ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ УЧАСТНИКОВ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ТУРИСТСКОЙ ПОЛИТИКИ: НОВЫЙ ВЕКТОР
УДК 338.481.32
Отмечая социально-культурную значимость туризма, выражающуюся: для государства – в снижении социальной напряженности в обществе, обеспечении социальной стабильности, сохранении культурных и исторических традиций и т. д.; для бизнеса – в повышении качества человеческих ресурсов, производительности труда за счет рекреации, восстановления духовных и физических сил работников и т. д.; для населения – в повышении уровня и качества жизни, удовлетворении потребностей в активном полноценном отдыхе, оздоровлении, рекреации (физической и духовной), приобщении к культуре, развитии личности и т. д. – необходимо говорить о формировании и реализации эффективной туристской политики. По мнению авторов, такая политика должна основываться на новом понимании роли и места сферы туризма в социально-экономическом, полити-ческом, культурном развитии российского общества в современных условиях.
В настоящее время государственная политика в сфере туризма является составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации.
Особенности туристской политики Российской Федерации во многом определяются спецификой объекта ее воздействия – сферы туризма.
Государство определяет лишь туристскую политику и способствует развитию туризма, принимая соответствующие законы и регулируя макроэкономические механизмы и нормативы в пользу национального и въездного туризма. Содержание туристской политики раскрывается целевыми ориентирами создания условий для развития туризма в стране в краткосрочной и долгосрочной перспективе.
Основные цели, задачи, принципы и направления государственной политики в сфере туризма определены в Федеральном законе от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г., Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2015 г. и других документах.
Наряду с органами исполнительной власти в сфере туризма, важную роль в формировании и осуществлении государственной политики в рассматриваемой сфере играют законодательные (представительные) органы власти федерального и регионального уровней, общественные организации, представленные туристскими ассоциациями, союзами и т. д.
Современный механизм реализации государственной туристской политики характеризуется использованием, наряду с типичными для государственной политики средствами и методами, рядом специфических инструментов.
Во-первых, это Единый федеральный реестр туроператоров.
Во-вторых, следует отметить, что с 2007 г. в России, основываясь на положениях Федерального закона от 22.07.2005 № 116-ФЗ (ред. от 25.12.2009) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», начался процесс создания особых экономических зон туристско-рекреационного типа [1], Федеральная целевая программа развития внутреннего и въездного туризма на 2011– 2016 гг.
Другим инструментом современной политики России в сфере туризма в целях продвижения туристского продукта на внутреннем и мировом туристических рынках является государственная поддержка при проведении туристских выставок и ярмарок на территории Российской Федерации, а также обеспечения участия российских представителей на международных выставках (ярмарках).
На сегодняшний момент времени формирование и реализация туристской политики характеризуются рядом положительных тенденций: отрасль получила признание в качестве приоритетной в социально-экономическом развитии страны и отдельных регионов; сформированы базовые правовые и организационные условия развития туризма; в деятельность органов власти внедряются современные инструменты формирования и реализации политики в сфере туризма и др.
Однако, несмотря на ряд достигнутых успехов, существует целый комплекс нерешенных системных проблем.
Проблемное поле современной туристкой политики характеризуется широким спектром «разрывов» между текущим положением дел и желаемым состоянием. По нашему мнению, наиболее существенной проблемой, сдерживающей процесс становления открытой эффективной политики в сфере туризма на современном этапе, является отсутствие взаимодействия между участниками туристской политики в ее формировании и реализации. Иначе говоря, отсутствие публичной политики2 в сфере туризма. В этом направлении делаются первые шаги.
Анализ туристской политики России позволяет сделать заключение о том, что ей присущи лишь отдельные элементы публичности. Это проявляется, в частности, в предоставлении публичных услуг органами исполнительной власти, наличии общественного совета при Ростуризме, доступе на официальном сайте Федерального агентства по туризму к единому федеральному реестру туроператоров.
Сложившиеся к настоящему времени государственные и общественные институты в сфере туризма недостаточно приспособлены к новым реалиям политической и экономической жизни страны. С одной стороны, российское общество привыкло к патерналистским моделям государственного управления, однако важность участия институтов гражданского общества в формировании и реализации политики в сфере туризма как одно из ее условий зачастую не осознается органами власти в стране. С другой стороны, большое число субъектов отношений в сфере туризма во многом осложняет процесс разработки и реализации государственной политики в данной сфере, обусловливает необходимость выявления и согласования интересов участников, форм и порядка их взаимоотношений.
Проблема организации взаимодействия между участниками сферы туризма заключается в том, что виды и способы взаимодействия политических акторов в сфере туризма, их полномочия и ответственность друг перед другом формально не закреплены. Возникает необходимость выстраивания взаимовыгодных партнерских отношений с предпринимательскими структурами, что, в свою очередь, предполагает поиск, апробацию и применение инновационных механизмов взаимодействия (социальное партнерство, государственно-частное партнерство и др.), без которых успешное достижение целей туристской политики практически невозможно.
В настоящее время органы власти в сфере туризма (как исполнительные, так и законодательные) используют практику привлечения представителей научного сообщества к решению проблем российского туризма. Так, по инициативе Комиссии Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации по делам молодежи и туризму проведен ряд «круглых столов». Однако надо отметить, что данные контакты, по большей части, носят периодический, разовый характер, что не позволяет говорить о наличии комплексного научного обеспечения туристской политики.
В целях формирования эффективной туристкой политики необходимо объединение политических акторов для участия в механизме формирования и реализации публичной политики в сфере туризма на системной и долгосрочной основе. Такой подход обеспечит «переведение» государственной политики в сфере туризма в русло публичности.
С учетом сказанного предлагается концепция публичной политики в сфере туризма как политики, основывающейся на следующих принципах.
Первый концептуальный принцип подчеркивает, что «переведение» государственной политики в сфере туризма в русло публичности предполагает, прежде всего, установление долгосрочных партнерских отношений, поддержание конструктивного диалога между политическими акторами в данной сфере. Отсюда возникает настоятельная необходимость определения основных участников – политических акторов публичной политики в сфере туризма.
Механизм формирования и реализации туристской политики не ограничивается присутствием только властных структур и подразумевает участие политических партий, бизнеса, гражданского общества (в лице граждан и их объединений: общественных организаций, сектора НКО и т. д.), средств массовой информации, научного сообщества и др.
Политические партии являются уникальным, важнейшим связующим звеном между гражданским обществом и государством. Анализ предвыборных программ политических партий на выборы в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации 6 созыва (2011–2016 гг.) выявил наличие аспектов туризма только в документах четырех действующих политических партий из семи: «Либерально-демократической партии России (ЛДПР)», «Справедливой России», КПРФ и «Яблоко».
Проведенный анализ позволяет заключить, что, несмотря на увеличение количества политических партий, обращающихся к вопросам развития туризма в предвыборных программах (для сравнения: в 2011 г. – 4 партии, в 2008 г. – 3 партии), проблематика туризма не получила должного отражения в программных документах политических партий. Чаще всего развитие туризма предстает как инструмент решения ряда общественных проблем без ориентации на его развитие как целостной комплексной системы.
Другим значимым действующим лицом, участвующим в механизме формирования и реализации туристской политики, является бизнес-сфера. Следует отметить, что по сравнению с 90-ми гг. прошлого века в функционировании турбизнеса произошли заметные перемены. Большое количество отдельных фирм, функционирующих как «сами по себе» и преследующих краткосрочные интересы, постепенно и в разное для каждой из них время подошли к вступлению в ассоциации, союзы и т. п. общественные объединения. Развитие системы саморегулируемых организаций в сфере туризма уже само по себе, как мы полагаем, придает туристской политике публичность.
Эффективность публичной политики в сфере туризма в значительной мере зависит также от участия в ней гражданского общества, представленного в т. ч. некоммерческими организациями (НКО), другими гражданскими структурами и отдельными гражданами.
Важно понимать, что вовлечение граждан в механизм формирования и реализации публичной политики в сфере туризма позволит расширить диапазон политических альтернатив, повысить прозрачность деятельности органов власти, а также вероятность публичного одобрения и исполнения принятых решений. Наряду с этим, участие граждан в туристской политике позволяет правительству лучше реагировать на потребности общества и в конечном итоге повысить доверие общества к правительственной системе.
Второй концептуальный принцип публичной политики в сфере туризма базируется на взаимной ответственности политических акторов за непрерывное и устойчивое развитие туризма.
Всемирная туристская организация (ЮНВТО) рассматривает устойчивое развитие туризма как управление всеми видами ресурсов, обеспечивающее удовлетворение экономических, социальных и эстетических потребностей при сохранении культурной целостности, основных экологических процессов, биологического разнообразия и систем жизнеобеспечения [2].
Разработка на общеевропейском уровне концепций, стратегий, программ, различного рода инициатив по устойчивому развитию туризма говорит о действительной заинтересованности органов власти и общества в переходе на качественно новый уровень развития туризма. Примечательно, что ответственность за осуществление действий по устойчивому развитию туризма в странах Европейского союза (ЕС) несут как органы государственной власти (правительства государствчленов ЕС, местные власти), так и туристский бизнес, образовательные и исследовательские учреждения, профсоюзы, потребительские ассоциации, неправительственные и международные организации и, наконец, сами туристы.
Третий концептуальный принцип учитывает, что политика в сфере туризма формируется в контексте ряда актуальных глобальных вызовов нашего времени, а также долговременных тенденций мирового развития.
В этой связи повышаются требования к процессу формирования и реализации публичной политики в сфере туризма, в частности к таким основным функциям политической системы как артикуляция (выражение) и агрегация (т. е. выяснение приоритетов и очередности их решения) индивидуальных и групповых общественных интересов и потребностей.
Таким образом, стратегическое планирование развития сферы туризма должно быть направлено на формирование долгосрочных решений по обеспечению политической стабильности в обществе и устойчивого развития национальной экономики, улучшению качества жизни населения, повышению потенциала рекреационной функции туризма, укреплению государственной и общественной безопасности, повышению конкурентоспособности и международного престижа России, упрочению целостности государства.
При этом одним из важнейших условий становления публичной политики в России современная общественно-политическая мысль называет наличие и функционирование публичной сферы3.
Формирование нового вектора взаимодействия видится в контексте развития публичной сферы. Причем, по нашему мнению, на сегодняшний день реальная возможность формирования поля открытой туристской политики принадлежит научно-образовательной сфере. Это обусловлено усилением роли знаний, информации в социальном развитии, увеличивающейся ролью сферы образования в общественной жизни и объективными возможностями институтов РАН, высших учебных заведений, научно-исследовательских организаций выступать площадками для артикуляции и агрегации общественных интересов и потребностей в сфере туризма.
Так, на Международной научно-практической конференции «Туризм и рекреация: фундаментальные и прикладные исследования», которая проводится в МГУ им. М. В. Ломоносова, отмечено не только ежегодное увеличение количества участников, но и качественное изменение состава. Доклады о состоянии и перспективах развития сферы туризма в России представляют: профессорскопреподавательский состав вузов; представители Российской Академии наук (РАН) и Национальной академии туризма (НАТ); аспиранты и студенты; представители турбизнеса и Торгово-промышленной палаты Российской Федерации; представители исполнительной власти федерального, регионального и местного уровней; представители законодательной власти федерального уровня.
Таким образом, в научно-образовательной сфере происходит консолидация усилий вузовской и академической науки и иных факторов по решению проблем развития туризма в России и ее регионах, что, безусловно, способствует становлению туристской политики как политики открытой и прозрачной. Этому является подтверждением и данная конференция.
Литература
1. Об особых экономических зонах в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ: в ред. Федерального закона Российской Федерации от 25 декабря 2009 г. № 340-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф».
2. Гуляев В. Г., Селиванов И. А. Туризм: экономика, управление, устойчивое развитие / Российская международная академия туризма. М.: Советский спорт, 2008. С. 29.
© Лоншакова Н. А., 2013
© Лоншакова Н. Е., 2013
© Багин В. В., 2013