Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований. Глава II. Реализация принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов (Т. Д. Братко, 2018)

Основываясь на избранном нами подходе к пониманию реализации (осуществления) правовых норм[150], под реализацией (осуществлением) принципа самостоятельности бюджетов мы подразумеваем фактическое использование закрепленных этим принципом субъективных прав и выполнение установленных им юридических обязанностей.

Нельзя забывать, что принцип самостоятельности бюджетов является многоаспектным. Для целей нашего исследования важно разграничивать следующие аспекты принципа самостоятельности бюджетов:

1) имущественные (то есть непосредственно связанные с владением, пользованием и распоряжением материальными благами);

2) неимущественные (главным образом организационные – касающиеся публичного управления).

К примеру, утверждая право всякого публично-правового образования на расходование бюджетных средств (гарантирующее ему возможность распоряжения денежными средствами), принцип самостоятельности бюджетов выступает в своем имущественном аспекте. А вот признавая право осуществлять контроль[151] (который относится к публичному управлению и является сугубо организационной деятельностью), принцип самостоятельности бюджетов раскрывает один из своих неимущественных аспектов.

В рамках настоящего исследования рассматриваются только имущественные аспекты принципа самостоятельности бюджетов. Элементами же содержания принципа самостоятельности бюджетов, взятого исключительно в его имущественных аспектах, являются закрепленные ст. 31 БК РФ права и обязанности всякого публично-правового образования, обеспечивающие ему финансовую самостоятельность в сфере:

– формирования доходов бюджета;

– осуществления расходов бюджета.

В связи с этим два отдельных параграфа (§§ 2.2 и 2.3) настоящей работы посвящены рассмотрению проблем реализации принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов российской бюджетной системы[152].

Итак, во второй главе речь пойдет именно о реализации принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов, то есть о фактическом использовании закрепленных ст. 31 БК РФ субъективных прав и выполнении установленных ею юридических обязанностей, касающихся осуществления расходов и формирования доходов бюджетов.

Что же представляют собой бюджетные расходы и доходы с юридической точки зрения?

Нормативное содержание самостоятельности публично-правового образования в сфере расходования бюджетных средств

Понятие «расходы бюджета» имеет легальную дефиницию. Согласно ст. 6 БК РФ расходами бюджета признаются выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования бюджетного дефицита. Несложно заметить, что законодательное определение не содержит необходимых критериев, позволяющих отличить бюджетные расходы от иных правовых явлений. Например, возвращаемые налогоплательщику из бюджета суммы излишне уплаченного налога:

а) представляют собой выплачиваемые из бюджета денежные средства;

б) не относятся к источникам финансирования дефицита бюджета.

Таким образом, суммы излишне уплаченного налога, возвращаемые из бюджета налогоплательщику, формально отвечают указанным в ст. 6 БК РФ признакам бюджетных расходов. Тем не менее, они не являются расходами бюджета, даже с точки зрения законодателя: согласно ст. 218 БК РФ возврат излишне уплаченных сумм осуществляется в рамках исполнения бюджета по доходам, а не расходам. Вот почему легальную дефиницию бюджетных расходов нельзя использовать без учета их доктринального понимания.

В науке финансового права расходы бюджета определяют по-разному. Основные теоретические взгляды на бюджетные расходы сложились еще в советское время[153] и успешно используются по сей день[154]. Следуя советской доктринальной традиции, при дальнейшем изложении под бюджетными расходами мы будем подразумевать затраты публично-правового образования, осуществляемые им в целях выполнения своих задач и функций.

Некоторые нормы ст. 31 БК РФ, раскрывающие содержание принципа самостоятельности бюджетов, непосредственно регулируют отношения по осуществлению бюджетных расходов, а именно:

1. Норма, закрепляющая право и обязанность всякого публично-правового образования самостоятельно обеспечивать сбалансированность своего бюджета и эффективность использования бюджетных средств.

Сбалансированность бюджета предполагает соответствие суммарных объемов поступлений в бюджет и выплат из него (ст. 33 БК РФ). Выплаты из бюджета могут быть связаны как с бюджетными расходами, так и с источниками финансирования дефицита бюджета. Причем допустимый размер дефицита регионального (местного) бюджета ограничен ст. 92.1 БК РФ. Получается, что согласно ст. 31 БК РФ каждый субъект РФ (муниципальное образование) вправе и обязан иметь собственный сбалансированный бюджет, расходы которого в силу ст. ст. 33, 92.1 БК РФ могут лишь незначительно превышать доходы. Таким образом, норма ст. 31 БК РФ о необходимости обеспечения сбалансированности бюджета косвенно устанавливает и требования к объему расходов регионального (местного) бюджета, ограничивая тем самым финансовую самостоятельность субъектов РФ (муниципальных образований) в сфере расходования бюджетных средств.

В основе подобного правового регулирования лежат идеи, известные отечественной науке финансового права уже очень давно. К примеру, дореволюционный ученый Н. И. Тургенев отмечал: «…правительство должно стараться не делать расходов, превышающих его доходы»[155]. М. М. Сперанский в своем знаменитом сочинении «План финансов» указывал: «Расходы должны быть учреждаемы по приходам. Посему никакой новый расход не может быть назначаем прежде, нежели приискан будет источник прихода, ему соразмерного»[156]. Более того, с точки зрения М. М. Сперанского, бюджетные расходы и доходы нужно увязывать не только по их общему объему, но также и по территориальному признаку: «Расходы государственные должны быть удовлетворяемы из общих государственных доходов, губернские – из губернских и так далее»[157]. Последнее замечание М. М. Сперанского приближается к современным представлениям о бюджетной самостоятельности.

Важно учитывать, что в России подобные идеи получили нормативное воплощение задолго до закрепления БК РФ принципа самостоятельности бюджетов. К примеру, Постановление ЦИК СССР от 24 октября 1924 г. «О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик»[158](далее – Постановление 1924 г.) и принятое взамен него Положение о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик[159] (далее – Положение 1927 г.) содержали нормы, похожие на правило ст. 31 БК РФ о самостоятельном обеспечении бюджетной сбалансированности. Постановление 1924 г. (в ст. 25) и Положение 1927 г. (в ст. 6) предусматривали, что бюджеты союзных республик должны быть сбалансированы без дефицита на основе покрытия расходов за счет доходных источников, постоянно закрепленных за союзными республиками. Лишь в случае полной невозможности осуществления безусловно необходимых расходов союзной республики за счет твердо закрепленных доходов[160] предоставлялись средства общесоюзного бюджета на покрытие дефицита бюджета союзной республики. В сущности, аналогичные нормы в отношении республиканского бюджета автономной советской социалистической республики (далее – АССР) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее – РСФСР) содержала и ст. 9 Положения о бюджетных правах АССР РСФСР, утвержденное Постановлением ВЦИК от 29 ноября 1928 г.[161] (далее – Положение 1928 г.).

В качестве общего правила Положением 1927 г. было установлено именно покрытие расходов союзной республики за счет постоянно закрепленных за ней доходных источников. Следовательно, союзные республики обладали определенной финансовой самостоятельностью. Отступления же от указанного общего правила неверно расценивать как полное отрицание этой самостоятельности. Они допускались в связи с тем, что по объективным причинам (в частности, из-за неравномерного размещения производительных сил на территории государства[162]) постоянно закрепленные за субъектами федерации доходные источники могут быть недостаточны для покрытия безусловно необходимых региональных расходов.

В настоящее время бюджетное законодательство вообще не предусматривает норм об обязательном осуществлении бюджетных расходов только за счет твердо закрепленных доходов. По смыслу ст. ст. 31 и 33 БК РФ всякое публично-правовое образование должно самостоятельно обеспечивать сбалансированность своего бюджета и стремиться к тому, чтобы расходы бюджета существенно не превышали его доходы («при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета»[163]). Однако в соответствии со ст. 47 БК РФ к собственным доходам бюджета относятся в том числе безвозмездные поступления, которые, согласно п. 4 ст. 41 БК РФ, включают в себя межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые из другого бюджета бюджетной системы (ст. 6 БК РФ). Выходит, что в качестве общего правила БК РФ устанавливает осуществление расходов бюджета за счет всех его доходов – и регулирующих[164], и твердо закрепленных. В этом смысле БК РФ лишь допускает самостоятельность бюджетов, но не придает ей значение императивного требования.

Называя в числе основных задач на бюджетный цикл необходимость покрытия расходов субъектов РФ за счет постоянно закрепленных за ними доходных источников, Президент РФ фактически поставил ее в один ряд с требованиями к бюджетной политике: «Расходы субъектов РФ должны быть в максимальной степени обеспечены собственными доходными источниками… Оказание дополнительной финансовой помощи субъектам РФ должно сочетаться с развитием их экономики за счет собственных средств»[165].

2. Норма, устанавливающая право всякого публично-правового образования в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств, за исключением средств, полученных в виде межбюджетных субсидий и субвенций из чужого бюджета.

Правила такого рода тоже не являются новшеством, введенным БК РФ. Например, согласно ст. ст. 1, 2 Положения о местных финансах[166] (далее – Положение 1926 г.) местные расходы предусматривались местным бюджетом, находившимся в ведении местных органов власти. Как следует из ст. ст. 24, 30 Постановления 1924 г. и ст. ст. 4, 14 Положения 1927 г., органы союзной республики самостоятельно определяли расходы при утверждении бюджета союзной республики. В соответствии со ст. ст. 7, 21, 25 Положения 1928 г. расходная часть республиканского бюджета АССР подлежала утверждению центральным исполнительным комитетом этой АССР. В силу ст. 20 Закона СССР 1959 г. Государственные бюджеты союзных республик устанавливались в Государственном бюджете СССР в общей сумме расходов по каждой союзной республике. Однако в пределах этих основных показателей союзные республики самостоятельно определяли направления расходования бюджетных средств (ст. 37 Закона СССР 1959 г.). Более того, ст. 39 Закона СССР 1959 г. закрепляла право союзных республик увеличивать общую сумму расходов, установленную для нее в едином Государственном бюджете СССР.

3. Норма, наделяющая всякое публично-правовое образование правом предоставлять исключительно в форме межбюджетных трансфертов средства из своего бюджета на исполнение чужих расходных обязательств[167].

Эта норма появилась сравнительно недавно. Вначале БК РФ было введено правило о недопустимости «непосредственного (курсив наш – Т. Б.) исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней»[168]. Затем – в 2007 г. – оно было изложено в новой редакции[169], которая и продолжает действовать до настоящего времени. Нынешняя редакция БК РФ (закрепляющая право «предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов») лучше старой, с точки зрения юридической техники: законодатель устранил неопределенность в вопросе о порядке «опосредованного» исполнения чужих расходных обязательств.

4. Норма, возлагающая на всякое публично-правовое образование обязанность не устанавливать расходные обязательства, исполняемые за счет средств чужого бюджета.

Это правило сформулировано в ст. 31 БК РФ как «недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств».

Нормы, препятствующие публично-правовым образованиям свободно расходовать средства чужого бюджета, существовали и до принятия БК РФ. Например, только в особом порядке могли переноситься на местный бюджет расходы с единого государственного бюджета СССР согласно ст. 7 Положения 1926 г. В силу ст. 12 Положения 1928 г. участие АССР в покрытии общефедеративных расходов по госбюджету РСФСР допускалось лишь в отдельных случаях и зависело от «состояния бюджета данной автономной республики». Кроме того, расходные части бюджетов были довольно подробно регламентированы: ст. ст. 6, 30 Постановления 1924 г., ст. ст. 13, 14 Положения 1927 г., ст. 11 Положения 1926 г. и ст. 21 Положения 1928 г. содержали перечни допустимых расходов соответствующих бюджетов. Такое регулирование не позволяло публично-правовым образованиям расходовать средства чужих бюджетов.

Что касается БК РФ, то его первоначальная редакция[170] не предусматривала прямого запрета на расходование средств чужого бюджета. Лишь в 2004 г. включили в содержание принципа самостоятельности бюджетов особое правило о недопустимости установления расходных обязательств, исполняемых «одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств»[171]. Позднее эта норма была дополнена запретом на установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов чужих бюджетов[172].

Хотя содержащиеся в ст. 31 БК РФ формулировки кажутся простыми и понятными, в ряде случаев они нуждаются в дополнительных разъяснениях. Например, как справедливо отмечает Министерство финансов РФ (далее – Минфин РФ), запрет установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы, означает, что «учредителями одного государственного (муниципального) учреждения не могут быть публично-правовые образования различных уровней, а также несколько публично-правовых образований одного уровня»[173].

Закрепленная ст. 31 БК РФ норма, не дозволяющая расходовать средства чужого бюджета, порой грубо нарушается. К примеру, известны случаи, когда субъекты РФ в явном противоречии с принципом самостоятельности бюджетов устанавливали источником финансирования расходов консолидированный бюджет[174].

5. Норма, предусматривающая обязанность всякого публично-правового образования не допускать произвольного увеличения расходов чужого бюджета.

Речь идет об установленной ст. 31 БК РФ недопустимости для публично-правового образования на протяжении текущего финансового года вводить в действие изменения бюджетного законодательства РФ и/или законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, влекущие увеличение расходов чужих бюджетов, без внесения в закон (решение) о своем бюджете изменений, предусматривающих компенсацию увеличения расходов чужих бюджетов.

Подобные правила, направленные на обеспечение финансовой самостоятельности публично-правовых образований, содержались и в советском законодательстве. К примеру, ст. 7 Положения 1926 г. закрепляла особо усложненный порядок отнесения новых расходов на местный бюджет. Компенсацию увеличения расходов чужих бюджетов прямо предусматривали Постановление 1924 г., Положение 1927 г., Положение 1928 г. и Закон СССР 1959 г. Если на протяжении текущего финансового года вводились в действие постановления законодательных органов СССР, которыми увеличивались расходы, исчисленные по утвержденному бюджету союзной республики, то, согласно ст. 28 Постановления 1924 г. и ст. 7 Положения 1927 г., одновременно обеспечивались и дополнительные доходные источники, покрывавшие такое увеличение расходов. Положением 1928 г. (ст. 10) была установлена аналогичная норма о компенсации увеличения расходов бюджета АССР в связи с введением в действие увеличивающих эти расходы постановлений, принятых законодательными органами РСФСР. Похожее регулирование содержал также Закон СССР 1959 г.: в силу его ст. 34 из союзного бюджета предоставлялись средства на компенсацию увеличения расходов государственных бюджетов союзных республик в случае издания после утверждения Государственного бюджета СССР нормативных актов СССР, в соответствии с которыми эти расходы увеличивались.

6. Норма, обязывающая всякое публично-правовое образование не изымать полученную в результате эффективного исполнения чужого бюджета экономию по расходам этого бюджета.

Указанное правило также нельзя считать нововведением БК РФ. Сходные по своей направленности нормы существовали в советском финансовом праве. В соответствии со ст. 73 Положения 1926 г. остатки средств местного бюджета по завершении финансового года переносились на бюджет следующего года (в доход чужого бюджета они не зачислялись). Точно так же свободные остатки по общесоюзному бюджету и бюджетам союзных республик, согласно ст. 10 Положения 1927 г., переносились в доходные части соответствующих бюджетов на ближайший год. Что касается Закона СССР 1959 г., то и он запрещал изъятие экономии по расходам. В силу ст. 42 Закона СССР 1959 г. суммы превышения доходов над расходами по государственным бюджетам союзных республик, которые образовывались на конец года в результате экономии по расходам, оставались в распоряжении органов союзных республик и могли расходоваться по их усмотрению.

Таким образом, нормы ст. 31 БК РФ, непосредственно регулирующие отношения по осуществлению бюджетных расходов, не являются совершенно новыми для российского финансового права. Эти правила в том или ином виде были закреплены советским законодательством, с точки зрения которого они выступали в качестве обыкновенных норм позитивного права. Значение принципа бюджетной системы они приобрели лишь с принятием БК РФ.

Содержание понятия «доходы бюджета» раскрывается в ст. 6 БК РФ: законодатель понимает под ними поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Очевидно, что легальная дефиниция дает лишь самое общее представление о доходах бюджета и не указывает на все их существенные признаки. При таких условиях особое значение приобретают доктринальные подходы к определению этого понятия, а их существует немало[175].

В дальнейшем под доходами бюджета мы будем иметь в виду финансовые ресурсы, которые в процессе распределения и перераспределения национального дохода поступают в распоряжение соответствующего публично-правового образования и используются им для осуществления своих задач и функций. Подобное понимание доходов бюджета характерно для советской науки финансового права[176] и нашло отражение в работах многих современных авторов[177].

Нормативное содержание самостоятельности публично-правового образования в сфере формирования бюджетных доходов

Какие же нормы ст. 31 БК РФ, закрепляющие принцип самостоятельности бюджетов, непосредственно регулируют отношения по формированию доходов бюджета? В таком качестве выступают положения, предусматривающие:

1. Право и обязанность всякого публично-правового образования самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующего бюджета, то есть соответствие суммарных объемов поступлений в бюджет и выплат из бюджета.

Норма ст. 31 БК РФ об обязательности обеспечения сбалансированности бюджета не позволяет публично-правовому образованию формировать доходы бюджета произвольно и косвенно устанавливает требования к их объему (особенно если учесть, что БК РФ ограничивает размер дефицита регионального и местного бюджетов, ставя его в зависимость от общего объема доходов соответствующего бюджета).

2. Право всякого публично-правового образования иметь собственные (постоянно закрепленные) налоговые доходы, то есть право устанавливать согласно российскому налоговому законодательству налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты.

Публично-правовые образования обладали правом на собственные доходы и в советское время.

Например, целый раздел (Раздел III «Местные доходы»), посвященный доходам местных бюджетов, содержало Положение 1926 г. В соответствии с Положением 1926 г., доходы местных бюджетов формировались главным образом за счет поступлений, закрепленных за ними на постоянной основе, однако при сохранении возможности бюджетного регулирования[178] путем предоставления средств местному бюджету из вышестоящего бюджета. Местным советам гарантировалось право устанавливать и взимать различные налоги и сборы, а также надбавки к ним (ст. ст. 25–29, 41 Положения 1926 г.). В силу ст. 6 Положения 1927 г. расходы бюджетов союзных республик должны были покрываться, по общему правилу, за счет доходных источников союзных республик (налоговых и неналоговых), перечисленных в ст. 16 названного Положения. Только при полной невозможности такого покрытия допускалось выделение средств из общесоюзного бюджета (согласно примечанию к ст. 6 Положения 1927 г.). Похожие нормы устанавливали и ст. ст. 6, 25 Постановления 1924 г. Также и в соответствии со ст. ст. 7, 9, 11, 20 Положения 1928 г. воспособления (дотации) предоставлялись республиканским бюджетам АССР из бюджета РСФСР лишь в исключительных случаях для:

а) «укрепления финансового положения наиболее отсталых АССР»;

б) покрытия дефицитов республиканских бюджетов АССР (при невозможности их бездефицитного сбалансирования на основе доходных источников, постоянно закрепленных за АССР Положением 1928 г.).

По сравнению с тремя упомянутыми Положениями, Закон СССР 1959 г. предусматривал гораздо более существенные ограничения свободы всех публично-правовых образований (кроме самого СССР) в формировании доходов бюджетов, свидетельствующие об отсутствии их самостоятельности. Тем не менее, правами в сфере формирования бюджетных доходов наделен был не только СССР. Например, любая союзная республика обладала правом увеличивать общую сумму доходов, установленную для нее в едином Государственном бюджете СССР (ст. 39 Закона СССР 1959 г.).

Что касается предусмотренного ст. 31 БК РФ принципа самостоятельности бюджетов, то его содержание в части регламентации права всякого публично-правового образования на собственные бюджетные доходы также претерпевало изменения. Изначально ст. 31 БК РФ гарантировала не право иметь налоговые доходы, а наличие собственных (постоянно закрепленных) источников доходов бюджетов каждого уровня российской бюджетной системы, определяемых согласно законодательству РФ, и законодательное установление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов в соответствии с БК РФ и налоговым законодательством РФ[179]. Исключив из содержания принципа самостоятельности бюджетов норму о регулирующих доходах, федеральный законодатель подтвердил свое намерение обеспечить децентрализацию публичной финансовой деятельности и повысить бюджетную самостоятельность всех публично-правовых образований. В самом деле, когда регулирующие доходы безусловно гарантированы каждому публично-правовому образованию, его органы и должностные лица рассчитывают на их получение и потому теряют заинтересованность в создании условий для увеличения доходов от постоянно закрепленных источников. В этом смысле действующая редакция ст. 31 БК РФ (согласно которой публично-правовые образования наделены только правом на твердо закрепленные за ними налоговые доходы) обеспечивает значительную самостоятельность публично-правовых образований в сфере формирования доходов бюджетов.

3. Сформулированную в виде запрета обязанность всякого публично-правового образования не допускать произвольного снижения доходов чужого бюджета.

Речь идет об установленной ст. 31 БК РФ недопустимости для публично-правового образования на протяжении текущего финансового года вводить в действие изменения бюджетного законодательства РФ и/или законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, влекущие снижение доходов чужих бюджетов, без внесения в закон (решение) о своем бюджете изменений, предусматривающих компенсацию снижения доходов чужих бюджетов.

Нормы, ограничивающие возможность снижения доходов чужого бюджета, существовали в российской правовой системе и до принятия БК РФ. Например, в силу ст. 7 Положения 1926 г. полная или частичная отмена основных доходных источников местного бюджета допускалась только в особом порядке. Согласно Постановлению 1924 г. (ст. 28) и принятому взамен него Положению 1927 г. (ст. 7) условием введения в действие на протяжении текущего финансового года постановлений законодательных органов СССР, которыми снижается какой-либо доход утвержденного бюджета союзной республики, являлось обеспечение дополнительных доходных источников, способных возместить снижение дохода. Точно так же введение в действие на протяжении текущего финансового года постановлений законодательных органов РСФСР, уменьшающих исчисленные по утвержденному бюджету АССР доходы, требовало одновременного обеспечения дополнительных доходных источников, возмещавших уменьшение доходов (ст. 10 Положения 1928 г.). Закон СССР 1959 г. тоже содержал (в ст. 34) особую норму о необходимости предоставления из союзного бюджета в бюджеты союзных республик сумм компенсаций снижения их доходов в случае издания после утверждения Государственного бюджета СССР нормативных актов СССР, в соответствии с которыми уменьшаются доходы государственных бюджетов союзных республик.

4. Сформулированную в виде запрета обязанность всякого публично-правового образования не изымать полученные в результате эффективного исполнения чужого бюджета дополнительные доходы этого бюджета.

Примечательно, что и нормы такого рода известны отечественному бюджетному праву достаточно давно. Например, ст. 68 Положения 1926 г. предписывала составление дополнительных к утвержденному бюджету смет в случае возникновения в течение бюджетного года новых источников местных доходов, не предусмотренных бюджетом. Постановлением 1924 г. и Положением 1927 г. были закреплены правила о том, что излишки доходных поступлений по бюджету союзной республики над сметными предположениями остаются в ее распоряжении. Такие излишки, согласно ст. 9 Положения 1927 г., расходовались по дополнительному бюджету, который составлялся и утверждался в общем порядке. Похожие гарантии, касающиеся излишков доходных поступлений по республиканскому бюджету АССР, предусматривала и ст. 17 Положения 1928 г.

Даже Закон СССР 1959 г., отличавшийся ярко выраженной направленностью к централизации, содержал положения, которые стимулировали создание союзными республиками условий для получения ими дополнительных бюджетных доходов и обеспечивали минимальную свободу их финансовой деятельности. Согласно ст. 42 упомянутого Закона, суммы превышения доходов над расходами по государственным бюджетам союзных республик, образующиеся на конец года в результате перевыполнения доходов, не подлежали изъятию в союзный бюджет. Эти суммы поступали в распоряжение Советов Министров союзных республик и расходовались по их усмотрению.

Таким образом, в ст. 31 БК есть несколько правил, которые регламентируют отношения по формированию бюджетных доходов. Причем нормы, имеющие сходное с ними содержание, появились в отечественном финансовом праве задолго до принятия БК РФ. В советских нормативных актах положения, аналогичные закрепленным ст. 31 БК РФ, не провозглашались принципами бюджетной системы и выступали в качестве обыкновенных норм позитивного права, непосредственно регулировавших общественные отношения. Но это – еще одно подтверждение того, что:

а) требования ст. 31 БК РФ оказывают и общее информационно-руководящее, и прямое регулятивное воздействие (которое не могло быть утрачено после придания им значения принципа бюджетной системы);

б) законодатель достаточно произвольно решает вопрос об объявлении тех или иных бюджетно-правовых норм юридическими принципами;

в) включение соответствующих норм в число принципов российской бюджетной системы свидетельствует о законодательном признании их большой значимости.

Значимость принципа самостоятельности бюджетов обусловлена, в частности, особым характером закрепляемых этим принципом субъективных прав, прежде всего, права на бюджетные доходы и права на расходование бюджетных средств. Названные права, отражая важнейшие «экономические» функции публичной власти в федеративном государстве[180], выступают в качестве основных фискальных прав всякого публично-правового образования в составе федерации, позволяющих ему «определять свою фискальную судьбу»[181]. Полномочия в сферах формирования бюджетных доходов и расходования бюджетных средств тесно взаимосвязаны: право публично-правового образования определять собственную фискальную судьбу сопровождается его обязанностью взимать налоги с граждан таким образом, чтобы полученные налоговые доходы использовались на обеспечение этих граждан публичными благами[182]. Но могут ли граждане принимать меры, направленные против нарушения подобных правил, регламентирующих формирование бюджетных доходов и расходование бюджетных средств? К примеру, может ли частное лицо в судебном порядке требовать обеспечения реализации принципа самостоятельности бюджетов, а именно выполнения юридических обязанностей, возложенных на публично-правовое образование этим принципом?

Англо-американский подход к защите публичных имущественных интересов

Примечательно, что в Англии и Соединенных Штатах Америки (далее – США) суды, начиная с XIX в., признают право налогоплательщика подвергать сомнению юридическую допустимость тех или иных бюджетных расходов (ассигнований). Аналогичными правами наделены граждане в Канаде[183] и Южно-Африканской Республике (далее – ЮАР)[184]. Английские, американские и канадские суды проверяли по требованию налогоплательщиков легитимность – иначе говоря, конституционность и/или законность – самых разнообразных бюджетных расходов, в частности расходов на:

– финансирование деятельности сектантской некоммерческой организации по строительству больницы в США[185];

– организацию перевозок американских школьников к месту учебы[186];

– оказание частными начальными и средними школами образовательных услуг американским учащимся из малообеспеченных семей[187];

– предоставление трансфертов из федерального бюджета в региональный бюджет на выплату социальных пособий нуждающимся гражданам в Канаде[188];

– оказание Малайзии финансовой помощи (за счет средств Соединенного Королевства) для строительства гидроэлектростанции[189].

В Англии один из первых исков налогоплательщиков об оспаривании легитимности бюджетных расходов был рассмотрен судом еще в 1826 г.[190], в США – в 1847 г.[191] И хотя ранние американские судебные акты содержат ссылки на позиции английских судов по поводу соответствующих исков налогоплательщиков (taxpayers’ suits)[192], американская судебная доктрина впоследствии развивалась независимо от английской и отличается от нее сейчас[193].

На протяжении XIX–XX вв. в США возможности налогоплательщиков по оспариванию правомерности бюджетных расходов постепенно расширялись. В 1922 г. Верховный Суд США (далее – ВС США) прямо указал на принадлежащее каждому гражданину право требовать, чтобы публичное управление осуществлялось в соответствии с нормами права и чтобы средства публичных денежных фондов не тратились впустую[194]. К концу же 50-х гг. XX в. право налогоплательщика на оспаривание легитимности региональных бюджетных расходов уже было признано судами тридцати четырех штатов, а муниципальных бюджетных расходов – фактически везде[195].

С точки зрения американской юридической доктрины, право налогоплательщика оспаривать конституционность и/или законность бюджетных расходов основывается на том, что[196]:

– увеличение затрат бюджета, обусловленное противоправным расходованием бюджетных средств, затрагивает имущественные интересы истца-налогоплательщика – приводит к возложению на него более тяжелого налогового бремени;

– у налогоплательщика есть существенный интерес в обеспечении правомерности расходования средств бюджета как публичного денежного фонда, поскольку налогоплательщик прямо участвует в формировании такого фонда посредством внесения в него сумм налогов; изъятие же публично-правовым образованием у налогоплательщика денежных средств в виде налогов и последующее противоправное расходование этих средств причиняет вред налогоплательщику наряду с другими членами общества (по справедливому утверждению Р. Дворкина, уже сами по себе бюджетные расходы на недопустимые цели являются вредом[197]);

– причинение вреда налогоплательщику связано с нарушением его субъективных прав, а любое нарушенное право, согласно общепризнанным юридическим принципам, подлежит защите;

– эффективная защита публичного интереса – интереса народа – в обеспечении правомерности расходования бюджетных средств невозможна без официального признания права налогоплательщика на оспаривание легитимности бюджетных расходов (ведь только налогоплательщики и заинтересованы в действительной защите указанного интереса, поскольку ни публично-правовое образование, расходующее бюджетные средства противоправно, ни получатели таких «противоправно расходуемых публично-правовым образованием бюджетных средств», скорее всего, не подвергнут сомнению легитимность соответствующих бюджетных расходов).

При рассмотрении вопросов о возможности оспаривания налогоплательщиками конституционности и/или законности налогов и бюджетных расходов, затрагивающих публичные интересы, ВС США высказал ряд правовых позиций. Эти позиции ВС США формируют федеральную доктрину процессуальной правоспособности налогоплательщика. Под процессуальной правоспособностью налогоплательщика (taxpayer standing) в американской юриспруденции понимается как его способность оспаривать в суде свою «индивидуализированную» обязанность по уплате налогов, так и способность оспаривать налоги и бюджетные расходы, затрагивающие общие интересы всех налогоплательщиков[198]. В дальнейшем наше внимание будет сосредоточено на процессуальной правоспособности налогоплательщика в ее втором аспекте.

Выработанная ВС США федеральная доктрина процессуальной правоспособности налогоплательщика включает в себя три самостоятельные доктрины[199]:

– доктрину процессуальной правоспособности муниципального налогоплательщика (определяющую условия рассмотрения федеральным судом иска муниципального налогоплательщика к муниципальному образованию);

– доктрину процессуальной правоспособности регионального налогоплательщика (определяющую условия рассмотрения федеральным судом иска регионального налогоплательщика к штату);

– доктрину процессуальной правоспособности федерального налогоплательщика (определяющую условия рассмотрения федеральным судом иска федерального налогоплательщика к Федерации).

Федеральная доктрина процессуальной правоспособности муниципального налогоплательщика вытекает из старейших правовых позиций ВС США[200] и – в сравнении с иными названными доктринами – обеспечивает налогоплательщикам наиболее широкие возможности судебной защиты. Согласно этой доктрине, использование публично-правовым образованием бюджетных средств представляет «прямой и непосредственный» интерес для муниципального налогоплательщика. Такой интерес имеет сходство с интересом акционера к деятельности акционерной корпорации и подлежит судебной защите[201]. По сути, федеральные суды должны презюмировать, что муниципальный налогоплательщик обладает правом на оспаривание легитимности расходов местного бюджета[202].

С точки зрения строгости по отношению к истцам-налогоплательщикам, федеральная доктрина процессуальной правоспособности регионального налогоплательщика занимает промежуточное положение между двумя другими вышеперечисленными доктринами. В силу доктрины процессуальной правоспособности регионального налогоплательщика условиями рассмотрения в федеральном суде иска регионального налогоплательщика к штату признаются[203]:

а) реальность бюджетных расходов (налогоплательщик может оспорить правомерность конкретных бюджетных ассигнований либо выплат из бюджета, но не правомерность латентных публичных затрат, таких как «скрытые расходы» на чтение Библии в школах);

б) наличие прямого вреда (direct injury) или угрозы его причинения истцу-налогоплательщику, обусловленных применением правового акта об оспариваемых бюджетных расходах (причем одного лишь неопределенного «общего вреда народу», который причинен истцу-налогоплательщику наряду с другими налогоплательщиками, недостаточно для рассмотрения дела по существу).

На практике, руководствуясь федеральной доктриной процессуальной правоспособности регионального налогоплательщика, федеральные суды в США зачастую отказывают налогоплательщикам в рассмотрении по существу их исков об оспаривании конституционности и/или законности правовых актов штатов, устанавливающих налоги и бюджетные расходы. Однако суды большинства штатов (не являющиеся федеральными судами) признают возможность такого оспаривания на основе весьма либеральных правил, принятых в соответствующих штатах.

Нормы, касающиеся процессуальной правоспособности регионального и муниципального налогоплательщика в судах конкретного штата, закреплены нормативными правовыми актами этого штата и/или содержатся в прецедентном праве его судов. Причем жесткий подход, аналогичный федеральному (тому, который нашел отражение в федеральной доктрине процессуальной правоспособности регионального налогоплательщика), используется меньшинством штатов. В большинстве же штатов для рассмотрения иска налогоплательщика судом штата достаточно наличия лишь «общего вреда», причиненного всем налогоплательщикам[204].

К примеру, согласно ст. 526а Гражданского процессуального кодекса Калифорнии[205] (далее – ГПК Калифорнии) налогоплательщик вправе в судебном порядке требовать пресечения и предотвращения любого противоправного и расточительного расходования средств публичных денежных фондов. Противоправное расходование бюджетных средств, по справедливому замечанию Верховного суда штата Калифорния, причиняет незначительный, но вполне определенный вред налогоплательщикам. Этот вред образует фактический состав, который подлежит исследованию судом независимо от размера оспариваемых бюджетных расходов[206]. Особый критерий выработан для отнесения расходования бюджетных средств к расточительному. Суды признают расходование бюджетных средств расточительным, только если оно никак не может считаться приносящим пользу обществу с точки зрения здравого смысла[207]. Нормы ГПК Калифорнии в их истолковании калифорнийскими судами также позволяют налогоплательщику ставить перед судом вопрос о неисполнении публично-правовым образованием обязанности по формированию бюджетных доходов (например, в случае предоставления налоговых льгот)[208].

Многие американские штаты разрешают налогоплательщикам обращаться в суды даже с заявлениями о недостаточном финансировании штатами полномочий, переданных муниципальным образованиям.

Например, согласно ст. 27C гл. 29 Общих законов штата Массачусетс[209], любые десять проживающих на территории муниципалитета налогоплательщиков вправе заявить в высшем суде штата, что законом о бюджете не предусмотрены необходимые средства на финансирование переданных этому муниципалитету полномочий штата. В силу ч. 23 ст. 10 Конституции штата Миссури[210] любой налогоплательщик может в судебном порядке требовать реализации конституционных норм, запрещающих штату передавать свои полномочия муниципалитетам без достаточного финансирования и перекладывать налоговое бремя с региональных налогоплательщиков на муниципальных. На основе указанных положений Конституции штата Миссури налогоплательщики инициировали проверку конституционности многих правовых актов[211].

Ч. 32 ст. 9 Конституции штата Мичиган[212] предусмотрено право всякого налогоплательщика требовать в Апелляционном суде штата Мичиган соблюдения конституционных правил о необходимости полного финансирования (за счет средств штата) исполнения обязанностей, возложенных штатом на местные органы власти. Эти конституционные нормы неоднократно находили применение на протяжении последних лет[213]. Например, в 2013 г. истцы – четыреста шестьдесят пять школьных округов и столько же налогоплательщиков (по одному налогоплательщику из каждого округа) – подвергли сомнению достаточность объема финансирования, предоставленного штатом Мичиган местным властям в связи с возложением на последних новых обязанностей. Более того, истцами была оспорена конституционность порядка такого финансирования. В свою очередь Апелляционный суд штата Мичиган не ограничился отговорками и рассмотрел дело по существу[214].

Итак, по сравнению с федеральным правом, право американских штатов гарантирует региональным налогоплательщикам гораздо более широкие возможности судебной защиты.

Что же касается выработанной ВС США доктрины процессуальной правоспособности федерального налогоплательщика, то она воплощает наиболее жесткий подход, допускающий оспаривание налогоплательщиками легитимности расходов федерального бюджета только в самых редких случаях. Основные положения названной доктрины выражены в решении ВС США по делу Commonwealth of Massachusetts v. Mellon (более известному как Frothingham v. Mellon). Именно в связи с рассмотрением дела Frothingham v. Mellon Суд сформулировал важнейшие идеи, получившие развитие в его последующей прецедентной практике[215].

Согласно правовой позиции ВС США, интерес истца-налогоплательщика, связанный с конкретными расходами федерального бюджета, и влияние этих расходов на будущее налоговое бремя являются настолько незначительными и неопределенными, что исключается наличие прямого «персонализированного» вреда, которое необходимо для рассмотрения иска судом. Защита такого интереса налогоплательщика, по мнению ВС США, лучше всего осуществляется при помощи политических средств, а не в судебном порядке. Как указал ВС США, признание конкретных расходов федерального бюджета неправомерными совсем не гарантирует истцу-налогоплательщику облегчение налогового бремени и возмещение причиненного ему вреда, поскольку федеральный законодатель может направить высвободившиеся бюджетные средства на любые цели. Кроме того, разрешение судами споров о легитимности расходов федерального бюджета приведет к вторжению судов в компетенцию органов законодательной власти и чрезмерному увеличению рабочей нагрузки на суды[216].

Принцип разделения властей нарушится и в случае вынесения судом решения по делу, в котором налогоплательщик подвергает сомнению правомерность акта исполнительной власти по передаче (отчуждению) публичного имущества[217]. С точки зрения ВС США, оспаривание легитимности налоговых льгот тоже недопустимо, поскольку при предоставлении налоговых льгот бюджетные средства, полученные от налогоплательщиков, не расходуются в буквальном смысле, а значит, налогоплательщикам не причиняется действительный финансовый вред[218]. Однако в практике ВС США бывали ситуации, когда он разрешал налогоплательщикам оспаривать льготы по подоходному налогу[219] и налогу на имущество[220].

Таким образом, руководствуясь правовыми позициями ВС США, американские федеральные суды крайне редко рассматривают по существу иски налогоплательщиков об оспаривании легитимности федеральных бюджетных расходов и налоговых льгот.

Исследованию судом подлежат только некоторые формы общего («неперсонализированного», причиненного одновременно всем гражданам) вреда[221]. В известном решении ВС США по делу Flast v. Cohen сформулированы условия рассмотрения федеральным судом иска налогоплательщика об оспаривании легитимности расходов федерального бюджета. ВС США указал на обязательное наличие двух связей[222]:

– между статусом истца-налогоплательщика и типом оспариваемого акта (оспариваемый акт должен быть издан в рамках конституционных полномочий в сфере налогообложения и расходования бюджетных средств);

– между статусом истца-налогоплательщика и определенным характером конституционного правонарушения, о котором он заявляет в суде (истец-налогоплательщик может лишь заявить, что оспариваемый акт нарушает конституционные ограничения полномочий в сфере налогообложения и расходования бюджетных средств).

Правовая позиция по делу Flast v. Cohen не является единственным примером признания ВС США права налогоплательщика на оспаривание легитимности расходов федерального бюджета[223]. И хотя на протяжении XX в. ВС США то расширял, то ограничивал возможности такого оспаривания, в целом его подход к определению процессуальной правоспособности федерального налогоплательщика считается очень жестким, нелиберальным.

Выработанные ВС США доктрины – доктрина процессуальной правоспособности федерального налогоплательщика и доктрина процессуальной правоспособности регионального налогоплательщика – широко критикуются в научной литературе. Американские правоведы, за редким исключением[224], выступают в пользу расширения возможностей оспаривания налогоплательщиками федеральных или региональных бюджетных расходов и налоговых льгот, поскольку:

а) подобное оспаривание способствует реализации конституционных и законодательных норм, позволяя противодействовать коррупции даже тем налогоплательщикам, которые относятся к меньшинству избирателей и не способны повлиять на результаты выборов[225];

б) правовые позиции ВС США об «ограниченной» процессуальной правоспособности федерального и регионального налогоплательщика носят необоснованный, противоречивый и идеологический характер[226], в частности, искусственным и неоправданным является противопоставление:

– интересов муниципального налогоплательщика (касающихся средств местного бюджета) интересам регионального или федерального налогоплательщика (связанным со средствами соответственно регионального или федерального бюджета)[227];

– экономически взаимозаменяемых «прямых бюджетных расходов» и «налоговых расходов»[228] (налоговыми расходами принято называть выпадающие бюджетные доходы, обусловленные применением налоговых льгот; кстати, термин «налоговые расходы» используют и за рубежом[229], и в России[230]).

Итак, с точки зрения большинства американских исследователей, суды должны признавать право налогоплательщика на оспаривание легитимности федеральных или региональных бюджетных расходов и налоговых льгот. Существует даже мнение о том, что в качестве истца может выступать лицо, которое никогда не платило и не будет платить налоги. Ведь отказ в рассмотрении его иска нарушит конституционные гарантии судебной защиты[231].

Защита публичных имущественных интересов в РФ на основе принципа самостоятельности бюджетов

В отличие от английских, американских, канадских и южноафриканских судов, российские суды ни при каких условиях не признают право налогоплательщика подвергать сомнению легитимность бюджетных расходов и его возможность принимать меры, направленные против нарушения публично-правовыми образованиями норм, регламентирующих формирование бюджетных доходов и расходование бюджетных средств.

К примеру, в 2008 г. граждане оспаривали приложение к закону о бюджете Санкт-Петербурга[232], определяющее расходы на реализацию программы «Строительство административного делового центра в Санкт-Петербурге», со ссылкой на противоречие названного акта принципу эффективности использования бюджетных средств и другим нормам БК РФ. Суд отказал в удовлетворении заявления о признании недействующими ответствующих нормативных положений, указав, _что[233]:

а) суды «не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия» оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции иных органов публичной власти;

б) в рассматриваемом случае не может идти речь о нарушении прав граждан.

На наш взгляд, подобный подход суда вряд ли приемлем.

Во-первых, граждане-заявители ставили перед судом вопрос не о целесообразности оспариваемых бюджетных расходов, а об их правомерности, иными словами, соответствии норм, определяющих бюджетные расходы, принципам российской бюджетной системы и другим нормам БК РФ. С нашей точки зрения, вопрос о правомерности бюджетных расходов имеет юридический характер и решается в судебном порядке (не при помощи политических средств). Удовлетворение же судом требований о признании недействующим нормативного акта, определяющего бюджетные расходы, охватывается полномочиями судебной власти по контролю над иными ветвями власти и отнюдь не приводит к вторжению суда в компетенцию органов законодательной и исполнительной властей. В силу положений процессуального законодательства[234] именно к полномочиям суда относится признание нормативного акта не соответствующим другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим.

Во-вторых, как мы уже отмечали, из положений БК РФ, закрепляющих принципы российской бюджетной системы, вытекают общие права и обязанности, субъектами которых являются в том числе граждане. В частности, принцип эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) раскрывает содержание понятия «эффективность использования бюджетных средств», а принцип самостоятельности бюджетов определяет субъекта права и обязанности по обеспечению эффективности использования средств соответствующего бюджета. Таким субъектом является публично-правовое образование. На наш взгляд, обязанности всякого публично-правового образования по обеспечению эффективности использования средств своего бюджета корреспондирует общее право требовать ее исполнения. Следовательно, вопреки мнению суда, нормативный акт, противоречащий принципам российской бюджетной системы, может нарушать те общие права граждан, которые вытекают из этих принципов и реализуются в общих правоотношениях.

С нашей точки зрения, в общем праве требовать исполнения обязанности по обеспечению эффективности использования бюджетных средств, как и в других общих фискальных правах, воплощен значительный и вполне определенный публичный интерес. В деле об оспаривании расходов бюджета Санкт-Петербурга интерес граждан-заявителей – с учетом англо-американской доктрины процессуальной правоспособности налогоплательщика – связан с тем, что:

– увеличение затрат бюджета, обусловленное противоправным (неэффективным) расходованием бюджетных средств, влечет возложение на граждан-заявителей более тяжелого налогового бремени;

– противоправное расходование бюджетных средств причиняет неперсонализированный вред гражданам-заявителям наряду с другими членами общества.

Поскольку отрицание возможности защиты общих прав создает условия для их беспрепятственного нарушения и неосуществления соответствующих правовых норм (принципов российской бюджетной системы), граждане как субъекты общих прав могут, на наш взгляд, принимать меры, направленные против нарушения принципов бюджетной системы вообще и принципа самостоятельности бюджетов в частности. В настоящее время юридическая конструкция общего правоотношения является, пожалуй, единственным средством, позволяющим обосновать возможность принятия российскими гражданами и организациями мер, направленных против нарушения принципа самостоятельности бюджетов (включая обращение за судебной защитой). Этому вопросу следует уделить пристальное внимание.

Принцип самостоятельности бюджетов обязывает всякое публично-правовое образование самостоятельно обеспечивать эффективность использования бюджетных средств. Согласно ст. 34 БК РФ эффективность использования бюджетных средств предполагает в числе прочего экономность, то есть необходимость достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств. Очевидно, что требование экономности нарушается, а обязанность обеспечивать эффективность использования бюджетных средств не исполняется в ситуациях, когда публично-правовое образование несет неоправданные расходы, которые можно было бы избежать. К примеру, публично-правовое образование, передавшее свои полномочия, понесет:

а) сравнительно небольшие бюджетные расходы на финансирование переданных полномочий при условии их надлежащего (достаточного) финансового обеспечения;

б) сравнительно большие бюджетные расходы на исполнение судебного акта по иску публично-правового образования, осуществлявшего переданные полномочия при ненадлежащем (недостаточном) финансовом обеспечении этих полномочий со стороны передавшего их публично-правового образования.

Таким образом, публично-правовое образование, передавшее свои полномочия без достаточного финансирования, нарушает требование экономности и не исполняет закрепленную принципом самостоятельности бюджетов обязанность по обеспечению эффективности использования бюджетных средств.

Важно учитывать, что названной обязанности корреспондирует общее право требовать ее исполнения. Субъектами этого права являются все правосубъектные участники общественных отношений, кроме публично-правового образования, являющегося субъектом обязанности, то есть граждане, организации и проч. Значит, гражданин может не только требовать от публично-правового образования исполнения обязанности по обеспечению эффективности использования бюджетных средств, но и защищать свое право требования: ведь в структуру всякого субъективного права включено право на защиту[235]. Поскольку же ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав, у гражданина есть возможность, к примеру, в судебном порядке оспорить как не обеспечивающую эффективность использования бюджетных средств методику расчета субвенций на финансирование переданных полномочий.

Требуя исполнения закрепленной принципом самостоятельности бюджетов обязанности публично-правового образования по обеспечению эффективности использования бюджетных средств, граждане также могут оспаривать в суде и нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы финансового выравнивания. В силу ст. 34 БК РФ эффективность использования бюджетных средств следует понимать в том числе как результативность, предполагающую достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Поскольку гражданину принадлежит право требовать от публично-правового образования эффективного использования бюджетных средств, гражданин, реализуя это право, может требовать обеспечения результативности при осуществлении финансового выравнивания.

К примеру, дотации, предусмотренные ст. 131 БК РФ, предоставляются региональным бюджетам из федерального бюджета с учетом налогового потенциала и расходных потребностей субъектов РФ в целях выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности[236]. По смыслу ст. 131 БК РФ в результате такого федерального финансового выравнивания в разных субъектах РФ должны создаваться примерно одинаковые финансовые условия для оказания одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя. Таким образом, в основе российского регулирования лежит общепризнанная в мировой научной литературе идея о том, что система финансового выравнивания призвана обеспечивать региональным властям возможность предоставления стандартного пакета публичных услуг при сохранении стандартного уровня налогообложения[237], а в конечном счете – гарантировать равенство прав граждан на всей территории государства или так называемое «равенство возможностей» («equality of opportunity»)[238]. При отсутствии же финансового выравнивания либо его дефектности в государстве с децентрализованной публичной властью экономические различия территорий неизбежно приводят к нарушению горизонтального равенства: обращение с гражданами, имеющими одинаковые доходы, различается на разных территориях в зависимости от финансового положения соответствующих субъектов федерации. Устранить подобные различия и обеспечить соблюдение горизонтального равенства можно при помощи финансового выравнивания – путем перечисления трансфертов из федерального бюджета в нижестоящие бюджеты[239].

Но есть одна серьезная проблема. Представления о горизонтальном равенстве (а именно – об одинаковом на всей территории федерации обращении региональных властей с гражданами, находящимися в одинаковом положении) не согласуются с представлениями о праве субъекта федерации – иными словами, граждан, проживающих на определенной территории и образующих территориальное сообщество, – устанавливать применяемый исключительно внутри данного сообщества свой стандарт вертикального равенства (как известно, принцип вертикального равенства обязывает публичную власть различно подходить к лицам, находящимся в разном положении, и учитывать соответствующие различия). Если требуется соблюдение горизонтального равенства на всей территории государства, то понимание вертикального равенства в разных субъектах федерации должно быть единообразным[240]. В противном случае предоставление «выравнивающих» трансфертов из федерального бюджета в региональные не способствует поддержанию горизонтального равенства, а значит, не достигает своей цели и в этом смысле не является результативным.

Именно так обстоит дело в Российской Федерации. В силу ст. ст. 6, 131 БК РФ дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ предоставляются из федерального бюджета в региональные на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и/или условий их использования. Причем, согласно действующему законодательству, субъекты РФ вправе устанавливать свои стандарты вертикального равенства (вводя различные льготы и проч.[241]). Следовательно, субъекты РФ расходуют средства дотаций по своему усмотрению, направляя их, в частности, на финансирование региональных льгот, которые различаются в разных субъектах РФ. С этой точки зрения, правовые нормы о предоставлении субъектам РФ федеральных дотаций не служат целям обеспечения горизонтального равенства и могут быть оспорены гражданами как не обеспечивающие результативное расходование средств федерального бюджета.

К тому же, система выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ – подобно американской системе финансирования школьного образования, которая также основана на принципах финансового выравнивания, – предполагает выравнивание бюджетных расходов на оказание публичных услуг. Однако давно известно, что выравнивание расходов не обязательно означает выравнивание результатов расходования. Качество публичных услуг (в особенности таких, как предоставление общего образования) зависит не только от уровня бюджетных затрат на их оказание, но и от характеристик граждан, включенных в соответствующее территориальное сообщество[242]. К примеру, сообщества с большим числом способных обучающихся будут иметь более хорошие общеобразовательные школы (по крайней мере, с точки зрения отдельных показателей). Вообще говоря, выравнивание исходных данных (расходов) не влечет выравнивание конечных результатов[243]. Это еще один довод в пользу того, что финансовое выравнивание может быть неэффективным, поскольку оно само по себе – в отрыве от иных мер – не способно гарантировать равенство прав граждан на всей территории государства и «равенство возможностей».

Итак, по нашему мнению, любому гражданину принадлежит право требовать от публично-правового образования исполнения обязанности по обеспечению эффективности использования бюджетных средств. В частности, ссылаясь на неэффективность использования бюджетных средств (а именно – неэкономность или отсутствие результативности), гражданин может оспаривать в суде методику расчета субвенций на финансирование переданных полномочий и нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы финансового выравнивания.

С учетом изложенного можно сформулировать следующие выводы

Реализацией принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов является, на наш взгляд, фактическое использование закрепленных ст. 31 БК РФ субъективных прав и выполнение установленных ею юридических обязанностей, касающихся осуществления расходов и формирования доходов бюджетов.

В ст. 31 БК РФ есть несколько правил, регламентирующих отношения по осуществлению расходов и формированию доходов бюджета. Нормы, сходные по содержанию с правилами ст. 31 БК РФ, появились в отечественном финансовом праве задолго до принятия Кодекса: они были предусмотрены советским законодательством и обеспечивали публично-правовым образованиям лишь минимальную финансовую самостоятельность (гораздо меньшую, чем гарантированная действующим БК РФ). В советских нормативных актах положения, аналогичные закрепленным ст. 31 БК РФ, не провозглашались принципами бюджетной системы, а выступали в качестве обыкновенных норм позитивного права, непосредственно регулировавших общественные отношения. Значение принципов бюджетной системы они приобрели с принятием БК РФ.

Поскольку граждане, организации и публично-правовые образования выступают в качестве субъектов общих прав, вытекающих из принципа самостоятельности бюджетов, любой гражданин, организация или публично-правовое образование, на наш взгляд, может принимать меры, направленные против нарушения принципа самостоятельности бюджетов, в том числе обращаться за судебной защитой.

В сфере расходования бюджетных средств все публично-правовые образования обладают определенной самостоятельностью, которая гарантируется ст. 31 БК РФ. Однако, как показывает противоречивая правоприменительная практика по бюджетным спорам, с очень большими трудностями сопряжено выявление границ самостоятельности публично-правовых образований в вопросах осуществления бюджетных расходов.

Ограничения самостоятельности публично-правового образования в вопросах расходования бюджетных средств

Среди закрепленных принципом самостоятельности бюджетов прав и обязанностей, касающихся расходования бюджетных средств, центральное место занимает право всякого публично-правового образования на осуществление бюджетных расходов. КС РФ справедливо указывает, что это субъективное право не является абсолютным[244]. Ведь, как следует из ст. 31 БК РФ, публично-правовое образование имеет право в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств своего бюджета. Иными словами, принцип самостоятельности бюджетов прямо допускает законодательное ограничение (установление пределов осуществления) права на расходование бюджетных средств.

Можно выделить следующие ограничения права на расходование бюджетных средств:

1) конституционно-правовые (обусловленные разграничением предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти), делящиеся на:

• позитивные;

• негативные.

2) бюджетно-правовые (вытекающие из бюджетного законодательства).

Особого внимания заслуживают конституционно-правовые ограничения.

Конституционно-правовые ограничения права на расходование бюджетных средств предопределены особенностями политико-территориального устройства РФ и характерными свойствами бюджета как экономического и правового явления. Согласно ст. 6 БК РФ бюджеты предназначены для «финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления», то есть публичной власти всех уровней. РФ является государством, имеющим три уровня территориальной организации публичной власти:

• федеральный;

• региональный;

• местный.

Выше (в параграфе 1.1 настоящей работы) мы отмечали, что задачи и функции публичной власти выступают в качестве своеобразных пределов осуществления права на расходование бюджетных средств, являющегося одним из компонентов (правомочий) права всякого публично-правового образования на собственный бюджет. Как найти те самые задачи и функции публичной власти, которые играют роль пределов осуществления права на расходование средств конкретного бюджета?

Задачи публичной власти по своей сути тождественны сферам деятельности публично-правового образования[245], а функции – полномочиям его органов. Причем сферы деятельности публично-правовых образований первичны, а полномочия органов вторичны, производны, поскольку любой орган наделен полномочиями (функциями) именно для осуществления деятельности конкретного публично-правового образования в рамках соответствующей сферы (выполнения той или иной задачи публичной власти).

По смыслу ст. 6 БК РФ бюджет конкретного публично-правового образования предназначен для того, чтобы в финансовом отношении обеспечивать реализацию полномочий органов в пределах сфер деятельности этого публично-правового образования. Значит, средства любого бюджета, во всяком случае, не могут расходоваться на цели, не согласующиеся с нормативно установленными сферами деятельности соответствующего публично-правового образования и полномочиями его органов.

Сферы деятельности РФ и ее субъектов – предметы их ведения – разграничены Конституцией РФ (ч. 3 ст. 11, ст. ст. 71–73, 76 Конституции РФ), а полномочия федеральных и региональных органов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов – прежде всего Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[246] (далее – Закон № 184-ФЗ), иными федеральными законами[247] и утвержденными федеральными законами договорами о разграничении полномочий[248]. Что касается сфер деятельности муниципальных образований – вопросов местного значения – и полномочий органов местного самоуправления, то они определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[249] (далее – Закон № 131-ФЗ).

Рассматриваемая модель разграничения сфер деятельности публично-правовых образований и полномочий их органов создает основу для регулирования бюджетных правоотношений. Нередко Верховный Суд РФ (далее – ВС РФ) в своих актах прямо отмечает, что нормами БК РФ «установлен подход, в соответствии с которым расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти»[250].

Согласно ст. ст. 13–15 БК РФ федеральный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств РФ, региональный – расходных обязательств субъекта РФ, местный – расходных обязательств муниципального образования. Расходным обязательством в силу ст. 6 БК РФ является обусловленная нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность публично-правового образования предоставить средства из своего бюджета. Таким образом, по смыслу ст. ст. 6, 13–15 БК РФ бюджет конкретного публично-правового образования предназначен исключительно для исполнения имущественных обязанностей этого публично-правового образования.

Согласно ст. ст. 84–86 БК РФ в качестве оснований возникновения подобных обязанностей выступают:

1) принятие нормативных правовых актов при осуществлении собственных полномочий[251];

2) принятие нормативных правовых актов при осуществлении чужих[252] – а именно переданных – полномочий;

3) заключение договоров (соглашений) от имени соответствующего публично-правового образования при осуществлении его органами своих собственных полномочий.

Получается, что публично-правовое образование вправе принимать на себя обязанности, исполняемые за счет средств своего бюджета, то есть самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств путем издания нормативных правовых актов и заключения от своего имени договоров (соглашений) лишь в рамках нормативно установленных сфер своей деятельности и полномочий своих органов. В этом и состоят конституционно-правовые ограничения права на расходование бюджетных средств, пределами осуществления которого являются задачи и функции публичной власти, а точнее – строго разграниченные сферы деятельности публично-правовых образований и полномочия их органов.

Конституционно-правовые ограничения права на расходование бюджетных средств бывают двоякого рода:

а) позитивные – ограничивающие свободу усмотрения публично-правового образования в формировании расходов своего бюджета посредством обязывания включать в них расходы на решение вопросов, затрагивающих права граждан и относящихся к нормативно установленной сфере деятельности этого публично-правового образования;

б) негативные – ограничивающие возможность самостоятельного расходования публично-правовым образованием средств своего бюджета посредством запрещения осуществлять расходы на цели, не соответствующие нормативно установленным сферам деятельности этого публично-правового образования и полномочиям его органов.

Позитивные конституционно-правовые ограничения права на расходование бюджетных средств в полной мере признаются судами.

К примеру, в практике судов общей юрисдикции встречаются дела со следующими фактическими обстоятельствами: в расходной части бюджета муниципального образования не предусмотрены средства на решение отдельных вопросов местного значения. Часто суды первой и кассационной инстанций не видят в этом нарушений, исходя из того, что органы местного самоуправления формируют местный бюджет самостоятельно (ст. 12 Конституции РФ) и наделены БК РФ правом на самостоятельное осуществление бюджетных расходов. Между тем Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ заняла иную позицию: неисполнение муниципальным образованием обязанности по решению отдельных вопросов местного значения создает угрозу нарушения прав граждан. Причем то обстоятельство, что представительный орган муниципального образования не предусмотрел в местном бюджете необходимые расходы, не освобождает его от решения соответствующих вопросов местного значения[253].

Как следует из определений ВС РФ, Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ всегда оставляет без должного внимания проблему реализации муниципальным образованием его права на осуществление бюджетных расходов, хотя она является ключевой. Нельзя забывать, что, не предусмотрев в местном бюджете расходы на решение отдельных вопросов местного значения, муниципальное образование определило иные направления расходования бюджетных средств, находившихся в его распоряжении. Тем самым муниципальное образование реализовало свое право на осуществление бюджетных расходов. Но из текста судебного решения совсем не ясно, какова судьба этого права, с точки зрения суда. Суд исходил из того, что наличие у муниципального образования права осуществлять бюджетные расходы не имеет никакого значения для разрешения подобного спора или пределы осуществления этого права не позволяют реализовать его в рассматриваемой ситуации?

По нашему мнению, именно пределы осуществления права на расходование бюджетных средств препятствуют его реализации в силу следующих соображений. В ситуациях, рассмотренных Судебной коллегией по гражданским делам ВС РФ, муниципальное образование могло осуществлять право на расходование бюджетных средств лишь в той мере, в какой это служит выполнению его публичных задач и функций. Причем право на осуществление бюджетных расходов предоставлено каждому муниципальному образованию для выполнения всех его публичных задач и функций. Следовательно, не предусмотрев в местном бюджете расходы на решение отдельных вопросов местного значения, муниципальное образование реализовало свое право на осуществление бюджетных расходов вопреки его назначению – в явном противоречии с публичными задачами и функциями местного самоуправления.

Подобный подход к пониманию бюджетной самостоятельности публично-правовых образований сложился и в практике по делам о финансировании мер социальной поддержки. Упоминая принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, суды обычно отмечают, что «отсутствие <…> финансовой возможности на выполнение принятых обязательств по предоставлению меры социальной поддержки не может являться основанием для нарушения прав граждан»[254]. Таким образом, бюджетная самостоятельность публично-правового образования отнюдь не исключает обязательности осуществления бюджетных расходов на решение вопросов, затрагивающих права граждан и относящихся к нормативно установленной сфере его деятельности.

Однако при определении размера бюджетных расходов публично-правовые образования располагают всей полнотой свободы усмотрения. Невозможно в судебном порядке принудить публично-правовое образование увеличить бюджетные расходы на те или иные цели, если нормативными правовыми актами не установлены конкретные требования к объему финансирования соответствующих расходов[255].

Несмотря на наличие позитивных конституционно-правовых ограничений, право на осуществление бюджетных расходов не уподобляется юридической обязанности. Например, в одном из своих определений Высший Арбитражный Суд РФ (далее – ВАС РФ) сослался на ст. 31 БК РФ и подчеркнул: поскольку с 1 января 2005 г. финансирование негосударственных образовательных учреждений более не гарантировано законом, оно «является правом, но не обязанностью»[256] субъекта РФ. Вообще, обязательность осуществления отдельных бюджетных расходов не может презюмироваться и должна быть ясно выраженной.

Суды общей юрисдикции также рассматривают право на расходование бюджетных средств именно как юридическую возможность. К примеру, ВС РФ верно отмечает, что субъект РФ вправе произвольно определять условия назначения финансируемых за счет средств регионального бюджета пенсий за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности субъекта РФ, ежемесячных и единовременных выплат, доплат к пенсиям и проч. Принимая нормативные акты по этим вопросам, субъект РФ действует в рамках своей компетенции и реализует предоставленное ему ст. 31 БК РФ право на расходование средств регионального бюджета[257]. Вот почему безуспешны попытки оспаривания в суде условий предоставления пенсий, доплат к ним и иных выплат, финансируемых за счет средств регионального бюджета.

Негативные конституционно-правовые ограничения права на расходование бюджетных средств – в отличие от позитивных – стесняют свободу конкретного публично-правового образования в формировании бюджетных расходов посредством запрещения осуществлять расходы на цели, не соответствующие нормативно установленным сферам деятельности этого публично-правового образования и полномочиям его органов. Применение таких ограничений на практике вызывает сложности: во многих ситуациях имеет место фактическое отрицание принципа самостоятельности бюджетов, а эффективная судебная защита права на осуществление бюджетных расходов не обеспечивается.

По нашему мнению, неверное толкование и применение негативных конституционно-правовых ограничений этого права приводит к нарушению принципа самостоятельности бюджетов в следующих случаях:

1) при неопределенности в вопросах об отнесении отдельных задач к сферам деятельности конкретного публично-правового образования и о принадлежности соответствующих полномочий его органам власти;

2) при недостаточном финансировании переданных полномочий за счет субвенций, предоставленных бюджету одного публично-правового образования из бюджета другого публично-правового образования.

В первом случае нарушение принципа самостоятельности бюджетов, строго говоря, вызвано дефектами положений не бюджетного, а иного отраслевого законодательства, разграничивающего сферы деятельности публично-правовых образований и полномочия их органов власти. Нечеткое же разграничение сфер деятельности и полномочий в любой спорной ситуации означает невозможность выявления пределов осуществления конкретным публично-правовым образованием его права на самостоятельное расходование бюджетных средств (поскольку нормативно установленные сферы деятельности и полномочия как раз выступают в качестве таких пределов). При этих условиях неминуемо ущемляются имущественные интересы отдельных публично-правовых образований[258].

Примером может служить дело по жалобе гражданки Н. М. Моренко[259], которая оспорила конституционность нормы о финансовом обеспечении компенсации расходов, связанных с выездом пенсионеров из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (далее – компенсация переселенцам из районов Крайнего Севера). Неопределенность правового регулирования в вопросе об источнике финансирования затрат на выплату компенсации переселенцам из районов Крайнего Севера породила весьма противоречивую правоприменительную практику. Арбитражные суды рассматривали в качестве соответствующего источника финансирования федеральный бюджет[260], а суды общей юрисдикции – бюджет субъекта РФ[261]. Как указал в связи с этим КС РФ, федеральному законодателю следует устранить имеющиеся неясности в правовой регламентации отношений по выплате компенсации переселенцам из районов Крайнего Севера, причем до изменения нормативного регулирования финансовое обеспечение упомянутой компенсации будет относиться к расходным обязательствам РФ. В настоящее время правовая позиция КС РФ по делу Н. М. Моренко в полной мере учитывается судами, признающими федеральный бюджет надлежащим источником финансирования[262].

С нашей точки зрения, подход КС РФ имеет некоторые недостатки.

Во-первых, постановление КС РФ не содержит конституционно-правового истолкования оспоренных законоположений: никак не решен вопрос о принадлежности соответствующих полномочий органам власти РФ или субъектов РФ. КС РФ вместо выполнения своих функций подменил федерального законодателя и дополнил позитивное право нормой о том, что финансирование затрат на выплату компенсации переселенцам из районов Крайнего Севера должно осуществляться за счет средств федерального бюджета. Тем самым КС РФ допустил умаление права РФ на расходование бюджетных средств и санкционировал нарушение принципа самостоятельности бюджетов.

Во-вторых, есть еще один существенный недочет. В силу ст. 84 БК РФ принятие судебного акта не относится к основаниям возникновения расходных обязательств РФ. Возложив своим постановлением расходное обязательство на РФ, КС РФ действовал вопреки требованиям ст. 84 БК РФ.

Нужно отметить, что позиция КС РФ отражает современные тенденции в практике Европейского суда по правам человека (далее – ЕСПЧ) к расширению имущественной ответственности государства. По мнению ЕСПЧ, государство отвечает за неисполнение обязанностей любыми органами публичной власти, в том числе органами местного самоуправления[263]. Последние, кстати, приравниваются к государственным органам, поскольку они тоже выполняют публичные функции и действуют на основании публичного права[264]. В связи с этим неудивительно, что КС РФ, пренебрегая принципом самостоятельности бюджетов, приказал исполнять спорную публичную обязанность по финансированию затрат на выплату компенсации переселенцам из районов Крайнего Севера именно за счет средств федерального бюджета.

Приведенный нами пример показывает, что неверное толкование и применение негативных конституционно-правовых ограничений права расходовать бюджетные средства влечет за собой нарушение принципа самостоятельности бюджетов. Причем суды склонны без достаточных оснований увеличивать нагрузку именно на федеральный бюджет при любой неопределенности в вопросах об отнесении отдельных задач к сферам деятельности конкретного публично-правового образования и о принадлежности соответствующих полномочий его органам власти.

Подобные проблемы возникают и в случаях недостаточного финансирования переданных полномочий за счет субвенций, предоставленных бюджету одного публично-правового образования из бюджета другого публично-правового образования[265].

Расходные обязательства в отношениях по финансированию переданных полномочий

По общему правилу (п. 4 ст. 85 и п. 3 ст. 86 БК РФ) расходные обязательства субъекта РФ (муниципального образования), возникающие при осуществлении чужих полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций из соответствующего бюджета. Если же в субъекте РФ (муниципальном образовании) окажутся превышенными нормативы, используемые в методиках расчета субвенций, то финансирование дополнительных расходов в части такого превышения должно осуществляться за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита регионального (местного) бюджета.

С нашей точки зрения, подобное регулирование имеет один существенный недостаток. Зачастую нормативно установленные затраты на исполнение передаваемых полномочий по объективным причинам не соответствуют реальным расходам, которые необходимо произвести субъекту РФ (муниципальному образованию) в целях надлежащего осуществления переданных ему полномочий[266]. Конечно, субъект РФ (муниципальное образование) в силу п. 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ (ч. 5 ст. 19 Закона № 131-ФЗ) может дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления чужих полномочий. Но это – право, а не обязанность субъекта РФ (муниципального образования). Причем порядок дополнительного использования собственных финансовых средств должен быть установлен в законе субъекта РФ (уставе муниципального образования).

Уставами очень многих муниципальных образований[267] закреплены специальные нормы следующего (или аналогичного) содержания: «Дополнительное использование собственных финансовых средств осуществляется местной администрацией в случае недостаточности финансовых средств субвенции (курсив наш – Т. Б.), предоставляемой из бюджета Санкт-Петербурга на исполнение переданных государственных полномочий»[268]. Однако есть и противоположные примеры. Согласно ст. 6.1 Устава муниципального образования «Нерюктяйинский наслег Мегино-Кангаласского улуса»[269] недостаточное материально-финансовое обеспечение переданных государственных полномочий влечет за собой отказ муниципального образования от их осуществления. Наличие в уставах муниципальных образований таких норм свидетельствует о том, что недостаточное финансирование переданных полномочий встречается на практике чрезвычайно часто.

Важно учитывать еще одно обстоятельство. Согласно п. 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ (ч. 2 ст. 19 Закона № 131-ФЗ) передача полномочий нижестоящему уровню власти осуществляется законами – независимо от воли нижестоящего уровня власти. При этом Закон № 184-ФЗ (Закон № 131-Фз) не предусматривает такого основания для прекращения осуществления органами публичной власти субъектов РФ (муниципальных образований) переданных им полномочий, как недостаточное финансирование упомянутых полномочий за счет субвенций. По смыслу Закона № 184-ФЗ (Закона № 131-ФЗ) недостаточность финансовых ресурсов для исполнения переданных субъекту РФ (муниципальному образованию) полномочий:

1) не освобождает его от обязанности по осуществлению чужих полномочий[270] (тем более что их реализация зачастую предполагает исполнение публичных обязанностей перед частными лицами, а недостаточность бюджетного финансирования соответствующих расходов, как известно, не освобождает публично-правовое образование от исполнения своих обязательств[271]);

2) не позволяет ему самостоятельно определять права и обязанности своих органов власти по осуществлению чужих полномочий (к примеру, если субъекту РФ передано федеральное полномочие по предоставлению мер социальной защиты, то «отсутствие денежных средств не предполагает изменения нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации условий оказания отдельным категориям граждан социальной помощи»[272]).

Таким образом, в ситуации, когда финансирование за счет предоставленных региональному (местному) бюджету субвенций является недостаточным, субъект РФ (муниципальное образование) вынужден (вынуждено) в целях надлежащего осуществления переданных ему полномочий нести часть бремени по их финансовому обеспечению, то есть вопреки требованиям ст. 31 БК РФ направлять средства своего бюджета на реализацию чужих полномочий. Именно подобная вынужденность и дает основания для вывода о нарушении права субъекта РФ (муниципального образования) на самостоятельное расходование бюджетных средств.

Это, однако, не означает, что положения Закона № 131-ФЗ противоречат ст. 132 Конституции РФ. В силу ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Конституция не содержит указания на обязательность предварительной и недопустимость последующей передачи таких финансовых средств.

Что касается Закона № 131-ФЗ, то в случае недостаточного финансирования переданных полномочий за счет субвенций он не позволяет муниципальному образованию отказаться от осуществления чужих полномочий, поскольку такой отказ может поставить под угрозу полноценную реализацию функций публичной власти и привести к нарушению прав граждан. В целях обеспечения эффективного осуществления переданных полномочий Закон № 131-ФЗ даже наделяет муниципальное образование правом дополнительно использовать собственные финансовые средства для реализации переданных ему чужих полномочий (если бы в Законе № 131-ФЗ не было упоминания об этом праве, то, направляя средства местного бюджета на осуществление отдельных государственных полномочий, муниципальное образование нарушало бы нормы ст. 6 БК РФ о предназначении местного бюджета для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления). Более того, в случаях недостаточного финансирования переданных полномочий за счет субвенций Закон № 131-ФЗ фактически вынуждает муниципальное образование направлять средства своего бюджета на осуществление чужих полномочий. Но Закон № 131-ФЗ отнюдь не отрицает право муниципального образования на получение последующей компенсации расходов, связанных с реализацией чужих полномочий. Ведь, согласно ч. 5 ст. 19 Закона № 131-ФЗ, финансовое обеспечение переданных полномочий должно осуществляться только за счет средств, предоставляемых местным бюджетам из других бюджетов бюджетной системы. Использовать же собственные финансовые средства в целях реализации чужих полномочий муниципальное образование вправе дополнительно (иными словами, «в добавление к субвенциям» или «сверх объема субвенций»).

Таким образом, Закон № 131-ФЗ соответствует ст. 132 Конституции РФ, поскольку он, во всяком случае, гарантирует муниципальному образованию полное финансовое обеспечение переданных государственных полномочий за счет средств публично-правового образования, передавшего эти полномочия.

Нужно иметь в виду, что проблема значительно осложняется в случаях, когда субъект РФ (муниципальное образование) осуществляет чужие полномочия ненадлежащим образом. Рассмотрим типичный пример. Субъекту РФ переданы полномочия РФ по реализации федеральных льгот. В связи с недостаточностью финансирования из федерального бюджета субъект РФ ненадлежащим образом осуществляет переданные ему полномочия – не исполняет в полном объеме возложенную на него обязанность по возмещению производителям товаров (работ, услуг) платы, не полученной от льготных категорий потребителей. В результате производитель, который в соответствии с предписаниями федерального нормативного акта предоставил потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги), понес убытки и заявляет в суд требование об их взыскании.

Как полагает ВАС РФ[273] (а вслед за ним и другие арбитражные суды[274]), подобные требования подлежат удовлетворению за счет казны РФ, поскольку осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников относится к полномочиям РФ и субъекты РФ не несут обязанности по финансовому обеспечению федеральных льгот. В других аналогичных случаях (например, при отсутствии достаточного финансирования переданных муниципальному району полномочий городского поселения[275]) ВАС РФ также считает необходимым обращать взыскание на средства бюджета того публично-правового образования, полномочия которого были переданы.

В отличие от ВАС РФ, ВС РФ на протяжении 2001–2010 гг. не признавал возможность применения БК РФ к отношениям с лицами, не являющимися участниками бюджетного процесса[276], и потому не допускал обращение взыскания непосредственно на средства федерального бюджета по требованиям граждан, не получивших льготы из-за отсутствия финансирования переданных субъектам РФ федеральных полномочий по реализации этих льгот[277]. По мнению ВС РФ, удовлетворение требования гражданина за счет средств казны РФ не согласуется с установленным порядком организации межбюджетных отношений и может привести к двойному взысканию сумм в размере расходов, понесенных гражданином в связи с неполучением льгот[278], а именно к их взысканию:

1) в пользу самого гражданина (потребителя-льготника), имеющего право на приобретение товаров (работ, услуг) бесплатно или по льготным ценам;

2) в пользу производителя, который должен был бесплатно или по льготным ценам предоставлять товары (работы, услуги) потребителям-льготникам.

ВС РФ – в сравнении с ВАС РФ – занял более правильную позицию по делам о недостаточном финансировании переданных субъектам РФ полномочий РФ по реализации федеральных льгот. На наш взгляд, действующее правовое регулирование не позволяет обращать взыскание непосредственно на средства федерального бюджета ни по требованиям потребителей-льготников, ни по требованиям производителей товаров (работ, услуг). Ведь, согласно п. 1 ст. 84 БК РФ и п. 1 ст. 85 БК РФ, у РФ возникает лишь расходное обязательство по предоставлению субвенции на осуществление переданных субъектам РФ полномочий по реализации федеральных льгот, а вот у субъекта РФ – только расходное обязательство по осуществлению этих полномочий.

Иное противоречит принципам российской бюджетной системы и не согласуется с нормами отраслевого законодательства о льготах. Если предположить, что расходное обязательство по осуществлению переданных полномочий, касающихся реализации федеральных льгот, возникает как у субъектов РФ (в силу прямого указания п. 1 ст. 85 БК РФ), так и у РФ (исходя из гипотетического толкования БК РФ), то:

а) подобное расходное обязательство исполнялось бы одновременно за счет средств двух бюджетов (федерального и регионального), что прямо запрещено закрепленным ст. 31 БК РФ принципом самостоятельности бюджетов;

б) передача полномочий по реализации федеральных льгот обусловливала бы высокий риск удвоения публичных расходов на предоставление льгот, поскольку два публично-правовых образования – РФ и субъект РФ – формально были бы обязаны финансировать реализацию одних и тех же льгот, что не предусмотрено отраслевым законодательством о льготах.

Кстати сказать, действующее законодательство также не наделяет ни потребителей-льготников, ни производителей, предоставляющих потребителям товары (работы, услуги) бесплатно или по льготным ценам, правом по своему усмотрению определять бюджет, за счет средств которого будут исполняться соответствующие обязанности публично-правового образования перед этими лицами.

Таким образом, возмещение (в рамках осуществления полномочий по реализации федеральных льгот) производителям товаров (работ, услуг) платы, не полученной от льготных категорий потребителей, относится исключительно к расходным обязательствам субъекта РФ. Следовательно, требования производителей о взыскании убытков, понесенных ими в связи с предоставлением товаров (работ, услуг) потребителям бесплатно или по льготным ценам, подлежат удовлетворению за счет казны субъекта РФ. Позиция же ВАС РФ о необходимости обращать взыскание по указанным требованиям на средства бюджета того публично-правового образования, полномочия которого были переданы, не согласуется с определенным БК РФ порядком установления и исполнения расходных обязательств публично-правовых образований.

Правовая позиция ВАС РФ противоречит и принципу самостоятельности бюджетов ввиду следующих соображений.

В соответствии со ст. 85 БК РФ расходное обязательство по осуществлению переданных полномочий возникает у субъекта РФ и финансируется за счет предоставленных региональному бюджету субвенций из федерального бюджета. Однако в силу правовой позиции ВАС РФ это же расходное обязательство подлежит исполнению по судебному решению за счет средств федерального бюджета, но не за счет субвенций из федерального бюджета. Выходит, что, с точки зрения ВАС РФ, расходное обязательство субъекта РФ по осуществлению переданных ему полномочий может исполняться как за счет субвенций региональному бюджету из федерального бюджета, так и непосредственно за счет федерального бюджета. Но принцип самостоятельности бюджетов разрешает публично-правовым образованиям предоставлять исключительно в форме межбюджетных трансфертов средства из своих бюджетов на исполнение чужих расходных обязательств и тем самым запрещает финансировать чужие расходные обязательства непосредственно.

Таким образом, правовая позиция ВАС РФ о необходимости удовлетворения требований производителей товаров (работ, услуг) за счет бюджета того публично-правового образования, полномочия которого были переданы, противоречит принципу самостоятельности бюджетов, поскольку она допускает исполнение расходного обязательства одного публично-правового образования непосредственно за счет средств бюджета другого публично-правового образования.

К тому же, применение судами упомянутой правовой позиции ВАС РФ может привести к двойному взысканию сумм в размере убытков, понесенных производителями в связи с предоставлением товаров (работ, услуг) потребителям бесплатно или по льготным ценам, а именно к взысканию указанных сумм:

1) в пользу самих производителей товаров (работ, услуг);

2) в пользу того публично-правового образования, которому переданы полномочия по реализации льгот.

Взыскание соответствующих сумм в пользу публично-правового образования, осуществляющего переданные полномочия, вполне реально, так как сложившаяся судебная практика допускает предъявление и даже удовлетворение[279] не предусмотренных законодательством исков (например, о взыскании расходов, связанных с реализацией льгот[280] или «о взыскании 102 900 119 рублей 63 копеек в возмещение расходов»[281]) по спорам, возникающим между публично-правовыми образованиями при недостаточном финансировании переданных полномочий.

Нетрудно догадаться, что необоснованное двойное взыскание с казны конкретного публично-правового образования одних и тех же сумм нарушает его право на самостоятельное расходование бюджетных средств, поскольку такое взыскание равносильно изменению судом направлений расходования бюджетных средств, определенных законом (решением) о бюджете. В этом отношении правовая позиция ВАС РФ, предписывающая удовлетворение требований производителей товаров (работ, услуг) за счет бюджета того публично-правового образования, полномочия которого были переданы, противоречит принципу самостоятельности бюджетов.

Необходимо отметить, что все названные несоответствия принципу самостоятельности бюджетов обусловлены неверным расширительным толкованием ВАС РФ негативных конституционно-правовых ограничений права на расходование бюджетных средств. Вопреки мнению ВАС РФ, возможность самостоятельного расходования субъектом РФ бюджетных средств не ограничена запретом на финансирование за счет регионального бюджета расходных обязательств субъекта РФ по осуществлению переданных ему федеральных полномочий. Как раз наоборот. Поскольку именно к расходным обязательствам субъекта РФ отнесено возмещение (в рамках осуществления федеральных полномочий) производителям товаров (работ, услуг) платы, не полученной от льготных категорий потребителей, требования производителей о взыскании убытков, понесенных ими в связи с предоставлением товаров (работ, услуг) потребителям бесплатно или по льготным ценам, подлежат удовлетворению за счет казны субъекта РФ.

Вопрос же о достаточности финансирования в виде предоставленных субъекту РФ федеральных субвенций во всяком случае не может решаться в рамках судебного разбирательства по иску производителя, не получившего соответствующую компенсацию из регионального бюджета хотя бы потому, что иначе суд выйдет за пределы заявленных требований и разрешит вопрос по спору между другими сторонами, о другом предмете и по другим основаниям, а именно – между РФ и субъектом РФ о компенсации дополнительных расходов субъекта РФ на осуществление переданных ему федеральных полномочий.

С учетом перечисленных обстоятельств реализация принципа самостоятельности бюджетов становится практически невозможной. Мы уже отмечали, что его осуществление предполагает фактическое использование утверждаемых ст. 31 БК РФ субъективных прав и выполнение вытекающих из нее юридических обязанностей. Но законодателем совершенно не обеспечены условия, необходимые для подобной реализации. В ситуации недостаточного финансирования переданных полномочий за счет субвенций, предоставленных бюджету одного публично-правового образования из бюджета другого публично-правового образования, использование права самостоятельно расходовать бюджетные средства затруднено из-за отсутствия необходимых нормативно закрепленных гарантий этого права (юридических средств, обеспечивающих его свободное осуществление и защиту[282]). И главное – нет определенности в вопросах восстановления нарушенного права на расходование бюджетных средств, а также применения в отношении нарушителей мер принудительного воздействия: отсутствует такая необходимая гарантия права на расходование бюджетных средств, как нормативно установленная система соответствующих форм, способов и средств его защиты[283].

Формы защиты права на самостоятельное расходование бюджетных средств

Хотя универсальной формой защиты любых субъективных прав считается судебная[284], обращение к ней публично-правового образования в связи с нарушением его бюджетных прав, включая право на самостоятельное расходование бюджетных средств, часто вызывает сложности[285].

К примеру, в зарубежной науке до настоящего времени не прекращаются споры о том, должны ли вообще суды так или иначе вмешиваться в вопросы перераспределения публичных финансовых ресурсов. Судебное вмешательство отрицательно оценивают из-за тенденциозности судей, их восприимчивости к давлению со стороны различных заинтересованных лиц и неспособности «мыслить глобально» (судья не просчитывает последствия своих решений, которые зачастую искажают процессы финансового перераспределения в обществе)[286]. Однако суды играют и важную положительную роль: они обеспечивают соблюдение ограничений самостоятельности органов публичной власти в бюджетной сфере, повышая тем самым «ценность» децентрализации. С подобной точки зрения, судебное вмешательство в вопросы перераспределения публичных финансовых ресурсов необходимо. Но оно должно лишь поддерживать соответствующие политические решения, а не подменять их[287]. Поскольку же бюджетные споры нередко затрагивают фискальные и политические вопросы, суды испытывают значительные трудности при их разрешении[288]. Тем не менее, в соответствии с общемировой практикой именно компетентные, независимые и беспристрастные суды разрешают те споры между публично-правовыми образованиями, которые носят конституционный характер и не требуют достижения политического компромисса между сторонами[289].

Согласно ч. 1 ст. 46 Конституции РФ судебная защита прав и свобод гарантируется каждому. По поводу этой нормы КС РФ отмечал: «Право на судебную защиту <…> относится к основным неотчуждаемым правам и свободам человека и гражданина. Равным образом оно распространяется и на организации как объединения граждан»[290]. Являются ли публично-правовые образования субъектами конституционного права на судебную защиту? Суды дают положительный ответ на указанный вопрос, расширительно толкуя ст. 46 Конституции РФ[291].

Однако нужно учитывать, что ст. 46 содержится в гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ. Нормы упомянутой главы, в том числе и ст. 46, определяют конституционно-правовой статус личности, а не компетенцию публично-правовых образований. Поскольку эти нормы опосредуют взаимоотношения личности и публичной власти (и не регулируют отношения, складывающиеся внутри системы публичной власти), недопустимо расширительное толкование ст. 46 Конституции РФ, при котором публично-правовые образования признаются субъектами конституционного права на судебную защиту. Из ст. 46 Конституции РФ вовсе не вытекает возможность обращения публично-правового образования за судебной защитой в случае нарушения его права на самостоятельное расходование бюджетных средств другим публично-правовым образованием.

Вопрос о формах защиты права осуществлять бюджетные расходы не решен и процессуальным законодательством.

Гражданский процессуальный кодекс РФ[292] (далее – ГПК РФ) и новый Кодекс административного судопроизводства РФ[293] (далее – КАС РФ) не содержат положений, свидетельствующих о намерении законодателя отнести бюджетные споры между публично-правовыми образованиями к компетенции судов общей юрисдикции. Публично-правовые образования не названы в числе возможных заявителей по подведомственным судам общей юрисдикции исковым делам и делам, возникающим из публичных правоотношений (ст. ст. 22, 245 ГПК РФ и ст. ст. 4, 5, 38 КАС РФ). Следовательно, суды общей юрисдикции не должны разрешать споры о нарушении одним публично-правовым образованием права другого публично-правового образования на самостоятельное расходование бюджетных средств.

Исключение, по-видимому, составляет ВС РФ, который в силу ч. 5 ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации»[294] рассматривает в качестве суда первой инстанции дела по экономическим спорам между:

– федеральными и региональными органами власти;

– высшими органами государственной власти субъектов РФ.

Разрешение бюджетных споров можно отнести к компетенции ВС РФ, если только считать их экономическими и отождествлять органы публичной власти с публично-правовыми образованиями.

Что касается арбитражных судов, то они согласно ч. 2 ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса РФ[295] (далее – АПК РФ):

1) разрешают экономические споры;

2) рассматривают иные дела с участием юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также публично-правовых образований, органов публичной власти, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, – в случаях, предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами.

Таким образом, в ст. 27 АПК РФ установлено два критерия подведомственности дел арбитражному суду: экономический характер спора и субъектный состав.

Если имеет место бюджетный спор между публично-правовыми образованиями, второй критерий не используется (поскольку ни в АПК РФ, ни в других федеральных законах нет специального указания на то, что эти споры разрешаются арбитражными судами). С точки зрения ВАС РФ, применять нужно первый критерий: «Характер спора, основанного на бюджетно-финансовых отношениях, свидетельствует о его экономическом характере и вследствие этого – подведомственности арбитражному суду»[296]. По сути, ВАС РФ расширительно истолковал норму ст. 27 АПК РФ и без достаточных оснований приравнял экономические споры к любым имущественным. На сегодняшний день бюджетные споры между публично-правовыми образованиями рассматривают именно арбитражные суды[297], руководствуясь при определении подведомственности этой правовой позицией.

По нашему мнению, распространительное толкование ст. 46 Конституции РФ или положений процессуальных кодексов не является приемлемым решением проблемы обеспечения эффективных гарантий права на самостоятельное расходование бюджетных средств (тем более что формы его защиты законодательством прямо не названы). Гарантии этого права, включая те, которые связаны с его защитой, можно вывести из содержания принципа самостоятельности бюджетов.

Конец ознакомительного фрагмента.