М. М. Утяшев (Уфа). Политическая и правовая идеология европейской интеграции
Западные политологи относят рождение мечты об объединенной Европе в даль времен. Первый период начинается в средние века и продолжается вплоть до первой мировой войны.
В этом периоде идея единой Европы являлась предметом литературных дискуссий. Мотивы объединения Европы находят у Данте, Дюбуа, Сен-Симона, Бентама и др.
Второй этап развития идеологии объединения относится к периоду между двумя мировыми войнами. В этот период Европа становится «моральной великой державой».
После второй мировой войны, наступает третий период в развитии европейской идеи, который характеризуется началом претворения этих идей в жизнь.
Паневропейская идея, которая до второй мировой войны казалась утопией, после войны становится всеобщей программой европейских правительств, парламентов и партий.
Многие политологи и политики пытались ответить на возникающий вопрос: в чем кроется причина столь устойчивого желания объединения.
Эти вопросы не покажутся слишком наивными, если иметь в виду, какие кровопролитные войны возникали между европейскими странами. Обе мировые войны были развязаны на просторах Европы, и такое печальное прошлое не могло не дать импульс к поиску некоей панацеи от новых возможных военных конфликтов.
Во-вторых, Европу, безусловно, объединяет религиозная идеология. И, наконец, не маловажно и единство континентального менталитета. Так, некоторые политологи уверены, что интеграционное сознание европейцев базируется на чувстве, может быть и туманном, но реальном, – общности цивилизации.
Другие находят привлекательным идею интеграции в силу того, что Европа, в этом случае, может быть отнесена в число великих мировых держав.
Весьма распространенной является идея превращения Европы в единую Великую нацию. Правда, все эти три довода не демонстрируют наглядно преимущества интеграции перед существующим положением. Но, безусловно, во всех этих суждениях есть своя доля правды, в той или иной мере, показывающая культурную общность европейских народов, общность их судьбы, общность цивилизации.
История Европы пережила 3 важных этапа своей истории, имеющих интеграционную сущность: Римская империя, которая сметает все границы, развивает единую государственность, строительство городов и дорог, акведуков и водопроводов и даже будучи экспансионистской играет роль и созидательную.
Христианская Европа объединяет Европу единой религией. Средние века вообще не знали национального деления и тем более национализма. Церковь была наднациональной и разделяла народы не по национальному признаку, а по конфессиональной принадлежности.
Третий этап – паневропейское движение. Но до него, после наполеоновских войн, был еще период антиевропейского национализма, который привел к первой мировой войне. Хлебнув бед от национализма, европейцы осознали пагубность национализма и вернулись к идее наднациональности общественных отношений в Европе.
Для нас с вами важнее подробно остановится на политических и правовых проблемах, решаемых не национальными, а наднациональными органами.
Именно в новых условиях, когда «европейская идея» вступила в стадию практического решения, возникли две точки зрения. Первая сводилась к тому, что вначале нужно создать наднациональные организации, которые осуществят слияние национальных экономик, а затем интенсификацию политического сотрудничества.
В свою очередь, сторонники «федерализма» выступали за принятие единой общеевропейской конституции и практических шагов к единению.
Но этот спор разрешился как бы сам собой, ибо к тому времени уже существовал некоторый опыт интеграции в отдельных сферах жизнедеятельности, и вторая точка зрения восторжествовала де-факто.
Уже в начале 60-х годов на повестку дня встал вопрос о всеобъемлющей политической интеграции. Эта идея укреплялась быстро и уже в 1972 году руководители государств и правительств стран членов ЕЭС на своей парижской встрече поставили задачу к концу 70-х годов, приступить к созданию Европейского Союза. Премьер-министру Бельгии поручили разработать концепцию политического сотрудничества.
Тогда же обсудили и возможность создания Европейского парламента. Чтобы понять истинную сущность ЕС, процитирую статью 1 (абзац 2) договора о ЕС: «Членами ЕС могут быть в первую очередь государства – члены ЕС, а «затем государства, которые обеспечивают соблюдение прав человека и основных свобод, сформулированных в Европейской конвенции прав человека от 4 ноября 1950 года».
В случае с ЕС или (ЕПС – европейский политический союз) мы имеем дело с международным договором, разработанным не правительственными делегациями, а парламентскими учреждениями и принятый специальной Ассамблеей. Этот договор стал и Уставом ЕС.
Согласно Уставу Сообщество обладало компетенциями, соответствующими трем основным функциям государства: законодательной, исполнительной, судебной.
Кроме того, Сообщество было полномочно организовывать расследования и разрабатывать предложения, адресованные государствам – членам, с целью исполнения задач ЕС, изложенных в ст.2. В ней указаны цели и задачи: охрана прав человека, защита его от всякого рода агрессий и насилия, координация внешней политики и развитие экономики стран, прежде всего путем расширения Общего рынка. Основными органами Сообщества были: Европейский парламент, Европейский исполнительный Совет, Совет национальных министров, судебная палата, экономический и социальный совет.
Всеевропейским представительным органом стал двухпалатный парламент. Компетенции палат при этом совпадают. Первая, – «палата наций», формировалась из депутатов, представляющих народы, объединенные в данное сообщество. Распределение мест в этой палате осуществлялось не пропорционально населению стран-участниц, а по так называемой «системе взвешенного представительства». ФРГ – 63, Бельгия – 30, Франция – 73, Италия – 63, Люксембург – 12, Голландия – 30. Во второй палате (Сенате) сенаторы рассматривались в качестве каждого отдельного народа государств – членов Сообщества. Количество мандатов было сокращено. Франция, Италия, и ФРГ по 21, Бельгия и Голландия по 10, Люксембург – 4. Выборы в Европарламент проводились национальными парламентами один раз в пять лет.
Важнейшей проблемой оставался вопрос о форме интеграции.
Самые ранние представления о движущих силах, формах и методах политической интеграции подводили европейские государства к федеральной модели объединения.
Это не означает, что не было иных проектов, но преобладающей идеей с самого начала стала федеративная форма объединения. А вот о том, на каких принципах должна строится эта федерация, споры и дискуссии велись не один год. Дело в том, что послевоенный мир Европы, его миропостроение и миропонимание основывались на наличии биполярного мира, в котором на двух полюсах находились противостоящие друг другу, и главное, остальному миру, два гегемона-СССР и США. Поэтому, объединившаяся Европа могла бы оказать противодействие любой экспансии великих держав. Такая ситуация изменила бы и геополитическое положение национальных государств Европы и тем более объединенного континента. Сторонники интеграции, обосновывая свои идеи объединения, иллюстрировали сложившуюся ситуацию и ужасами второй мировой войны, разрухи, а также агрессивностью националистической идеологии и угрозой тоталитаризма. Но интересно другое. Если один из гегемонов – СССР, даже будучи страной европейского континента, не только не попытался участвовать в интеграционном процессе, но и отринул себя от европейского сообщества, добровольно и по своей инициативе отторгнул себя от объединяющейся Европы, то совершенно иначе повела себя другая супердержава! Уже в 1947 г., США проявила не только понимание, но и оказала поддержку европейским странам во всех их интеграционных начинаниях.
В теоретических поисках формы сообщества федералисты выдвинули лозунг "Соединенных штатов Европы", конфедералисты – "Европу отечеств". Видно, что первые выступали за союзное государство, а вторые – за союз государств.
Первая формула требовала передачи всего или части государственного суверенитета, объединяющихся государств в наднациональные структуры ради сильной объединенной Европы.
Вторая – ратовала за сохранение национального суверенитета государств – участников, отдавая предпочтение такому статусу национальных государств перед степенью интеграции.
Федералистские идеи преобладали и поэтому форсированно внедрялись в жизнь. Активно разрабатывались идеи единой общеевропейской Конституции, Европейского парламента, Европейского исполнительного Совета и т. д. Однако неподготовленное общественное мнение европейских стран не так живо восприняло идею политического объединения, и обоснованная критика противников интеграции к 1955 г. изрядно дискредитировала идею политического объединения.
Федералистская концепция получила поддержку со стороны экономических проектов объединения, которые оказались уже довольно продвинутыми. Первыми общеевропейскими институтами становятся Европейское объединение угля и стали (ЕОУС, 1951), Европейское экономическое сообщество (ЕЭС, 1957), и Европейское сообщество по атомной энергии (Евроатом, 1957).
Лидер европейских федералистов голландский ученый Брюгеманс обосновывал теорию федерализма в следующей форме: «Перед лицом унифицирующего централизма федерализм защищает право на различия. Но, в отличие от сепаратизма, он стремится сохранить солидарность и добиваться ее… В противоположность бюрократической косности он обращается к свободной инициативе, идущей снизу… Федерализм старается сделать компромисс обычным методом управления… Но в то же время он хочет создать своеобразные и новые общественные институты, способные приспосабливаться к эволюции современного мира; следовательно, он за отмену архаичных, отживших структур…»
И еще две его мысли: «либо интеграция Европы пойдет по пути федерализма, либо Европа должна будет примириться со своим упадком…» В европейской истории последнего времени «только федерализм выступает как новая идея, сравнимая по масштабам своих честолюбивых устремлений с мировым коммунизмом».
И вот как пророчески заканчивает он свою идеологию федерализма: «В мире, который един в своей судьбе, но где бесчисленные общества ревниво оберегают свои вековые (или недавно приобретенные) свободы, конфедеральные методы, т. е. централистские или сепаратистские, обязательно приведут к неудаче. Ни мир, ни Африка или Европа, ни даже Югославия никогда не будут «едиными и неделимыми республиками». Однако все эти коллективы имеют слишком много общих интересов, чтобы позволить себе произвольное дробление… Следовательно, только федералистский метод может помочь им найти конкретные политические решения, соответствующие данной социальной реальности. Только он позволяет согласовать личные свободы и потребности коллективной организации. Только он один основывается на осуществлении двух сознательно принятых принципов: солидарности и автономии».
Несколько преувеличенное восхваление федерализма, скорее всего, связано с полемикой, которую навязали националисты различных стран Европы. Особенно активны в своих опасениях перед объединением социальные меньшинства. Они, естественно, опасаются потерять свою идентичность, свои традиции, культурные национальные ценности.
Федералисты полагают, что этим ценностям ничто не угрожает, ибо федерализм означает не стирание национальных или культурных особенностей, а ликвидацию того, что разделяет людей. Просто за федеративную формулу объединенной Европы ратовали более передовые и просвещенные люди. Им было ясно, что национальные государства это архаичное и далекое прошлое цивилизаций и эти устаревшие модели незачем сохранять в обновляющейся Европе. Поэтому некоторые сторонники интеграции допускали даже отказ европейских стран от национального суверенитета, предлагали ликвидировать государственные границы, создать европейскую, а затем и международную Федерацию. Объединяющим принципом всех европейцев в единую семью наций должны были бы стать свобода, единство культуры и поиски «смысла жизни».
Европейский федерализм выстоял в споре со сторонниками конфедерации, выдержал националистические соблазны, отверг всевозможные утопические прожекты, отказался от фантазий и иллюзий. Федералисты были грамотными юристами и учеными, трезвыми политиками и честными прагматиками. И они приняли строгую и научно обоснованную программу интеграции. Правда, как уже говорилось, экономическая, культурная и социальная интеграция дались несколько легче, чем политическая и правовая. На этих сферах и идеологии паневропейской интеграции, политической и правовой системы и остановимся поподробнее.
Основополагающими принципами в ходе дискуссий были выдвинуты следующие идеи. Все члены федерального государства остаются автономными, то есть самостоятельными, в исконном смысле понятия автономия. Федеральный демократизм предполагает политическое и правовое равенство своих членов, сохраняющих свои интересы в равновесном состоянии.
В европейском федеральном государстве власть распределяется между центром и государствами – членами по принципу субсидиаритета, т. е. власть находится там, где существует проблема. Федеральная власть вступает в действие только в том случае, когда проблема не может быть решена на низших ступенях.
Федерализм – означает персонализм, то есть ценность индивидуальной личности его интересов. Поэтому он остерегается этатизма и авторитаризма.
Европейский федерализм не должен копировать национальный, и более того, он скорее должен иметь научные более прогрессивные формы.
Совершенно очевидно, что изложенные принципы федерализма приходили в противоречие с государственным суверенитетом объединяющихся стран. Но трезвое отношение к истинному, а не мнимому суверенитету, федералисты преодолели очень просто. Они согласились, что международные политические и правовые структуры несколько ограничивают автономию государств. И отнеслись к этому как к извинительной уступке ради благ, которые даст интеграция.
Кстати, сепаратисты всех мастей и противники единения наступают всегда на одни и те же «грабли». В их представлении дело обстоит таким образом, что принадлежащая им часть общего только дает, а остальные только поглощают. Обосновывая свои притязания, они считают только то, что вносят и оценивают, только то, что им могло бы принадлежать.
При этом совсем упускается из вида то, чем они пользуются в сообществе. Эти блага стали настолько привычными, что воспринимаются уже как естественные. Поэтому зачастую сепаратизм в истинном виде является ничем иным как политической близорукостью или осознанным стремлением к автаркии, что всегда чревато опасными последствиями.
В глубоких теоретических дискуссиях по форме интеграции и в успешной практической деятельности созданных ранее Европейских сообществ наступает 1986 год, когда была завершена колоссальная работа, которую, по словам нашего юриста Топорнина Б. Н., «можно с полным основанием сравнить с новой редакцией Конституции, посредством которой проводится серьезный пересмотр государственного строя». В феврале 1986 года был принят Единый европейский акт, по которому члены сообщества вышли за рамки экономической интеграции и обязались создать единый политический и правовой союз. Этим актом руководители стран европейского содружества подтвердили, что все усилия по интеграции Европы оказались продуктивными, доказали перспективность избранного направления и требуют углубления единения. Такой вывод означал победу идеологии содружества над идеями дезинтеграции. Стало очевидным, что сотрудничество в области экономики, культурной и социальной сфер станут еще более эффективными, когда они станут функционировать в рамках единого правового пространства и единого политического союза. Завершилась эта часть работы, подписанием в феврале 1992 года «Договора о Европейском Союзе». Нам следует рассмотреть деятельность таких наднациональных политических и правовых институтов, не имеющих в истории человечества аналогов, как: Европарламент, Европейский Совет, Европейская Комиссия, Суд, Счетная палата, Омбудсман. Но об этих органах европейского содружества вы сможете узнать и без меня, например, из книги «Европейское Сообщество право и институты», Москва, 1992 и других.
Я же продолжу рассматривать теоретические достижения правовой и политической интеграции в контексте противопоставления дезинтеграции как общественного явления.
Наиболее яркой и характерной особенностью интеграции явилось новое понимание сущности прав человека. Совершенно естественным было такое правовое воззрение, что национальное право регулирует все общественные отношения граждан данной страны. И права человека, гражданина и личности в том числе. Если таковые права признавались.
Однако со временем выяснилось, что наряду с гуманными, демократическими режимами, строго соблюдающими права своих граждан, существует множество государств, только декларирующих приверженность праву, лишь провозглашающих права человека, но не обеспечивающих их защиту. И правовые системы таких государств не имели реальных механизмов защиты прав своих граждан. Хуже того, в ряде стран преследовали своих граждан за критику, за инакомыслие, за свободолюбие, уголовные наказания и жестокости применялись к людям, не совершившим преступления, а за политические убеждения.
Граждане этих стран оказались в безвыходном положении, ибо их права попирались не отдельными чиновниками от права, а самой политической системой страны. Злоупотребления правом, издевательства и жестокости правоприменительных органов, превратившихся в свою противоположность, все мыслимые и немыслимые ужасы в местах заключения могли оставить равнодушным только бездушных людей.
Понятно, что в таких условиях, свободная совесть, демократическая и гуманная мысль могли апеллировать только к сообществу правовых государств. И только прогрессивная межгосударственная и человеколюбивая общественность восстала против человеконенавистнических режимов. Правовое сознание, трактующее, что права человека не должны быть предметом только внутригосударственных, национальных органов, стало завоевывать позиции, а вскоре сделалось реальностью для европейского сообщества.
И этому благородному делу защиты прав человека посвящены усилия Европейского суда и специального Омбудсмана.
Другая особенность правовых реалий европейского сообщества в том, что, вопреки распространенному представлению, в основе единого европейского правопорядка лежат нормы, отличные и от международно-правовых норм, и от национальных систем права.
Право европейского сообщества предусматривает создание специальных органов, к которым переходит часть суверенных полномочий стран содружества.
Кроме того, источником международного права продолжает оставаться межгосударственный договор, в то время как в сообществе формируется совершенно новая правовая система, которую можно назвать «интеграционным правом», которая развивается только усилиями самого сообщества. При этом интеграционное право, включая в себя принципы международного права охватывает и новые, дополнительные положения, рожденные интеграционными процессами.
Кроме того, право ЕС регулирует не только «поведение» государств, но включает поведение граждан в затронутых интеграцией сферах жизнедеятельности. При этом «европейское право» совершенно независимо от законодательства государств – членов ЕС. В силу последнего обстоятельства Суд Сообщества не может применять норм национального права, не правомочен выносить решения о Законности внутренних законодательных актов, не занимается толкованием внутринациональных норм права.
Политическая и правовая идеология европейской интеграции направлена на решение двух кардинальных задач человечества. В экономической сфере цель сообщества – создание общего рынка, характеризующегося свободным экономическим поведением всех членов; в политической – сближение политических систем, соединение усилий для достижения согласия и утверждения демократии, а также увеличение степеней свободы в личной жизни граждан.
Вот эти цели и легли в основу «интеграционного права», чтобы служить средством их реализации. Они и обусловили общие принципы европейского права: пропорциональность представительства во всех представительных органах сообщества; солидарность государств – членов, как высшее проявление самобытности, но и единодушия; «институционального равновесия» или равновеликости, как органов ЕС, так и стран содружества; отказ от дискриминации.
Чтобы понять истинную сущность ЕС, процитирую статью 6 (абзацы 1 и 2) Договора о Европейском союзе: «Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также принципе правового государства – принципах, которые являются общими для государств-членов. Союз в качестве общих принципов права Сообщества уважает основные права, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, подписанной в Риме 4 ноября 1950 г., и как они вытекают из общих для государств-членов конституционных традиций».[85]
Основными руководящими институтами Европейского Союза на сегодняшний день являются: Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд, Счетная палата; в качестве политического органа выступает Европейский совет, а консультативных – Социальный и экономический комитет, Комитет регионов, помощью которых пользуются Комиссия и Совет.
Согласно статьям 189 и 190 договора о Европейском Сообществе,[86] Европейский парламент состоит из представителей народов государств, избираемых сроком на пять лет всеобщим прямым голосованием, из чего можно сделать вывод, что Европейский парламент обладает однопалатной структурой. Число членов в Европейском парламенте не должно превышать 732. Распределение мест происходит в соответствии с определенным числом мандатов для каждого государства-члена, соотнесенным с численностью его населения. Так согласно статье 2 Протоколу № 10 к Договору о ЕС[87] число представителей, избираемых в каждом государстве, составляет на период 2004–2009 гг. в Германии – 99, Бельгии – 22, Франции, Италии – по 72, Люксембурге – 6, Голландии – 25.
По Конституции Европейского Союза, Европейский парламент также будет формироваться из представителей граждан Союза в соответствии с принципом представительной демократии, провозглашенного в статье I-46 Конституции.[88] Причем количество депутатов не должно превышать 750, также определяется минимальный и максимальный пороги количества мест – не менее шести депутатов и не более 96 депутатов от одного государства соответственно. Депутаты могут объединяться во фракции по совместным политическим интересам независимо от того, в какой стране они были избраны. Как сказано в статье 191 Договора о ЕС, «политические партии на европейском уровне являются важным фактором интеграции внутри Союза. Они содействуют формированию европейской идентичности и выражению политической воли граждан Союза».
Таким образом, политическая и правовая интеграция Европы представляет собой восхитительный феномен, опровергающий замшелые и устаревшие юридические догмы, демонстрирующий социальную ценность взаимопонимания, единения и сотрудничества народов нашего континента.