом плане контролирующая деятельность может быть эффективной и результативной, поскольку иначе будет смешение функций, дублирование и создание помех надлежащей организации управления в государстве и обществе.

Основы контрольной деятельности могут быть установлены только законом, принятым в порядке, предусмотренном Конституцией РФ.

Такое регламентирование, когда будет четко определен круг полномочий контрольных органов каждой ветви власти, сделает контрольные функции целенаправленными, позволит понастоящему решать намеченные задачи и действовать взаимосвязанно и целеустремленно. Это также будет способствовать укреплению самостоятельности каждой из трех ветвей власти.

Данный контроль будет направлен не только на проверку исполнения законов и иных правовых нормативных актов, но и на эффективность деятельности и управления, целесообразность действий, решений, связанных зачастую с надлежащим и полезным для государства и общества расходованием громадных материальных ценностей и ресурсов.

Однако практика государственной деятельности подтверждает, что нередко органы контроля бывают не заинтересованы в точном и неуклонном исполнении законов, полагая, что в тех или иных обстоятельствах отступление от требований закона целесообразно и не наносит большого вреда. Это случается как вследствие преобладания ведомственных интересов, так и неправильно понимаемых интересов управления. Бывает, когда в тех или иных субъектах Федерации органами представительной или исполнительной власти принимаются акты или проводятся действия, которые противоречат Федеральному законодательству, Конституции РФ, либо нарушают их.

Возникает необходимость в создании и деятельности государственных органов, независимых от ветвей власти, от органов власти в целом, для обеспечения недопустимости при любых обстоятельствах нарушений законодательных требований. Таких органов, которые не имели бы права вмешиваться в управленческую, оперативно-хозяйственную деятельность, не имели бы права оценивать целесообразность тех или иных действий, решений и указаний, если они не нарушают законов (законов Федерации или ее субъектов).

Это должен быть орган, который, в отличие от органов государственного контроля, не имел бы права отменять решения, законы, а только был бы обязан ставить вопрос о приведении акта, действия в соответствие с законом и при невыполнении такого требования обладал бы полномочиями привлекать виновных к ответственности, включая возможность взыскания причиненного ущерба через суд. В Российской Федерации имеется и предусмотрен Конституцией РФ такой орган – это орган надзора, органы прокуратуры. Прокуратура входит в структуру государственной власти Российской Федерации, не являясь в то же время частью какой-либо ветви власти.

По нашему мнению, прокуратура не является контролирующим органом и не входит в систему органов контроля. Вместе с тем по данному вопросу существуют различные мнения. Нам представляется, что в теории и в законодательной практике не определены правовые основы прокурорского надзора, его суть и положение в системе государственного управления.

Все это требует детального исследования, несмотря на то, что многие ученые в своих научных исследованиях пытались тщательно проанализировать вопросы прокурорского надзора.

Несомненно, весьма полезен и зарубежный опыт, анализ практики и теоретических исследований зарубежных ученых.

Именно поэтому мы полагаем нужным рассмотреть вопросы развития контролирующих органов и систем контроля как за рубежом, так и в России, чтобы сформулировать понятие, содержание контрольной деятельности, деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением законов, определить отличие и соотношение контрольной и надзорной деятельности.

Представляется, что рассмотрение данных вопросов поможет более правильному пониманию всех возникающих проблем.

§ 2. Развитие и состояние контрольных органов в зарубежных государствах

Ознакомление и изучение организации, полномочий и состояния контролирующих органов за рубежом необходимо и полезно, поскольку с учетом особенностей положения в России оно может помочь в повышении эффективности контролирующей деятельности в нашей стране.

При этом, несомненно, следует иметь в виду, что развитие органов контроля в любой стране определяется теми условиями, которые там сложились, диктовалось задачами, которые ставились перед обществом.

Вместе с тем, и это важно, главное направление контроля в стране и основная цель – одни и те же, поскольку значение и сущность контрольной деятельности одинаковы для всех государств.

Она находится в зависимости от экономического развития, политического устройства по структуре органов контроля, их полномочиям, методам деятельности, но главное назначение – обеспечение контроля за исполнением законов и нормативных установок, способствование эффективной и результативной работе для решения задач, стоящих перед обществом и государством на определенных этапах развития.

Несмотря на различия в видах контрольной деятельности, особенностях систем контроля, в структурах контролирующих органов, в настоящее время в большинстве государств сформировалась схожая система органов контроля, контролирующих структур.

Для всех этих структур характерно осуществление контроля за исполнением законов и изданных в их развитие нормативных актов, причем не только, и, пожалуй, не столько за формальным исполнением, но и за целесообразностью деятельности по их исполнению. Для этого органы контроля обладают полномочиями не только по проверке, но и для вмешательства, вплоть до обязательных указаний и отмены неправильных решений и принятия иных, необходимых с точки зрения органа контроля.

В настоящее время сформировались в основном следующие направления контролирующей деятельности:

– парламентский контроль;

– президентский контроль (контроль главы государства);

– контроль органов исполнительной власти;

– судебный контроль;

– внутриведомственный контроль (в пределах конкретного предприятия, организации, системы);

– общественный контроль.

Мы предлагаем рассмотреть контролирующие системы, органы контроля в разных государствах, как тех, которые относят к странам с развитой демократией, так и тех, которые ранее входили в социалистическую систему, а также тех, которые и сегодня остаются верны социалистическим идеалам.

Наиболее интересными в числе западных демократий представляются организации контролирующих органов, их структура и полномочия во Франции, Германии, Соединенных Штатах Америки.

Контрольные органы Французской Республики

Система органов контроля во Франции сформировалась давно и развивалась в различных исторических условиях. В настоящее время она представляет следующую структуру по разным направлениям.

Конституция Франции 1958 г. позволяет охарактеризовать это государство как государство, сочетающее элементы президентской и парламентской республики. При этом в Конституции Франции четко определено стремление к концентрации и централизации власти в руках президента республики. Это во многом определяет структуру и содержание контролирующей деятельности, а также органов, ее осуществляющих.

Анализируя Конституцию Франции, можно сделать выводы, что Президент является гарантом исполнительной власти и гарантом независимости судебной власти (ст. 16, 19, 64 и др. Конституции Французской Республики)[11].

Контролируя деятельность парламента, президент вправе возвращать принятые законы, не подписывая их, требуя их повторного рассмотрения полностью или частично, направляет парламенту послания, не подлежащие обсуждению, он также вправе распустить нижнюю палату парламента. Председательствуя на заседаниях правительства, президент по существу возглавляет исполнительную власть и соответственно все контролирующие органы исполнительной власти. По некоторым направлениям, как отмечают некоторые ученые, полномочия президента Франции превосходят полномочия (в том числе и в сфере контрольной деятельности) президента США[12].

Исполнительную власть осуществляет правительство, которое обладает весьма широкими полномочиями, в том числе в сфере контроля. Как указано в ст. 20 Конституции Франции, «Правительство определяет и проводит политику нации. В его распоряжении находятся администрация и вооруженные силы». Премьер-министр, руководя деятельностью правительства, также наделен широкими полномочиями, в том числе и в сфере контроля, который он осуществляет через множество структур, состав которых он и назначает. Его обязанностью является гарантирование исполнения законов. Более того, правительство вправе издавать правовые акты, обязательные к исполнению и имеющие силу закона.

Структура исполнительной власти, органов контроля охватывает через соответствующие магистраты практически все сферы деятельности. Таким образом, имеется четкая структура контрольных органов, по существу действующая на основе единой нормативной базы. Это позволяет организовать постоянное и нужное взаимодействие и единство в реализации поставленных задач.

Но наряду с тенденцией централизации и концентрации власти в руках президента и правительства, большими полномочиями, в том числе и в сфере контроля, обладает и парламент страны – национальное собрание Франции. Оно, хотя и внешне, сохранило контроль за правительством, в частности, имеет право выразить ему недоверие. Эта прерогатива изменилась в сравнении с прошлым, но в Конституции Франции сохранена. Сохранилась также система письменных и устных запросов, на которые правительство обязано отвечать депутатам.

Национальное собрание (его палаты), осуществляя полномочия по контролю за правительством, вправе создавать контрольные комиссии и комиссии по расследованию. Цель создания таких комиссий заключается в получении информации об определенных фактах и подготовке заключений. Эти комиссии могут создаваться для рассмотрения вопросов финансового, административного или технического управления публичных служб и национализированных предприятий, давать заключения о финансовой, административной эффективности организации работы и полученных результатах, а также соблюдения законности. Рассмотрение в комиссиях публичное и слушания в режиме закрытости могут быть только по специальному решению.

Одним из важнейших направлений парламентского контроля и важным средством его осуществления является бюджетный контроль.

Наряду с подготовкой и рассмотрением вопросов в специальной финансовой комиссии и некоторых других комиссиях, генеральный докладчик комиссии осуществляет постоянный контроль за всей текущей бюджетной деятельностью правительства. Генеральный докладчик и его специальные помощники обладают полномочиями затребовать любые сведения и документы, касающиеся исполнения бюджета и управления государственными предприятиями. Здесь осуществляется не только контроль за исполнением бюджета, но и контроль управленческой работы в целом, по всем вопросам.

Создание Европейского Сообщества, развитие демократии привело к образованию еще одного органа контроля со стороны парламентского правительства. Это постоянно действующие институты, специализирующиеся в строго определенных областях деятельности, в частности, по планированию, по демографическим вопросам, по оценке научного и технологического выбора и т. п.[13]

Представительства вправе заслушивать министров и других должностных лиц, делать заключения в виде рекомендаций.

Важными организациями, которые осуществляют контроль за администрацией и помогают парламенту в этой работе, являются Счетная палата (в области финансового контроля) и Парламентская служба (по оценке научного и технологического выбора).

Несмотря на то, что возможности и полномочия парламентского контроля ограничены (против этих ограничений выступают представители оппозиции), они входят в единую систему контрольных органов и четко регламентируются нормативными актами и законодательством.

Счетная палата является весьма сильным органом контроля. Как указано в Конституции Франции, Счетная палата помогает парламенту и правительству контролировать надлежащее исполнение законов в области финансов, в том числе законов о финансировании социального обеспечения членов общества (ст. 47 Конституции Франции)[14].

Характерно, что Счетная палата независима как от парламента, так и от правительства.

Полномочия и организация деятельности Счетной палаты достаточно широки и конкретны. Они определены специальным законом, принятым 22 июня 1967 г. Счетная палата имеет и региональные счетные палаты, подчиненные и подотчетные ей.

Задачами Счетной палаты являются: оказание содействия парламенту и правительству в исполнении законов; проведение ревизий и проверок финансовых действий и счетов для определения эффективности и целесообразности хозяйствования на государственных предприятиях; проведение проверок финансовой деятельности в учреждениях сферы социального страхования, проверка деятельности всех без исключения организаций независимо от организационно-правовой формы, если они получают средства от государства; проверка целевого использования средств, собранных в результате воззваний по стране различными организациями, союзами и объединениями; проверка счетов государственных организаций, учреждений и предприятий отдельных органов (структур) министерств и ведомств, а также счетов их руководителей.

Контроль Счетной палаты осуществляется по завершенным финансовым операциям без вмешательства в текущие операции и их проверки, что является прерогативой Министерства финансов.

Законом от 10 июля 1982 г. в структуру Счетной палаты введена и действует прокуратура во главе с обер-прокурором, который назначается декретом правительства. Он выступает как представитель защиты интересов государства в Счетной палате и наряду с другими полномочиями осуществляет руководство и надзор за деятельностью прокуроров в региональных счетных палатах[15].

В Законе о Счетной палате сказано, что она обязана обеспечить правильное использование государственных финансов. Это, несомненно, предполагает изучение и проверку надлежащей организации деятельности контролирующих служб, учреждений и предприятий, численности, степени квалификации и оплаты работников контролирующих органов. Таким образом, четко просматривается, что наряду с финансовыми вопросами Счетная палата осуществляет контроль за управленческой деятельностью в более широком аспекте. Таким образом, контроль, осуществляемый Счетной палатой, является не чисто финансовым и его роль заключается не только в контроле финансовых операций, но и в том, чтобы они были проведены в соответствии с правилами ведения бюджета и учета и самым эффективным образом. Контроль управления делами стал одним из обычных и важных видов контроля.

Наряду с контролем президента, правительства (исполнительной власти), парламентским контролем достаточно широко развит и обладает большими полномочиями и судебный контроль.

Судебный контроль во Франции занимает важное место в системе контролирующих органов и характерен автономным статусом судебных учреждений административной юстиции.

Во главе двух ветвей судебной системы находятся два верховных органа правосудия: Кассационный суд, возглавляющий систему судов общей юрисдикции и Государственный совет, возглавляющий систему судов административной юстиции.

Система судебных учреждений административной юстиции, которые в основном и осуществляют контрольные функции, включает в себя региональные административные суды общего права, специализированные административные суды и Государственный совет.

Рассматривая органы контроля, мы не затрагиваем контрольные функции судов, связанные с уголовно-процессуальной деятельностью, с рассмотрением дел об уголовно наказуемых деяниях, что регламентируется УПК Франции, и останавливаемся лишь на функциях судебного контроля в системе контролирующих органов государства.

Законодательство ФРГ также уделяет организации контроля весьма большое внимание, отдавая приоритет парламентскому контролю. Конституция ФРГ провозглашает, что государство является правовым и социальным. Закрепляется республиканская форма правления, ответственность правительства перед парламентом. Германия является парламентской республикой с признанием земель ФРГ государствами с собственными Конституциями, которые должны соответствовать федеральной. Главой государства является президент, избираемый специально созываемым Федеральным собранием на пять лет. Президенту предоставлен ряд полномочий, связанных с выполнением функций главы государства. Однако президенту для принятия решений и издания большинства актов требуется обязательная контрассигнация Федерального канцлера или соответствующего Федерального министра. Парламент страны состоит из двух палат: бундестага, который по существу обладает законодательной властью, и бундесрата, через посредство которого «… земли участвуют в законодательстве и управлении Федерацией» (ст. 89 Конституции ФРГ).

Парламенту предоставлены достаточно широкие контрольные полномочия за деятельностью исполнительной власти и исполнением законов.

Одним из направлений контроля парламента является право на запрос, причем существует так называемый «час вопросов», в ходе которого правительство, конкретные министры отвечают на поставленные вопросы (дважды в неделю). Отвечают на вопросы и статссекретари. Если время истекает, то правительство дает письменные ответы, причем ответ должен быть дан в течение недели. Также должны быть даны ответы и на письменные вопросы, поступившие правительству от депутатов. Наряду с таким порядком в конце 80-х гг. введена еще одна форма парламентского контроля – опрос правительства. Он проводится в определенный день недели, когда заседает федеральное правительство. В этот день с утра правительство сообщает председателю бундестага повестку дня. Соответствующие министры докладывают о принятых решениях, после чего депутаты задают вопросы. Особое значение в контрольной деятельности имеет работа бюджетного комитета, поскольку бюджет утверждает парламент. Следует отметить, что контрольные функции парламента осуществляют и другие комитеты, в частности, Комитет по петициям, куда вправе обратиться каждый гражданин или группа граждан. Комитет управомочен вызывать на свои заседания членов федерального правительства, требовать как устных, так и письменных ответов, заслушивать свидетелей, экспертов, обращаться за помощью в суды и административные органы.

Основным Законом ФРГ (ст. 44) предусмотрен и такой важный орган контроля, как Комитет по расследованию. Комитет располагает весьма большими правомочиями. Особо следует отметить, что при сборе доказательств Комитет вправе использовать нормативы Уголовно-процессуального кодекса, причем сохраняется тайна переписки, телефонных и иных переговоров. Комитет также вправе требовать от правительства сохранения тайны показаний, документов, проектов решений. Результаты расследования при необходимости могут послужить, в виде доклада, основанием для внесения в повестку дня бундестага.

Основные полномочия по контролю предоставлены исполнительной власти в лице правительства страны. Федеральное правительство занимает центральное место в управлении страной. Во главе правительства стоит канцлер, который избирается бундестагом. Канцлер определяет основные направления политики. В пределах основных направлений Федеральный министр самостоятелен и несет полную ответственность за деятельность своего ведомства.

Полномочия правительства весьма широки и среди них следует выделить право на издание постановлений в целях выполнения федеральных законов и право издания общих административных указаний и предписаний.

На правительство в целом и министерства возложено осуществление контроля за законностью и целесообразным исполнением федеральных законов (ст. 86 Конституции ФРГ). В связи с этим правительство правомочно давать указания по исполнению законов, требовать отчета и представления документов от всех органов государственной власти и направлять к ним своих уполномоченных для проверки.

Важное место в осуществлении контроля, особенно финансового, занимает Федеральная счетная палата, закон о деятельности которой принят 11 июня 1985 г. Счетная палата не имеет исполнительной власти. Ее задача – защита интересов государства, невмешательство в решение политических вопросов. Она контролирует бюджетное финансирование, управление экономикой Федерации, ее особым имуществом (федеральные железные дороги, средства связи и др.), государственные предприятия и ведомства федерального уровня, деятельность предприятий частноправового статуса, если государство (ФРГ) имеет долевое участие, а в определенных случаях и прочих юридических лиц частноправового статуса.

Счетная палата вправе проводить ревизии, критерии проведения которых – экономичность, правильность, целесообразность. Важным полномочием Счетной палаты является проверка всех решений, которые влекут изменение доходов, расходов, но лишь после их принятия, чтобы не вмешиваться в процесс. По итогам ревизии в ревизуемый орган направляется сообщение с рекомендациями.

Счетные палаты земель независимы от Федеральной счетной палаты, но постоянно и тесно взаимодействуют.

Соответствующий контроль существует и на уровне земель ФРГ, что позволяет говорить о системе контрольных органов в целом.

Важное место в осуществлении контрольных функций играет судебный контроль. Это система конституционных судов, судов общей юрисдикции и судов специальных – административных, трудовых, финансовых, социальных, причем как на уровне Федерации, так и земель. Если конституционные суды в основном рассматривают вопросы конституционности законов, суды общей юрисдикции – дела о преступлениях и гражданско-правовых спорах, то специальные суды в большей мере являются именно органами контрольной направленности. Например, административные суды вправе рассматривать по иску гражданина дела о незаконности и необоснованности административных управленческих решений, в том числе решений органов власти, руководителей предприятий и организаций, о взыскании компенсации за ущерб, причиненный неправомерным решением. Высший административный суд вправе рассматривать иски о правомерности, правовой обоснованности актов, подзаконных, внутренних положений, инструкций и т. п., издаваемых министерствами, ведомствами, руководителями различного уровня[16].

Для контролирующих органов Федеративной Республики Германии характерно, что их деятельность на всех уровнях парламентского, правительственного и ведомственного контроля четко регламентирована и взаимообусловлена, что позволяет достигать большого взаимодействия и предельно ясного определения функций и полномочий, обязанностей и ответственности.

Несомненный интерес представляет и система осуществления контроля и соответствующих органов в Великобритании.

Эта система отличается от соответствующих органов континентальных стран.

В Великобритании, как известно, нет Конституции как единого акта. В связи с этим и деятельность органов, осуществляющих государственный контроль, регламентируется рядом актов, законов, которые являются актами конституционного значения и рассматриваются как таковые.

Наряду с актами непосредственно конституционного значения имеются также акты, регламентирующие положение и полномочия депутатов парламента, и некоторые другие законы: это Билль о правах 1689 г., законы о парламенте 1911, 1949 гг., Закон о парламентских округах, законодательство о судоустройстве. Значительное место занимают акты, имеющие историческое значение – Великая хартия вольности 1215 г., Петиция о правах 1628 г., Закон о престолонаследии 1701 г. и др.

К Британской Конституции также относятся и входят в нее судебные акты по важным вопросам – судебные прецеденты высших судов по важнейшим вопросам. К судебным решениям, имеющим конституционное значение, относятся решения по осуществлению прав и свобод, средств их судебной защиты, определяющие правовой статус личности.

Большую роль играют так называемые конституционные соглашения. Ученые юристы правильно полагают, что именно эти соглашения делают Британскую Конституцию своего рода феноменом[17].

Эти соглашения имеют особое значение для осуществления исполнительной власти, а следовательно, и контрольных функций.

Английский парламент обладает контрольными функциями в отношении правительства (палата общин), а палата лордов выступает в ряде случаев как высшая судебная инстанция.

Палата общин, наряду с законодательной функцией, осуществляет контроль за методами работы правительства в области налоговой политики и особенно в сфере расходов. Члены парламента обладают правом запросов правительству и премьер-министру. Однако следует отметить, что фактически такой контроль является формальным, поскольку формирование правительства на основе большинства, полученного на выборах, приводит к тому, что парламент, как правило, поддерживает его.

С целью усиления парламентского контроля за деятельностью правительства, исполнительной ветви государственной власти, Законом 1967 г. установлена должность парламентского уполномоченного. Парламентский уполномоченный по вопросам администрации по правовому статусу во многом схож с положением контролера, генерал-аудитора. Он может быть отстранен от должности только по представлению обоих палат парламента. В последующем (в 70–90-х гг. прошлого века) этот институт получил дальнейшее развитие. Например, появились уполномоченные по жалобам для Северной Ирландии, по делам здравоохранения для Англии, Шотландии, Уэльса и др.

Действуют уполномоченные и вне государственной сферы, в частности, по делам членов профсоюза, по вопросам жалоб на органы СМИ, по пенсионным вопросам, а также местные уполномоченные.

Следует отметить, что местным уполномоченным поступает и ими разрешается значительно больше жалоб и обращений, чем парламентским уполномоченным[18].

Особое внимание уделяется контролю в сфере финансовой деятельности в государственном секторе. Высшим контрольным органом в этом направлении является Национальное контрольно-ревизионное управление, которое возглавляется генеральным контролером и ревизором. Он назначается с одобрения парламента и по рекомендации премьер-министра в речи королевы (главы государства) в парламенте.

Основная функция НКРУ – осуществление финансового контроля в государственных органах, повышение эффективности использования финансовых и материальных ресурсов, улучшение качества проверок, контроль за правильностью расходования государственных средств в соответствии с законами.

Генеральный контролер и его органы обладают достаточно широкими полномочиями.

Весьма широкими контрольными функциями обладают суды, особенно суды административной юстиции, которые обособлены от судов общей юрисдикции.

Административную юстицию образуют административные трибуналы. Они имеют различные задачи и направления деятельности по отраслям и сферам управления: трибуналы в сфере социального управления и трибуналы в управлении экономикой. Специально образованные промышленные трибуналы рассматривают споры между администрацией и работниками.

Все вышеперечисленное определяет систему контроля в Великобритании и позволяет иметь четко определенную и взаимодействующую структуру органов контроля, которые выполняют задачу проведения в жизнь политики единой государственной власти и вместе с тем обеспечивают надлежащую защиту прав и свобод человека и гражданина.

Структура контролирующих органов, сама система контроля в Соединенных Штатах Америки отличается как от европейской, так и от структуры Великобритании по причине условий, в которых создавалась и строилась система государственной власти в США.

Существующая система построена в соответствии с принципиальными положениями и установками Конституции страны. Государственная власть, управление государством в США построены на основе теории разделения властей, их самостоятельности и независимости. Однако благодаря историческому развитию, условиям, в которых живет государство, значение и соотношение различных ветвей власти меняется, но всегда характерно тесное взаимодействие в решении основных государственных задач.

Законодательная власть принадлежит парламенту – Конгрессу США, состоящему из двух палат: палаты представителей и Сената. С позиций нашего исследования необходимо подчеркнуть, что обеим палатам Конгресса США предоставлено право контроля за деятельностью правительственных учреждений и ведомств. Несмотря на то, что для сегодняшнего дня в США характерна тенденция расширения сферы издания административных актов и замены ими законов, Конгресс сохраняет важную роль, в том числе и при осуществлении контрольных функций.

Особенностью государственного устройства США – федеративного государства – является то, что штаты обладают не только значительными полномочиями, но и правом издания законов. Кроме того, США четко разделены полномочия федеральной власти и власти штатов. Это, несомненно, сказывается на структуре контролирующих органов, на их полномочиях и положении.

Очень большое значение имеет судебная власть, возглавляемая Верховным Судом США, обладающим весьма широкими полномочиями, в том числе и в области контроля.

Во главе исполнительной власти стоит президент США, который является главой государства и возглавляет правительство.

Осуществляя исполнительную власть, президент обладает существенными контрольными полномочиями, в том числе и правом издавать обязательные для исполнения акты, имеющие силу закона.

Возглавляя правительство, он контролирует федеральную исполнительную власть и обеспечивает исполнение и проведение в жизнь законов по всем направлениям как внутри государства, так и во внешних сношениях.

Как показывает практика, президент фактически является не только контролером, но и координатором проведения экономической и социальной политики и контролирует ее осуществление, используя при этом положение лидера партии, что позволяет ему также осуществлять контроль над организациями в штатах, т. е. воздействовать и на контрольную деятельность в штатах для проведения общегосударственной политики.

Хотя президент и не обладает правом законодательной инициативы, но он вправе наложить вето на представляемые ему на подпись законы и тем самым повлиять на законотворческий процесс.

В администрации президента имеется специальный контрольный орган – Административно-бюджетное управление (АБУ). Директор АБУ назначается президентом с утверждения Сената и входит в состав правительства (кабинета министров).

Важнейшими функциями АБУ является проверка проекта бюджета и контроль за его исполнением, оценка эффективности деятельности управленческих и организационных структур, контроль за выполнением федеральных программ, выработка рекомендаций по вопросам экономической и финансовой политики, осуществление контроля и информирование президента о деятельности государственных структур, предоставление ему обзора законодательства, которое принимается в штатах и на местах. Кроме АБУ имеются и иные контрольные структуры: Управление по подбору и расстановке кадров, Президентский совет по борьбе с финансовыми злоупотреблениями в правительственных органах, Совет по честности и эффективности в правительстве и др.

Кроме того, в системе исполнительной власти в каждом министерстве и ведомстве имеются соответствующие органы контроля.

В этой связи следует особенно подчеркнуть, что АБУ координирует министерства и ведомства, в том числе и при осуществлении контрольных функций.

Рассматривая органы контроля в США, особенно выделим независимые агентства, в компетенцию которых входит осуществление контроля деятельности частных лиц и организаций в сфере предоставленной агентству компетенции. Их полномочия достаточно широки. Наряду с осуществлением контроля они выдают лицензии, расследуют нарушения норм права, рассматривают претензии, при необходимости издают нормативные акты. К таким независимым агентствам, в частности, относятся Федеральная комиссия связи, Управление гражданской авиации, Агентство по охране окружающей среды, Федеральная морская комиссия, Федеральная энергетическая администрация, Ядерная регулирующая комиссия, Комиссия ценных бумаг и др. Эти комиссии не подчинены и не зависимы от государственных департаментов, руководители этих агентств назначаются президентом с согласия Сената, причем на срок, превышающий срок полномочий президента, что также при особом порядке увольнения и освобождения государственных служащих подчеркивает и способствует их независимости[19].

Конгресс США – парламент страны, на который возложена законодательная власть, – осуществляет также контроль за деятельностью исполнительной власти.

Наряду с реализацией своей основной задачи – изданием законов – Конгресс США формирует аппарат исполнительной власти и корпус федеральной судебной власти. Он утверждает предложения президента о членах правительства и избирает состав Верховного Суда. Конгресс осуществляет квазисудебные функции, а также контроль за деятельностью правительственных органов.

Среди контрольных функций следует отметить право Конгресса на отстранение от должности президента и вице-президента в порядке импичмента в соответствии с тем, как это установлено Конституцией и законодательством. Обвинения против президента или вице-президента могут быть выдвинуты только палатой представителей, причем если палата представителей выдвинула обвинение, то Сенат должен принять дело к рассмотрению. Дело рассматривается по правилам, не отличающимся по существу от судебной процедуры, решение принимается тайным голосованием. Для обвинительного вердикта необходимо согласие двух третей присутствующих сенаторов.

Осуществляя контрольные функции, Конгресс управомочен требовать представления отчетов от большинства исполнительных органов. Любые инициативы президентской администрации во внутренних делах должны быть рассмотрены и утверждены Конгрессом и Верховным Судом США.

В системе органов Конгресса, что очень важно для осуществления контрольных функций, находится очень авторитетная организация – Главное контрольно-финансовое управление (ГФКУ). ГФКУ вправе иметь доступ и проверять любые документы министерств и ведомств по финансовым вопросам, проводить оценку результативности их деятельности, в частности, по выполнению государственных программ, проводить специальные проверки обоснованности цен на продукцию. ГФКУ при необходимости взаимодействует со следственными органами, иными правоохранительными структурами. Ежемесячно ГФКУ представляет Конгрессу отчеты о результатах работы. По инициативе ГФКУ издаются законы и иные правовые акты по всем отраслям управления[20].

Характеризуя систему контролирующих органов в США, государственный контроль, необходимо отметить, что его осуществляют множество организаций на разных уровнях. Это объясняется и особенностями государственной структуры США, и множеством целей осуществления контроля. Однако при своей множественности осуществление контроля происходит на основе закона, при тесном и постоянном взаимодействии всех контролирующих органов.

Мы уже отмечали, что в соответствии с принципом федерализма, как его понимают в США, государственное структурирование выражается в существовании независимых друг от друга систем: федеральной и систем штатов. Это касается и судебной системы, которую мы рассмотрим с позиций контрольных функций, осуществляемых судами.

Американские суды контроль за соблюдением законности в стране осуществляют органами исполнительной и законодательной власти, а также органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, должностными лицами и гражданами.

Представляется совершенно правильной и аргументированной система полномочий и обязанностей судов в США, сформулированная профессором, доктором юридических наук В. Г. Бессарабовым, которая выглядит следующим образом:

1. Определять законность административных постановлений и распоряжений.

2. Осуществлять контроль за соблюдением законности сотрудниками правоохранительных органов, иных организаций и принимать меры к возмещению ущерба.

3. Обязывать чиновников исполнительных органов, в случае их бездействия, выполнять то, что требует от них закон.

4. Проверять законность и правильность распределения благ и наград, находящихся в распоряжении органов исполнительной власти.

5. Проверять законность использования вооруженных сил при внутренних беспорядках.

Но судебные органы США, в основном Верховный Суд, имеют право контроля за законодательной властью, в частности, могут аннулировать все законодательные акты штатов как противоречащие конституции штата; аннулировать законы штатов, противоречащие федеральному законодательству; аннулировать федеральные законы, противоречащие федеральной конституции[21].

По существу Верховный Суд США является органом конституционного надзора, нормы американской Конституции дают возможность для ее толкования, и это прерогатива Верховного Суда США, который, в этом отношении, находится над федеральными апелляционными судами и над верховными судами штатов.

Такая система государственного контроля дает возможность четкого и постоянного влияния на строгое соблюдение и единообразное понимание существующей законодательной базы и влияния на надлежащее и своевременное воздействие органов управления на всю систему.

Система государственного контроля в европейских странах во многом совпадает с системой в рассмотренных странах, с учетом определенных особенностей, присущих, в основном, бывшим странам социалистического лагеря. В связи с этим мы рассмотрим контрольную систему нашего близкого соседа – Финляндии.

Финляндия является парламентской республикой. В государственном управлении Финляндия исходит из принципа разделения властей, что сказывается и на системе государственного контроля.

В 1992 г. вступил в действие закон, который значительно расширил полномочия парламента, особенно в финансовой сфере, в экономической области. Налоговое законодательство, установление платежей, бюджет, государственные займы перешли в полное ведение парламента. Наряду с этим парламент осуществляет контроль и по другим важным вопросам. Установление основ управления экономикой, управление государственными предприятиями, утверждение долгосрочных экономических и финансовых программ, управление государственными предприятиями проводятся и принимаются только с согласия парламента[22].

В практике финляндского парламента используются следующие формы и средства контроля.

Парламент принимает бюджет страны и осуществляет контроль за его исполнением посредством деятельности парламентских комиссий и получения соответствующей информации от правительства и органов управления. Для осуществления финансового контроля, создано Государственное ревизионное ведомство и Пенсионное управление, которое также находится под контролем парламента. Постоянные комиссии парламента (таких комиссий несколько – конституционная, юридическая, финансовая, по вопросам управления, по сельскому и лесному хозяйству, по культуре, по вопросам социального обеспечения и здравоохранения, по экономическим вопросам, экологии и по вопросам труда) от имени парламента контролируют деятельность органов власти и управления.

Еще одной, и весьма важной формой контроля являются запросы членов парламента. Установлено, что в зависимости от количества членов парламента, подписавших запрос, определяются срок ответа на запрос, и те, кто должен дать ответ. Например, если запрос более 20 членов парламента, то ответ должен быть дан не более чем в 15-дневный срок, причем премьер-министром, либо соответствующим министром. При обсуждении запроса и после прений решается вопрос о доверии правительству.

Наряду с изложенными формами парламентского контроля важными контрольными функциями обладает парламентский юридический уполномоченный (парламентский омбудсмен).

Он обладает правом контроля за законностью в деятельности не только исполнительной, но и судебной власти. Необходимо подчеркнуть, что понятие законности толкуется весьма широко: правильное и полное использование полномочий, соблюдение правовых норм, неприменение методов, противоречащих добрым нравам и т. п.

Юридический уполномоченный ежегодно представляет парламенту отчет, в том числе о деятельности правосудия и недостатках в законодательстве.

Несмотря на расширение парламентских полномочий в сфере контроля, достаточно широкие полномочия предоставлены и президенту государства, а именно: право назначать высших должностных лиц как управленческих, так и судебных структур, издавать указы по вопросам, которые ранее регулировались административными актами, а также указы, детализирующие нормы, касающиеся исполнения законов, указы об управлении государственной собственностью, об организации и деятельности административных органов и других ведомств.

Важную роль в осуществлении контроля играет Государственный совет, который возглавляет премьер-министр. В его состав также входят министры и канцлер юстиции, на которого возложены существенные функции в области контроля. Он должен осуществлять контроль за тем, чтобы органы власти и должностные лица, работники государственных организаций и другие лица соблюдали закон, исполняли свои служебные обязанности так, чтобы ничьи права не нарушались. Кроме того, канцлер выступает в качестве обвинителя в Верховном Суде и в Верховном административном суде. Он контролирует деятельность официальных обвинителей в других судах, и они обязаны выполнять его указания. Канцлер ежегодно представляет президенту отчет и заключения с выводами о соблюдении законов.

Определенные контрольные функции возложены и на судебную систему. В нее входит Верховный Суд, уездные и земельные суды, членов которых назначает Верховный Суд. Верховный Суд осуществляет высшую судебную власть, надзирает за отправлением правосудия судьями, а также осуществляет контроль за органами власти, применяющими меры принуждения. Кроме Верховного Суда и поднадзорных ему судов общей юрисдикции существует система административных и специальных судов (водных, земельных, страховых, трудовых и рыночных).

Контроль по вопросам административно-правового характера осуществляют Верховный административный суд и административные суды, которые ему подчинены.

Верховный Суд и Верховный административный суд, устанавливая, что требуется изменение или толкование закона, вносят свои предложения президенту республики для принятия нужных мер законодательного характера.

Таким образом, проанализировав систему контролирующих органов Финляндии, мы можем говорить о четко разработанной системе с четким определением полномочий и обязанностей, что несомненно способствует эффективности контроля и реализации его важной роли в должном осуществлении управленческих функций органами управления.

Из рассмотренного видно, что особое внимание в системе контролирующих органов уделяется финансовому контролю. Большое место отведено контролю за расходованием бюджетных средств.

Но вместе с тем, и это правильно, большое внимание уделяется и контролю за финансовой деятельностью в негосударственном секторе, соблюдению требований законов в сфере промышленного производства, что характерно также для всех государств, входящих в Совет Европы, и для контролирующей системы США.

§ 3. Контрольные органы в государствах – членах СНГ и бывшего социалистического лагеря, в странах социалистической ориентации

После распада Союза ССР и ликвидации социалистического содружества развитие государств, входивших в социалистический лагерь, осуществлялось по-разному. Изменилось в определенной степени и государственное развитие в таких социалистических странах, как Китайская Народная Республика, Социалистическая Республика Вьетнам и Республика Куба.

В государствах Варшавского договора и в бывших республиках СССР, ставших независимыми, был сделан поворот к развитию рыночной экономики, причем с представлением, что рыночная экономика – это отсутствие контроля государства в рыночных процессах. Изменился и политический строй, что наряду с позитивными изменениями вызвало и множество негативных процессов.

Стали развиваться рыночные процессы и в Китайской Народной Республике, в Социалистической Республике Вьетнам и Республике Куба, но при сохранившейся роли государства, что сказалось и на осуществлении контрольной деятельности государственными органами.

При рассмотрении системы контроля в бывших странах социалистического содружества в Европе, особое место занимает Польская Народная Республика, система контроля в которой своеобразна и вместе с тем во многом схожа с контролирующей системой в других восточно-европейских государствах.

Еще в 20-е гг. прошлого века в Польше была образована Верховная палата контроля – высший орган государственного контроля. И впоследствии, даже в период развития государства по социалистическому пути и в свете проводившихся изменений, она в основном сохранилась. В настоящее время, на основании Конституции страны (ст. 202–204) и специального закона Верховная палата контроля осуществляет государственный контроль по многим важнейшим направлениям. Верховная палата контроля была восстановлена в Польше Законом 1957 г. Ее положение в настоящее время определено Законом от 6 октября 1980 г. с последующими дополнениями «О Верховной палате контроля ПНР». Верховная палата контроля формируется Сеймом с согласия Сената, ее председатель назначается сроком на 6 лет и может быть повторно назначен не более одного раза.

Палата ежегодно представляет Сейму отчет о своей деятельности. Цель создания, объекты контроля, предмет проверок определены Конституцией страны (ст. 203).

Верховной палате контроля подконтрольна деятельность органов правительства, администрации, Польского национального банка, государственных организационных единиц с позиций законности, целесообразности и экономности. Кроме того, она может осуществлять контроль органов местного самоуправления, коммунальных юридических лиц и других организационных единиц. С позиций законности и экономности Палата контролирует также и иные хозяйствующие единицы и объекты, если они используют государственное имущество или средства, либо если их деятельность затрагивает финансовые обязательства в пользу государства.

Проверки Палатой могут проводиться как по ее усмотрению, так и по поручению Сейма и его органов – президиума, комиссии.

Наряду с Верховной палатой контроля контрольная деятельность осуществляется Сеймом (его комиссиями), а также судебной системой – Конституционным трибуналом, Верховным Судом, Государственным трибуналом.

Верховная палата контроля по результатам проведенных проверок обладает широкими полномочиями, в частности, направляет в проверяемые органы мотивированные сообщения предупредительного характера, чтобы предотвратить повторные нарушения, и по этим запросам Палате обязаны сообщить о принятых мерах. По более серьезным нарушениям аналитические материалы направляются на рассмотрение парламента, правительства, президента и руководителей министерств и ведомств. Авторитетным органом контроля становится и уполномоченный по гражданским правам, должность которого введена с 1987 г., а с 1989 г. нормы о нем включены в Конституцию страны. Уполномоченный независим от государственных органов, отвечает только перед Сеймом и обладает широкими полномочиями по защите прав человека.

Следует отметить, что деятельность всех органов контроля определена законом, а не ведомственными актами и все законодательные акты, четко определяющие компетенцию и задачи каждого органа, способствуют эффективности их деятельности и взаимодействию в необходимых случаях.

В целом в странах Восточной Европы система контроля близка к принятой в странах Западной Европы с определяющим вниманием к вопросам финансового контроля и развитию различных видов судебного контроля.

Например, в Венгрии наряду с парламентским контролем образованы Государственная счетная палата, Конституционный Суд. Функции контроля возложены на Национальный банк.

В Конституции Эстонской Республики вопросам контроля посвящена специальная глава (гл. XI – Государственный контроль), в которой определена система органов контроля, их компетенция и подчиненность. Это, несомненно, способствует единству задач, помогает должному взаимодействию при осуществлении контрольных функций.

На канцлера юстиции (гл. XII Конституции), на которого также возложены контрольные функции с весьма большими полномочиями по проверке исполнения законов. Он входит в систему исполнительной власти, и практически во многом выполняет функции, возложенные в России на прокуратуру.

После распада Союза ССР во многих странах, входящих в СНГ, существовавшая система контроля практически оказалась неработающей. Надлежащие органы контроля и их законодательное регламентирование до настоящего времени не сформировалось. В большей мере контроль осуществляется органами исполнительной власти, президентской администрации. В последние годы стал развиваться судебный контроль, в том числе конституционный надзор в виде конституционных судов.

Говоря о развитии системы контроля в странах – членах СНГ, интересно рассмотреть развитие контрольной системы Украины.

В Конституции Украины принят принцип разделения властей. Достаточно силен контроль парламента (Верховной Рады) за деятельностью исполнительной власти, в том числе при решении ряда важных вопросов президентом (например, при решении кадровых вопросов). В то же время у президента есть право наложения вето на принятый закон, а у парламента есть право преодолевать вето. Расширены полномочия Верховного Суда и всей системы в осуществлении судебного контроля.

По сравнению с Конституциями других стран – членов СНГ (Россия, Казахстан, Кыргызстан, Беларусь) Конституция Украины определяет ведущую роль Верховной Рады. Парламент республики обладает кроме основной законодательной функции и широкими контрольными полномочиями. Эти полномочия определены ст. 85 Конституции Украины. В частности, в период сессии депутат вправе обратиться с запросом в органы Верховной Рады, в Кабинет министров, к руководителям органов государственной власти и органов местного самоуправления, руководителям предприятий, организаций, учреждений независимо от форм собственности.

Большие контрольные полномочия предоставлены также и президенту Украины. Он является гарантом государственности Украины и его положение сопоставимо с положением президентов Франции, Польши и Российской Федерации.

Президент Украины в контрольной деятельности с согласия Верховной Рады назначает и прекращает полномочия премьер-министра, по его представлению назначает министров, руководителей центральных органов государственной власти и председателя местных государственных администраций, а также прекращает их полномочия. Вместе с тем следует отметить, что в отличие от Конституций США, ряда стран Центральной и Восточной Европы статус президента Украины очерчен нечетко. Во многом президента можно отнести к исполнительной власти.

Необходимо отметить, что, определяя пути перехода к рыночной экономике и создания соответствующего контроля, особенно в финансовой сфере, на Украине еще в 1993 г. был принят специальный Закон о контрольно-ревизионной службе. В Законе определены основные задачи, направленные на осуществление государственного контроля за использованием бюджетных средств. Эта контрольная служба является органом исполнительной власти с включением в структуру Министерства финансов. Наряду с этой службой были созданы и другие контрольные органы, в основном системы финансового контроля: Государственная налоговая администрация, Государственное казначейство и таможенные органы.

Получила развитие и система судебного контроля как в виде Конституционного Суда, так и в виде расширения контрольных функций судов общей юрисдикции.

Примерно такой же путь проходит и система контролирующих органов в других бывших республиках Советского Союза.

Однако следует отметить, что в тех государствах, которые при всех изменениях придерживаются социалистического пути развития (Китайская Народная Республика, Социалистическая Республика Вьетнам, Северная Корея, Республика Куба), органы контроля не изменились и представляют из себя сформировавшиеся органы народного контроля. Они и сейчас находятся в развитии с учетом политического строя, задач государств и сложившихся взглядов.

При образовании Китайской Народной Республики в октябре 1949 г. была провозглашена власть народа и, соответственно, осуществление контроля происходило от имени народа, народными массами. Исходя из этих программных установок, принятых еще до образования КНР Народным политическим консультативным советом, Центральное народное правительство предусмотрело создание системы и органов народного контроля при Государственном административном совете, комитетов народного контроля в районах, городах, провинциях, уездах и бюро народного контроля при государственных финансово-экономических органах на предприятиях.

В 1954 г. Комитет народного контроля был переименован в Министерство государственного контроля и включен в систему органов исполнительной власти. В деятельности Министерства госконтроля активное участие принимают все контролирующие органы, в том числе и органы Министерства на местах, на предприятиях.

Задачами народного контроля в Общей программе НПКС Китая определены проведение проверок выполнения государственными органами и их служащими своих должностных обязанностей и привлечение виновных к ответственности за нарушение законов и служебного долга.

Таким образом, в Китае, как и в других сохранившихся государствах социалистической ориентации, контрольные функции определены законодательно, сформулированы обязанности и полномочия.

Следует отметить, что в последние годы, особенно в последнее десятилетие, с расширением международных связей названных государств, изменений объективного характера, в частности, с развитием элементов рыночной экономики, а в связи с этим и развитием демократизации, видоизменяется сфера финансового контроля, расширяются полномочия с учетом опыта стран, имеющих многолетние традиции.

Рассматривая организацию контрольной деятельности в разных зарубежных государствах, можно отметить, что развитие финансового контроля происходило при развитии и других его направлений (например, судебной формы контроля).

Для развитых государств характерно наличие четкой законодательной регламентации контрольной деятельности, формирование ее задач и полномочий, устанавливаемых именно законом.

Сформировались следующие формы контрольной деятельности:

– парламентский контроль;

– контроль органов исполнительной власти;

– президентский контроль;

– контроль парламентского уполномоченного;

– судебный контроль, в том числе развитие системы специальных, в частности, административных судов.

При наличии различных форм контроля характерными его чертами являются тенденция к усилению их взаимодействия и сокращение параллелизма в контрольной деятельности, что повышает ее эффективность.

Все большее развитие и значение приобретает конституционный контроль в виде конституционных судов, что позволяет избегать и вовремя исправлять ошибки законодательных органов, которые могут отрицательно сказаться на осуществлении контрольной деятельности.

Анализ показывает, что во многих странах проявляется тенденция к расширению контрольных функций исполнительной власти и некоторая унификация осуществления контроля, причем опять же связанная со стремлением к расширению прав исполнительной власти.

Судебная, контрольная и иная правоохранительная деятельность не является унифицированной в разных государствах, что зависит от условий конкретной страны, в частности, от ее административного деления, экономического развития и т. п.

Использование опыта других стран должно происходить с учетом условий и опыта конкретной страны и подход к реформированию правовой системы должен основываться на тщательном анализе всех позитивных моментов в ее функционировании, бережном их сохранении и развитии и радикальных изменений явно отрицательных аспектов ее функционирования[23].

Именно поэтому, изучая опыт зарубежных стран, необходимо понимать и правильно использовать опыт развития системы контроля в России, с тем, чтобы применять опыт других стран с учетом особенностей российских условий.