2. Состояние мониторинга продовольственной безопасности в России
Проведение мониторинга продовольственной безопасности в России предусмотрено п. 21 Доктрины продовольственной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ № 120 от 30.01.2010 г. В этом документе приведена система показателей и критериев для оценки состояния продовольственной безопасности. Всего – 14 показателей и 8 критериев.
Для организации мониторинга в период 2011–2013 гг. Минсельхозом РФ были объявлены конкурсы на проведение работ:
– по созданию программного обеспечения первой очереди ситуационного центра мониторинга продовольственной безопасности. Дата объявления конкурса – 21.09.2011 г. Цена контракта —75 млн руб. Исполнитель работ был выбран по итогам конкурса 25 октября 2011 г. Срок исполнения работ не позднее 15 декабря 2011 г.[11]В конце 2011 г. Минсельхоз России отчитался, что «министерством совместно с регионами разработана система мониторинга и прогнозирования состояния продовольственной безопасности страны. В основу системы заложено более 300 показателей продуктовой безопасности: нормативноцелевые, мониторинговые и прогнозные. Все они согласованы с заинтересованными министерствами и ведомствами». В декабре 2011 г. апробация первой очереди системы проведена в трех субъектах РФ – Республике Татарстан, Воронежской и Костромской областях. Планировалось, что ко второму полугодию 2012 г. система будет внедрена во всех субъектах РФ»[12];
– по совершенствованию информационно-аналитической системы агропромышленного комплекса Российской Федерации и формированию на ее основе первой очереди системы мониторинга и прогнозирования состояния продовольственной безопасности Российской Федерации. Дата объявления конкурса – 26.07.2011 г. Цена контракта – 95 млн руб., срок исполнения не позднее 5 декабря 2011 г.[13];
– по подготовке второй очереди системы мониторинга и прогнозирования состояния продовольственной безопасности Российской Федерации, созданию второй очереди ситуационного центра мониторинга продовольственной безопасности, их интеграции в Систему государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства. Дата объявления конкурса – 12.01.2012 г. Цена контракта – 100,4 млн руб. К 15.06.2012 г. работы должны были быть выполнены[14];
– по апробации компонентов системы мониторинга и прогнозирования состояния продовольственной безопасности и формированию государственных информационных ресурсов в сфере продовольственной безопасности Российской Федерации. Дата объявления конкурса – 19.10.2012 г. Цена контракта – 32,3 млн руб.
Работа должна была быть выполнена оперативно – в срок не более 13 календарных дней[15].
Правительство РФ 18 ноября 2013 г. приняло распоряжение № 2138-р «Об утверждении перечня показателей в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации» (далее – Распоряжение), которые должны найти отражение в этих информационных системах.
Этот перечень чрезвычайно обширен, он включает несколько сотен показателей: 67 целевых показателей (всего 4 группы показателей, но они разбиты на 11 продуктов, часть из которых – на отдельные подвиды по отдельным группам продовольствия: по видам муки, молочным продуктам разной жирности и т. д.), 105 показателей мониторинга. Эти показатели еще могут быть разбиты на 11 продуктов, рассчитываться в целом по стране, сельскому и городскому населению, домохозяйствам с разным количеством детей и т. д. Предполагается, что мониторинг по этим показателям должен проводиться с разной периодичностью по стране и субъектам РФ.
Перечень показателей оценки состояния продовольственной безопасности в Распоряжении не в полной мере синхронизирован с перечнем в Доктрине.
Оценка состояния продовольственной безопасности страны на основе утвержденных показателей Распоряжения затруднена:
• рациональные или рекомендуемые нормы потребления установлены не только по основным продуктовым группам, но и в разбивке внутри групп. При этом система статистического наблюдения в России организована так, что можно найти информацию о потреблении только по продуктовым группам, без разбивки;
• рациональные нормы по мясу разбиты еще на нормы по определенным видам мяса. Эти нормы не учитывают фактическую ситуацию. Так, в соответствии с системой показателей нужно добиваться, чтобы в России была достигнута рациональная норма потребления по говядине – 25 кг/чел. в год, а по свинине —14 кг/чел. В настоящее время производство говядины в России менее 11 кг/чел., а свинины уже 17 кг/чел. в год. Рост производства свинины был достигнут за счет мощной государственной поддержки. При этом структура потребления мяса меняется везде в мире: говядина уступает свои позиции, растет доля мяса птицы и свинины. Желание обеспечить уровень потребления говядины по рациональным нормам приведет к необходимости увеличения ее импорта и стимулированию сокращения производства свинины. Говядина – самый дорогой вид мяса. В связи с этим, если государство ставит перед собой амбициозную задачу увеличения ее потребления всем населением, нужно думать об источниках субсидирования ее покупки для семей с доходами на среднем уровне и ниже. Вместе с тем любой вид мяса – источник дефицитного белка животного происхождения, поэтому на определенном этапе целесообразнее при оценке состояния продовольственной безопасности ориентироваться на норму в целом по мясу;
• вместо принятых в международной практике показателей физической доступности – плотности дорог, доли дорог с твердым покрытием и т. п. – в перечень включен показатель «обеспеченность площадями для осуществления торговли и организации питания в расчете на 1000 человек». Этот же показатель предусмотрен в Доктрине. Однако его значение устанавливается на уровне субъекта, вряд ли субъект РФ установит его на таком уровне, который еще не достигнут. В связи с этим применение такого показателя вряд ли полезно. С другой стороны, применение международных показателей физической доступности в такой стране, как Россия, учитывая размеры территории, особенности расселения, также вряд ли полезно. Поэтому показатели физической доступности продовольствия как в российской, так и в международной интерпретации требуют уточнения;
• многочисленные показатели должны быть проанализированы по определенной методике, чтобы сделать обобщенный вывод о состоянии продовольственной безопасности в России. В настоящее время такая методика отсутствует;
• анализ показателей продовольственной безопасности, который предполагается проводить на уровне субъектов РФ, не учитывает изменения парадигмы территориального размещения сельскохозяйственного производства в рыночных условиях. Так, планируется рассчитывать показатели продовольственной независимости на уровне регионов. Это – если иметь в виду, что в России выстроено единое экономическое пространство, – нецелесообразно. В регионах важно следить за наличием, остатками продуктов, доступом населения к продовольствию, но не за продовольственной независимостью как обязательным показателем продовольственной безопасности. В связи с этим полезно разработать методику оценки продовольственной безопасности в регионах и скорректировать круг показателей для мониторинга.
Попытки сопоставления показателей продовольственной безопасности в России и других странах для лучшего понимания места России в мире столкнутся с трудностями, так как утвержденные правительством показатели не в полной мере синхронизированы с основными показателями продовольственной безопасности ФАО.
В заключение можно сделать вывод, что государство сделало по форме необходимые шаги для создания системы мониторинга продовольственной безопасности в стране. Правительством были профинансированы работы по созданию различного рода информационных систем для проведения мониторинга продовольственной безопасности на сумму не менее 303 млн руб. (до 2013 г.), утверждены показатели, которые должны отслеживаться в его рамках. Однако эти шаги по каким-то причинам не привели к созданию работающей системы мониторинга. Во всяком случае отсутствуют (на начало 2015 г.) официальные публикации федерального уровня о состоянии продовольственной безопасности в стране, базирующиеся на анализе перечня утвержденных показателей и аналитических возможностях созданных информационных ресурсов. Традиционные записки, доклады о состоянии продовольственной безопасности включают, как правило, анализ ограниченного круга показателей – уровень самообеспеченности, объем производства, экспорт-импорт, нормы и фактическое потребление. Отдельные регионы также публикуют аналитические материалы, отражая в них значения ограниченного круга показателей[16]. Это свидетельствует о рациональном подходе регионов к минимизации их затрат на проведение такой работы и обеспечение наблюдения за наиболее важными показателями. Очевидно, что целесообразно сократить набор показателей для анализа, наладить ежегодный мониторинг. Чрезвычайно полезно ежегодно или раз в 3–5 лет готовить национальный доклад о состоянии продовольственной безопасности в стране.