Прокурорская деятельность в Российской Федерации. Общая часть (В. А. Бобренев, 2018)

1.1. История прокуратуры в России

Прокуратура как институт государства зародилась во Франции. Она была учреждена Ордонансом короля Филиппа IV в 1302 г. как орган представительства монарха и выполнения его воли. При этом прокуратура должна была выполнять не только надзорную функцию, но и уголовное преследование лиц, обвиняемых в преступлениях против государства и церкви.

Прокуратура Франции послужила образцом для создания аналогичных государственных институтов в других странах.

Не стала исключением и Россия. Император Петр I в 1711 г. своим Указом учредил в России Фискальную службу, в функции которой входило осуществление тайного надзора за исполнением распоряжений главы государства, а также контроль за производством расследований злоупотреблений и преступлений с последующим докладом в Юстиц-коллегию для судебного разбирательства. Однако фискалы не оправдали возлагавшиеся на них надежды. Многие из них и сами погрязли в различных махинациях и мздоимстве, чему в немалой степени способствовало то, что они не получали от казны жалованья и существовали за счет «собственных кормовых», то есть поборов. Спустя несколько лет, Петр I вынужден был признать, что «чин фискала тяжел и ненавидим»[1].

Убедившись в неэффективности деятельности фискалов, и для усиления своей власти Петр I учредил должность Генерал-прокурора при Сенате и обер-прокуроров при его коллегиях. Суть должности Генерал-прокурора Петр I выразил словами: «Сей чин яко око наше»[2].

Дата издания Указа – 12 января (1722 г.) отмечается в России как День работника прокуратуры. Спустя несколько дней были установлены и должности прокуроров при надворных судах

Первым Генерал-прокурором стал Павел Иванович Ягужинский – сподвижник и наиболее доверенное лицо императора. Фактически генерал-прокурор во времена Петра являлся вторым лицом в государстве, хотя по табели о рангах относился к третьему классу. Он и другие прокуроры наделялись самыми широкими контрольно-надзорными функциями, в том числе за деятельностью Сената и его коллегий, государственными чиновниками, а также за фискалами. Первое время деятельность российских прокуроров имела исключительно надзорный характер. В дальнейшем они стали частью судебно-правовой системы и состояли при судах.

Прокуратура создавалась в России как представительный орган, прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль действий и решений Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений.

В соответствии с Указом Петра I «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г., Генерал-прокурор («око государево») осуществлял непосредственно надзор за тем, чтобы высший государственный орган страны – Сенат – действовал в строгом соответствии с императорскими указами. В Указе Генерал-прокурору предписывалось: «Накрепко смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись», для чего требовалось вести специальную книгу, в которой записывать на одной половине, в который день какой указ уже состоялся, а на другой половине записывать, когда что по оному указу исполнено, или не исполнено»[3]. При установлении нарушения указа прокуроры наделялись правом приостановить незаконные действия и решения, а если не послушают – «в тот же час протестовать, оное дело остановить и немедленно донести нам» (императору. – Авт.).

Выражаясь современным языком, прокуроры были наделены правом опротестования незаконных решений государственных органов и обязаны были принимать меры к устранению нарушений законов. Причем это относилось не только к Генерал-прокурору при Сенате, но и нижестоящим прокурорам.

Генерал-прокурору вменялось в обязанность «смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании они истинно и ревностно поступали»[4], а не отвечающих этим требованиям надлежало представлять на суд Сенату.

Генерал-прокурору подчинялись обер-прокуроры коллегий Сената, губернские прокуроры, а также прокуроры при надворных судах. С учреждением магистратов (сословных органов, осуществлявших, в том числе, полицейские и судебные функции по рассмотрению уголовных и казенных дел в городах в отношении купечества и мещан) они также стали находиться под юрисдикцией прокуроров, в частности, обер-прокуроры в Военной и Адмиралтейской коллегиях, должности которых были учреждены в том же году.

По свидетельству известного российского историка В. О. Ключевского: «Генерал-прокурор, а не Сенат, становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо, посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями и превращал его в политическое сооружение на песке»[5].

Кроме того, Указ от 27 апреля 1722 г. предписывал: «за фискалами смотреть, и ежели что худо увидит, немедленно доносить Сенату»[6]. В свою очередь, фискалы были обязаны обо всех выявленных ими нарушениях законов немедленно доносить губернскому прокурору, а тот – Генерал-прокурору.

Прокуроры не подлежали никакому суду, не были никому подконтрольны, кроме императора. «Генерал и обер-прокуроры ни чьему суду не подлежат, кроме нашего, а ежели во отлучении нашем явятся в тяжкой и времени не терпящей вине: яко измене, то Сенат может арестовать и разыскивать, а дело приказать иному кому, однако ж никакой пытки, экзекуции или наказания не назначать»[7].

С первых дней прокуратура в России действовала как единая система на основах принципа централизации, подчиненности нижестоящих прокуроров Генерал прокурору при Сенате, а он – Императору России.

Таким образом, российская прокуратура оформилась как подотчетная только императору централизованная система, главным направлением деятельности которой являлся надзор за повсеместным исполнением законов государства, наделенная большими полномочиями и исключительно высоким статусом.

Однако за смертью Петра I, ослаблением государственной власти и снижением роли Правительствующего Сената последовал кризис в сфере системы обеспечения законности в стране. Наступила эпоха дворцовых переворотов, продолжавшаяся 37 лет – до восшествия на престол императрицы Екатерины II (1762 г.). Фактически прокуратура прекратила свою надзорную деятельность. Ягужинского отправили в отставку.

Мы имеем убедительный пример тому, что ослабление законности и последовавший за этим кризис власти непосредственно связаны с развалом деятельности прокуратуры – органа, стоявшего на страже этой законности. Последующая история России еще не раз подтвердит такую закономерность.

Только с воцарением на российский престол Анны Иоанновны начался процесс восстановления прокуратуры. 2 октября 1730 г. императрица издала Указ следующего содержания: «Ныне небезызвестно нам есть, что в коллегиях и канцеляриях в государственных делах слабое чинится управление и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения получить не могут и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают… Для отвращения сего быть при Сенате генерал и обер-прокурорам, а при коллегиях и в других судебных местах – прокурорам и действовать по данной им должности….И для того ныне в Сенат, покамест особливый от нас генерал-прокурор определен будет, иметь в должности его надзирание из членов сенатских генералу Ягужинскому»¹.

Однако прежней власти Генерал-прокурор не получил, а вскоре, после конфликта с фаворитом императрицы Бироном, Ягужинский едва избежал ссылки в Сибирь, но с учетом прошлых заслуг был снят с должности и отправлен российским послом в Берлин.

28 апреля 1740 г. новым генерал-прокурором Сената был назначен князь Н. Ю. Трубецкой. В полную силу он стал работать на этой должности только после восшествия на престол Елизаветы Петровны, полностью восстановившей деятельность прокуроров в Сенате, при надворных судах и в губерниях. Тогда же прокурорам было вменено в обязанности «находиться в присутствии при слушании дела и своевременно реагировать на все нарушения», то есть принимать участие в рассмотрении дел в судах.

Окончательно прокуратура сформировалась как орган надзорного типа и уголовного преследования при Екатерине II. В 1775 г. принято «Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи», где были закреплены задачи и полномочия губернских прокуроров и усилен прокурорский надзор за законностью в деятельности местных (губернских) органов власти. Генерал-прокурор князь Александр Алексеевич Вяземский представил Императрице список кандидатур на прокурорские должности «по коллегиям, губерниям и провинциям», который был ею одобрен. Тогда же губернскому прокурору в помощь стали назначать стряпчих, которые вместе «смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законом определенного, и в производстве и отправлении самих дел»[8].

Первая глава «Учреждений» содержала примерный штат губерний, предусматривавший прокурорские должности: губернский прокурор и губернские стряпчие; прокурор и стряпчие при верхнем земском суде; прокурор и стряпчие при губернском магистрате; прокурор и стряпчие при верхней расправе; в каждом уезде – стряпчий. Указывалось, что губернский прокурор и двое губернских стряпчих назначаются Сенатом, остальные прокурорские чины – палатами Сената. Во главе прокурорской системы губернии стоял губернский прокурор, который был ответствен перед Генерал-Прокурором и ему подчинялся. Однако реально прокуроры на местах находились в сильной зависимости от губернатора и его чиновников, оказывавших на них постоянное давление.

В «Учреждении для управления губерний» имелась специальная глава «О прокурорской и стряпческой должности» (ст. 404–411)[9]. В ней было записано, что губернский прокурор и губернские стряпчие «смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целость власти, установлений и интереса Императорского Величества, наблюдают, чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки».

«Губернскому прокурору для совета определяются губернский стряпчий уголовных дел и губернский стряпчий казенных дел, и почитается, что все они трое едиными устами говорят. Во время суда никто не вправе перебивать речь прокурора и стряпчего, все должны «терпеливо и в молчании выслушивать их заключения и предложения». Губернский прокурор попечение имеет о прокормлении под стражею содержащихся, и чтоб дела сих людей скорее решение получили, и они бы скорее отправлены или выпущены были: и для того губернский прокурор должен ходить чаще по тюрьмам по крайней мере единожды в неделю, а именно: по пятницам после обеда, дабы посмотреть состояние в тюрьме содержащихся, и доходит ли до них все то, что им определено, и содержат ли их сходственно их состоянию и человеколюбию».

Документ содержал перечень обязанностей прокурора и стряпчего при земском суде, губернском магистрате и верхней расправе. В частности, он должен доносить вышестоящему прокурору обо всех нарушениях закона, которые обнаружит: о неточном в судебном месте исполнении законов, учреждений и указов; о случаях непослушания и ропота; о ленивых в исполнении должности; о медленном исполнении повелений; о медленном по делам производстве; о противном поступке или преступлении, о нарушении верности присяге; о казенном и общественном ущербе.

Собственно, в Учреждениях для управления губерний Всероссийской Империи закреплялись основные направления прокурорской деятельности, которые сохраняют свою актуальность и остались практически неизменными до наших дней: надзор исполнения законов государства, в том числе в налоговой сфере, исполнения уголовного наказания и содержания заключенных под стражу в СИЗО, по борьбе с взяточничеством, а также участие в уголовном и гражданском судопроизводстве.

Именно Вяземский стал первым из прокуроров, возглавившим расследование дела бунтовщиков во главе с Е. Пугачевым. Он же руководил судебным разбирательством и по согласованию с Императрицей внес в суде предложение о мере наказания Пугачеву в виде смертной казни.

В 1786 г. Сенатским указом была упразднена учрежденная Петром I Юстиц-коллегия, осуществлявшая руководство судебными местами и выполнявшая функции суда апелляционной инстанции. Ее полномочия отошли к губернским судам.

Очередная реорганизация прокуратуры связана с правлением Александра I. Своим Манифестом от 8 сентября 1802 г. он учредил Министерство юстиции на базе канцелярии Генерал-прокурора. Первым Министром юстиции и Генерал-прокурором России стал Г. Р. Державин.

В задачи Министерства юстиции входило управление судебной системой, надзор за деятельностью судебных учреждений, разработка законопроектов и ряд других. Одновременно сохранялись прежние полномочия Генерал-прокурора по руководству Сенатом и учреждениями прокуратуры.

Циркулярным ордером от 26 сентября 1802 г. Державин вменил в обязанность прокурорам ежемесячное представление донесений по делам следственных и уголовных ведомств с примечаниями, по какому случаю и поводу в каждом месте дело началось, когда и как разрешилось, как содержатся находящиеся под стражей преступники, имеют ли тюрьмы «необходимые к человеческой жизни выгоды», не происходит ли где пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений и одновременно с этим – нет ли сокрытия нестерпимых злодеяний, упущения и послабления преступлениям. «Когда следствия кончены и преступления открыты, – писал Державин, – то предлежит тщательному бдению вашему смотреть за правосудием»¹. С этого времени на прокуратуру официально был возложен надзор за проведением следствия и дознания, который осуществляется до настоящего времени, а также за судебными учреждениями.

В названном выше Учреждении для управления губерний Всероссийской Империи устанавливался штат губерний, предусматривавший в нем должности прокуроров и стряпчих. Позднее эти положения получили развитие в Своде законов Российской Империи, содержавшем ряд правил, определявших структуру и полномочия органов прокуратуры, статус прокуроров и стряпчих:

• губернские прокуроры определяются и увольняются по представлению Министра юстиции, Высочайшими приказами (ст. 2464);

• губернские стряпчие определяются и увольняются Министром юстиции (ст. 2465); Губернаторы не могут ни давать им предписаний, ни делать о них аттестации (с. 2500);

• камера прокурорская состоит при Губернском Правлении, она есть как бы присутственное Прокурора и Стряпчих место, в которое они могут требовать относящиеся к их должности дела (ст. 2470); Губернский прокурор просматривает все без изъятия журналы губернских мест (ст. 2488);

• губернский прокурор и состоящие при нем для совета и помощи Губернские Стряпчие имеют единственным предметом своих действий непосредственный надзор за порядком производства дел в местах губернских (с. 2473); действия по сему надзору состоят в следующем: охранение общего благоустройства в губернии; содействие своими заключениями к точному уразумению силы законов; наблюдение за точным исполнением узаконений, охранение порядка ими установленного, к пресечению противных им деяний и злоупотреблений, ущерба казенного и общественного, производства запрещенной торговли и помешательства торговле дозволенной, непослушания и ропота (п. 1,2 ст. 2474).

Здесь содержались и специальные обязанности: посещение тюрем, рабочих и смирительных домов, попечение о доставлении положенного содержащимся в них продовольствия; надзор дабы не были употребляемы при заключении арестантов орудия, законом запрещенные, просмотр и отправление бумаг, написанных людьми, содержащимися под стражею. Стряпчим предписывалось еженедельно посещать тюремные учреждения, ежемесячно доносить Государю об арестантах, содержащихся под стражей свыше года без окончания о нем дела и др. (п. 4 ст. 2474);

• надзор за сохранением в судебных решениях точной силы законов, охранение установленных форм и обрядов судопроизводства и внутреннего порядка судебных мест; наблюдение, чтобы суды не присваивали себе не принадлежащей власти и не входили в дела, состоящие вне их подсудности; отвращение всякой медлительности и проволочки в производстве дел, и понуждение к безостановочному решению оных; отвращение явных по суду утеснений, самоуправства и злоупотреблений (п. 16–21 ст. 2474)[10].

Судебная реформа 1864 г., огромный вклад в подготовку и осуществление которой внес Министр юстиции – Генерал прокурор Д. Н. Замятнин, повлекла принципиальные перемены в прокурорскую деятельность. Система прокуратуры теперь строилась вокруг судебных округов. При каждом судебном месте учреждались прокурорские должности. Прокуроры состояли при всех губернских судебных палатах, окружных судах, при кассационных департаментах и Общем собрании Правительствующего Сената.

Важным достижением судебной реформы стало учреждение должностей Главного военного прокурора в Военном министерстве и Главного военно-морского прокурора при Морском министерстве России. Прокурорские должности вводились в каждом военном округе, которые состояли при военно-окружных судах и действовали в соответствии с судебными уставами.

Учреждение судебных установлений 1864 г. содержало специальный (третий) раздел «Олицах прокурорского надзора», в котором говорилось:

Прокурорский надзор вверяется обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением Министра юстиции как Генерал-прокурора (ст. 124). При каждом Окружном Суде и при Судебной Палате состоит особый прокурор и определенное штатами число товарищей прокурора (ст. 125). При Кассационных Департаментах Сената состоят обер-прокуроры и их товарищи (ст. 127). Прокуроры окружных судов подчинены прокурорам судебных палат, а сии последние, равно как и обер-прокуроры, состоят в непосредственной зависимости от Министра Юстиции (ст. 129). Независимость прокуроров провозглашалась законом. Указывалось, что прокуроры «действуют единственно на основании своего убеждения и существующих законов» (ст. 130). Прокурор наделялся правом отказаться от обвинения в суде, если убеждался в невиновности подсудимого.

Практически прокуратура из органа надзорного типа была трансформирована в орган уголовного преследования. Появился суд присяжных, мировые судьи, состязательность процесса, что расширило возможности сторон для защиты своих интересов вне зависимости от позиции прокуратуры. Прокуроры осуществляли свою деятельность по следующим направлениям: наблюдали за законностью производства предварительного следствия, могли присутствовать при всех следственных действиях, давать указания следователю, требовать дополнительного расследования; по окончании предварительного следствия они давали заключение о предании обвиняемого суду, в форме обвинительного акта; наблюдали за соблюдением судами правил делопроизводства; направлял свои характеристики на судей министру юстиции; при рассмотрении судами уголовных дел выступали полноправными участниками судебного процесса, приносили кассационные и апелляционные протесты на решения судов; осуществляли надзор за исполнением приговоров, за соблюдением законности в местах отбывания наказаний. При рассмотрении гражданских дел выполняли законоохранительную функцию.

К концу XIX в. роль прокуратуры в государственном механизме России существенно ослабла, хотя после судебной реформы 1864 г. ее система и деятельность уже не имели необходимого организационного единства. Как отмечается в Наказе Министра юстиции и Генерал-прокурора Н.В. Муравьева чинам прокурорского надзора по своему содержанию прокурорская деятельность была сведена всего к трем отраслям.

1. Осуществление уголовного преследования — возбуждение преследования, руководство полицейским дознанием, наблюдение за предварительным следствием, направление дел, обличение подсудимых перед судом, опротестование приговоров, распоряжение по их исполнению и участие в возобновлении уголовных дел.

2. Наблюдение за охранением законов по делам судебного ведомства: присутствие в заседаниях судебных мест, и предъявление последним заключений о применении закона в случаях, указанных в Судебных Уставах и правилах об устройстве судебной части и производстве судебных дел в местностях, в коих введено положение о земских участковых начальниках, распоряжение по поводу замеченных упущений и представление Министру Юстиции о законодательных вопросах.

3. Участие в некоторых делах административного ведомства: наблюдение за правильностью содержания заключенных в тюремных помещениях и участие в губернских комитетах попечительного о тюрьмах общества и уездных отделениях этих комитетов, в губернских присутствиях, в особых присутствиях для освидетельствования лиц, страдающих расстройством умственных способностей, и в комиссиях по составлению списков присяжных заседателей¹.

В таком виде прокуратура просуществовала до 1917 г. Если до этих пор всячески пресекались любые попытки прокуроров участвовать в решении политических вопросов (вплоть до увольнения из прокуратуры), то после свержения в феврале 1917 г. монархии это стало обычным явлением.

В марте 1917 г. к власти пришло Временное правительство, в состав которого в качестве Министра юстиции и Генерал-прокурора вошел ангажированный политик А. Ф. Керенский. Он активно включился в политическую жизнь. Одним из первых подписанных им документов стал Циркуляр прокурорам судебных палат и окружных судов, которым предписывалось освободить всех осужденных, подследственных и задержанных по политическим преступлениям. Выступая 7 марта 1917 г. в Московской судебной палате, Керенский предложил уйти со своих должностей судьям, которые служили старому режиму[11].

Прокуроры стали не назначаться, а избираться сотрудниками своего ведомства. Служебная дисциплина упала. В руководстве прокуратуры появилось много случайных людей. Причем предпочтение отдавалось сторонникам Керенского, то есть по политическим пристрастиям и лояльности новой власти.

Вскоре Керенский стал военным и морским министром, а затем возглавил Временное правительство. Обстановка в стране изменилась. Законность в России катастрофически падала, надвигался всеобщий хаос.

Последним Министром юстиции и Генерал-прокурором Российской империи был П.Н. Малянтович, назначенный ровно за месяц до Октябрьского вооруженного восстания. Сразу по назначении на должность Малянтович, по указанию Керенского, подписал телеграмму всем прокурорам следующего содержания: «Постановлением Петроградской следственной части В. И. Ульянов-Ленин подлежит аресту в качестве обвиняемого по делу о вооруженном выступлении 3–5 июля в Петрограде, ввиду сего поручаю Вам распорядиться о немедленном исполнении этого постановления в случае появления названного лица в пределах вверенного вам округа. О последующем донести»[12].

Распоряжение осталось неисполненным, а 25 октября (7 ноября по новому стилю) произошла Великая Октябрьская социалистическая революция, свергнувшая Временное правительство и установившая в стране Советскую власть.

Вскоре после победы Октябрьского вооруженного восстания и свержения Временного правительства Декретом № 1 «О суде» от 24 ноября 1917 г. большевики упразднили прокуратуру, органы следствия, адвокатуру, нотариат, а заодно отменили и большинство ранее действовавших законов. Можно предположить, что разгон прокуратуры был обусловлен тем, что просто не стало законов, за соблюдением которых необходим прокурорский надзор, а новые советская власть еще не приняла. Другим фактором явилось отсутствие людей, способных восполнить образовавшийся дефицит профессиональных юристов, большинство которых уехали из страны, а оставшиеся не вызывали доверия у новой власти.

Собственно, это указывалось и в самом Декрете № 1, где главной причиной упразднения прокуратуры названо то, что она рассматривалась как орудие эксплуатации свергнутых эксплуататорских классов. Тем более что в своей основной массе прокурорами были представители дворянства. По замыслу В. И. Ленина, ее функции вполне мог выполнить рабочий контроль, в который надлежало привлечь широкие массы населения. Так, на роль обвинителей по уголовным делам согласно Декрету допускались «все неопороченные граждане обоего пола».

Идея вождя революции о том, что широкие народные массы способны обеспечить порядок в стране, оказалась несостоятельной. Лишь по окончании гражданской войны и перехода к мирному строительству, то есть спустя почти 5 лет после установления Советской власти, стала очевидной необходимость возрождения института прокуратуры, так как вследствие правового нигилизма, злоупотреблений чиновников, как в руководстве страны, так и на местах, процветали беззаконие, самоуправство и произвол. Правовой нигилизм, пресловутая целесообразность дорого обошлись стране, породили пренебрежение к законам, обернулись политическим террором и массовыми репрессиями.

1.2. Прокуратура в советский период

28 мая 1922 г. III сессия ВЦИК РСФСР утвердила «Положение о прокурорском надзоре», которым в стране восстанавливалась прокуратура, устанавливались система ее органов и их полномочия. Причем это оформлено было не декретом Советской власти, имевшим силу закона, как предлагалось в разработанном Наркоматом юстиции проекте, а постановлением ВЦИК, в котором более четко просматривалась карательная направленность. Из проекта были исключены ряд положений о надзоре за соблюдением местными органами советской власти законов и распоряжений Правительства, право прокурора присутствовать на заседаниях Президиума ВЦИК с правом совещательного голоса и ряд других полномочий.

На прокуратуру возлагалось: а) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестование нарушающих закон постановлений; б) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного политического управления; в) поддержание обвинения в суде; г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Положением предусматривалось создание Военной прокуратуры.

Организационно прокуратура входила в состав Народного комиссариата юстиции, во главе которого стоял Народный комиссар юстиции в качестве Прокурора Республики. Первым Наркомом юстиции и Прокурором Республики стал Д.И. Курский. Назначение, перемещение и отстранение от должности прокуроров производилось Прокурором Республики.

В непосредственном подчинении Прокурора Республики находились назначаемые им прокуроры губерний и областей, возглавлявшие действовавшие на их территории органы прокуратуры.

29 июля 1922 г. наркомат юстиции издал Временную инструкцию губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора, в которой наряду с общими задачами регламентировались вопросы организации прокуратуры, права и обязанности прокуроров, распределения работы в аппарате прокуратуры.

Отмечалось, что прокуратура должна стать тем центром, где сосредоточиваются все жалобы и сообщения учреждений и лиц, разоблачения печати о различных преступных действиях, как частных лиц, так и органов власти, а равно о преступном бездействии. На прокурора возлагалась ответственность за их безнаказанность.

Указывалось, что прокурор ответствен за правильную постановку следственного дела и дознания, а также обвинения в суде, стремясь к тому, чтобы дознание, следствие и обвинение были технически совершенны по форме, а по содержанию отвечали общему политическому направлению защиты диктатуры пролетариаты. Неспособных обеспечить выполнение таких задач или неподходящих работников надлежало отстранять и заменять новыми.

В обязанности прокурора губернии вменялось: наблюдение за законностью действий всех органов советской власти на территории губернии; возбуждение судебного преследования против должностных лиц, как по своей инициативе, так и по поступающим жалобам и заявлениям; надзор за производством дознания и предварительного следствия, не исключая органов ГПУ (Главное политическое управление, осуществлявшее борьбу с контрреволюцией и действиями, враждебными советской власти), за законностью и целесообразностью принимаемых ими мер пресечения; утверждение обвинительных заключений, поддержание обвинения в суде; проверка правильности содержания под стражей во всех без исключения местах лишения свободы и другие[13].

При революционных военных трибуналах состояли военные прокуроры, подчинявшиеся помощнику Прокурора Республики при Верховном Трибунале ВЦИК.

Вскоре последовала реорганизация руководящих органов прокурорской системы и более системная регламентация прокурорских полномочий.

29 декабря 1922 г. был образован Союз Советских Социалистических Республик (СССР), а 31 января 1924 г. утверждена Конституция СССР. В главе 7 «О Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик» говорилось, что Президиум ЦИК СССР назначает Прокурора Верховного Суда СССР и его заместителя. Это конституционное положение получило свое развитие в Положении о Верховном Суде Союза ССР, содержавшем специальный раздел «О прокуратуре».

Прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель наделялись правом в области общего надзора за законностью предлагать на рассмотрение Президиума ЦИК Союза ССР и Верховного Суда СССР вопросы, подлежащие компетенции Верховного Суда СССР, и опротестовывать его решения и решения коллегий, для чего были вправе истребовать необходимые сведения, данные и справки по вопросам, подлежащим обсуждению. Соответствующие полномочия предоставлялись прокурору в области судебного надзора за законностью решений и приговоров Верховных судов союзных республик (в том числе и РСФСР. – Авт.), а также по осуществлению надзора за законностью действий Объединенного государственного политического управления Союза ССР, общесоюзных народных комиссариатов и ведомств.

В союзных республиках создавались свои прокуратуры, осуществлявшие руководство прокуратурами краев, губерний и областей, входивших в состав республик.

Организация и деятельность Прокуратуры РСФСР регламентировалась Главой X Положения о судоустройстве РСФСР от 19 ноября 1926 г. «О государственной прокуратуре».

На Прокуратуру РСФСР возлагалось: а) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем опротестования нарушающих закон постановлений и возбуждения уголовного, дисциплинарного и административного преследования против виновных; б) непосредственный надзор и наблюдение за деятельностью органов следствия в области производства предварительного следствия, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления; в) общее наблюдение за деятельностью органов дознания в области розыска и производства дознания; г) поддержание обвинения на суде и дача заключений по уголовным делам в кассационных инстанциях; д) участие в гражданском процессе в целях ограждения интересов государства и трудящихся; е) наблюдение за исполнением приговора, за законностью содержания под стражей, за состоянием и деятельностью мест заключения; ж) общее наблюдение и согласование деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью (п. 59).

Указывалось, что во главе прокуратуры РСФСР в качестве Прокурора республики стоит Народный Комиссар Юстиции РСФСР[14].

В непосредственном подчинении Прокурору Республики состояли назначаемые им прокуроры автономных республик, губернские и областные прокуроры, функции и направления деятельности которых аналогичны вышеперечисленным применительно к соответствующему административно-территориальному образованию, территория которого разделяется на прокурорские участки районов или уездов.

Прокурорские участки возглавляются помощниками прокурора автономной республики, края, области.

Вскоре произошла очередная реорганизация организации прокурорской деятельности. Постановлением ВЦИКи Совнаркома РСФСР от 30 января 1928 г. «О порядке руководства судебными органами РСФСР» Прокурор Республики был переведен в ранг заместителя Министра юстиции РСФСР. Другим заместителем Наркома стал Председатель Верховного Суда РСФСР.

Реорганизация мотивировалась необходимостью обеспечения единства судебной политики и управления, сосредоточением в Наркомате Юстиции всей работы по руководству судебным управлением. Указывалось, что все директивные указания общего характера судам должны исходить от Наркомата Юстиции[15].

В результате проведенной реорганизации статус прокуратуры и Верховного Суда РСФСР был существенно ослаблен, так как Прокурор РСФСР и Председатель Верховного Суда РСФСР являлись всего лишь заместителями Наркома Юстиции – органа исполнительной власти – Совета Народных Комиссаров РСФСР и утратили самостоятельность, в том числе в отношении нижестоящих судов и органов прокуратуры.

Ослабление позиций прокуратуры происходило на фоне обострения классовой борьбы в деревне и политики раскулачивания, сопровождавшихся голодом в стране, массовым террором, беззакониями, высылкой сотен тысяч крестьянских семей на поселение в отдаленные районы Дальнего Востока, Урала и Сибири.

Эта тенденция была отмечена в Отчете о деятельности прокуратуры Верховного Суда СССР за 1929 и 1930 гг., который Председатель Верховного Суда СССР П. А. Красиков направил в ЦИК СССР. Он указывал: «Не имея периферийных органов, ни организационной связи с республиканскими прокуратурами, Прокуратура Верховного Суда СССР остается без активной связи с широкими массами и вне возможности наблюдать непосредственные процессы жизненного хода социалистического строительства». Для устранения сложившегося положения он поставил вопрос об «организации и практическом осуществления прокурорского надзора на началах строгой централизации в лице общесоюзного прокурора»[16].

Меры были приняты. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «в целях укрепления социалистической законности и должной охраны общественной собственности от покушений со стороны противообщественных элементов» была учреждена Прокуратура Союза ССР. Органы прокуратуры были выведены из Наркомата юстиции и Верховного Суда СССР[17].

30 декабря 1933 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР было утверждено новое Положение о Прокуратуре Союза ССР, призванное преобразовать прокуратуру в единую централизованную систему, возглавляемую Прокурором Союза, назначаемым Центральным исполнительным комитетом Союза ССР.

На прокуратуру возлагались следующие функции: надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти Конституции СССР, постановлениям и распоряжениям

Правительства Союза ССР; наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями; возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР; надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции и исправительно-трудовых учреждений; общее руководство деятельностью прокуратуры союзных республик.

В целях осуществления надзора за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями прокурор имел право: требовать для просмотра судебные и следственные дела в любой стадии производства, а также дела, законченные производством; опротестовывать приговоры и решения судов в вышестоящие судебные инстанции, приостанавливая их исполнение; требовать пересмотра в порядке надзора приговоров и решений, вступивших в законную силу; давать необходимые указания органам расследования.

В состав Прокуратуры СССР входили военная и транспортная прокуратуры, которые действовали на основе особых о них положениях.

В соответствии с указанным Положением прокуроры союзных республик назначались прокурором СССР по согласованию с центральными исполнительными комитетами союзных республик, а краевые и областные прокуроры и прокуроры автономных республик назначаются и отзываются прокурорами союзных республик с согласия прокурора Союза ССР[18].

Первым прокурором Союза ССР был назначен И. А. Акулов, а его заместителем А. Я. Вышинский.

Однако перестроить свою деятельность и повсеместно обеспечить законность органы прокуратуры не успели. 1 декабря 1934 г. Постановлением ЦИК СССР были внесены изменения в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР: по уголовным делам о террористических организациях и террористических актах против работников Советской власти следствие предписывалось заканчивать в 10-дневный срок, обвинительное заключение вручать за одни сутки до рассмотрения дела, которое надлежит слушать без участия сторон (без прокурора и защиты), не допускать кассационного обжалования приговора, а приговоры к высшей мере наказания (расстрелу) приводить в исполнение немедленно.

Прокуратура лишилась предоставленных ей 30 декабря 1933 г. полномочий участия в рассмотрении уголовных дел по ст. 58 УК РСФСР, кассационного обжалования вынесенных по ней приговоров, а также их опротестования ввиду немедленного приведения в исполнение. Это развязало руки карательным органам НКВД, которые расследовали указанные выше преступления.

В марте 1935 г. прокурор СССР Акулов был освобожден от занимаемой должности, затем арестован по необоснованному обвинению в контрреволюционной деятельности и 30 октября 1937 г. осужден к расстрелу Такая же участь постигла прокурора РСФСР В. А. Антонова-Овсеенко. Оба руководителя российской прокуратуры были реабилитированы посмертно, спустя более 20 лет.

Конституция Союза ССР, принятая 5 декабря 1936 г., включала специальную главу «Суд и прокуратура». Согласно Конституции СССР (ст. 113–117) и Постановлению Совета Народных Комиссаров СССР «О структуре Прокуратуры СССР» от 5 ноября 1936 г.[19] в СССР система органов прокуратуры в стране включала: Прокуратуру Союза ССР; прокуратуры союзных республик; прокуратуры автономных республик, краев, областей; прокуратуры округов, районов и городов.

Кроме того, в СССР действовали специальные прокуратуры: военные, водного и железнодорожного транспорта, прокуратуры войск НКВД.

С нападением на СССР фашистской Германии 22 июня 1941 г. были приняты Указы Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении» и «Об утверждении Положения о военных трибуналах в местностях, объявленных на военном положении, и в районах военных действий». На военный лад была перестроена и деятельность прокуратуры.

Основное внимание сосредоточивалось на усилении надзора за исполнением законов о военном положении, выполнением заказов и поставок для Советской Армии вооружения, боевой техники, на борьбе с дезертирством, уклонениями от мобилизации на военную службу, соблюдении приказов военного командования, внося свой вклад в разгром врага, приближая Великую Победу.

В этой работе особенно важная роль принадлежала военным прокурорам, которые, наряду с решением перечисленных задач, занимались расследованием злодеяний фашистов и их пособников на временно оккупированных территориях СССР, а также тяжких преступлений в концлагерях, которые впоследствии были положены в основу обвинений на Нюрнбергском судебном процессе над главными военными преступниками фашистской Германии. В качестве главного обвинителя от СССР на процессе выступал Р. А. Руденко, который будучи прокурором Украины, лично возглавлял работу по расследованию злодеяний, бесчинств и террора нацистов на захваченных территориях против мирных граждан СССР.

Еще в период Великой Отечественной войны Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. «Об установлении классных чинов прокурорско-следственных работников» прокурорам и следователям стали присваиваться классные чины, и вводилась форменная одежда.

19 марта 1946 г. постановлением Верховного Совета СССР руководитель советской прокуратуры получил статус Генерального прокурора СССР, а прокуратура СССР стала именоваться Генеральная прокуратура СССР.

30 июня 1953 г., вскоре после смерти руководителя советского государства И. В. Сталина, И. А. Руденко был назначен Генеральным прокурором Союза ССР. Наступил так называемый период «хрущевской оттепели», знаменовавшийся развертыванием широкомасштабной кампании по пересмотру уголовных дел в отношении лиц, незаконно репрессированных в 30-е гг. Была отменена вся нормативная база, служившая основанием политических репрессий, в том числе о деятельности внесудебных карательных органов – особых совещаний, троек, выносивших незаконные решения по обвинениям в государственных преступлениях, а также упоминавшийся выше Указ от 1 декабря 1934 г., о лишении прокуроров участия в рассмотрении уголовных дел в отношении «врагов народа». По протестам прокуроров реабилитированы миллионы граждан, незаконно объявленных «врагами народа», многих из которых уже не было в живых.

Восстанавливались принципы организации и деятельности прокуратуры, нарушенные в период культа личности и массовых политических репрессий. 24 мая 1955 г. принято Положение о прокурорском надзоре в СССР\ которым на Генерального прокурора СССР был возложен высший надзор за точным исполнением законов всеми государственными органами и учреждениями, должностными лицами и гражданами. Закреплялось положение о единой централизованной системе органов прокуратуры, с подчинением нижестоящих органов вышестоящим, о независимости прокуроров от каких бы то ни было местных органов. Расширялись полномочия прокурора при осуществлении надзора за органами дознания и предварительного следствия, руководства ими, указывалось на недопустимость ареста, иначе как по постановлению суда или с санкции прокурора.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1956 г. утверждено Положение о военной прокуратуре, на которую было возложено выполнение задач по борьбе с посягательствами на безопасность СССР, боеспособность его Вооруженных Сил, воинскую дисциплину и установленный порядок несения воинской службы, предупреждение правонарушений и устранение причин, их порождающих. Указывалось, что всей своей деятельностью военная прокуратура способствует укреплению социалистической законности в Вооруженных Силах СССР и воспитанию военнослужащих в духе точного и неуклонного исполнения советских законов, военной присяги, воинских уставов, приказов командиров и начальников[20].

30 ноября 1979 г. был принят Закон «О Прокуратуре СССР», который устанавливал основные направления деятельности прокуратуры: надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор); надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах; надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом; борьба с преступностью и другими правонарушениями, расследование преступлений, привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступление, обеспечение неотвратимости ответственности за преступление; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями.

Генеральный прокурор Союза ССР наделялся правом законодательной инициативы.

Закон устанавливал систему органов прокуратуру и их организацию, которая включала: Прокуратуру Союза ССР; прокуратуры союзных республик, автономных республик, краев, областей; прокуратуры городов, действующих на правах прокуратур областей; прокуратуры автономных областей, автономных округов; районные, городские прокуратуры. В систему органов прокуратуры были также включены военные прокуратуры, транспортные и другие прокуратуры, приравненные к прокуратурам областей, районным или городским прокуратурам.

Устанавливалось, что организация и порядок деятельности военной прокуратуры, действующей в Вооруженных Силах СССР, определяются Законом, другими законодательными актами Союза ССР и Положением о военной прокуратуре, утверждаемым Президиумом Верховного Совета СССР по представлению Генерального прокурора СССР. Транспортные прокуратуры на железнодорожном, водном и воздушном транспорте и другие прокуратуры, образуемые Генеральным прокурором СССР, организуются и действуют на правах прокуратур областей, районных или городских прокуратур.

Закон содержал требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей: наличие высшего юридического образования, обладание необходимыми политическими, деловыми и моральными качествами[21].

Безусловно, это был самый прогрессивный законодательный акт, регламентировавший прокурорскую деятельность со времени образования СССР. В нем впервые в перечень задач прокуратуры включена охрана прав и свобод граждан. Однако следует отметить, что Закон содержал ряд политических и идеологических акцентов, которые присутствовали в аналогичных правовых актах других правоохранительных органов. В прокуратурах продолжали действовать организации КПСС, решения высших партийных органов являлись обязательными как для прокуратуры в целом, так и всех прокуроров и следователей – членов партии.

С распадом СССР в декабре 1991 г. Российская Федерация стала самостоятельным суверенным государством. Прокуратура СССР прекратила свою деятельность, и ее функции по обеспечению законности в стране были возложены на Прокуратуру Российской Федерации.

1.3. Прокуратура в постсоветский период

С утверждением Российской Федерации – правопреемницы Союза ССР – суверенным и независимым государством предстояло перестроить всю систему институтов правоприменения и правозашиты, включая судебную систему, судопроизводство, а также прокуратуру.

Началом перестроечных процессов стало принятие Первым Съездом Народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР, провозглашавшей принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Вслед за этим встал вопрос о проведении судебной реформы. В Комитете Верховного Совета РСФСР по законодательству из известных юристов была сформирована рабочая группа по подготовке Концепции судебной реформы, предусматривающей не только реформирование судебной системы и судопроизводства, но и преобразование российской прокуратуры.

Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801—1 Концепция судебной реформы в РСФСР получила одобрение.

Концепция наряду с проблемами реформирования судебной системы и судопроизводства содержала специальную главу «Прокуратура», посвященную вопросам развития института прокурорского надзора.

Авторы Концепции судебной реформы исходили из того, что традиционная для советского периода «общенадзорная функция» прокуратуры, имеющая значение «державного орудия принуждения», обречена на постепенное отмирание. В Концепции закреплялась идея о необходимости общего ограничения прокурорских полномочий и активности прокурора, как в судебной, так и досудебной стадиях уголовного процесса[22].

В Законе РСФСР «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 г. № 2202-1-Ф3[23], принятом спустя менее трех месяцев после одобрения Концепции судебной реформы, о надзоре прокуратуры за министерствами, ведомствами и государственными комитетами федерального уровня уже ничего не говорится. В части 1 ст. 2 Закона устанавливалось: прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Было устранено понятие «высший надзор» в качестве основной функции прокуратуры, а перечень поднадзорных субъектов был неопределенный и начинался он с уровня местных представительных органов. Структуры федерального уровня органов прокуратуры в законе не упоминаются. Иными словами, в Законе «О прокуратуре РСФСР» наглядно проявилась обозначенная в Концепции судебной реформы линия на ослабление надзорной деятельности прокуратуры.

Новым в прокурорской деятельности стало установление судебного контроля законности и обоснованности избрания меры пресечения в виде заключения под стражу, инициированное Верховным Судом РФ, которая на стадии предварительного расследования по абсолютному большинству уголовных дел применялась с санкции прокурора.

Новелла была воспринята неоднозначно и прежде всего самой прокуратурой, что во многом было обусловлено отсутствием в уголовно-процессуальном законодательстве соответствующей правовой нормы. Поступавшие жалобы на необоснованность ареста традиционно рассматривались прокурором, то есть органом, который его и санкционировал, а потому большинство таких обращений оставлялись без удовлетворения.

Однако в октябре 1991 г. Верховный Суд РФ принял к своему рассмотрению жалобу адвоката А. В. Клигмана на заключение под стражу его подзащитного В. Ф. Грушко (обвиняемого по уголовному делу ГКЧП), основываясь на Декларации о государственном суверенитете РСФСР, объявившей приверженность РСФСР общепризнанным принципам международного права, в частности, Международному пакту о гражданских и политических правах, принятому резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 2200 А (XXI) от 16 декабря 1966 г., ч. 1 ст. 9 которого гласит: каждому, кто лишен свободы вследствие ареста или содержания под стражей, принадлежит право на разбирательство его дела в суде, чтобы этот суд мог безотлагательно вынести постановление относительно законности его задержания и распорядиться о его освобождении, если задержание незаконно.

Именно с этого времени стала формироваться практика судебного контроля законности и обоснованности ареста и заключения под стражу в качестве меры пресечения, санкционированных прокуратурой. Так, если в 1992 г. судами было рассмотрено 14387 жалоб на аресты и заключение под стражу с санкции прокуроров, то в 1996 г. – 71373 таких жалобы. Одновременно уменьшалось число удовлетворенных жалоб, что стало положительным результатом введения судебного контроля и повышения принципиальности прокуроров к даче санкций[24].

В дальнейшем вопросы применения заключения под стражу в качестве меры пресечения, ареста, продления их сроков, а также производства обысков, прослушивания телефонных переговоров, контроля переписки, почтовых отправления и телеграфных сообщений были выведены из ведения прокуратуры и перешли к компетенции судебной власти.

Следует также отметить, что в первоначальной редакции Закона РФ 11 марта 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор наделялся правом законодательной инициативы, полномочиями по внесению представлений в Конституционный Суд РФ, если он усматривал в постановлении Пленума Верховного Суда РФ несоответствие Конституции РФ и по другим вопросам. Конституция РФ (1993) указанных полномочий Генеральному прокурору РФ не предоставляла.

Однако положение стало меняться. В государстве и обществе возобладала точка зрения о том, что по мере развития Российской Федерации как демократического правового государства значение института законности будет неизбежно возрастать. Это сразу повлекло существенную корректировку правовой и организационной регламентации прокурорской деятельности, а также статуса самой прокуратуры как важного государственного правозащитного института.

В редакции Закона о прокуратуре РФ от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ многие положения закона о прокуратуре 1992 г. были существенно переработаны и дополнены, в результате был определен более высокий статус, как для прокуратуры, так и для прокурорских работников. Сменились акценты в прокурорской деятельности: центральное место было отведено защите прав и свобод человека и гражданина, что стало составной частью всех надзорных и иных функций прокурорской деятельности.

В Законе указывалось, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства на прокуратуру возложено выполнение следующих основных функций (ст. 1 Закона):

• надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

• уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (ч. 3 ст. 1 Закона).

В случаях, предусмотренных уголовно-процессуальным законом, прокуратура осуществляет расследование преступлений (ч. 3 ст. 2 Закона).

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов (ст. 8 Закона).

В последующем функции прокуратуры были дополнены функцией надзора за исполнением законов судебными приставами, проведением антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, ведением государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора.

В соответствии с Федеральным законом от 28.12.2010 г. № 403-Ф3 «О Следственном комитете Российской Федерации» из компетенции прокуратуры были изъяты полномочия по возбуждению уголовных дел и проведению предварительного следствия. Это позволило разграничить функции прокурорского надзора и руководства процессуальной деятельностью следователей, а также обеспечить законность в сфере уголовного судопроизводства, защиту конституционных прав и свобод граждан, охраняемых законов интересов общества и государства.

Важными составляющими функции надзора за исполнением законов стали новые направления прокурорской деятельности. Среди них появились такие, как надзор за исполнением законов в сфере экономики, предпринимательской деятельности, жилищно-коммунального хозяйства, за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму

Особо следует выделить среди новых направлений прокурорской деятельности надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции, который особенно активизировался в последние годы. В течение 2015 и 2016 гг. прокурорами выявлено: 386073 и 325 647 нарушений законов в указанной сфере, привлечено к дисциплинарной ответственности 85 331 и 72 677 должностных лиц, по материалам проверок, направленных в следственные органы, в течение двух лет возбуждено 7812 уголовных дел. Аналогичная тенденция просматривается и в сфере надзора исполнения законов по борьбе с коррупцией в бюджетной сфере – составной части общего противодействия коррупции[25].

Приведенные статистические данные в определенной мере можно рассматривать как позитивный результат изменений в ст. 129 Конституции РФ, внесенных Федеральным конституционным законом от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации». Конституция РФ устанавливает: Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Назначение прокуроров субъектов Российской Федерации отнесено к компетенции Президента Российской Федерации.

Таким образом, прокуроры субъектов РФ получили более высокий статус и более существенную гарантию независимости, в частности, от руководителей указанных субъектов и стали настойчивее и активнее проводить надзорные мероприятия, последовательно отстаивать интересы государства. Повысилась их ответственность перед главой государства – Президентом Российской Федерации.

В настоящее время организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.

На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами (ст. 3 Закона о прокуратуре РФ).

Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами; действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне (ст. 4 Закона).

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность (ст. 5 Закона).

Современный статус, перечень функций и круг полномочий прокуратуры обеспечивают выполнение стоящих перед ней задач, отвечают интересам дальнейшего развития государства и общества, утверждению Российской Федерации как демократического правового государства.

2.1. Предмет и система курса «Прокурорская деятельность», связь с другими учебными дисциплинами

Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющая от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также выполняющая иные функции, установленные федеральными законами (ч. 1 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Учебная дисциплина «Прокурорская деятельность» призвана на основе комплексного подхода научить студентов – будущих юристов правильному пониманию задач и предназначения прокуратуры в правовом государстве, места прокуратуры в государственном механизме страны, ее роли в укреплении законности и правопорядка в Российской Федерации.

В основе изучения учебной дисциплины «Прокурорская деятельность» лежит совокупность теоретических, правовых и организационных положений по реализации российской прокуратурой полномочий, предоставленных Конституцией РФ, ФЗ «О прокуратуре РФ», другими законами и указами Президента РФ по защите прав и свобод человека и гражданина, интересов личности, общества и государства, обеспечению законности в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, субъектов осуществления контроля, других учреждений, предприятий и организаций посредством прокурорского надзора и иных форм прокурорского воздействия по восстановлению нарушенной законности.

К предмету курса «Прокурорская деятельность» также следует отнести правовые нормы, определяющие назначение, функции, задачи, принципы организации деятельности прокуратуры, систему и структуру ее органов, полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов.

Прокурорская деятельность – самостоятельный вид государственной деятельности, направленной на охрану права посредством надзора за исполнением законов и осуществлением других (ненадзорных) функций: уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации; участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в правотворческой деятельности и некоторых других.

Как отрасль юридической науки, учебная дисциплина «Прокурорская деятельность» изучает исторические закономерности возникновения и развития прокуратуры, ее место и роль в государственном механизме страны, нормативное правовое регулирование организационного строения и деятельности, методику организации надзора, взаимодействие с другими правоохранительными органами, вопросы правового статуса прокурора, прохождения службы в органах прокуратуры и другие.

«Прокурорская деятельность» самым непосредственным образом связана с такими самостоятельными отраслями юридической науки, как уголовный, гражданский и арбитражный процесс, криминалистика и рядом других, которые регламентируют деятельность прокурора в указанных сферах. Поэтому освоение курса базируется на знаниях, полученных в процессе изучения ряда самостоятельных юридических дисциплин: конституционного, административного и других отраслей права, процессуального законодательства по разрешению административных, гражданских и уголовных дел, дел по экономическим спорам.

Учебная дисциплина «Прокурорская деятельность» включает части:

2.2. Основные понятия прокурорской деятельности

Учебная дисциплина «Прокурорская деятельность» предусматривает совокупность специальных понятий, используемых в научной, учебной и практической деятельности. Единообразное определение и толкование этих понятий представляется необходимой теоретической предпосылкой для успешного восприятия всего многообразия работы прокуратуры по укреплению законности и правопорядка в стране. Большинство из них закреплены в законах, поэтому носят правовой, общеобязательный характер, другие выработаны теорией и практикой юридической науки.

Особенность подходов к определению понятий настоящего курса и их классификации обусловлена тем, что многие из них присутствовали в учебной дисциплине «Прокурорский надзор», тогда как «Прокурорская деятельность» предполагает изучение более широкого круга общественных отношений, в которых так или иначе задействованы органы прокуратуры.

Так, В. П. Векшин рассматривает прокурорскую деятельность как специальный, урегулированный нормами права полифункциональный вид государственной деятельности, отражающий единую направленность выполняемых функций и других полномочий, сопряженных с осуществлением надзорной функции государства за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, выражающий государственное предназначение прокуратуры в механизме правового регулирования, осуществляемый посредством совершения комплекса действий в пределах установленной компетенции, связанных с применением специальных правовых средств, направленных на достижение цели правового регулирования по обеспечению режима законности и правопорядка, решение задач, поставленных перед прокуратурой на определенном этапе развития общества и государства[26].

А. Ю. Винокуров определяет прокурорскую деятельность как совокупность осуществляемых прокуратурой РФ функций и иных направлений (участков) внешне функциональной деятельности, реализуемых посредством применения прокурорами предусмотренных Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и иными легальными источниками права полномочий для достижения предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» целей[27].

Прокурорская деятельность – совокупность взаимосвязанных и последовательных действий органов прокуратуры РФ по реализации предоставленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» полномочий по выявлению нарушений закона, принятия мер по их устранению посредством применения актов прокурорского реагирования, а также осуществлению возложенных на прокуратуру иных функций, направленных на достижение целей укрепления законности и правопорядка.

В Конституции РФ Россия провозглашается демократическим правовым государством (ч. 1 ст. 1), в котором органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15).

Законность имеет всеобщий характер, то есть распространяется на все сферы общественных отношений, урегулированные Конституцией РФ и законами. Состояние законности отражает реальное значение и действие права в государстве. Состоянием законности определяется уровень правовой культуры населения, качество функционирования органов власти и всех иных государственных и общественных институтов в стране, стабильность общественных отношений, степень защиты прав и свобод граждан. Посредством законности поддерживается правопорядок в государстве и обществе, то есть законность – доминирующий принцип российского права, а прокуратура выступает в качестве одного из гарантов его реализации.

Повсеместное утверждение законности – цель и конечный результат, на достижение которого направлена прокурорская деятельность. Это закреплено ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»: прокуратура осуществляет свою деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Признаки прокурорской деятельности:

• цели, задачи, функции и основные направления прокурорской деятельности установлены федеральным законом;

• основная функция прокурорской деятельности – надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, осуществляется от имени Российской Федерации;

• реализация надзорной и иных функций прокурорской деятельности ФЗ «О прокуратуре РФ» возлагается на прокуратуру Российской Федерации – единую федеральную централизованную систему органов;

• на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральным законом;

• при осуществлении прокурорской деятельности органы прокуратуры реализуют предоставленные им полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами;

• субъект прокурорской деятельности – прокурор;

• осуществление прокурорской деятельности направлено на укрепление законности и правопорядка в стране.

В юридической науке принято различать понятия, относящиеся к институту прокуратуры как организационной структуре, и понятия, непосредственно относящиеся к прокурорской деятельности[28]:

В систему органов прокуратуры Российской Федерации входят Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, прокуратуры городов и районов (система территориальных органов прокуратуры), военные и специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения.

Прокуратура не относится к какой-либо ветви государственной власти, это самостоятельная система федеральных органов, реализующих государственную функцию обеспечения законности в стране. Однако при осуществлении своих функций прокуратура организационно взаимодействует с целым рядом государственных институтов. Через это взаимодействие четко просматривается место и роль прокуратуры[29] в системе государственных органов Российской Федерации.

Прокуратура и Президент России. В соответствии со ст. 129 Конституции РФ: Президент Российской Федерации представляет Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации кандидатуры для назначения на должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, а также вносит в Совет Федерации предложения об освобождении их от должности (п. «е» ст. 83 Конституции РФ). Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации освобождаются от должности Президентом РФ.

Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации.

В целях обеспечения координации деятельности прокуратуры с органами внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможенной службы и другими правоохранительными органами Президент РФ своими указами утверждает Положение о координации деятельности по борьбе с преступностью.

Президент РФ издает указы о классных чинах прокурорских работников, утверждает положение о порядке их присвоения, присваивает прокурорским работникам по представлению Генерального прокурора классные чины государственного советника юстиции 1, 2 и 3 класса. Кроме того, Президент РФ награждает прокуроров государственными наградами Российской Федерации.

Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.

В случае выявления несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам Российской Федерации Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ.

Прокуратура и законодательная власть. Прокуратура РФ взаимодействует с Федеральным Собранием РФ – высшим законодательным органом государства (парламентом). Государственная Дума принимает федеральные законы, процессуальное законодательство, регламентирующие основные направления прокурорской деятельности. На органы прокуратуры возложен надзор за исполнением принятых законов, которые являются содержанием предмета надзорной деятельности.

К полномочиям Совета Федерации отнесено назначение Генерального прокурора РФ и его заместителей. Председатель Совета Федерации приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора РФ.

Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Государственная Дума и Совет Федерации осуществляют парламентский контроль деятельности прокуратуры посредством заслушивания на своих заседаниях докладов и отчетов Генерального прокурора РФ, депутатских расследований.

Органы прокуратуры по запросам и обращениям депутатов парламента проводят проверки сообщений о фактах нарушений законов, принимают меры по их устранению и сообщают парламентариям об их результатах.

Приведенные выше аргументы позволяют утверждать о подотчетности Генерального прокурора Президенту РФ и Федеральному Собранию РФ. Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий, представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Прокуратура не является субъектом законодательной инициативы, но в докладе парламентариям может содержаться информация о недостатках законодательного регулирования отдельных сфер правовых отношений, а также предложения о мерах законодательного характера, направленных на совершенствование их правового регулирования, анализ действующего законодательства, отмечаются пробелы в законодательстве, выявленные прокурорской практикой. Прокуратура привлекается к обсуждению поступающих на рассмотрение Государственной Думы законопроектов, вносит по ним предложения, замечания и отзывы, проводит экспертизу законопроектов, представители прокуратуры принимают участие в рабочих группах комитетов Государственной Думы по подготовке законопроектов, участвуют в парламентских слушаниях.

Федеральное Собрание РФ принимает закон о федеральном бюджете, в котором предусмотрены соответствующие объемы финансирования органов прокуратуры на очередной финансовый год.

Прокуратура и исполнительная власть. Прокуратура не входит в систему органов исполнительной власти, но осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Прокуратура взаимодействует с исполнительной властью в различных сферах, в том числе посредством участия в правительственных программах, инициирования принятия Правительством РФ постановлений, затрагивающих права и свободы граждан, интересы государства и общества.

Не осуществляя надзора за законностью постановлений и распоряжений Правительства в случае выявления несоответствия их Конституции РФ и законам Российской Федерации, Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ.

Прокуратура и судебная власть. В соответствии с ч. 6 ст. 35 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Приведенная норма основана на положениях ч. 4 ст. 125 Конституцией РФ, относящей к ведению Конституционного Суда РФ рассмотрение такого вида нарушений в порядке, установленном федеральным законом.

Вместе с тем, в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» прокурор как субъект обращения в Конституционный Суд не обозначен (ст. 3), в ней присутствует только суд.

В то же время ст. 77 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» возлагает на этот судебный орган обязанность направлять свои постановления и заключения Генеральному прокурору в 2-недельный срок со дня их подписания. Очевидно, этим преследуется не только цель учета прокуратурой практики Конституционного Суда РФ в прокурорской деятельности, но и необходимость осуществления надзора за выполнением указанных постановлений и заключений как актов, имеющих юридически обязательный характер для всех без исключения органов, которых они касаются, и относящихся к субъектам прокурорского надзора.

Взаимоотношения прокуратуры с судами общей юрисдикции и арбитражными судами характеризуются тем, что прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации. Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам.

Генеральный прокурор РФ принимает участие в заседаниях Пленума Верховного Суда РФ, а также Президиума Верховного Суда РФ и в судебных заседаниях судебных коллегий по рассмотрению конкретных судебных дел, вносит представления на решения судов общей юрисдикции по административным, гражданским и уголовным делам, а по делам об административных правонарушениях и решениям арбитражных судов – протесты и представления.

Прокурор или его заместитель независимо от участия в судебном разбирательстве вправе в соответствии со своей компетенцией истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу. Установив, что перечисленные судебные акты являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору, который, согласившись с этим представлением, вносит протест в надлежащую судебную инстанцию.

Прокуратура – государственное учреждение (орган прокуратуры), входящее в единую федеральную централизованную систему органов, непосредственно осуществляющих в пределах установленной федеральным законом компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также выполняющее иные функции, установленные федеральными законами.

Образование, реорганизация и ликвидация органов прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ в соответствии с федеральным законом.

! Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается.

Военная прокуратура – составная часть единой федеральной централизованной системы органов Прокуратуры РФ, осуществляющая надзор за соблюдением органами военного управления и должностными лицами воинских частей, учреждений и организаций Вооруженных Сил Конституции РФ, законов, соответствием законам издаваемых ими правовых актов, соблюдением прав военнослужащих, членов их семей и иных граждан.

Закон о прокуратуре РФ использует понятие «прокурор» и «прокурорский работник».

Прокурор – должностное лицо (Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор субъекта Российской Федерации, военный прокурор округа, флота, прокурор города, района, гарнизона, прокурор специализированной прокуратуры), состоящее на государственной службе в органах прокуратуры, назначенное в установленном законом порядке руководителем соответствующей прокуратуры, наделенное административными полномочиями по организации прокурорской деятельности в возглавляемом им учреждении.

Содержащееся в статьях Закона о прокуратуре РФ наименование «прокурор» обозначает: Генеральный прокурор Российской Федерации, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, заместители Генерального прокурора Российской Федерации, их помощники по особым поручениям, заместители, старшие помощники и помощники Главного военного прокурора, все нижестоящие прокуроры, их заместители, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции (ст. 54).

Полномочия указанных должностных лиц определяются занимаемой должностью.

Законодательство РФ определяет понятия прокурор также и в зависимости от сферы правоотношений, в которых он задействован и занимаемой должности.

Прокурор в уголовном судопроизводстве – должностное лицо, уполномоченное в пределах компетенции, предусмотренной уголовно-процессуальным законом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ст. 37 УПК РФ).

В уголовном судопроизводстве прокурорами считаются: Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре в качестве прокурора (п. 31 ст. 5 УПК РФ).

ФЗ «О прокуратуре РФ» закрепляет наряду с понятием «прокурор» более широкое понятие – прокурорские работники — прокуроры, а также другие работники органов и организаций прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания) (ст. 54).

К прокурорским работникам, в частности, относятся научные и педагогические работники учреждений прокуратуры, например, Института повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ, Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ и др.

Как уже отмечалось, вторая группа понятий данной учебной дисциплины непосредственно относится к организации и осуществлению прокурорской деятельности, реализации ее функций.

Прокурорский надзор – специфический вид государственной деятельности прокуратуры (ее основная функция), осуществляемой от имени Российской Федерации за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Прокурорский надзор не следует отождествлять с контрольной деятельностью, которая осуществляется соответствующими специальными органами в определенной конкретной сфере правового регулирования (отрасли), тогда как прокурорский надзор носит всеобщий (многоотраслевой) характер.

ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает целый ряд специфических критериев, отличающих прокурорский надзор от контрольной деятельности иных органов по его предназначению, целям, принципам организации, формам осуществления и ряду других. Единый прокурорский надзор, обобщающим предметом которого является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 21), подразделяется на множество отраслей по направлениям деятельности прокуратуры, содержание каждого из которых определяется отдельно, имеет свой предмет и пределы.

Обобщенный перечень органов, учреждений и организаций, в которых осуществляется прокурорский надзор (субъекты надзора), приведен в ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ».

Необходимо отметить, что в указанный перечень не включены высшие органы государственной власти Российской Федерации (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ): Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации.

Следовательно, к субъектам прокурорского надзора они не относятся. Однако в случае получения сведений о фактах нарушения законов, например, при принятии ими решений, издании нормативных актов, прокурор информирует об этом Президента РФ, руководителей палат Федерального Собрания РФ, а в отношении судебных решений – обжалует их посредством внесения представлений либо протестов в вышестоящие судебные инстанции.

Цели прокурорского надзора — обеспечение верховенства закона; обеспечение единства и укрепления законности; защита прав и свобод человека и гражданина; защита охраняемых законом интересов общества и государства (ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Достижение стоящих перед прокуратурой целей осуществляется посредством выявления нарушений закона, установления виновных в этом лиц, принятия мер по устранению нарушений, восстановлению нарушенного права и привлечению виновных к ответственности.

Отрасли и направления прокурорского надзора. Прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности, распространяется на различные урегулированные законом сферы правовых отношений,

Закон «О прокуратуре РФ» выделил из всего многообразия надзорных отраслей прокурорской деятельности лишь некоторые из них (надзор за исполнением законов, за законностью деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, исполнение уголовных наказаний и соблюдением прав и свобод человека и гражданина).

Это вовсе не означает отсутствие внимания к иным надзорным функциям, каждая из которых имеет самостоятельное значение с распределением по отраслям законодательства и направлениям прокурорской деятельности со своим предметом, объектами и субъектами.

С учетом особенностей социально-экономической, криминогенной и иной ситуации можно выделить приоритетные направления прокурорской деятельности. Практически всегда повышенную актуальность представляли борьба с терроризмом, коррупцией, наркоманией, соблюдение предпринимательского, налогового и банковского законодательства, защита прав несовершеннолетних, что находит отражение в приказах и указаниях Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Осуществление надзора требует глубокого знания большого числа законов и подзаконных актов, исполнение требований которых проверяется прокурором. Понятно, что знать весь массив действующих в правовой системе страны законов, методов выявления и устранения их нарушений отдельно взятому прокурору практически невозможно. Проблема решается, с одной стороны, посредством специализации прокуроров, осуществляющих надзорные функции, и разделением законодательного массива на отрасли и по отдельным направлениям, а также по объектам и субъектам надзорной деятельности. Применительно к надзорной деятельности прокуратуры многие функции имеют отраслевой характер, то есть соответствуют отраслям законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор и возникающим при этом правоотношениям.

Отрасль прокурорского надзора – относительно обособленная составная часть надзорной функции, имеющая свой предмет, объект и субъектов с наделением прокурора дополнительными полномочиями, вытекающими из соответствующей сферы правоотношений.

Отрасль может совпадать с названием функции, например, надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.

В целях повышения эффективности реализации надзорных функций прокуратуры принято выделять так называемые направления деятельности, позволяющие концентрировать усилия прокуроров к наиболее актуальным проблемам укрепления законности и правопорядка. К таким направлениям можно отнести надзор за исполнением законов (так называемый общий надзор), соблюдением прав и свобод человека и гражданина, за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи и многих других, характеризующихся тем, что сферы регулирования возникающих в них правоотношений регулируются несколькими отраслями законодательства.

Дело в том, что в последних нормативных правовых актах о прокуратуре советского периода большинство надзорных функций именовались основными направлениями деятельности прокуратуры. Так, в ст. 3 «Основные направления деятельности прокуратуры» Закона СССР от 30 ноября 1979 г. «О Прокуратуре СССР» к ним отнесены практически все сферы деятельности прокуратуры, которые в действующем российском законе именуются функциями.

Не исключено, что смена «направлений» на «функции» прокурорской деятельности обусловлена именно переменой понятий в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 1801—1, – спустя два месяца после одобрения Концепции судебной реформы, в которой прежние «направления» сменились «функциями», хотя перечень прокурорской деятельности остался прежним. Об отсутствии принципиальных отличий в указанных понятиях свидетельствует хотя бы то обстоятельство, что «направления» прокурорской деятельности и в настоящее время постоянно присутствуют в издаваемых Генеральным прокурором приказах, акцентирующих внимание на необходимости активизации надзора по тем или иным вопросам, например, от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Прокурорско-надзорные правоотношения – правовые связи, возникающие на основе норм права с наделением их участников (субъектов) взаимными правами и обязанностями, что составляет их юридическое содержание.

Применительно к прокурорской деятельности эти отношения определяются, как урегулированные нормами прокурорско-надзорного права отношения, складывающиеся в сфере осуществления надзора за точным и единообразным исполнением законов между прокурором и поднадзорными органами, организациями, лицами, существующие в виде индивидуально-определенной связи субъектов данных отношений, имеющие своей целью обеспечение должного их поведения и тем самым реализацию задач прокурорского надзора.

Подобный взгляд на определение понятия «прокурорско-надзорные отношения» сформировался еще в советский период[30]. Однако в своих общих чертах он не противоречит и современным подходам, хотя ряд авторов развивают и дополняют его содержание некоторыми особенностями.

Н. И. Костенко определяет прокурорско-надзорные правоотношения как отношения, возникающие между прокурорами и другими субъектами правоприменения в процессе прокурорской деятельности, разделяя их на собственно прокурорско-надзорные, прокурорские уголовно-процессуальные, административно-процессуальные и гражданско-процессуальные, виды которых, основания их реализации, возникновения и прекращения урегулированы в соответствующих процессуальных нормах. При этом автор справедливо выделяет в самостоятельную группу организационно-управленческие правоотношения, возникающие внутри системы прокуратуры Российской Федерации в связи с организационными и управленческими отношениями для обеспечения надлежащего исполнения возложенных на прокуратуру задач и функций[31].

В структуру прокурорско-надзорных правоотношений входят их участники (субъекты), имеющие субъективные права и юридические обязанности, а также объект правоотношений.

Объекты прокурорского надзора (объект прокурорско-надзорных правоотношений) – предприятия, учреждения, организации и другие органы, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов. Обобщенный перечень объектов, в которых прокурор осуществляет надзор за соблюдением законов, приведен в ч. 2 ст. 1 ФЗ «О Прокуратуре РФ».

Ряд специальных объектов конкретизирован в других нормах, например, в гл. 4, где говорится о надзоре за исполнением законов администрациями «органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, мест содержания задержанных и заключенных под стражу, которые представляют объекты надзора».

Субъекты прокурорского надзора (прокурорско-надзорных правоотношений) – физические и юридические лица (руководители органов государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица, общественных, коммерческих и некоммерческих организаций, контролирующих органов, предприниматели и т. д.). Прежде всего, это прокурор, осуществляющий надзорное мероприятие, например, проводящий проверку исполнения законов юридическим или физическим лицом.

Субъектов, за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, можно определить из содержания ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ». В каждом случае в качестве субъектов надзорной деятельности выступают соответствующие физические и юридические лица: руководители органов государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица, общественных, коммерческих и некоммерческих организаций, контролирующих органов, предприниматели и т. д. Как и в любых других правоотношениях, субъекты прокурорского надзора наделены субъективными правами и юридическими обязанностями.

Предмет прокурорского надзора (прокурорско-надзорных правоотношений) – сфера общественных отношений, регулируемая законодательством Российской Федерации, за соблюдением которого направлен прокурорский надзор, как специальный вид государственной деятельности в целях всеобщего обеспечения законности юридическими и физическими (в том числе, должностными) лицами.

Принципиальной особенностью данного предмета является то, что по ряду важнейших отраслей прокурорского надзора понятие предмета сформулировано в ФЗ «О прокуратуре РФ».

Например, предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29 Закона о прокуратуре).

Полномочия прокурора – совокупность предоставленных прокурору законом прав и возложенных на него обязанностей, необходимых для осуществления прокурорской деятельности.

Одни из них предназначены для выявления нарушений закона, в частности, при проведении прокурорской проверки сообщений либо иной информации о нарушении закона, другие – для их устранения, третьи – для привлечения виновных к установленной законом ответственности за допущенное нарушение закона.

Общие (универсальные) полномочия по осуществлению возложенных на прокурора надзорных функций закреплены в ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ». Они являются универсальными для любой отрасли прокурорского надзора и будут рассмотрены подробно в последующих лекциях применительно к соответствующим функциям.

Прокурорская проверка – основной способ выявления нарушений норм права в деятельности субъектов надзора, в процессе которой прокурор на основании предоставленных ему ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ» полномочий выясняет соответствие (либо несоответствие) действительности сведений в поступившей в прокуратуру информации о нарушении закона.

Прокурорскую проверку исполнения закона можно определить как правовое средство (ст. 21 Закона о прокуратуре), применяемое органами прокуратуры с целью выявления нарушения законов на поднадзорных объектах. Это комплекс мероприятий по установлению фактов, своего рода расследование информации и иных сведений о нарушении законов.

Прокурорская проверка проводится по общей методике осуществления прокурорского надзора с учетом специфических особенностей соответствующего направления прокурорской деятельности.

Акты прокурорского реагирования – установленные ФЗ «О прокуратуре РФ» формы официальных документов, выносимых прокурором в целях реализации своих полномочий по результатам рассмотрения, поступивших в прокуратуру обращения, жалобы, результатов проведенной прокурорской проверки и направленные на устранение выявленных нарушений законов.

Закон устанавливает следующие акты прокурорского реагирования: протест прокурора; представление прокурора; предостережение о недопустимости нарушения закона; постановление[32].

В целях устранения нарушений закона наряду с указанными актами прокурор вправе обращаться в суд в порядке, установленном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Методика прокурорской деятельности – совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств, установления виновных в этом лиц, восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства, а также реализации иных функций прокуратуры.

Методика прокурорского надзора – совокупность приемов и средств его организации и осуществления по различным направлениям (отраслям) прокурорского надзора, предусматривающая свою специфику, обусловленную особенностями возникающих при этом правоотношений.

Методика проведения прокурорской проверки – комплекс научно обоснованных рекомендаций по наиболее эффективной организации, подготовке, производству действий, направленных на выявление нарушений исполнения законов в той или иной сфере, а также оценке полученных результатов и выбору адекватных мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения. Методика прокурорской деятельности и методика прокурорской проверки соотносятся как общее и частное[33].

В целях совершенствования методики надзора и повышения эффективности прокурорских проверок Генеральная прокуратура РФ и прокуратуры субъектов РФ разрабатывают на основе научно обоснованных форм и приемов организации и осуществления прокурорского надзора, апробации их в надзорной практике соответствующие методические рекомендации и посредством своих приказов, указаний, информационных писем доводят их до исполнителей.

2.3. Правовые источники прокурорской деятельности

Правовую основу организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации составляют Конституция РФ, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», другие федеральные законы, международные договоры. Кроме того, по этим вопросам издаются подзаконные нормативные правовые акты: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, указания и распоряжения Генерального прокурора РФ.

Конституция Российской Федерации говорит о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом (ст. 129). В этой же статье установлен порядок назначения Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации, иных прокуроров, в том числе прокуроров городов, районов и приравненных к ним руководителей прокуратур.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202—1 определяет статус прокуратуры Российской Федерации, цели, задачи, функции, принципы прокурорской деятельности, организационную структуру органов прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим.

Закон содержит перечень основополагающих направлений прокурорской деятельности в целом и по отраслям прокурорского надзора, закрепляет их специфику, предмет, полномочия прокурора, особенности, систему актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения законности.

Самостоятельные разделы посвящены службе в органах прокуратуры, особенностям ее прохождения в органах военной прокуратуры.

Ряд направлений прокурорской деятельности регламентируется процессуальным законодательством: Уголовно-процессуальным кодексом

Российской Федерации, Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Среди других федеральных законов, содержащих прямое указание о возложение надзора за их исполнением на органы прокуратуры, можно назвать законы: «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ; «О Следственном Комитете Российской Федерации» от 28 декабря 2010 г. № 403-Ф3; «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ и ряд других. Это отражает повышенную значимость и особую актуальность прокурорского надзора в соответствующих сферах правоотношений.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, поэтому органы прокуратуры в необходимых случаях руководствуются ими в своей практической деятельности. Например, Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (1950), Европейской конвенцией о взаимной правовой помощи по уголовным делам (1959), Конвенцией «О выдаче» (1957), двусторонними договорами о правовой помощи, в частности, связанными с отбыванием наказаний, выдачей граждан, заключенными с США (1995), Китайской Народной Республикой (1995), с Финляндией (1990) и другими странами.

Отдельные вопросы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации регулируются указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, например, Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567 утверждено Положение «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», Указом Президента РФ от 21.11.2012 № 1563 «О классных чинах прокурорских работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» утверждено Положение «О порядке присвоения классных чинов прокурорским работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» и т. д.

Решения Конституционного Суда РФ по вопросам, относящимся к его компетенции (о соответствии Конституции РФ законов и нормативных правовых актов, о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном дела, и др.), являются обязательными к исполнению для всех органов государственной власти и должностных лиц, в том числе и для органов прокуратуры.

Например, Постановлением Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 № 13-П норма, содержащаяся во взаимосвязанных п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ», которая наделяет прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону, признана не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону.

К правовым источникам организации и деятельности прокуратуры относятся ведомственные нормативные акты Генерального прокурора. Генеральным прокурором РФ издаются обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры организационно-распорядительные документы, определяются компетенция Генеральной прокуратуры и нижестоящих прокуратур, должностные обязанности заместителей Генерального прокурора РФ, его советников, старших помощников и помощников, старших помощников и помощников по особым поручениям, начальников главных управлений, управлений и отделов на правах управлений, при необходимости – иных работников, устанавливается компетенция структурных подразделений, Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В развитие законодательства о прокуратуре Генеральный прокурор РФ издает приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности органов прокуратуры, порядка реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников и другим вопросам (ч. 1 ст. 17 ФЗ «О прокуратуре РФ»). В их числе можно назвать: Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав человека и гражданина», Приказ от 29 августа 2014 г. № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции» и многие другие.

3.1. Понятие системы органов прокуратуры в Российской Федерации

Система органов прокуратуры Российской Федерации – установленная ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» совокупность органов различных уровней и компетенции, основанных на единстве основных целей, задач, приемов и способов их достижения, централизации и подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории, а также выполняющих иные функции, возложенные на органы прокуратуры федеральным законодательством в целях обеспечения единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Систему органов прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры (ч. 1 ст. 11 ФЗ «О прокуратуре»). Схема 1.

В федеральную систему прокуратуры включены научные и образовательные учреждения прокуратуры, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами и имеющие в оперативном управлении различные объекты социально-бытового и хозяйственного назначения.

В целях обеспечения в федеральных округах прокурорского надзора приказом Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 г. № 98 «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры в федеральных округах» были образованы управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах.

Схема 1. Система органов прокуратуры в Российской Федерации

(ст. 11 ФЗ «О прокуратуре РФ»)

Управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах не являются самостоятельными элементами системы прокуратуры Российской Федерации, а входят в структуру Генеральной прокуратуры РФ и при выполнении возложенных функций не подменяют прокуратуры субъектов Российской Федерации, а взаимодействуют с ними.

Система органов прокуратуры построена на основе:

Генеральный прокурор РФ — высшее должностное лицо в системе органов прокуратуры, которому подчинены все нижестоящие прокуроры. Генеральный прокурор РФ несет ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры федеральным законом о прокуратуре.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ.

На должность Генерального прокурора РФ может быть назначен гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, отвечающий требованиям, установленным ФЗ «О прокуратуре РФ».

Срок полномочий Генерального прокурора РФ 5 лет. Одно и то же лицо может быть назначено на должность Генерального прокурора РФ неоднократно (п. 5 ст. 12 Закона о прокуратуре).

! На Генерального прокурора РФ не распространяется установленный ФЗ «О прокуратуре РФ» предельный возраст нахождения на службе, (п. 5.1 ст. 12 Закона о прокуратуре).

Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ в порядке, установленном Советом Федерации, приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора РФ.

Генеральный прокурор РФ приносит следующую присягу: «Клянусь при осуществлении полномочий Генерального прокурора Российской Федерации свято соблюдать Конституцию Российской Федерации, защищать права и свободы человека и гражданина, охраняемые законом интересы общества и государства» (п. 3 ст. 12 ФЗ «О прокуратуре РФ»),

Генеральным прокурором РФ осуществляются образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции. Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается (ч. 2 ст. 11 ФЗ «О прокуратуре РФ»),

Территориальные прокуратуры образовываются в субъектах Российской Федерации, а также в городах и районах, входящих в административную структуру соответствующего субъекта. Во многих субъектах Российской Федерации созданы межрайонные территориальные прокуратуры, полномочия которых распространяются на несколько административных образований районного звена.

Прокуратуры закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) создаются Генеральным прокурором РФ в связи с особым режимом деятельности на данных территориях, характерным для оборонно-промышленной отрасли. Аналогичный порядок распространяется и на создание других специализированных прокуратур.

Образование, реорганизация и ликвидация органов военной прокуратуры, определение их статуса, компетенции, структуры и штатов осуществляются Генеральным прокурором РФ, приказы которого по этим вопросам реализуются в соответствии с директивами Генерального штаба Вооруженных Сил РФ.

Генеральный прокурор РФ руководит организацией прокурорской деятельности в системе органов прокуратуры и осуществляет контроль их работы. Он издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.

Приказом Генерального прокурора РФ от 3 июля 2013 г. № 261 утверждена «Инструкция о порядке реализации организационно-штатных полномочий в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации», устанавливающая в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации единый порядок ведения организационно-штатной работы.

В соответствии с Инструкцией Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда, предусмотренных федеральным бюджетом, устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и организаций прокуратуры.

Штатные расписания Генеральной прокуратуры РФ, аппаратов прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур, Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации утверждаются заместителем Генерального прокурора РФ.

Штатные расписания прокуратур городов, районов, приравненных к ним иных территориальных и специализированных прокуратур, утверждаются прокурорами субъектов Российской Федерации, приравненными к ним прокурорами специализированных прокуратур.

3.2. Генеральная прокуратура Российской Федерации

Генеральная прокуратура РФ является центральным органом, руководящим всеми органами прокуратуры на территории Российской Федерации. Возглавляется она Генеральным прокурором Российской Федерации. Он имеет первого заместителя и заместителей, а также советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу начальников управлений; помощников и помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений. Первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ имеют помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.

Структура Генеральной прокуратуры РФ (см. схема 2).

Начальники главных управлений, управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений – помощниками Генерального прокурора РФ.

Особое место в структуре Генеральной прокуратуры РФ принадлежит управлениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах, которые являются самостоятельными структурными подразделениями, находящимися непосредственно в центрах соответствующих федеральных округов. Компетенция указанных управлений не ограничивается каким-либо одним конкретным направлением деятельности и осуществляется по широкому кругу вопросов. Управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах не подменяют другие подразделения Генеральной Прокуратуры РФ и прокуратуры субъектов Российской Федерации. Управления в федеральных округах возглавляют начальники управлений – старшие помощники Генерального прокурора РФ.

В Генеральной прокуратуре образуется коллегия, возглавляемая Генеральным прокурором РФ. В состав коллегии по должности входят заместители Генерального прокурора РФ. По решению Генерального прокурора РФ в состав коллегии могут быть введены другие лица. Генеральный прокурор РФ является председателем коллегии Генеральной прокуратуры РФ, председателем Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации.

На заседаниях коллегии рассматриваются наиболее важные вопросы деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка, обсуждаются проблемы прокурорского надзора, организации и осуществления уголовного преследования, подбора и расстановки кадров, заслушиваются отчеты руководителей подразделений Генеральной прокуратуры, прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур.

Схема 2. Структура Генеральной прокуратуры Российской Федерации

По актуальным проблемам укрепления законности и противодействия преступности могут проводиться совместные заседания коллегии Генеральной прокуратуры и коллегий федеральных органов исполнительной власти, а также заседания в расширенном составе с участием прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур, представителей федеральных органов власти и общественных организаций.

Решения коллегии Генеральной прокуратуры РФ обязательны для исполнения всеми прокурорскими работниками. Решения коллегии могут быть реализованы путем издания организационно-распорядительных документов Генерального прокурора РФ.

В Генеральной прокуратуре РФ действует научно-консультативный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры. Положение о научно-консультативном совете утверждается Генеральным прокурором РФ.

Организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры РФ, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, кроме документов, содержащих государственную или иную охраняемую законом тайну, а также документов для служебного пользования, подлежат опубликованию в печатном органе Генеральной прокуратуры РФ – общероссийском профессиональном журнале «Законность», который входит в систему организаций прокуратуры Российской Федерации.

При Генеральной прокуратуре РФ состоят научные и образовательные учреждения: Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка, Институт повышения квалификации руководящих кадров органов прокуратуры (г. Москва), Институт повышения квалификации прокурорских работников (г. Иркутск), Юридический институт прокуратуры РФ (г. Санкт-Петербург).

3.3. Прокуратуры субъектов Российской Федерации

В соответствии с административно-территориальным делением Российской Федерации в республиках, краях, областях, городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге, Севастополе и в автономных образованиях учреждены и действуют прокуратуры соответствующих субъектов Российской Федерации – нижестоящее по отношению к Генеральной прокуратуре Российской Федерации звено (схема 3).

Схема 3. Структура прокуратуры субъекта Российской Федерации

(ст. 15, 17, 18, 20 ФЗ «О прокуратуре РФ»)

Прокуратуры субъектов РФ – территориальные органы прокуратуры, которые осуществляют организационное руководство деятельностью нижестоящих прокуратур (городских, районных, межрайонных), а также соответствующих специализированных прокуратур согласно приказам Генерального прокурора РФ.

Например, некоторых транспортных, природоохранных и иных прокуратур, действующих на правах районных и межрайонных.

Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации освобождаются от должности Президентом РФ.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации создаются и функционируют управления и отделы по направлениям деятельности органов прокуратуры, которые возглавляют их начальники – старшие помощники и помощники прокурора соответствующего субъекта РФ. Им подчиняются старшие прокуроры и прокуроры отделов.

В прокуратуре субъекта Российской Федерации образуется коллегия в составе прокурора субъекта РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), а также других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта Российской Федерации.

Прокуроры субъектов Российской Федерации осуществляют:

• надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, в том числе контролирующими органами, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

• надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов главными следственными управлениями и следственными управлениями Следственного комитета РФ по субъектам Российской Федерации (в том числе их подразделениями по административным округам);

• надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в указанных органах и учреждениях;

• участие в правотворческой деятельности представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации;

• надзор за исполнением законов территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, уполномоченными осуществлять оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также соответствующими подразделениями Следственного комитета Российской Федерации, в том числе за исполнением требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

• надзор за исполнением законов в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, при исполнении уголовных наказаний и применении назначенных судом принудительных мер медицинского характера;

• рассмотрение обращений, содержащих сведения о нарушении законов территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, Следственного комитета Российской Федерации, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций соответствующего уровня, а также жалоб на решения и действия (бездействия) подчиненных прокуроров;

• организацию и осуществление уголовного преследования в судебных стадиях уголовного судопроизводства;

• участие в пределах установленной компетенции в гражданском и арбитражном процессе в соответствии с нормами федерального законодательства и организационно-распорядительными документами Генерального прокурора РФ;

• координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на территории субъектов Российской Федерации;

• анализ и обобщение данных о состоянии законности и правопорядка на территории субъектов Российской Федерации, участие в формировании государственной и ведомственной статистической отчетности о состоянии законности, работе органов прокуратуры и др.;

• взаимодействие со средствами массовой информации, общественными организациями в порядке, установленном организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации[34].

Прокуроры субъектов Российской Федерации руководят деятельностью прокуратур городов и районов в соответствии с административно-территориальным устройством соответствующего субъекта. Они уполномочены издавать приказы, указания, распоряжения, которые обязательны для исполнения всеми нижестоящими прокурорами.

3.4. Прокуратуры городов и районов

В субъектах Российской Федерации действуют прокуратуры городов и районов.

Прокуратура района (города) – основное (низовое) звено системы прокуратуры Российской Федерации.

В крупных городах с районным делением, наряду с прокуратурой города, создаются и действуют прокуратуры районов. На территориях нескольких административных образований с небольшой численностью населения могут создаваться межрайонные прокуратуры. Например, в Смоленской области образована Ярцевская межрайонная прокуратура, осуществляющая свою деятельность на территории города Ярцево и Ярцевского района[35].

Прокуратуры городов и районов назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ, возглавляют соответствующие прокуроры (ст. 16 ФЗ «О прокуратуре РФ»). В указанных прокуратурах устанавливаются должности: прокурора района; первого заместителя и заместителей прокурора; начальников отделов; старших помощников прокуроров; помощников прокуроров.

По решению Генерального прокурора РФ в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах могут быть образованы отделы.

Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных прокуратур и самостоятельны в решении полномочных вопросов.

Прокуроры городов с районным делением осуществляют надзор за исполнением законов городским органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; за соблюдением прав и свобод человека и гражданина городскими органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами; за исполнением законов городскими органами, осуществляющими предварительное следствие, дознание и оперативно-розыскную деятельность; за исполнением законов администрацией мест содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, находящихся в ведении городских органов внутренних дел.

Кроме того, прокуроры городов с районным делением: осуществляют уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными процессуальным законодательством; принимают участие в рассмотрении уголовных дел, направленных в суд городской прокуратурой; участвуют в рассмотрении судами дел по направленным городской прокуратурой заявлениям и искам; вносят представления на незаконные судебные постановления по делам, в рассмотрении которых принимали участие; разрешают жалобы, заявления и иные обращения, содержащие сведения о нарушениях закона городскими органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также жалобы на решения и действия законных прокуроров; координируют деятельность городских правоохранительных органов, а также взаимодействуют с военными и иными специализированными прокуратурами, дислоцирующимися на территории города; поддерживают деловые контакты со СМИ (Приказ Генерального прокурора РФ от 07.05.2008 № 84).

В Российской Федерации действуют специализированные прокуратуры, которые входят в единую федеральную систему органов прокуратуры. В основе создания специализированных прокуратур лежит конкретный специфический вид деятельности или отраслевая принадлежность (военная прокуратура, транспортные и природоохранные прокуратуры, прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, а также следственных изоляторах, прокуратуры в закрытых административно-территориальных образованиях).

3.5. Военная прокуратура

Составной частью прокуратуры Российской Федерации является система органов военной прокуратуры, которую возглавляет заместитель Генерального прокурора РФ – Главный военный прокурор.

Органы военной прокуратуры осуществляют свои полномочия в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

В местностях, где в силу исключительных обстоятельств не действуют иные органы прокуратуры Российской Федерации, а также за пределами Российской Федерации, где в соответствии с международными договорами находятся войска Российской Федерации, осуществление функций прокуратуры может быть возложено Генеральным прокурором РФ на органы военной прокуратуры (ст. 46 Закона о прокуратуре).

Надзорная компетенция органов военной прокуратуры распространяется на органы военного управления, соединения и воинские части, учреждения, военные комиссариаты, военно-учебные заведения, предприятия, организации и учреждения Министерства обороны РФ, органы и подразделения Федеральной службы безопасности, Федеральной службы охраны, а также на воинские формирования других министерств и федеральных служб.

Главный военный прокурор осуществляет надзор за исполнением законов формированиями Национальной гвардии, созданной в соответствии с Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии».

Образование, реорганизация и ликвидация органов военной прокуратуры, определение их статуса, компетенции, структуры и штатов осуществляются Генеральным прокурором РФ, приказы которого по этим вопросам реализуются в соответствии с директивами Генерального штаба Вооруженных Сил РФ, командования других войск, воинских формирований и органов. Иные организационно-штатные вопросы решаются Главным военным прокурором совместно с Генеральным штабом Вооруженных Сил РФ, командованием других войск, воинских формирований и органов в пределах установленной численности органов военной прокуратуры Российской Федерации (ч. 2 ст. 46 ФЗ о прокуратуре РФ).

Систему органов военной прокуратуры составляют: Главная военная прокуратура, военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов. В военных прокуратурах, приравненных к прокуратурам городов и районов, по решению Главного военного прокурора могут создаваться прокурорские участки (ст. 46 ФЗ «О прокуратуре РФ»). См. схему 4.

В Главной военной прокуратуре образуется коллегия в составе Главного военного прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Главным военным прокурором. Персональный состав коллегии утверждается Генеральным прокурором РФ по представлению Главного военного прокурора.

Систему органов военной прокуратуры возглавляет Главный военный прокурор – заместитель Генерального прокурора Российской Федерации. Он обеспечивает выполнение военными прокурорами возложенных на них задач по осуществлению от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов в Вооруженных Силах РФ, других воинских формированиях.

Схема 4. Система органов военной прокуратуры в РФ

(ст. 46 ФЗ «О прокуратуре РФ»)

Главный военный прокурор руководит деятельностью органов военной прокуратуры, обеспечивает подбор, расстановку и воспитание кадров, проводит аттестацию военных прокуроров, издает приказы и указания, обязательные для исполнения всеми военными. Подробнее см. лекцию 19.

3.6. Специализированные прокуратуры

Наряду с военной прокуратурой в системе органов прокуратуры Российской Федерации функционируют и другие специализированные прокуратуры, к которым относятся транспортные, природоохранные, прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, а также следственных изоляторах, прокуратуры в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО). Их создание обусловлено необходимостью осуществления функций прокуратуры в специфических сферах правовых отношений, не зависящих от административно-территориального деления страны.

Специализированные прокуратуры Российской Федерации – выделенная по принципу специализации неотъемлемая часть единой федеральной централизованной системы государственных органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России, в строго определенной сфере.́

Деятельность специализированных прокуратур основана на общих для органов прокуратуры принципах; они руководствуются теми же законами, что и территориальные прокуратуры; перед ними стоят общие для всех органов прокуратуры задачи; они используют те же средства прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона. Однако в их системно-структурном построении, а также в объектах и предмете надзора за исполнением законов есть некоторые особенности и свойственная им специфика.

Прокуроры специализированных прокуратур, имеющих статус и полномочия прокуратур субъектов Российской Федерации, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ, остальные – Генеральным прокурором РФ, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ.

Транспортные прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов администрациями предприятий и учреждений железнодорожного, воздушного, морского и речного транспорта по вопросам безопасности движения, соблюдения прав человека и гражданина, а также органами таможни и внутренних дел на транспорте.

Транспортные прокуратуры действуют на правах прокуратур субъектов Российской Федерации (крупные прокуратуры), либо районов и осуществляют свои полномочия, касающиеся исполнения законов о безопасности движения на воздушном, речном (морском) и железнодорожном транспорте.

Транспортные прокуроры (на правах прокуроров субъектов Российской Федерации) осуществляют (п. 3 Приказа Генерального прокурора РФ от 07.05.2008 № 84 (в ред. от 12.04.2017) «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур»):

• надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности железнодорожного, воздушного и водного транспорта, в таможенной сфере территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, в том числе органами таможни и внутренних дел на транспорте, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

• надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов подразделениями Следственного комитета Российской Федерации на транспорте;

• надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в органах и учреждениях, действующих на транспорте и в таможенной сфере;

• надзор за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, совершенных на полотне железной дороги, железнодорожных станциях, вокзалах, платформах, аэродромах, пристанях, причалах, в речных, морских портах и аэропортах, подвижном составе железнодорожного транспорта, на воздушных судах и судах водного транспорта, иных объектах железнодорожного, воздушного и водного транспорта, о преступлениях против безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного и водного транспорта, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности (за исключением объектов Министерства обороны и оборонно-промышленного комплекса), о преступлениях, совершенных по службе работниками территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, органов внутренних дел на транспорте и таможенных органов, а также за законностью осуществления оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия по преступлениям указанной категории органами внутренних дел на транспорте, отделами собственной безопасности «Центр», «Запад», «Юг», «Кавказ», «Урал», «Приволжье», «Сибирь», «Восток» Регионального управления собственной безопасности ГУСБ МВД России, таможенными органами, подразделениями Следственного комитета Российской Федерации на транспорте;

• рассмотрение обращений, содержащих сведения о нарушении законов в сфере деятельности железнодорожного, воздушного и водного транспорта, в таможенной сфере, а также жалоб на решения и действия подчиненных прокуроров; участие в пределах компетенции в судебном рассмотрении жалоб в порядке уголовного судопроизводства;

• обеспечение участия в судебных стадиях уголовного судопроизводства по уголовным делам, обвинительные заключения или обвинительные акты по которым утверждены транспортными прокурорами или их заместителями;

• участие в пределах установленной компетенции в гражданском и арбитражном процессе в соответствии с нормами федерального законодательства и организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации;

• координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на транспорте и в таможенной сфере;

• анализ и обобщение данных о состоянии законности и правопорядка на транспорте и в таможенной сфере, участие в формировании государственной и межведомственной статистической отчетности о работе органов прокуратуры;

• руководство деятельностью районных транспортных прокуратур;

• взаимодействие со средствами массовой информации в порядке, установленном приказами Генерального прокурора Российской Федерации.

Так, приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 27 апреля 2007 г. № 70 «Об образовании Южной транспортной прокуратуры» в Южном федеральном округе учреждена указанная прокуратура с полномочиями прокуратуры субъекта Российской Федерации в целях совершенствования надзора за исполнением законов на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, а также в таможенной сфере.

Она дислоцируется в Ростове-на-Дону, имеет свои подразделения (участки) в Краснодаре и Саратове и действует в пределах республик Северного Кавказа, Краснодарского и Ставропольского краев, Астраханской, Волгоградской, Ростовской, Саратовской областей (включая примыкающие к ним внутренние морские воды и территориальное море).

Южная транспортная прокуратура осуществляет следующие полномочия: надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности железнодорожного, воздушного, морского и внутреннего водного транспорта, в таможенной сфере территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, органами таможни и внутренних дел на транспорте, коммерческими и некоммерческими организациями, их должностными лицами, органами управления и руководителями, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью органов внутренних дел на транспорте и таможенных органов; координацию деятельности правоохранительных органов, действующих на железнодорожном, воздушном, морском и внутреннем водном транспорте, в таможенной сфере, по борьбе с преступностью; участие в соответствии с требованиями процессуального законодательства в рассмотрении судами уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.

К специализированным прокуратурам относятся природоохранные прокуратуры, призванные обеспечить надзор за единообразным исполнением законов, направленных на охрану окружающей среды. Цель прокурорского надзора за исполнением природоохранительного законодательства – выявление нарушений экологического законодательства, допускаемых как юридическими, так и физическими лицами; установление обстоятельств, способствующих этим нарушениям, и принятие мер к их устранению, принятие мер по привлечению к установленной законами ответственности лиц, допустивших нарушения природоохранительного законодательства; предупреждение нарушений природоохранительного законодательства.

Наиболее крупная Волжская межрегиональная природоохранительная прокуратура, полномочия которой соответствуют прокуратуре субъекта Российской Федерации, поскольку она является вышестоящей по отношению к межрайонным природоохранным прокуратурам целого ряда городов, расположенных в акватории и бассейне реки Волги (Астраханская, Волгоградская, Рязанская, Тверская, Ульяновская, Ярославская, Самарская и др.).

Природоохранные прокуратуры действуют во многих субъектах Российской Федерации как прокуратуры межрайонного уровня в целях усиления прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране окружающей среды.

Природоохранные прокуратуры выполняют задачи по выявлению и ликвидации источников загрязнения окружающей среды, водных ресурсов, земель, пресечению фактов бесхозяйственного отношения к природным богатствам, браконьерства, по надзору за исполнением законов, направленных на защиту окружающей среды и экологических прав граждан, представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами контроля и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими нормативных правовых актов.

Природоохранная деятельность органов прокуратуры предусматривает надзор за исполнением международных обязательств России по охране биоресурсов морей, мигрирующих видов животных, борьбы с трансграничным загрязнением атмосферного воздуха, а также по гармонизации юридико-технических мер по возмещению вреда, причиненного воздействием на природную среду

Природоохранные прокуратуры осуществляют уголовное преследование по делам об экологических преступлениях, браконьерстве, в том числе совершенных на предприятиях, в учреждениях, организациях и иных субъектах хозяйственной деятельности, находящихся в акваториях и бассейнах рек, озер, морском побережье.

В системе прокуратуры Российской Федерации предусмотрено наличие специализированных прокуратур по надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемых судом мер принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Они созданы в отдельных регионах в целях усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Эти прокуратуры осуществляют свои полномочия на правах районных прокуратур с подчинением прокурорам соответствующих субъектов РФ.

В закрытых административно-территориальных образованиях, на особо режимных объектах и в специальных воинских формированиях надзор за исполнением законов осуществляют специализированные прокуратуры, которым присвоены номера войсковых частей (прокуратуры ЗАТО). Это обусловлено спецификой оборонного промышленного комплекса Российской Федерации, предприятия и объекты которого расположены на территории нескольких субъектов Российской Федерации либо вообще за пределами страны.

В настоящее время в статусе прокуратур субъектов Российской Федерации действуют специализированные прокуратуры закрытых административно-территориальных образований с непосредственным подчинением Генеральной прокуратуре РФ (г. Межгорье, комплекс «Байконур»). Другие прокуратуры, осуществляющие надзор за соблюдением и исполнением законов в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо режимных объектах и в специальных воинских формированиях, обслуживающих их режим и непосредственное функционирование, подчиняются территориальным прокуратурам субъектов Российской Федерации. Например, прокуратура космодрома «Восточный» входит в систему Амурской областной прокуратуры.

Прокуроры ЗАТО «Межгорье» и комплекса «Байконур» (на правах прокуроров субъектов Российской Федерации) осуществляют:

• надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина подразделениями федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций, действующих на территориях ЗАТО г. «Межгорье» и комплекса «Байконур»;

• надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов следственными отделами Следственного комитета Российской Федерации на комплексе «Байконур» и в ЗАТО «Межгорье»;

• надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в указанных органах и учреждениях;

• надзор за исполнением законов подразделениями федеральных органов исполнительной власти, уполномоченными осуществлять оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие на территории ЗАТО «Межгорье» и комплекса «Байконур»;

• надзор за исполнением законов подразделениями Следственного комитета Российской Федерации при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, расследовании уголовных дел о преступлениях, совершенных на территории ЗАТО «Межгорье» и комплекса «Байконур» проживающими либо работающими в них гражданскими лицами;

• утверждение обвинительных заключений (обвинительных актов) по таким уголовным делам, направление уголовных дел в суды согласно нормам подсудности;

• участие в судебном рассмотрении уголовных дел, обвинительные заключения или обвинительные акты по которым утверждены прокурором ЗАТО г. Межгорье или прокурором комплекса «Байконур» и их заместителями;

• направление исков и участие в гражданском и арбитражном процессе в соответствии с нормами федерального законодательства и организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации;

• рассмотрение обращений, содержащих сведения о нарушении законов руководителями и должностными лицами органов управления оборонно-промышленного комплекса, органов самоуправления закрытых административных образований, предприятий и организаций, действующих на их территории; в пределах компетенции участие в судебном рассмотрении ходатайств и жалоб в порядке уголовного судопроизводства;

• координацию деятельности по борьбе с преступностью правоохранительных органов, осуществляемой ими на территории ЗАТО г. Межгорье и комплекса «Байконур»;

• анализ и обобщение данных о состоянии законности и правопорядка на территории ЗАТО г. Межгорье и комплекса «Байконур», участие в формировании государственной и межведомственной статистической отчетности о работе органов прокуратуры;

• взаимодействие со средствами массовой информации в порядке, установленном организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации (п. 2.1 Приказа Генерального прокурора РФ от 07.05.2008 года № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур»).

4.1. Основные функции прокурорской деятельности

Осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, является основополагающей функцией прокуратуры РФ (п. 1 ст. 1 ФЗ о прокуратуре РФ). В этой же статье сказано, что прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

В законодательстве и в юридической науке отсутствует единый подход к определениям понятий «функции» и «основные направления деятельности» прокуратуры.

Так, Н. И. Костенко называет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов «одним из основных направлений надзорной деятельности прокурора»[36]. Профессор В. П. Божьев надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов считает основной, главной функцией прокуратуры, а ряд других видов надзора относит либо к функциям, либо к подфункциям, либо к основным (приоритетным, постоянным, динамичным) направлениям деятельности[37].

Существенных возражений позиция В. П. Божьева не вызывает, так как выполнение некоторых функций осуществляется действительно по нескольким направлениям, но представляется, что эти направления прокурорской деятельности целесообразно рассматривать как способы реализации функций.

В Словаре русского языка одним из определений понятия «функция» названы обязанность, круг деятельности[38]. В другом определении под функцией понимается «роль, выполняемая отдельным субъектом социальной системы в ее организации как целого, в осуществлении целей, интересов, социальных групп и классов»[39].

Применительно к прокурорской деятельности через функции раскрывается предназначение и цель прокурорской деятельности.

Функции прокуратуры – установленные федеральным законом виды прокурорской деятельности, направленные на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Функции прокуратуры имеют ключевое значение при характеристике прокурорской деятельности. Именно через функции раскрывается предназначение и цель прокурорской деятельности, роль прокуратуры в обществе и государстве, а в направлениях деятельности – формы, приемы и методы, посредством которых обеспечивается реализация прокурорских функций.

Функции, как наиболее важные аспекты прокурорской деятельности, отражают ее виды. Осуществление соответствующей функции прокуратуры может проводиться по отдельным направлениям прокурорской деятельности (надзора). Это позволяют концентрировать усилия прокуроров по укреплению законности, правопорядка, защите прав и свобод граждан в отдельных отраслях права.

Например, функция надзора за соблюдением Конституции РФ и законов охватывает множество отраслей права, каждая из которых имеет свой предмет надзорной деятельности, правовые средства, методику, задачи и полномочия прокуроров. И в этой связи совершенно оправдано выделять из них наиболее актуальные и приоритетные направления внутри той или иной функции прокурорской деятельности, акцентировать на этих направлениях внимание прокуратуры, сосредоточивать усилия в плане реализации надзорных полномочий по выявлению и устранению нарушений закона, восстановлению нарушенных прав и законных интересов граждан, общества и государства.

Направления прокурорской деятельности со всей полнотой раскрывают и конкретизируют процедуру и особенности прокурорской деятельности по ее реализации и способствуют наиболее эффективной и целенаправленной реализации каждой из надзорных функций прокуратуры.

Именно такой подход просматривается в организации прокурорской деятельности. Например, для реализации основополагающей функции прокуратуры – осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, издан приказ Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», где сказано: основными направлениями надзорной деятельности считать надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений (п. 1).

Среди других направлений в приказе названы надзор за исполнением трудового (п. 7.2), избирательного (7.3) законодательства, законодательства об административной ответственности (п. 7.4), за исполнением законов контролирующими органами (п. 10) и другие.

Соответственно, на федеральном уровне Главное управление Генеральной прокуратуры РФ по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ наряду с функцией, заложенной в самом его названии, занимается вопросами организации и осуществления надзора за соблюдением прав и свобод граждан, за соблюдением прав предпринимателей, за исполнением законов в сфере экономики и др., каждое из которых представляет самостоятельное направление прокурорской (надзорной) деятельности, и его курирует самостоятельное управление. Аналогичный подход присутствует и при реализации прокуратурой иных закрепленных в законе надзорных и иных функций, установленных федеральным законом.

Направление прокурорской деятельности – составная часть, форма выражения соответствующей функции прокурорского надзора, характеризующаяся определенными предметом и методом, задачами, полномочиями и правовыми средствами.

Закрепленные в федеральных законах функции прокуратуры определяют ее общее предназначение, цели и задачи прокурорской деятельности, а в направлениях прокурорской деятельности – пути и средства их реализации и достижения. Генеральный прокурор РФ устанавливает основные направления прокурорской (надзорной) деятельности в развитие функциональных правовых норм с учетом динамики и тенденций состояния законности, необходимости принятия организационных мер, направленных на ее укрепление посредством издания общеобязательных для нижестоящих прокуратур и органов приказов. Функции и направления прокурорской деятельности находятся в тесной взаимосвязи и в своей совокупности составляют основное ее содержание.

В ФЗ «О прокуратуре РФ» закреплены следующие функции прокурорской деятельности:

1) надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов (ч. 1 ст. 1) и за соответствием законам издаваемых правовых актов (ч. 2 ст. 1);

2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. 26–28);

3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29–31);

4) надзор за исполнением законов судебными приставами (ч. 2 ст. 1);

5) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (ст. 32–34);

6) участие в рассмотрении дел судами (ст. 35–39);

7) рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений (ст. 10);

8) координация деятельности по борьбе с преступностью (ст. 8);

9) участие в правотворческой деятельности (ст. 9);

10) международное сотрудничество (ст. 2);

11) уголовное преследование (ч. 2 ст. 1 и ст. 35 Закона о прокуратуре, ч. 1 ст. 37 УПК РФ);

12) проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (ст. 9.1);

13) ведение государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора (ст. 51).

Первые пять функций прокурорской деятельности являются отраслям, видами, направлениями главной функции прокурорской деятельности – надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, поскольку в сферу прокурорского надзора входит вся правовая система Российской Федерации, о которой говорится в ст. 15 Конституции РФ.

Остальные функции (6-13) не относятся к надзорным функциям прокурорской деятельности.

Большинство функций прокурорской деятельности можно назвать традиционными, они в достаточной мере исследованы и представлены в материалах, посвященных прокурорской деятельности.

Историческая справка. Еще первым Положением о прокурорском надзоре 1922 г. на прокуратуру возлагались функции осуществления надзора, возбуждения уголовного преследования, опротестование нарушающих закон постановлений, поддержание обвинения в суде, наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей, непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания (п. «а» ст. 2). При этом Прокурор Республики наделялся правом непосредственно осуществлять указанные функции в случаях, когда это будет признано необходимым (п. «г» ст. 9 Положения).

За последние годы компетенция прокуратуры дополнилась двумя новыми функциями, в которых сочетаются надзорные, контрольные и организационные факторы: антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и ведение государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора (статистическая отчетность).

Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» на прокуратуру Российской Федерации возложена функция проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Такая экспертиза должна проводиться по методике, определенной постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 196, а также методикой, разработанной Генеральной прокуратурой и Научно-консультативных советом при Генеральной прокуратуре РФ[40].

Указанные нормативные правовые акты определяют правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Коррупциогенные факторы – положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию, должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта. В требовании прокурора об изменении нормативного правового акта и в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. По усмотрению прокурора он может обратиться в суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству и содержащему коррупциогенные факторы.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в 10-дневный срок со дня поступления требования.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке.

Для наглядности приведем результаты работы прокуратуры г. Москвы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов за первый квартал 2016 г.

Во исполнение приказа Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» в прокуратуре города на постоянной основе осуществляется работа по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Прокуратурой осуществляется учет нормативных правовых актов по вопросам, определенным ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», ведется реестр изученных актов, внесенных требований, а также результатов рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства заявлений прокурора.

Всего в первом квартале 2016 г. органами прокуратуры города изучено 899 нормативных правовых актов, из которых 291 приняты органами государственной власти и 597 – муниципальными органами.

Выявлено 14 нормативных правовых актов, содержащих 21 коррупциогенный фактор, из которых 15 коррупциогенных факторов – в 10 нормативных правовых актах органов государственной власти и 4 коррупциогенных фактора – в 3 нормативных правовых актах муниципальных органов.

Помимо этого, выявлено 6 нормативных правовых актов, содержащих коррупци-огенные факторы и противоречащие действующему законодательству, из которых 3 нормативных правовых акта приняты органами государственной власти и 2 – муниципальными органами.

По результатам вскрытых нарушений прокуратурой внесено 8 требований об изменении нормативных правовых актов с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов, принесено 5 протестов, внесено 1 представление об устранении нарушений закона. В результате вмешательства органов прокуратуры из 9 нормативных правовых актов коррупциогенные факторы устранены.

Также органами прокуратуры города изучено 734 проекта нормативных правовых актов, из которых 77 подготовлены органами государственной власти и 654 – органами местного самоуправления, в которых выявлено 4 проекта нормативных правовых актов муниципальных органов, содержащих 10 коррупциогенных факторов. По требованию прокуратуры города коррупциогенные факторы исключены из 2 проектов[41].

Другая, новая функция прокурорской деятельности, связана с внесением изменений в Федеральный закон от 29 Л1.2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации». Принятие этого закона повлекло внесение изменений в ФЗ «О прокуратуре РФ». Так, в соответствии со ст. 51 ФЗ «О прокуратуре РФ» и Распоряжением Правительства РФ от 23 марта 2011 г. № 553-р «Об утверждении Федерального плана статистических работ» Генеральная прокуратура РФ отнесена к субъектам официального статистического учета.

Генеральная прокуратура РФ ведет государственный единый статистический учет заявлений и сообщений о преступлениях, состоянии преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора, а также устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры.

Прокуратура РФ, как орган, осуществляющий контрольно-надзорные функции в данной сфере, с учетом установленного перечня, представляет два раза в год (март – сентябрь) статистическую информацию: о следственной работе и дознании; о рассмотрении сообщений о преступлении; о преступлениях коррупционной направленности.

Респонденты – источники первичной статистической отчетности – подчиненные прокуратуры и другие правоохранительные органы, наделенные полномочиями по расследованию преступлений, которых закон обязывает представлять в органы прокуратуры соответствующие сведения (органы следствия и дознания МВД, ФСБ и др.).

В Генеральной прокуратуре обрабатывается поступившая статистическая информация и вносится в единую статистическую отчетность по указанным выше вопросам. После чего она представляется в Правительство РФ.

Необходимость передачи этой работы в ведение прокуратуры объяснялась неудовлетворительным состоянием статистических данных МВД, выполнявшего ранее указанную функцию. Новый подход законодателя к уголовно-правовой статистике обусловлен ее значением как одного из критериев, характеризующих криминальную ситуации в стране, уровень раскрываемости преступлений и степень защиты общества, личности и государства от преступных посягательств, федеральным приоритетом задачи укрепления законности и правопорядка в Российской Федерации – правовом государстве, в том числе ее решения посредством прокурорской деятельности[42].

4.2. Общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

Прокурорская деятельность организована и осуществляется на основе руководящих положений, которые определяют наиболее существенные стороны всей прокурорской деятельности, раскрывают содержание и специфику отношений, возникающих в процессе организации и деятельности прокуратуры, играют в ней особую, главенствующую роль.

Эти основы прокурорской деятельности принято называть ее принципами (от лат. термина «principium» — «начало», «происхождение», «основа»).

Прокурорская деятельность – правовая деятельность. Она подробно регулируется нормами права. Поэтому принципы прокурорской деятельности (по форме выражения и закрепления) – это наиболее общие нормы основополагающего характера, определяющие место и роль прокуратуры в государственном механизме страны, организационное построение и деятельность по осуществлению возложенных на прокуратуру функций и стоящих перед органами прокуратуры задач.

Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ – основа конкретного правового регулирования прокурорской деятельности. Ни одна норма, регулирующая правоотношения в сфере прокурорской деятельности, не должна противоречить ее принципам.

! Деятельность органов прокуратуры по осуществлению своих функций должна быть строго согласована с ее принципами.

Все основополагающие начала организации и деятельности прокуратуры РФ делятся на:

В юридической литературе предложено рассматривать принципы организации и деятельности прокуратуры РФ как общеорганизационные и специфические[43].

Некоторые авторы ограничиваются только общими принципами организации и осуществления прокурорской деятельности, несколько расширяя их перечень, не включая при этом в них внутриорганизационные принципы.

Так, Н. И. Костенко список общих принципов дополняет внепартийностью и не включает в них внутриорганизационные[44]. Авторы учебника «Правоохранительные органы» также выделяют принцип внепартийности и политической независимости, а к внутриорганизационным принципам не относят смешанный принцип[45].

Из Конституции РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ» можно вывести следующие общие принципы организации и осуществления прокурорской деятельности: централизация, единство, независимость, законность, гласность, обязательность исполнения требований прокурора.

Централизация – основной организационный принцип построения органов прокуратуры и отношений внутри прокурорской системы (ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Согласно этому принципу Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. По существу законодатель закрепил своеобразную вертикаль построения прокурорской системы и управления прокурорской деятельностью.

Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ; создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается (п. 2, 3 ст. 11 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Генеральный прокурор представляет Президенту РФ кандидатуры для назначения на должности прокуроров субъектов Российской Федерации, согласованные с соответствующим субъектом Российской Федерации[46].

Военные и специализированные прокуроры, приравненные к прокурорам субъектов Российской Федерации, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ и освобождаются от должности Президентом РФ.

Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором.

Вышестоящий прокурор вправе принять на себя выполнение обязанностей нижестоящего прокурора, а также возложить на него исполнение своих обязанностей.

Вышестоящий прокурор руководит нижестоящими прокуратурами и осуществляет контроль их деятельности; наделен правомочиями давать нижестоящим прокурорам обязательные к исполнению приказы, указания и поручения; контролировать их исполнение; обладает правом отменять нормативные акты, изданные нижестоящим прокурором.

Вышестоящий прокурор наделен правом применять установленные федеральным законом меры дисциплинарного воздействия в отношении подчиненных прокуроров[47].

! Каждый руководитель прокуратуры несет персональную ответственность перед Генеральным прокурором РФ за положение дел и состояние работы как в возглавляемой им прокуратуре, так и в нижестоящих прокуратурах.

Единство – принцип, который тесно связан с централизацией органов прокуратуры и означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, входят в единую систему органов прокуратуры.

Указанный принцип проявляется в единстве организации и деятельности всех прокурорских органов, общности целей, задач, правовых средств осуществления надзора в стране.

Прокурорская деятельность осуществляется на основе Конституции РФ и единого для всех прокуроров законодательства.

Принцип единства находит свое выражение в установлении на уровне ФЗ «О прокуратуре РФ» общего статуса прокуроров, общих для всех прокуроров полномочий и правовых средств их реализации, в единоличном решении прокурором вопросов, связанных с осуществлением прокурорского надзора, выбора формы реагирования на выявленные им нарушения закона.

Независимость – принцип, согласно которому прокуроры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами (п. 1 ст. 4 ФЗ «О прокуратуре»).

Принцип независимости при осуществлении прокурорской деятельности имеет важное государственное и политическое значение. Только при его соблюдении прокуратура может обеспечить выполнение задач и достичь целей прокурорской деятельности.

Гарантией обеспечения принципа независимости прокуратуры являются такие факторы, как организационное построение органов прокуратуры, единство и централизация отношений внутри прокурорской системы, в том числе порядок назначения их на должности и освобождения от занимаемых должностей, финансирование прокурорской деятельности из федерального бюджета, предоставление прокурорам материального содержания и мер социальной защиты, соответствующих их высокому статусу, и другие. Это обеспечивает прокуратуре полную самостоятельность в выполнении возложенных на нее функций.

Принцип независимости гарантирует предоставление прокурорам государственной защиты, так как их деятельность сопряжена с посягательствами на личную безопасность. В этой связи на прокуроров распространяется ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», принятый в целях государственной защиты, а также создания надлежащих условий для борьбы с преступлениями и другими правонарушениями.

Принцип независимости проявляется в установленных законом запретах прокурорским работникам являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности (политическая независимость), а также на создание и деятельность таких объединений и их организаций в органах прокуратуры. В своей служебной деятельности прокуроры не связаны решениями никаких политических и общественных объединений.

Целям обеспечения независимости служит установленный ФЗ «О прокуратуре РФ» (ст. 42) порядок привлечения прокуроров к уголовной и административной ответственности, согласно которому проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры.

Все решения при осуществлении надзора и выполнении других функций прокурор принимает только на основе закона. Не допускается оказание какого- либо воздействия на прокурора, вмешательство в его деятельность со стороны представителей органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, политических партий и общественных объединений или их представителей, а также средств массовой информации с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его законной деятельности.

Как попытку вмешательства в прокурорскую деятельность следует рассматривать обращения должностных лиц, депутатов, представителей средств массовой информации к прокурору с требованиями предоставить информацию, составляющую следственную или иную служебную тайну, выполнить или не совершать конкретные надзорные, следственные действия либо совершить их определенным образом вопреки интересам соблюдения законов, установления истины, привлечения к ответственности лиц, совершивших правонарушения.

В качестве гарантии независимости выступает установленный законом запрет прокурорам совмещать службу в органах прокуратуры с другой оплачиваемой деятельностью, что устраняет материальную и иную зависимость от кого-либо и исключает возможность постороннего влияния на его объективность и принципиальность.

Несоблюдение прокурором ограничений и запретов влечет установленную законом дисциплинарную и иную ответственность, в том числе увольнение с должности в связи с утратой доверия (ст. 41.8 и 41.9 ФЗ «О прокуратуре»).

Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также представлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом. Осуществляя свою деятельность на основе закона, прокурор принимает решения по результатам проведенных проверок на основе своего внутреннего убеждения.

Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

Законность – основополагающий принцип правового государства, который опирается на силу и авторитет государства и предполагает верховенство закона над властью, а также над иными нормативными системами[48].

В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Приведенное требование в полной мере относится как к субъектам прокурорского надзора, так и ко всем без исключения органам прокуратуры и прокурорским работникам. Противопоставление законности и целесообразности недопустимо в правовом государстве, поскольку именно в законах проявляется высшая целесообразность.

Законность – главная цель всей прокурорской деятельности, а ее предназначение – обеспечение верховенства закона.

Принцип законности в деятельности прокуратуры проявляется в следующем: осуществляя надзор за исполнением законов и выступая от имени Российской Федерации, прокуроры обязаны действовать только в пределах своих определенных законом полномочий, каждое требование прокурора, каждый исходящий от него правовой акт должны основываться на законе и выполняться в формах, предусматриваемых законом.

При этом эти требования не должны нарушать права и законные интересы других лиц.

Целям обеспечения принципа законности служат нормы, определяющие требования к лицам, назначаемым на должности прокуроров, касающиеся их профессиональных и моральных качеств, уровня образования, ряда возрастных цензов для лиц, замещающих должности прокуроров, порядок назначения на должности, аттестации прокурорских работников. Для решения похожих задач в органах прокуратуры создана служба безопасности.

Обязательность исполнения требований прокурора – принцип, в соответствии с которым требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 Федерального закона о прокуратуре РФ, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (ст. 6 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

С одной стороны, данный принцип следует рассматривать как одно из организационных условий эффективного и рационального осуществления прокурорской деятельности, с другой – как требование закона, обязывающее всех, кому обращено прокурорское требование, исполнить его надлежащим образом и в установленный прокурором срок, а также содействовать прокурору в реализации возложенных на него функций.

Например, п. 2 ст. 4 ФЗ «О прокуратуре РФ» содержит положение о том, что в связи с осуществлением надзора прокуроры вправе в установленных законодательством Российской Федерации случаях получать доступ к необходимой им для осуществления прокурорского надзора информации, доступ к которой ограничен. Пункт 2 ст. 6 ФЗ «О прокуратуре РФ» обязывает по требованиям прокуроров безвозмездно предоставлять им необходимую статистическую и иную информацию, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций.

Прокурор при осуществлении своих полномочий выступает как представитель федеральной власти в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Именно поэтому неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет установленную законом ответственность.

В соответствии со ст. 17.7 Ко АП РФ умышленное невыполнение требований, вытекающих из полномочий прокурора, установленных федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на граждан и юридическое лицо либо административное приостановление его деятельности.

Гласность – организационный принцип деятельности прокуратуры, в соответствии с которым органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства о государственной и иной специально охраняемой законом тайне (п. 1 ст. 4 ФЗ «О прокуратуре»).

В соответствии с принципом гласности Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению (п. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре).

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль деятельности органов прокуратуры. В порядке обратной связи обеспечение принципа гласности повышает уровень информированности населения о состоянии законности и деятельности прокуратуры по обеспечению прав и свобод граждан, недостатках в этой работе и, как одно из следствий, позволяет им обращаться в органы прокуратуры. При этом граждане, средства массовой информации сообщают об известных им фактах правонарушений. В результате последовательное соблюдение принципа гласности активно работает на процесс укрепления законности.

Генеральный прокурор РФ требует рассматривать деятельность о взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации, как одно из важнейших направлений работы и осуществлять его, исходя из анализа состояния законности и прокурорского надзора[49].

В этих целях прокуроры должны оперативно сообщать в средства массовой информации о направлении в суд уголовных дел, вызвавших повышенный общественный резонанс, и вынесении по ним судебных решений, а также о прокурорских проверках, в процессе которых вскрыты многочисленные нарушения законности. При этом распространяемые прокуратурой сообщения должны быть выверенными, объективными и не содержать информации конфиденциального характера.

Внимание прокуроров обращается на систематическое информирование населения через официальные интернет-представительства органов прокуратуры, информационные агентства, печать, радио и телевидение о состоянии законности и правопорядка. При подготовке материалов для освещения в средствах массовой информации прокурорам необходимо руководствоваться требованиями ч. 1 ст. 23 Конституции РФ, гарантирующей право каждому на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, а также иными требованиями федерального законодательства и международными актами, запрещающими предавать гласности любую информацию, которая может привести к указанию на личность несовершеннолетнего правонарушителя или потерпевшего без его согласия и согласия его законного представителя.

Реализация принципа гласности обеспечивается созданием в органах прокуратуры специальных структурных подразделений. В Генеральной прокуратуре РФ создан и действует на правах управления Центр информации и общественных связей. В нижестоящих органах прокуратуры учреждаются подразделения или должности помощников прокурора, отвечающих за связь со средствами массовой информации, организующих эту работу на местах.

Важность принципа гласности определяется тем, что его реализация способствует информированности органов государственной власти и общества о состоянии законности и правопорядка в стране, повышению норм правосознания населения и в конечном итоге – укреплению законности.

Ограничение принципа гласности в прокурорской деятельности допускается только по основаниям, предусмотренным федеральными законами, например, в целях охраны государственной тайны (п. 1 ст. 4 ФЗ «О прокуратуре»), сведений о частной жизни, личной и семейной тайны, защиты своей чести и доброго имени (ст. 23 Конституции РФ) и др.

4.3. Внутриорганизационные принципы прокурорской деятельности

Внутриорганизационные принципы определяют содержание управления прокурорской деятельностью в отношении нижестоящих прокуратур со стороны Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов Российской Федерации, а также организацию работы непосредственно в прокуратурах всех уровней.

Зональный принцип – весь объем работы, возложенный на структурные подразделения, распределяется между оперативными работниками по территориальным зонам.

По этому принципу осуществляется управленческая функция Генеральной прокуратуры РФ в отношении всей системы органов прокуратуры в целом.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации в состав территориальной зоны в зависимости от объема работы включаются прокуратуры одного или нескольких районов и городов.

Закрепление за прокурором управления (отдела) субъекта Российской Федерации определенной территории наделяет его компетенцией контролировать соблюдение и исполнение законов, приказов и указаний Генерального прокурора РФ на этой территории, а также прокурора соответствующего субъекта РФ.

Прокурор, за которым закреплена соответствующая зона, в пределах компетенции прокурора области и применительно к определенной отрасли надзора контролирует исполнение законов, приказов и указаний Генерального прокурора РФ, изучает в этих целях состояние законности в регионе и организацию работы органов прокуратуры. Для этого он систематически знакомится со статистикой, планами работы, докладами, обобщениями, обзорами и т. д. На основе анализа он вносит предложения о направлении городским и районным прокурорам указаний об устранении недостатков и о совершенствовании работы, участвует в проведении проверок работы прокуратур, входящих в зону, и оказывает практическую помощь, изучает положительный опыт и предлагает его для распространения, контролирует выполнение данных им указаний; принимает участие в работе по повышению квалификации прокуроров и следователей районных (городских) прокуратур, дает им индивидуальные задания; поддерживает постоянные контакты с зональными прокурорами других подразделений данной прокуратуры.

Наряду с зональным принципом, в органах прокуратуры применяется предметный принцип.

Предметный принцип – организация работы, при которой критерием распределения обязанностей между прокурорами являются сферы правового регулирования, то есть определенные группы законов и иных нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура.

Для подразделений и должностных лиц, не осуществляющих надзор за точным и единообразным исполнением законов, в качестве предмета ведения выступают основные участки их деятельности. Предметный принцип организации работы преследует цель сосредоточить усилия всех структурных подразделений на решении важнейших, приоритетных задач, стоящих перед органами прокуратуры в целом. Применение этого принципа предполагает накопление, обобщение и реализацию информации по определенной проблеме укрепления законности и исполнению конкретных законов.

На практике чаще всего используется так называемый смешанный, или предметно-зональный принцип, сочетающий оба вышеуказанных внутриорганизационных принципа, когда за зональными прокурорами закрепляются еще и определенные сферы правового регулирования. Подобный подход способствует специализации зональных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в наиболее важных, приоритетных на данном этапе сферах правовых отношений, а также организации контроля, что повышает оперативность и эффективность прокурорской деятельности. Определение «зон» и «предметов ведения» для прокурорских работников подразделений аппаратов прокуратур оформляется приказом соответствующего прокурора, в том числе о распределении обязанностей между руководителями прокуратуры, распоряжением начальника структурного подразделения органа прокуратуры о распределении обязанностей между его сотрудниками.

5.1. Понятие, основные задачи и функции управления прокурорской деятельностью

Реализация задач и достижение целей прокурорской деятельности зависит от четкой работы всей прокурорской системы и каждой прокуратуры в отдельности, что требует научно обоснованного подхода к организации управления.

Управление прокурорской деятельности – многогранный, сознательный и целенаправленный процесс воздействия вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров в соответствии с их компетенцией на подчиненных им работников в целях надлежащего выполнения задач и функций, возложенных на них Законом о прокуратуре и иным федеральным законодательством.

С одной стороны, управление – необходимое звено в процессе организации и осуществления прокурорского надзора и иных функций прокуратуры; с другой – необходимый механизм для совершенствования реализации этих функций: разработки и внедрения в деятельность прокуратуры тактических и методических рекомендаций, технологий и техники обработки информации о состоянии законности и деятельности по ее укреплению, совершенствованию правового регулирования организационной структуры органов прокуратуры и их аппаратов. В этом проявляется регулирующая роль управления[50].

Управление прокурорской деятельностью осуществляется на основе закона, целенаправленно, системно и непрерывно. Оно призвано способствовать повышению ее организованности, эффективности и качества.

Основные управленческие задачи в органах прокуратуры: обеспечение правильного, непрерывного и эффективного взаимодействия частей, элементов, звеньев системы органов и учреждений прокуратуры как единого системного организационного образования; ориентация системы органов прокуратуры и ее структурных подразделений на обеспечение эффективности их деятельности, направленной на выполнение стоящих перед ними задач и функций в правоохранительной сфере, на укрепление законности и правопорядка; выработка и принятие управленческого решения; планирование и организация деятельности; контроль выполнения принятого решения; соответствующее регулирование работы и ее корреляция в случае необходимости; максимально полный учет и использование законов, закономерностей, принципов, положений, методов и приемов управленческой деятельности; профессиональная управленческая подготовка и переподготовка прокуроров-руководителей, иных категорий работников; непрерывный сбор, обобщение и анализ информации об эффективности управленческих воздействий и о состоянии законности и правопорядка[51].

Главная цель управления в органах прокуратуры — обеспечить максимальную эффективность согласованных, упорядоченных, коллективных действий прокурорских работников, звеньев, подразделений, аппаратов, органов и учреждений системы прокуратуры при решении возложенных на них задач, укреплении законности и правопорядка[52].

Функции управления прокурорской деятельности: аналитическая работа; планирование, организация взаимодействия между структурными подразделениями прокуратуры и с нижестоящими прокуратурами; контроль исполнения.

5.2. Субъекты управления в органах прокуратуры и их компетенция

В соответствии с ФЗ «О прокуратуре РФ» функцию по руководству органами прокуратуры осуществляют:

Для осуществления руководства системой прокуратуры РФ Генеральный прокурор РФ наделяется следующими организационными и управленческими полномочиями: издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующих вопросы организации прокурорской деятельности и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников; в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и организаций прокуратуры; принимает решения об образовании, реорганизации и ликвидации органов и учреждений прокуратуры, определении их статуса и компетенции; представляет Президенту РФ кандидатуры для назначения на должность прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур; назначает на должность прокуроров городов и районов, прокуроров специализированных прокуратур; назначает на должность и освобождает от должности ректоров (директоров), проректоров (заместителей директоров) научных и образовательных организаций системы прокуратуры Российской Федерации, а также директоров филиалов научных и образовательных организаций прокуратуры и их заместителей[53].

Генеральный прокурор РФ несет ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры настоящим Федеральным законом.

Генеральный прокурор РФ осуществляет управленческую деятельность с использованием структурных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В этих целях Генеральный прокурор РФ устанавливает в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ с таким расчетом, чтобы ее воздействие обеспечивало управление по всем направлениям прокурорской деятельности, определяет полномочия и состав структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры.

Приказом Генерального прокурора РФ от 11 мая 2016 г. № 276 утвержден Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации, которым установлена структура подразделений Генеральной прокуратуры и их компетенция.

Деятельность подразделений Генеральной прокуратуры РФ осуществляется по предметному, зональному и (или) предметно-зональному принципам в соответствии с полугодовыми планами работы, разработанными на основе изучения состояния законности и прокурорской деятельности. Информационно-аналитическая работа осуществляется в целях совершенствования организации и управления в системе прокуратуры Российской Федерации, определения приоритетных направлений деятельности, формирования планов, подготовки организационно-распорядительных и информационно-справочных документов Генеральной прокуратуры.

Конец ознакомительного фрагмента.