Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований. Глава I. Принцип самостоятельности бюджетов в системе норм бюджетного права (Т. Д. Братко, 2018)

Общетеоретическая характеристика принципа самостоятельности бюджетов

Термин «принцип» происходит от латинского слова «prmcipшm», которое переводится как «основа, начало»[3]. С точки зрения философии, понятие «принцип» тождественно понятию «основание», под которым подразумевают то, что лежит в основе некой совокупности фактов или знаний[4]. В логике принцип рассматривается как «центральное понятие, основание системы, представляющее обобщение и распространение какого-либо положения на все явления той области, из которой данный принцип абстрагирован»[5].

В ранней античной философии под принципом понимали «выражение необходимости или закона явлений»[6]. Поиски принципов – первоначал, основ бытия – характерны для всей истории философии. Нередко принцип бытия после его формулирования начинали расценивать и как исходный пункт объяснения. Это привело к различению принципов бытия (principia essendi) и принципов познания, или идеальных принципов (principia cognoscendi). В результате широкой трактовки принципов как начал познания «под принципами стали понимать вообще всякое основание, из которого следует исходить и которым нужно руководствоваться в деятельности»[7]. К примеру, принцип действия (максиму) определяют как этическую норму, характеризующую отношения людей в обществе[8]или «всеобщее жизненное правило, субъективный принцип воли»[9]. В философии Канта принципом является основополагающая этическая норма, которая может быть или субъективной (максимой, направляющей волю отдельных индивидов), или объективной (законом, значимым для воли каждого разумного существа)[10].

В настоящее время принципами не принято называть онтологические начала. Их в большинстве случаев именуют законами. О принципах же говорят применительно к самым разнообразным сферам человеческой деятельности, но при этом сохраняется первоначальный смысловой оттенок термина – «основной, исходный, первый»[11]. Для юриспруденции характерно использование слова «принцип» именно во втором значении. Под правовыми принципами обычно понимают лежащие в основе правового регулирования исходные нормы, руководящие идеи, а не онтологические начала или законы явлений. Целесообразно сделать небольшую оговорку: некоторые авторы[12] разграничивают понятия «правовой принцип» и «принцип права». Причем критерии различения используют разные. В настоящем же исследовании термины «принцип права», «правовой принцип», «юридический принцип» используются как синонимы.

В научных работах по юриспруденции неоднократно подчеркивалось, что правовые принципы не тождественны законам социальных явлений – общественным закономерностям, экономическим законам. Последние лишь «в определенной форме преломляются и конкретизируются»[13]в правовых принципах, но не совпадают с ними. Правовые принципы представляют собой «специфическое юридическое выражение»[14] экономических законов в праве, «являются отражением важнейших сторон общественной жизни и прежде всего объективных закономерностей и тенденций общественного развития»[15]. Главное различие экономических законов и правовых принципов состоит в том, что первые – в противоположность вторым – существуют объективно и действуют независимо от воли и сознания людей[16]. Создание и реализация права, в том числе его принципов, всецело зависит от деятельности людей. По своей природе правовые принципы субъективны, так как формулируются и осуществляются людьми. Причем «будучи религиозно, мифологически и идеологически нагруженными, <…> принципы права <…> достаточно произвольно трансформируются (редуцируются) в законодательство, иные формы права, правосознание и правопорядок»[17]. В то же время принципы права имеют и объективный характер, поскольку отражают общественные закономерности и тенденции развития, обусловлены в конечном счете экономическим строем общества[18], культурными, историческими[19] и иными факторами. Но объективный характер правовых принципов не означает их автоматического утверждения[20]. Верно и обратное: закрепление того или иного положения в качестве правового принципа далеко не всегда соответствует объективным тенденциям общественного развития (а иногда и противоречит им).

Сказанное в полной мере относится к предусмотренному ст. 31 БК РФ принципу самостоятельности бюджетов – одному из основополагающих принципов российского бюджетного права.

Объективный характер принципа самостоятельности бюджетов состоит в том, что этот принцип:

а) обусловлен экономическими, политическими и другими объективными факторами (к которым относится главным образом политико-территориальное устройство РФ, а, в конечном счете – обширная территория РФ, достаточно высокая общая численность населения, его многонациональный состав и так далее);

б) отражает тенденции развития экономических отношений, складывающихся в РФ как государстве с несколькими уровнями территориальной организации публичной власти (в частности, финансовых отношений между публично-правовыми образованиями в составе РФ).

Именно объективный характер принципа самостоятельности бюджетов позволяет объяснить, почему этот принцип является основополагающим началом российского бюджетного права и отличается большей степенью стабильности по сравнению с другими нормами законодательства.

Принцип самостоятельности бюджетов рассматривается в качестве одного из фундаментальных основ бюджетного права РФ (а не в качестве обыкновенного частного правила), поскольку он призван отражать и закреплять общие тенденции развития отдельных наиболее значимых, базовых экономических отношений в РФ. Законодатель относит принцип самостоятельности бюджетов к принципам бюджетной системы РФ (ст. 28 БК РФ) и прямо указывает на то, что бюджетная система признается основанной «на экономических отношениях и государственном устройстве РФ» (ст. 6 БК РФ). Но раз бюджетная система РФ основана на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, то на них же неизбежно опираются и ее принципы, включая принцип самостоятельности бюджетов. Этот принцип нужен для функционирования бюджетной системы РФ как государства с несколькими уровнями территориальной организации публичной власти. Он обеспечивает всем публично-правовым образованиям в составе РФ финансовые возможности для самостоятельного решения вопросов, отнесенных к их компетенции, и гарантирует необходимый объем бюджетных полномочий (ст. 31 БК РФ).

Стабильность принципа самостоятельности бюджетов предопределена относительной неизменностью тех факторов, которыми он обусловлен. Постоянство общих тенденций развития соответствующих экономических отношений в РФ и неизменность ее политико-территориального устройства являются главными причинами стабильности принципа самостоятельности бюджетов.

Между тем принцип самостоятельности бюджетов имеет и субъективный характер, поскольку он воплощает в своем содержании субъективные представления законодателя об объективных тенденциях общественного развития и публичных интересах.

Что же представляет собой принцип самостоятельности бюджетов как правовой принцип? В юриспруденции сложилось два основных подхода к пониманию принципов права:

1) в качестве правовых принципов рассматривают требования к содержанию позитивного права или нормы, стоящие над позитивным правом (в этом толковании они есть «прежде всего идеи»[21] и могут не выражаться в юридических нормах);

2) правовыми принципами считают отдельные нормы позитивного права, носящие общий характер (стало быть, правовые принципы всегда воплощаются в позитивном праве, составляют часть его структуры).

По нашему мнению, первый подход имеет очевидные недостатки. Если наивно согласиться с неправовым характером отдельных юридических принципов, то придется также признать, что некоторые идеи регулируют общественные отношения наравне с нормами права. Но вывод этот – явно ошибочный. По этой причине идеи правосознания не следует отождествлять с юридическими принципами, которые – в противоположность идеям – всегда воплощаются в праве, составляют часть его структуры. В этом отношении юридические принципы ничуть не отличаются от других правовых норм и могут рассматриваться как их особая разновидность. Иную позицию отстаивал В. П. Грибанов: «Отождествление правового принципа с нормой права практически равнозначно отрицанию правовых принципов вообще, признанию того, что принципов этих как таковых не существует, а есть только правовые нормы, различающиеся между собой более общим и более конкретным содержанием»[22]. С подобным мнением сложно согласиться, поскольку более общее содержание не является единственным характерным признаком принципов права. Юридические принципы – в отличие от обыкновенных правовых норм общего характера – имеют приоритет перед любыми более конкретными (специальными) нормами. И это неслучайно. Ведь в правовой системе юридические принципы приобретают значение фундаментальных основ права, его нормативно-руководящих начал. Такое значение в свою очередь обусловлено тем, что принципы права всегда отражают общие тенденции развития отношений, в то время как обыкновенные правовые нормы – только отдельные явления социальной реальности. Поскольку же тенденциям (закономерностям) подчиняются все явления социальной реальности, то и адекватно отражающим эти тенденции (закономерности) юридическим принципам должны подчиняться все обыкновенные правовые нормы, воспроизводящие образы соответствующих видов общественных отношений.

С учетом вышеизложенного более предпочтительным следует признать второй из двух основных подходов к пониманию принципов права. Согласно этому подходу правовыми принципами считаются отдельные нормы позитивного права, носящие общий характер. Например, по мнению С. С. Алексеева, юридические принципы – «это выраженные в праве (курсив наш – Т. Б.) исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни»[23]. Р. Лукич видит в правовых принципах «абстрактные нормы, выведенные из менее абстрактных норм и действующие в случаях, охваченных нормами низшего порядка»[24]. С точки зрения И. Л. Честнова, юридические принципы представляют собой «исходные начала образов права, форм права и правопорядка»[25], которые наряду с материально-правовыми и процессуально-правовыми нормами входят в структуру нормативности права[26]. Э. Д. Соколова подчеркивает, что принципами финансового права являются только закрепленные нормами финансового права основные положения финансовой деятельности государства и муниципальных образований[27]. Нередко понятия правового принципа и нормы, имеющей широкое содержание, даже используются как синонимы[28] (хотя такое словоупотребление и не совсем корректно, поскольку правовой принцип является общей нормой особого рода).

В рамках этого (второго) подхода имеется два направления, которые различно оценивают формы и способы закрепления юридических принципов в позитивном праве:

1) необходимым признаком всякого правового принципа признается его непосредственное законодательное закрепление в качестве фундаментальной основы права;

2) точное выражение правового принципа в общих нормах закона не считается обязательным.

Теории, относящиеся к первому направлению, обычно трактуют юридические принципы как основные, наиболее общие нормы, закрепленные законом в качестве основополагающих начал права[29]. Причем правовыми принципами не признаются положения, которые непосредственно не сформулированы в законе, а вытекают из ряда норм. Эти теории построены без учета того, что право и закон, строго говоря, не тождественны друг другу. Как справедливо указывал Л. С. Явич, не все основополагающие начала права находят закрепление в законе. И наоборот: сформулированные в законе руководящие положения могут не являться реальными принципами права[30]. При таких условиях «индикатором действительного наличия того или иного принципа права становятся не столько объективное, сколько субъективное право, юридическая практика, правовые общественные отношения, правопорядок»[31]. В связи с этим необходимо различать принципы законодательства (непосредственно закрепленные в законе руководящие положения, которые могут не иметь реального влияния на общественные отношения) и принципы права (основополагающие начала действующего права, воплощенные в правовых нормах и существующем правопорядке). Таким образом, закрепление законом в качестве основополагающего начала права относится к обязательным признакам принципа законодательства, но не принципа права.

Что касается принципа самостоятельности бюджетов, то он предусмотрен ст. 28, 31 БК РФ и, следовательно, является принципом законодательства. Но можно ли его считать принципом права? По нашему мнению, на этот вопрос следует отвечать положительно. Во-первых, принцип самостоятельности бюджетов находит выражение не только в положениях ст. 31 БК РФ, но и в других нормах законодательства (например, ст. 10 БК РФ, устанавливающей трехуровневую структуру бюджетной системы РФ; разд. II и III ч. II БК РФ, определяющих правила формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ). Во-вторых, принцип самостоятельности бюджетов воплощается в российском правопорядке – в частности, применяется[32] арбитражными судами и судами общей юрисдикции либо учитывается ими при толковании законов[33]. Таким образом, принцип самостоятельности бюджетов – не только принцип законодательства, но и принцип права, поскольку он получает развитие в некоторой совокупности норм действующего права и оказывает влияние на существующий правопорядок.

Как отмечалось выше, теории, относящиеся ко второму течению, не называют непосредственное закрепление в законе обязательным признаком принципа права. Например, с точки зрения Г. Ф. Шершеневича, «под именем юридического принципа понимается общая мысль, направление, вложенное законодателем, сознательно или бессознательно, в целый ряд созданных им норм»[34]. По мнению Г. Ф. Шершеневича, одни принципы прямо установлены законодателем, другие же могут быть найдены путем обобщения, то есть, выведены из норм. В этом отношении «юридический принцип есть результат анализа»[35]. Похожие мысли высказывал С. Н. Братусь: «…если <…> принципы прямо не сформулированы, они должны быть обнаружены из общего смысла норм. В последнем случае в выявлении и формировании принципов отрасли права большую роль играет практика (административная, судебная, арбитражная) и правовая наука»[36]. Причем юридические принципы, выведенные из множества норм, носят общеобязательный характер[37] и признаются нормами права. В частности, О. В. Смирнов подчеркивал, что «…нормативностью обладают не только принципы, непосредственно сформулированные в определенных статьях закона, но и те, которые такого закрепления не получили»[38].

Подобные представления являются достаточно распространенными и в зарубежном правоведении. К примеру, еще во второй половине XIX в. немецкий ученый Р. Иеринг отмечал: «Задача толкования заключается в том, чтобы <…> извлечь из данных отдельных положений лежащий в их основе принцип»[39]. Современный французский теоретик права Ж.-Л. Бержель под юридическими принципами подразумевает «положения (правила) объективного права (а не естественного или идеального права), которые могут выражаться, а могут и не выражаться в текстах, но (обязательно) применяются в судебной практике и обладают достаточно общим характером»[40]. Как указывает Ж.-Л. Бержель, «принципы права не выходят за рамки существующего юридического порядка; они являются его составной частью»[41]. При этом правовые принципы не всегда закреплены непосредственно в положениях писаного права, а могут быть выведены судом из норм закона или обычая при толковании[42].

Рассматриваемый подход не преувеличивает значение законодательного установления принципов и ориентирует на анализ живого, действующего права, сложившегося правопорядка, а не норм закона самих по себе. В этом состоит несомненное достоинство подхода. Но есть и уязвимая сторона – отсутствие четких критериев определения правовых принципов. Всякое ли положение, выводимое из некоторой совокупности норм закона, является юридическим принципом? Возможно ли формулирование исчерпывающего перечня принципов права?

Значение этих вопросов поясним на примере. Из одних норм БК РФ (гарантирующих соблюдение различных прав и интересов публично-правовых образований в бюджетной сфере[43]) вытекает положение о самостоятельности бюджетов, а из других (существенно ограничивающих компетенцию публично-правовых образований в области публичных финансов[44]) – о подчиненности нижестоящих бюджетов вышестоящим. В связи с этим возникает закономерный вопрос: может ли выводимое из некоторых норм БК РФ положение о подчиненности бюджетов признаваться принципом бюджетного права РФ наряду с прямо предусмотренным БК РФ принципом самостоятельности бюджетов? И если оба эти положения в равной мере являются юридическими принципами, то какой из принципов имеет приоритет – принцип самостоятельности бюджетов или принцип подчиненности бюджетов?

Результатом толкования всякого правового акта становятся выводы о его содержании. Предположим, что в ходе толкования БК РФ принципом бюджетного права РФ признано и положение о самостоятельности, и положение о подчиненности бюджетов. Имеем два суждения о содержании БК РФ:

1) в вопросах разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти БК РФ исходит из принципа самостоятельности бюджетов;

2) в вопросах разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти БК РФ исходит из принципа подчиненности бюджетов.

Поскольку подчиненность бюджетов есть отрицание их самостоятельности, выходит, что первое высказывание утверждает за самостоятельностью бюджетов значение закрепленной БК РФ основы бюджетного права РФ, а второе – отрицает ровно то же самое. Первое суждение несовместимо со вторым (противоречит ему), поскольку оба высказывания:

а) относятся к одному и тому же предмету (а именно: к содержанию БК РФ);

б) относятся к одному и тому же времени (а именно: к настоящему времени);

в) рассматривают предмет в одном и том же отношении (а именно: с точки зрения определения БК РФ основ разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти).

Но, согласно законам формальной логики, два противоречащих друг другу суждения не могут быть оба сразу истинными[45].

Как отмечалось выше, БК РФ утверждает самостоятельность бюджетов, которая является реальным (то есть воплощенным в некоторой совокупности правовых норм и правопорядке) принципом бюджетного права РФ. Получается, что истину заключает в себе первое суждение – «в вопросах разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти БК РФ исходит из принципа самостоятельности бюджетов». Следовательно, в соответствии с логическим законом противоречия ложно второе суждение («в вопросах разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти БК РФ исходит из принципа подчиненности бюджетов»). Таким образом, истинным является только высказывание, утверждающее за самостоятельностью бюджетов значение закрепленной БК РФ основы бюджетного права РФ. Считать же фундаментальными началами бюджетного права РФ и самостоятельность, и несовместимую с ней подчиненность бюджетов – значит не принимать во внимание законы формальной логики при толковании БК РФ, что недопустимо (необходимость следования логическим законам в процессе толкования правовых актов является практически общепризнанной[46]).

Сама по себе потребность в толковании закона возникает из сомнения в вопросе о смысле (содержании) правовых норм, подлежащих применению. Нередко такое сомнение вызвано существованием правил, которые воспринимаются как противоречивые[47]. При толковании БК РФ важно учитывать, что вряд ли федеральный законодатель намеревался закладывать источник противоречий в созданную им систему норм. Ведь крайняя несогласованность юридических норм делает невозможным выбор правила, подлежащего применению в конкретной ситуации, то есть в конечном счете влечет неосуществимость требований норм права. В связи с этим и толкование БК РФ должно быть направлено не на установление неразрешимого противоречия правовых норм, а наоборот – на «снятие» противоречия приемлемым способом (например, путем доказывания того, что несогласованность норм является мнимой).

С учетом всего вышеизложенного только самостоятельность бюджетов можно рассматривать в качестве закрепленной БК РФ основы бюджетного права РФ. Тем более что именно самостоятельность бюджетов – а не их подчиненность – законодатель прямо называет в ст. 28 БК РФ принципом бюджетной системы РФ. Наличие же в Кодексе положений, противоречащих принципу самостоятельности бюджетов, свидетельствует о нарушении этого принципа и его неполной реализации, но никак не о существовании некоего неписаного, вытекающего из других норм принципа подчиненности бюджетов. Непосредственное законодательное закрепление положения о самостоятельности бюджетов в качестве правового принципа имеет большое значение еще и ввиду особенностей правовой системы России, которая относится к романо-германской правовой семье. Для нее характерно верховенство закона в системе юридических источников права[48] и приоритет писаного права[49]. Поэтому даже если бы принцип подчиненности бюджетов был сформулирован в каком-либо судебном прецеденте или правовой доктрине[50], то он, во всяком случае, не имел бы приоритета по отношению к прямо установленному законом (ст. 31 БК РФ) принципу самостоятельности бюджетов.

Способы реализации принципа самостоятельности бюджетов

Чтобы дать общую оценку реализации принципа самостоятельности бюджетов в российской правовой системе, необходимо, прежде всего, исследовать вопрос о способах реализации (осуществления) этого принципа. Как указывал Л. С. Явич, нужно различать:

1) непосредственное осуществление принципов права (по терминологии Л. С. Явича «прямое действие» принципов, которое сводится главным образом к их общему информационно-руководящему влиянию[51]);

2) опосредованное осуществление принципов права (предполагающее «их конкретизацию в нормах законодательства и в правоположениях судебной практики»[52], когда принципы находят свое косвенное выражение в субъективных правах и юридических обязанностях).

Важно отметить, что для обозначения способов осуществления правовых принципов часто используют другие термины. Например, говорят о следующих основных видах действия юридических принципов: прямом и опосредованном[53]. В дальнейшем изложении эти «виды действия» мы будем именовать «способами реализации (осуществления)», чтобы избежать путаницы двух различных терминов:

а) «прямое и опосредованное действие принципов права» (понимаемое как их реализация, осуществление);

б) «действие во времени, пространстве и по кругу лиц» (под которым обычно подразумевают обладание юридической силой).

Чрезвычайно важен вопрос о том, предполагает ли непосредственное осуществление правовых принципов возможность прямого регулирования нормами-принципами общественных отношений (путем наделения участников отношений субъективными правами и юридическими обязанностями) или же оно ограничивается только общим информационно-руководящим воздействием принципов. В правовой доктрине сложилось два противоположных подхода к решению этого вопроса.

По мнению одних исследователей, правовые принципы «имеют нормативное значение, однако из них непосредственно не вытекают конкретные права и юридические обязанности»[54]. Принципы выполняют «функцию опосредования и упорядочения общественных отношений»[55], но принимают участие в регулировании поведения косвенно[56]. Л. С. Явич отмечал по этому поводу: «Принципы права <…> в состоянии оказывать и самостоятельное воздействие на общественные отношения… Направляющее влияние таких положений несомненно, но они не заключают в себе моделей прав и обязанностей, правоотношений, составляющих непосредственное содержание обыкновенных юридических норм. Поэтому в таких случаях можно говорить о «программирующей функции» принципов права»[57]. С. С. Алексеев также указывал, что «нормы-принципы сами по себе <…> детализированно не регулируют общественные отношения»[58]. Но они все же имеют «самостоятельное регулирующее значение»[59], которое заключается в том, что принципы «направляют юридическую практику, определяют общие линии решения юридических дел»[60]. С. С. Алексеев рассматривает нормы-принципы как разновидность специализированных норм и подчеркивает: «Они не являются самостоятельной нормативной основой для возникновения правоотношений. При регламентировании общественных отношений они как бы присоединяются к регулятивным и охранительным предписаниям, образуя в сочетании с ними единый регулятор»[61]. Аналогичной позиции придерживался и О. В. Смирнов: «Устанавливая общее правило поведения на основе руководящей идеи, принцип не содержит главных элементов правовой нормы (гипотезы, диспозиции, санкции). С его помощью, следовательно, нельзя всесторонне урегулировать конкретное отношение»[62].

Между тем в науке существует и противоположное мнение. Г. С. Остроумов, например, указывал: «Поскольку <…> правовые принципы являются юридическими правилами взаимного поведения людей, они должны предусматривать установление таких общественных отношений, участники которых наделяются соответствующими юридическими правами и обязанностями»[63]. О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский тоже признавали возможность прямого регулирования нормами-принципами общественных отношений[64]. С их точки зрения, положения закона наиболее общего характера «не только служат базой для создания иных юридических норм, но и сами содержат в себе определенные элементы, характерные для нормы права»[65]. В этой связи В. Н. Карташов справедливо отмечает: «…некоторые нормы права в силу своей социально-правовой значимости и фундаментальности могут одновременно выступать и в качестве принципов права»[66]. Более того, анализ международных актов приводит отдельных авторов к обоснованному выводу, что из правовых принципов непосредственно вытекают права и обязанности[67].

По нашему мнению, правовые принципы вообще и принцип самостоятельности бюджетов в частности способны прямо регулировать общественные отношения путем наделения их участников правами и обязанностями. В настоящее время принцип самостоятельности бюджетов закреплен ст. 31 БК РФ. Рассмотрим словесную формулу его выражения. Как видно из текста ст. 31 БК РФ[68], содержание принципа самостоятельности бюджетов раскрывается в нескольких нормах, устанавливающих определенные субъективные права и юридические обязанности (право и обязанность обеспечивать сбалансированность бюджета, право устанавливать согласно указанным в законодательстве РФ о налогах и сборах правилам налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты, и проч.). Все эти нормы состоят из гипотез и диспозиций, то есть как раз из тех элементов, наличие которых в структуре всякой правовой нормы признается необходимым и достаточным[69].

Под диспозицией принято понимать структурную часть нормы права, излагающую содержание самого правила поведения, определяющую права и обязанности субъектов регулируемого нормой отношения[70]. Закрепленные ст. 31 БК РФ правовые нормы имеют однотипные диспозиции, которые предусматривают, что:

– органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

– органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;

– и так далее.

Важно сделать небольшое уточнение: перечисленные в ст. 31 БК РФ права и обязанности принадлежат, строго говоря, не органам государственной власти и органам местного самоуправления (далее – органы публичной власти), а соответствующим публично-правовым образованиям. Это признается и федеральным законодателем, поскольку:

1) как раз к полномочиям публично-правового образования (а не его органов) относится в соответствии со ст. ст. 7, 8, 9 БК РФ составление и рассмотрение проекта бюджета, утверждение и исполнение бюджета, контроль за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета, то есть те виды деятельности, которые, согласно ст. 6 БК РФ, охватываются понятием «бюджетный процесс»; но если полномочиями по реализации отдельных видов деятельности в рамках бюджетного процесса наделено именно публично-правовое образование, то оно же (а не его органы) обладает и предусмотренным ст. 31 БК РФ правом осуществлять бюджетный процесс в целом;

2) согласно ст. ст. 13, 14, 15 БК РФ, каждое публично-правовое образование имеет собственный бюджет[71], иными словами, оно вправе и обязано иметь собственный бюджет; но если субъектом права на собственный бюджет названо именно публично-правовое образование, то ему же (а не его органам) принадлежат и все права, которые являются зависимыми или производными от права на собственный бюджет, в частности:

– право обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективность использования бюджетных средств;

– право самостоятельно устанавливать согласно указанным в законодательстве РФ о налогах и сборах правилам налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты;

– право в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств (за исключением средств, полученных в виде межбюджетных субсидий и субвенций из чужого бюджета[72]).

Таким образом, перечисленными в ст. 31 БК РФ правами и обязанностями обладают сами публично-правовые образования, а не их органы. При этом органы публичной власти в рамках их нормативно установленной компетенции могут своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности, выступать в правоотношениях (например, с физическими и юридическими лицами) от имени соответствующих публично-правовых образований.

Выше отмечалось, что ст. 31 БК РФ закрепляет правовые нормы, состоящие только из диспозиций и гипотез. Как известно, гипотезой считается структурная часть правовой нормы, определяющая условия, при наличии которых эта норма должна действовать, подлежать применению[73]. Что касается ст. 31 БК РФ, то она не просто предусматривает ряд прав и обязанностей, но и называет признаки субъектов этих прав и обязанностей: речь идет о многократном упоминании в тексте ст. 31 БК РФ органов публичной власти, «наделенных» соответствующими правами и обязанностями. Получается, что нормы ст. 31 БК РФ направлены на регулирование достаточно широкого – но все-таки строго ограниченного – круга общественных отношений. Через признаки субъектов прав и обязанностей определены условия, при наличии которых реализуются нормы ст. 31 БК РФ. Эти условия и представляют собой гипотезы соответствующих правовых норм.

Важно учитывать, что нормы ст. 31 Б К РФ не имеют в своей структуре санкций. Под санкцией подразумевается та часть правовой нормы, которая содержит указание на неблагоприятные последствия нарушения требований диспозиции[74]. Но, поскольку санкция не является обязательным элементом структуры правовой нормы[75], отсутствие санкций не приводит к дефектности норм ст. 31 БК РФ и утрате ими регулятивных свойств. О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский справедливо отмечали, что соблюдение правовой нормы может быть обеспечено не только воплощенными в ее собственной санкции мерами государственной охраны, но и «посредством санкций, содержащихся в других юридических нормах, либо при помощи всей системы действующего права»[76]. Учитывая, что ст. 31 БК РФ закрепляет не рядовое правило поведения, а юридический принцип, отсутствие санкций в нормах ст. 31 БК

РФ вполне приемлемо. Ведь соблюдение бюджетно-правовых норм-принципов – в том числе и принципа самостоятельности бюджетов – гарантируется всей системой бюджетного права РФ. Причем принцип самостоятельности бюджетов ничуть не теряет своего нормативного значения из-за отсутствия собственных санкций и непосредственно регулирует общественные отношения путем предоставления их участникам субъективных прав и возложения на них юридических обязанностей.

Таким образом, способы осуществления (реализации) правовых принципов охватывают:

1) опосредованное осуществление (реализацию) правовых принципов, то есть осуществление (реализацию) правовых принципов, которое (которая) сводится к их косвенному выражению, конкретизации в нормах законодательства и иных нормах позитивного права;

2) непосредственное осуществление (реализацию) правовых принципов, то есть осуществление (реализацию) правовых принципов, которое (которая) заключается не только в их общем информационно-руководящем воздействии на общественные отношения, но и в прямом регулировании общественных отношений путем наделения участников общественных отношений субъективными правами и юридическими обязанностями.

В частности, полноценной нормативной основой для возникновения правоотношений является взятый обособленно от других норм принцип самостоятельности бюджетов. Этот принцип, как и всякая норма права, предполагает безусловную необходимость выполнения предусмотренных им юридических обязанностей.

А вот должны ли непременно осуществляться на практике закрепленные им субъективные права? Можно ли считать реализованным принцип самостоятельности бюджетов, например, в ситуации, когда публично-правовые образования не используют права, предоставленные им ст. 31 БК РФ? Что с этой точки зрения представляет собой осуществление правового принципа и реализация права вообще?

Существует два подхода к пониманию реализации права:

1) под реализацией права подразумевают «деятельность, согласную с правом»[77], «следование праву»[78], то есть такое поведение, которое не нарушает предписания правовых норм;

2) полная реализация права (правовых норм) рассматривается как фактическое использование субъективных прав и выполнение юридических обязанностей[79] либо как практическая деятельность по осуществлению прав и выполнению обязанностей[80].

По нашему мнению, второй подход обладает очевидными преимуществами по сравнению с первым ввиду следующего.

Во-первых, если предоставленные нормой субъективные права никогда не используются, такая норма не регулирует общественные отношения, то есть лишена необходимого для правовых норм свойства функциональности. По существу, она не может считаться правовой нормой вовсе (даже при ее законодательном закреплении). Немецкий юрист Р. Иеринг в свое время справедливо указывал: «Что не переходит в действительность, что находится лишь в законах, на бумаге, то является одним фиктивным правом»[81]. Вот почему второй подход к пониманию реализации права совершенно верно подчеркивает важное значение фактического использования субъектами предоставленных им прав. При этом само по себе отсутствие случаев нарушения правовой нормы, закрепляющей практически не используемые права, еще не позволяет говорить о ее полной реализации.

Во-вторых, широкая трактовка реализации права (второй подход) дает возможность выявить большее число проблем[82], препятствующих осуществлению правовых норм, найти способы их решения и в конечном счете повысить эффективность правового регулирования. Ю. И. Гревцов для этих целей даже вводит специальное понятие механизма осуществления права, под которым понимается «взаимосвязанная система элементов, призванных обеспечить надлежащую реализацию (курсив наш – Т. Б.) предусмотренных действующим законодательством правомочий и выполнение закрепленных в нем юридических обязанностей»[83]. Узкая же трактовка реализации права (которой придерживаются сторонники первого подхода), к сожалению, ориентирует лишь на различение правомерного и неправомерного поведения, но не на исследование благоприятных и неблагоприятных условий для реализации субъективных прав.

Таким образом, именно второй подход предоставляет наиболее широкие возможности для изучения (а значит, и последующего решения) проблем реализации права вообще и юридических принципов в частности.

Что касается принципа самостоятельности бюджетов, то он закрепляет субъективные права разного рода:

1) права публично-правовых образований, которые одновременно провозглашаются их обязанностями (такие «права» принято считать полномочиями или элементами компетенции[84]):

– право и обязанность самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

– право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ (далее – право и обязанность осуществлять бюджетный процесс);

2) права публично-правовых образований, которые обязанностями не объявляются:

– право самостоятельно устанавливать согласно указанным в законодательстве РФ о налогах и сборах правилам налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты (далее – право на формирование бюджетных доходов, право на формирование доходов бюджета, право на бюджетные доходы);

– право в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств, за исключением средств, полученных в виде межбюджетных субсидий и субвенций из чужого бюджета (далее – право на осуществление бюджетных расходов, право на расходование бюджетных средств);

– право предоставлять исключительно в форме межбюджетных трансфертов средства из своего бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными публично-правовыми образованиями (далее – право предоставлять исключительно в форме межбюджетных трансфертов средства из своего бюджета на исполнение чужих расходных обязательств).

Очевидно, что публично-правовые образования не могут произвольно отказаться от осуществления прав, относящихся к первой группе, поскольку «неиспользование» таких прав равнозначно невыполнению обязанностей. Но публично-правовым образованиям не предоставлена абсолютная свобода усмотрения и в осуществлении прав второй группы. А это в свою очередь значительно влияет на понимание реализации принципа самостоятельности бюджетов.

С нашей точки зрения, полной реализации прав второй группы препятствуют пределы их осуществления с учетом нижеследующего.

Согласно ст. ст. 214, 215 Гражданского кодекса РФ[85] (далее – ГК РФ) все публично-правовые образования обладают правом собственности на средства соответствующих бюджетов. Право собственности публично-правового образования на бюджетные средства в некотором смысле соотносится с закрепленным ст. ст. 13, 14, 15 БК РФ правом иметь собственный бюджет (далее – право на собственный бюджет, право на бюджет), поскольку:

а) право на бюджет, как и право собственности на средства конкретного бюджета, всегда принадлежит одному публично-правовому образованию – не существует права на бюджет, общего для нескольких публично-правовых образований, и нет права общей собственности на бюджетные средства (средства конкретного бюджета могут находиться в собственности только одного публично-правового образования);

б) у права на бюджет и права собственности на бюджетные средства одинаковый объект – это средства соответствующего бюджета.

Корреляцию права на бюджет и права собственности на бюджетные средства можно проследить и на уровне их внутренней структуры. Как известно, право собственности включает в себя три правомочия: владение, пользование и распоряжение (п. 1 ст. 209 ГК РФ). Под владением обычно понимают юридически обеспеченную возможность иметь у себя конкретное имущество, содержать его в своем хозяйстве, то есть фактически обладать им, учитывать его на своем балансе и проч.[86] Пользование заключается в возможности «эксплуатации, хозяйственного или иного использования имущества путем извлечения из него полезных свойств, его потребления»[87]. Распоряжение предполагает возможность определения «юридической судьбы» имущества[88]. Реализация правомочий, образующих право собственности на бюджетные средства, имеет ряд особенностей[89].

По нашему мнению, в бюджетной сфере правомочия собственников – публично-правовых образований – гарантируются принципом самостоятельности бюджетов, который устанавливает запреты[90], направленные на защиту их имущественных интересов, и наделяет публично-правовые образования полномочиями (правами и обязанностями), фактически позволяющими им осуществлять владение, пользование и распоряжение бюджетными средствами. Если бы в БК РФ отсутствовали такие гарантии, то реализация правомочий собственников – публично-правовых образований была бы крайне затруднена, поскольку они, вообще говоря, не могут совершать действия, которые не охватываются их нормативно установленной компетенцией.

Причем правомочия владения, пользования и распоряжения бюджетными средствами, взятые вместе, гарантируются уже упомянутыми запретами, которые установлены ст. 31 БК РФ, и следующими правами:

– правом самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

– правом самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.

Об условной корреляции этих прав с правомочиями владения, пользования и распоряжения можно говорить в том смысле, что их закрепление в ст. 31 БК РФ непосредственно направлено на обеспечение (гарантирование) правомочий, входящих в право собственности публично-правового образования на бюджетные средства. И действительно: осуществление бюджетного процесса и обеспечение сбалансированности конкретного бюджета публично-правовым образованием, не являющимся собственником средств этого бюджета, было бы равнозначно лишению правомочий владения, пользования и распоряжения публично-правового образования – собственника средств соответствующего бюджета. Вот почему БК РФ гарантирует каждому публично-правовому образованию право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и право самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующего бюджета.

Право на формирование бюджетных доходов отражает динамические свойства бюджета и направлено на обеспечение не уже существующего, а скорее будущего права собственности публично-правового образования на бюджетные средства (поскольку право на формирование бюджетных доходов гарантирует саму возможность поступления денежных средств в собственность публично-правового образования). Что касается правомочия распоряжения бюджетными средствами, то оно обеспечивается не только названными запретами и правами, но и дополнительно – правом на самостоятельное осуществление бюджетных расходов и правом исключительно в форме межбюджетных трансфертов предоставлять средства из своего бюджета на исполнение чужих расходных обязательств.

Важной характеристикой прав, предусмотренных ст. 31 БК РФ, является также то, что они носят подчиненный (зависимый) характер по отношению к праву каждого публично-правого образования на собственный бюджет. По смыслу БК РФ существование этих прав немыслимо при отсутствии права на собственный бюджет. Например, районы, города и другие административно-территориальные единицы не являются публично-правовыми образованиями (ст. 6 БК РФ) и потому не имеют права на собственный бюджет (ст. ст. 13, 14, 15 БК РФ). Они, в частности, не обладают и правом на формирование бюджетных доходов, поскольку возможность формировать бюджетные доходы гарантирована принципом самостоятельности бюджетов только в отношении «соответствующего» – то есть собственного, своего – бюджета. Им не принадлежат и иные закрепленные ст. 31 БК РФ права (право самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и право на формирование бюджетных доходов), так как все эти права предполагают наличие собственного бюджета и представляют собой меры возможного поведения тех правосубъектных образований, которые имеют свой бюджет.

Подчиненный (по отношению к праву на собственный бюджет) характер прав, установленных ст. 31 БК РФ, и их условная корреляция с правомочиями, входящими в содержание права собственности на бюджетные средства (притом что право собственности на бюджетные средства в целом соотносится с правом на собственный бюджет), позволяет рассматривать перечисленные в ст. 31 БК РФ права в качестве компонентов (правомочий) закрепленного ст. ст. 13, 14 и 15 БК РФ права всякого публично-правового образования на собственный бюджет.

Важно также учитывать, что в соответствии со ст. ст. 13, 14, 15 БК РФ право публично-правового образования на собственный бюджет является одновременно его обязанностью. И это неудивительно. Ведь, согласно ст. 6 БК РФ, бюджет предназначен для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (публичных задач и функций), значит, и право на бюджет предоставлено каждому публично-правовому образованию для выполнения его публичных задач и функций. Следовательно, правомочия, входящие в право на собственный бюджет, тоже в конечном счете направлены на обеспечение выполнения публичных задач и функций и не могут осуществляться в полной мере свободно. Публично-правовым образованиям не предоставлена абсолютная свобода усмотрения в реализации этих правомочий, потому что они связаны необходимостью выполнения своих публичных задач и функций, которые и выступают в качестве своеобразных пределов осуществления всех правомочий, составляющих содержание права на собственный бюджет.

Формы реализации принципа самостоятельности бюджетов

Исследование проблем реализации принципа самостоятельности бюджетов невозможно без рассмотрения вопроса о ее формах.

В юридической науке есть два разных подхода к пониманию форм реализации права:

1) согласно первому подходу существует две формы осуществления правовых норм[91]:

а) в правовых отношениях, понимаемых как строго индивидуализированные связи между носителями корреспондирующих прав и обязанностей, возникающие при наступлении определенных юридических фактов (например, в результате заключения гражданско-правового договора или совершения правонарушения);

б) вне правовых отношений – в такой форме реализуются правовые нормы, которые[92]:

– определяют элементы правового статуса, а именно конституционные права граждан, права и обязанности, составляющие компетенцию органов публичной власти, иные права и обязанности, вытекающие непосредственно из закона;

– закрепляют так называемые «абсолютные права», в частности право собственности, право авторства, возникающие при наступлении предусмотренных правовой нормой юридических фактов;

– устанавливают запреты, но только при условии их добровольного соблюдения теми, кому они адресованы (так как в случае их нарушения возникают правоотношения с участием конкретного нарушителя);

2) согласно второму подходу возможна только одна форма реализации права[93] – в правовых отношениях, которые в зависимости от способа индивидуализации субъектов[94] подразделяются на:

а) относительные (двусторонне индивидуализированные) – в них точно определены и управомоченная, и обязанная стороны (примером являются обязательственные отношения в гражданском праве, относительные отношения в административном праве и проч.);

б) абсолютные (односторонне индивидуализированные) – в них строго определен лишь носитель субъективного права (в качестве примеров можно назвать правоотношение собственности на конкретную вещь, правоотношение авторства);

в) общерегулятивные (общие, общеиндивидуализированные) – в них стороны конкретно не определены[95], и «каждый субъект сразу по отношению ко всем другим субъектам находится в особом состоянии»[96] (примерами традиционно считаются конституционно-правовые отношения[97], регулятивные уголовные правоотношения[98], отношения, возникающие в связи с действием норм, закрепляющих основные права и обязанности граждан, а также компетенцию тех или иных субъектов[99]).

Как мы уже выяснили, принцип самостоятельности бюджетов непосредственно регулирует общественные отношения путем наделения их участников субъективными правами и юридическими обязанностями. При этом права и обязанности, закрепляемые названным принципом, представляют собой элементы компетенции публично-правовых образований. Но в какой форме реализуются нормы ст. 31 БК РФ, устанавливающие принцип самостоятельности бюджетов? В правоотношениях или вне правоотношений?

Для ответа на обозначенный вопрос в первую очередь необходимо избрать какой-нибудь один подход к пониманию форм реализации права. Учитывая, что научная дискуссия о формах осуществления правовых норм ведется с середины пятидесятых годов прошлого столетия[100] вплоть до настоящего времени[101] (причем сама по себе идея о существовании правоотношений, субъекты которых конкретно не определены, высказывалась еще в отечественной дореволюционной доктрине и уже тогда поддерживалась далеко не всеми[102]), мы не будем ставить перед собой цель разрешить эти многолетние разногласия на основе детального анализа каждого аргумента спорящих сторон. Отметим только следующее.

Первый подход (в отличие от второго) отрицает взаимообусловленность субъективных прав и юридических обязанностей, исходя из того, что есть:

– права, не обеспеченные обязанностями (например, право собственности)[103];

– обязанности, которым не корреспондируют права (в частности, обязанности в сфере административного права)[104].

Второй же подход обладает несомненным преимуществом по сравнению с первым, поскольку он не упускает из виду необходимую связь субъективных прав и юридических обязанностей. Это позволяет второму подходу избежать противоречий с теми теоретическими положениями, которые получили практически всеобщее признание, а именно с идеей об имманентном свойстве всех правовых норм – их предоставительно-обязывающем характере.

С учетом вышеизложенного непосредственное осуществление принципа самостоятельности бюджетов (норм ст. 31 БК РФ), по нашему мнению, возможно только в правоотношениях. Причем ст. 31 БК РФ заключает в себе модель общих (общерегулятивных) правоотношений, поскольку:

– ст. 31 БК РФ предусматривает права и обязанности, носители которых точно – «поименно» – не определены (наименования конкретных публично-правовых образований в ст. 31 БК РФ не указаны, следовательно, субъектами соответствующих прав и обязанностей являются все публично-правовые образования);

– поскольку из ст. 31 БК РФ не вытекает иное, перечисленные в ней права и обязанности возникают непосредственно из закона, а не при наступлении определенных юридических фактов;

– по смыслу ст. 31 БК РФ установленные ею права и обязанности являются относительно стабильными, «длящимися» и прекращаются с упразднением самого их субъекта (публично-правового образования) или с утратой нормами ст. 31 БК РФ юридической силы;

– закрепляемые ст. 31 БК РФ права и обязанности представляют собой элементы компетенции публично-правовых образований и выражают особое юридическое состояние последних по отношению ко всем остальным субъектам (гражданам, организациям и проч.), которые в свою очередь наделены корреспондирующими обязанностями и правами;

– предусмотренные ст. 31 БК РФ права и обязанности являются основными, базовыми – обладание ими предопределяет возможность возникновения (изменения, прекращения) других прав и обязанностей, осуществляемых уже в конкретных правоотношениях.

Таким образом, возникающие на основе ст. 31 БК РФ правоотношения обладают пятью главными признаками, характерными для общих (общерегулятивных) правоотношений[105]. Юридическая конструкция общего правоотношения позволяет показать новые аспекты взаимосвязи бюджетного и налогового правового регулирования[106] и объяснить механизм непосредственного осуществления принципа самостоятельности бюджетов. Рассмотрим особенности этого механизма на примере реализации права на формирование бюджетных доходов.

Право конкретного публично-правового образования на формирование бюджетных доходов возникает непосредственно из ст. 31 БК РФ и осуществляется в общем правоотношении. Названное субъективное право представляет собой меру возможного поведения публично-правового образования, которая, разумеется, обеспечена мерой должного поведения других субъектов (их обязанностями). Такой мерой должного поведения, корреспондирующей праву публично-правового образования на формирование бюджетных доходов, является закрепленная ст. 57 Конституции Российской Федерации[107](далее – Конституция РФ) общая налоговая обязанность – общая обязанность[108] платить законно установленные налоги и сборы. Причем налог и сбор, согласно ст. 17 Налогового кодекса РФ[109] (далее – НК РФ), считаются законно установленными лишь в том случае, когда определены соответственно налогоплательщики и плательщики сбора. Получается, что к субъектам общей налоговой обязанности относятся все правосубъектные участники общественных отношений, отвечающие признакам налогоплательщиков и плательщиков сборов.

Общие правоотношения, в которых реализуется закрепленное ст. 31 БК РФ право публично-правового образования на формирование бюджетных доходов, служат основой для возникновения конкретных правоотношений с этим публично-правовым образованием, в частности налоговых правоотношений между ним и плательщиками отдельных налогов. В рамках конкретного отношения с налогоплательщиком публично-правовое образование осуществляет свое право требовать уплаты налога в определенном размере, обусловленное в конечном счете наличием у него общего права на формирование бюджетных доходов. При этом основанием возникновения права требовать уплаты налога – в отличие от права на формирование бюджетных доходов – признаются не нормы закона, а сложный юридический состав, включающий несколько юридических фактов (появление объекта налогообложения, наступление срока уплаты налога и проч.).

Таким образом, общие правоотношения служат базой для других (конкретных) правоотношений с участием публично-правовых образований и выступают в качестве необходимого звена в механизме непосредственного осуществления принципа самостоятельности бюджетов.

Принцип самостоятельности бюджетов закрепляет не только права публично-правовых образований, но также некоторые их обязанности (обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств) и запреты, к которым относятся:

– недопустимость для публично-правового образования устанавливать расходные обязательства, подлежащие исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов чужих бюджетов, а также расходные обязательства, подлежащие исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств (далее – запрет установления расходных обязательств, исполняемых за счет средств чужого бюджета);

– недопустимость для публично-правового образования на протяжении текущего финансового года вводить в действие изменения бюджетного законодательства РФ и/или законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, влекущие увеличение расходов и/или снижение доходов чужих бюджетов, без внесения в закон (решение) о своем бюджете изменений, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов чужих бюджетов (далее – запрет произвольного увеличения расходов, снижения доходов чужого бюджета);

– недопустимость для публично-правового образования изымать полученные в результате эффективного исполнения чужого бюджета дополнительные доходы, экономию по расходам этого бюджета (далее – запрет изъятия средств, полученных в результате эффективного исполнения чужого бюджета).

Нетрудно заметить, что установленные ст. 31 БК РФ запреты адресованы публично-правовым образованиям, поскольку только публично-правовые образования могут совершать недозволенные действия, которые в ней перечислены. По сути, запрещающие нормы ст. 31 БК РФ возлагают на каждое публично-правовое образование юридическую обязанность воздерживаться от совершения определенных действий. В этом отношении запрещающие нормы ст. 31 БК РФ весьма похожи на ее обязывающие нормы (предусматривающие обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств) и отличаются от них лишь тем, что первые наделяют публично-правовые образования пассивными обязанностями, а вторые – активными обязанностями. Причем и запрещающие, и обязывающие нормы ст. 31 БК РФ, как всякие правовые нормы, носят представительно-обязывающий характер. Это означает, что каждой установленной ст. 31 БК РФ мере должного поведения (юридической обязанности) публично-правового образования корреспондирует некоторая мера возможного поведения других субъектов. В качестве такой меры возможного поведения выступает вытекающее из ст. 31 БК РФ общее право требовать от публично-правового образования исполнения соответствующей юридической обязанности. Указанное субъективное право реализуется в общем правоотношении и принадлежит всем правосубъектным участникам общественных отношений, кроме публично-правового образования, являющегося субъектом обязанности, то есть гражданам, организациям, иным публично-правовым образованиям и проч.

Из всего вышесказанного следует ряд выводов

Принцип самостоятельности бюджетов, по нашему мнению, имеет одновременно объективный и субъективный характер. Названный принцип является не идеей правосознания, а общей нормой позитивного права. Наличие в БК РФ положений, противоречащих принципу самостоятельности бюджетов, свидетельствует о нарушении этого принципа и его неполной реализации, но не о существовании неписаного, вытекающего из других норм принципа подчиненности бюджетов.

С нашей точки зрения, есть два способа реализации (осуществления) принципа самостоятельности бюджетов: непосредственный и опосредованный. Непосредственное осуществление принципа самостоятельности бюджетов не ограничивается его общим информационно-руководящим воздействием, а предполагает возможность прямого регулирования общественных отношений путем наделения их участников субъективными правами и юридическими обязанностями. На наш взгляд, принцип самостоятельности бюджетов, взятый обособленно от других норм, является полноценной нормативной основой для возникновения правоотношений.

Содержание принципа самостоятельности бюджетов раскрывается в нескольких нормах, устанавливающих ряд субъективных прав и юридических обязанностей публично-правовых образований (не их органов). Нормы ст. 31 БК РФ, закрепляющие принцип самостоятельности бюджетов, состоят из гипотез и диспозиций, но не имеют в своей структуре санкций. По нашему мнению, отсутствие санкций не приводит к утрате нормами ст. 31 БК РФ регулятивных свойств.

Принцип самостоятельности бюджетов, с нашей точки зрения, гарантирует право собственности публично-правового образования на бюджетные средства, которое в некотором смысле соотносится с закрепленным ст. ст. 13, 14, 15 БК РФ правом иметь собственный бюджет. Права, установленные ст. 31 БК РФ, допустимо рассматривать в качестве компонентов (правомочий) права всякого публично-правового образования на собственный бюджет. Своеобразными же пределами осуществления этих правомочий являются публичные задачи и функции соответствующего публично-правового образования.

Непосредственное осуществление принципа самостоятельности бюджетов, по нашему мнению, возможно только в общих (общерегулятивных) правоотношениях, которые в свою очередь служат основой для возникновения различных конкретных правоотношений (например, налоговых правоотношений между определенным публично-правовым образованием и отдельным налогоплательщиком). При этом правам каждого публично-правового образования, вытекающим непосредственно из принципа самостоятельности бюджетов, корреспондируют общие обязанности, а вытекающим из названного принципа обязанностям корреспондируют общие права. Субъектами общих обязанностей являются все правосубъектные участники общественных отношений, кроме публично-правового образования, обладающего соответствующим правом, субъектами же общих прав – все правосубъектные участники общественных отношений, кроме публично-правового образования, несущего соответствующую обязанность. К таким субъектам общих прав и обязанностей относятся, в частности: иные публично-правовые образования, граждане и организации.

Выявление конституционных основ (начал) принципов права крайне важно как с теоретической, так и с практической точки зрения. К примеру, имеет принцип самостоятельности бюджетов конституционную природу или нет? Ответ на этот вопрос необходим, помимо прочего, для определения места упомянутого принципа в общей иерархии правовых норм.

Юридическая сила принципа самостоятельности бюджетов может оцениваться по-разному. Существует по крайней мере два взаимоисключающих варианта ее оценки:

1. Принцип самостоятельности бюджетов представляет собой обыкновенную норму закона (БК РФ). Следовательно, указанный принцип не является обязательным для федерального законодателя и не имеет приоритета перед иными положениями БК РФ. В частности, даже в случае явного противоречия принципу самостоятельности бюджетов подлежат применению как нормы БК РФ, принятые позднее названного принципа (поскольку lex posterior derogat legi priori[110]), так и нормы БК РФ менее общего характера по сравнению с ним (поскольку lex specialis derogat lex generali[111]). Очевидно, что при подобном подходе принцип самостоятельности бюджетов почти никогда не может применяться и существенно теряет практическое значение;

2. Принцип самостоятельности бюджетов выступает в качестве правовой нормы особого рода, и федеральный законодатель должен руководствоваться им при принятии нормативных актов, так как в отношении упомянутого принципа верно одно из следующих утверждений:

а) принцип самостоятельности бюджетов является правовой аксиомой;

б) принцип самостоятельности бюджетов имеет конституционную природу – вытекает из положений Конституции РФ.

При таком подходе принцип самостоятельности бюджетов не может быть отвергнут ни в законодательной, ни в правоприменительной практике. Правила «lex posterior derogat legi priori» и «lex specialis derogat lex generali» к принципу самостоятельности бюджетов неприменимы, поскольку он обладает большей по сравнению с обыкновенными нормами юридической силой, что вполне оправданно. Ведь принцип самостоятельности бюджетов, как любой правовой принцип, сохраняет свое практическое значение только при условии, если он обязателен для законодателя и имеет приоритет перед иными правовыми нормами.

В связи с этим нужно согласиться со вторым подходом к оценке юридической силы правовых принципов и признать, что принцип самостоятельности бюджетов юридически связывает федерального законодателя. Но каким образом обосновать подобную обязательность: аксиоматическим характером названного принципа или его конституционной природой?

С нашей точки зрения, принцип самостоятельности бюджетов не является правовой аксиомой ввиду следующих соображений.

Под правовыми аксиомами обычно подразумевают положения, имеющие для права характер исходных истин, не требующих доказательства. Причем правовые аксиомы могут быть отраслевыми[112]. Необходимо отметить, что вопрос о правовых аксиомах – дискуссионный. Некоторые исследователи не признают возможность существования правовых аксиом как таковую, опираясь исключительно на общефилософское, формально-логическое понятие аксиомы и сознательно не обращая внимание на специально-юридическое[113]. Между тем проблема правовых аксиом не должна оставаться без внимания. Ее изучение представляет несомненный практический интерес, особенно если ставится вопрос об аксиоматическом характере отдельных положений, прямо не сформулированных в законе и непосредственно из него не вытекающих (то есть не выводимых или трудно выводимых из других норм и в этом смысле «недоказуемых»), однако применяемых судами при разрешении конкретных споров.

Л. С. Явич полагал, что «правовые аксиомы служат идеологической предпосылкой принципов права, но самими принципами права они становятся лишь тогда, когда находят в нем свое закрепление»[114]. Важно учитывать: если принцип самостоятельности бюджетов представляет собой отраслевую – бюджетно-правовую – аксиому, то он во всяком случае не может быть выведен из других оснований, в том числе из положений Конституции РФ (потому что бюджетно-правовые аксиомы относятся к исходным, первым основаниям, с помощью которых доказываются все иные положения бюджетного права).

Но принцип самостоятельности бюджетов нельзя признать бюджетно-правовой аксиомой, поскольку он не имеет для бюджетного права значения вечной и непреложной истины. Например, после принятия Закона о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик[115] (далее – Закон СССР 1959 г.) советская бюджетная система функционировала не на основе принципа самостоятельности бюджетов, а скорее наоборот – на основе принципа подчиненности бюджетов. Согласно ст. 2 Закона СССР 1959 г. единый Государственный бюджет Союза Советских Социалистических Республик (далее – СССР) объединял союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик. Последние в свою очередь включали республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты (ст. 5 Закона СССР 1959 г.). При этом государственные бюджеты автономных республик объединяли республиканские бюджеты автономных республик и местные бюджеты (ст. 6 Закона СССР 1959 г.). Таким образом, бюджеты советской бюджетной системы существовали не обособленно. Более того, в СССР при утверждении одних («вышестоящих») бюджетов устанавливались основные показатели других («нижестоящих») бюджетов. В частности, на основе Государственного бюджета СССР утверждались государственные бюджеты союзных республик, а на их базе – государственные бюджеты автономных республик и административно-территориальных единиц[116]. Вообще, бюджеты советской бюджетной системы были совсем не самостоятельны.

Пример СССР показывает, что принцип самостоятельности бюджетов не является единственно возможным и в этом смысле «вечным», носящим аксиоматический характер принципом организации и функционирования бюджетной системы федеративного государства (конечно, существует мнение, будто отношения между составными частями СССР «не были построены на подлинно федеративных началах»[117], но с подобным суждением сложно согласиться, поскольку признаки федерации строго не определены, а значит, нельзя утверждать, что СССР им не соответствует).

Важно также иметь в виду: объективная сторона правовых аксиом коренится в характерных свойствах самого права. Отход от них может привести к тому, что право «перестает быть «правом» (оставаясь мерами прямого принуждения, организационного воздействия и т. д.)»[118]. Как свидетельствует советский опыт, регулирование бюджетных отношений на основе отрицающего бюджетную самостоятельность принципа подчиненности бюджетов способно сохранять правовой характер. В советское время отношения в бюджетной сфере подвергались подробной юридической регламентации, препятствовавшей произволу со стороны публичной власти всех уровней территориальной организации. Причем различные права и гарантии предоставлялись не только федерации в целом (СССР), но и ее членам, а также административно-территориальным единицам (например, право самостоятельно определять направления использования бюджетных средств в пределах утвержденных основных показателей). Таким образом, отход от принципа самостоятельности бюджетов автоматически не приводит к утрате нормативным регулированием правового характера. Это является еще одним подтверждением того, что принцип самостоятельности бюджетов нельзя считать бюджетно-правовой аксиомой.

По нашему мнению, обязательность принципа самостоятельности бюджетов для федерального законодателя обусловлена не аксиоматическим характером названного принципа, а его конституционной природой: принцип самостоятельности бюджетов может быть выведен непосредственно из норм Конституции РФ.

Выдвинутое нами предположение о прямой связи принципа самостоятельности бюджетов с положениями Конституции РФ до настоящего времени не получило убедительного обоснования ни в судебных решениях, ни в правовой доктрине. С взглядами некоторых авторитетных исследователей оно вовсе не согласуется.

В частности, КС РФ указывает в своих актах не на конституционную природу принципа самостоятельности бюджетов, а лишь на то, что названный принцип «соответствует (курсив наш – Т. Б.) основам конституционного строя и принципу федерализма»[119] и установлен БК РФ «в порядке конкретизации (курсив наш – Т. Б.) конституционных основ финансовой системы государства»[120]. При этом, как отмечает КС РФ, «бюджетная самостоятельность Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления предопределяется их статусом, установленным Конституцией (курсив наш – Т. Б.)»[121]. Однако остается неясным, насколько жестко, с точки зрения КС РФ, бюджетное устройство России обусловлено ее политико-территориальным устройством, закрепленным Конституцией. Иными словами, самостоятельность бюджетов рассматривается КС РФ как единственно возможный по смыслу Конституции РФ принцип организации и функционирования российской бюджетной системы или только как один из конституционно допустимых (не противоречащих Конституции РФ)?

Конституционно-правовые начала принципа самостоятельности бюджетов

В отечественном правоведении более или менее тщательно изучались «конституционные основы налогово-бюджетного федерализма»[122] и особенности действия конституционного принципа федерализма в бюджетно-правовой сфере[123], а точнее – самые общие вопросы конституционного финансового права. К сожалению, интересующая нас связь принципа самостоятельности бюджетов с положениями Конституции РФ предметом детального исследования никогда не была.

С нашей точки зрения, принцип самостоятельности бюджетов напрямую связан с конституционными положениями и может быть выведен из норм Конституции РФ. Какие положения Конституции РФ позволяют сделать вывод о конституционной природе закрепленного ст. 31 БК РФ принципа самостоятельности бюджетов?

Прежде чем приступить к исследованию конституционных основ принципа самостоятельности бюджетов, попутно отметим, что название рассматриваемого принципа (по терминологии ст. ст. 28, 31 БК РФ «принцип самостоятельности бюджетов») сформулировано в БК РФ не совсем корректно. О самостоятельности обычно говорят применительно к субъектам права, а не к объектам. Поскольку же бюджет относится к объектам, правильнее использовать термин «принцип бюджетной (финансовой, фискальной) самостоятельности публично-правовых образований». Кстати, выражение «принцип финансовой самостоятельности муниципальных образований» встречается в некоторых актах КС РФ[124]. В дальнейшем изложении мы все-таки продолжим использовать терминологию, характерную для российского бюджетного законодательства, но учитывая, что принцип «самостоятельности бюджетов» гарантирует самостоятельность каждому публично-правовому образованию, а не его бюджету.

Бюджетная самостоятельность РФ вытекает прежде всего из положений ст. 71 (п. «д», «з») Конституции РФ, относящих федеральную государственную собственность и управление ею, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы к ведению РФ. Важно подчеркнуть, что в тексте ст. 71 Конституции РФ упоминается не «государственный бюджет», а «федеральный бюджет», то есть речь идет именно о бюджете Федерации. При этом в некоторых других статьях Конституции РФ говорится о «соответствующем бюджете» (ч. 1 ст. 41) и о «местном бюджете» (ч. 1 ст. 132). Значит, Конституция РФ исходит из того, что федеральный бюджет, во всяком случае, не является единственной в РФ формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения публичных задач и функций. По смыслу Конституции РФ федеральный бюджет – это один из множества бюджетов российской бюджетной системы, который существует обособленно от других бюджетов (в частности, от местных).

Поскольку федеральный бюджет находится в ведении РФ (п. «з» ст. 71 Конституции РФ), а по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ), выходит, что федеральный бюджет может быть утвержден исключительно нормативным правовым актом РФ. Это – еще одна конституционная гарантия бюджетной самостоятельности РФ.

Конституция РФ содержит также ряд специальных норм-гарантий об осуществлении бюджетного процесса на федеральном уровне строго определенными органами публичной власти Федерации:

а) в соответствии с ч. 1 ст. 105 Конституции РФ федеральные законы по вопросам федерального бюджета принимаются Государственной Думой (то есть одной из палат представительного и законодательного органа РФ – Федерального Собрания[125]) и, согласно ст. 106 Конституции РФ, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (то есть в другой палате представительного и законодательного органа РФ[126]), после чего Президент РФ подписывает принятый федеральный закон и обнародует его (ст. 107 Конституции РФ); следовательно, утверждение федерального бюджета осуществляется исключительно федеральной государственной властью;

б) Правительство РФ, являющееся исполнительным органом Федерации (ст. 110 Конституции РФ), разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (ст. 114 Конституции РФ);

в) контроль за исполнением федерального бюджета осуществляется Счетной палатой, образуемой Советом Федерации и Государственной Думой (ч. 5 ст. 101 Конституции РФ).

Кроме того, Конституция гарантирует РФ самостоятельность в вопросах формирования доходных источников федерального бюджета: согласно ч. 3 ст. 75 Конституции РФ система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, устанавливается федеральным законом.

Таким образом, в Конституции РФ получили непосредственное закрепление важнейшие гарантии бюджетной самостоятельности РФ, а именно:

– обособленность федерального бюджета от других бюджетов бюджетной системы;

– возможность утверждения федерального бюджета исключительно нормативным правовым актом РФ;

– осуществление бюджетного процесса на федеральном уровне органами публичной власти Федерации;

– автономное формирование доходных источников федерального бюджета.

Что касается конституционных гарантий бюджетной самостоятельности субъектов РФ, то они усматриваются из текста

Конституции РФ менее отчетливо, но могут быть выявлены путем толкования.

Согласно ч. 1 ст. 1 Конституции РФ Россия есть федеративное государство. Конституция РФ разграничивает предметы ведения между РФ и ее субъектами, так или иначе признавая определенную самостоятельность каждого субъекта РФ в пределах предоставленных ему полномочий. Это следует, в частности, из:

а) ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, устанавливающей, что каждый субъект РФ имеет свою конституцию (устав) и законодательство;

б) ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, признающей в качестве основы конституционного строя РФ разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти;

в) ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ, определяющих предметы ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, то есть разграничивающих конкретные предметы ведения между публично-правовыми образованиями;

г) ст. 73 Конституции РФ, предусматривающей, что субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов;

д) ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, утверждающей право субъектов РФ осуществлять собственное правовое регулирование в сфере своего исключительного ведения (причем ч. 6 ст. 76 Конституции РФ прямо указывает на то, что в случае возникновения противоречий между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, принятым по предметам ведения субъектов РФ, приоритет имеет нормативный правовой акт субъекта РФ);

е) ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, согласно которой государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти;

ж) ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, закрепляющей, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации органов государственной власти, предусмотренными федеральным законом.

Наличие у субъектов РФ собственной компетенции и своей системы органов государственной власти непосредственно обусловливает необходимость создания обособленных региональных бюджетов, обеспечивающих соответствующие финансовые условия для реализации каждым субъектом РФ его конституционных функций и самостоятельной имущественной ответственности субъекта РФ за невыполнение или ненадлежащее выполнение этих функций.

Согласно ст. 73 Конституции РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Управление региональной государственной собственностью, региональный бюджет, распоряжение доходами от региональных налогов и сборов не упоминаются ни в числе предметов ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ), ни в числе предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Эти вопросы не могут решаться и органами местного самоуправления: согласно ст. 132 Конституции РФ, к вопросам местного значения относится управление муниципальной (а не региональной) собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного (а не регионального) бюджета; установление местных (а не региональных) налогов и сборов. Отсюда можно сделать вывод, признаваемый в том числе КС РФ[127], что управление региональной государственной собственностью, региональный бюджет, распоряжение доходами от региональных налогов и сборов находятся в исключительном ведении субъектов РФ.

Поскольку по предметам исключительного ведения субъектов РФ принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ), утверждение регионального бюджета возможно только нормативным правовым актом соответствующего субъекта РФ. Эта гарантия бюджетной самостоятельности субъектов РФ, как и требование обособленности регионального бюджета от других бюджетов бюджетной системы, вытекает из положений Конституции РФ.

Если предположить, что в компетенцию субъектов РФ входит одно лишь формальное утверждение регионального бюджета (например, с сохранением возможности подготовки проекта бюджета или его основных показателей федеральными органами власти), то на практике это может привести к фактическому формированию регионального бюджета не соответствующим субъектом РФ, а иным публично-правовым образованием. Вот почему к полномочиям по такому предмету исключительного ведения субъектов РФ как «региональный бюджет» нужно относить не только само его утверждение, но осуществление на региональном уровне бюджетного процесса в целом. Важно также учитывать, что в сфере своего исключительного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ), которую, кстати сказать, реализуют образуемые ими органы (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ). Как раз органы государственной власти субъектов РФ и должны осуществлять бюджетный процесс на региональном уровне по смыслу Конституции РФ. Право субъектов РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс признается КС РФ[128]. Однако КС РФ избегает сколько-нибудь подробного рассмотрения этого вопроса.

Как следует из ч. 3 ст. 75 Конституции РФ, федеральным законом устанавливаются не все налоги и сборы, обязательные к уплате на территории РФ, а только система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в РФ. В соответствии с Конституцией РФ вопросы формирования доходных источников региональных бюджетов не лежат всецело в сфере компетенции РФ. Эти вопросы не могут решаться и органами местного самоуправления, ведь, согласно ст. 132 Конституции РФ, к вопросам местного значения относится установление исключительно местных налогов и сборов. Получается, что в вопросах формирования доходных источников региональных бюджетов Конституция РФ гарантирует некоторую самостоятельность именно субъектам РФ.

Поскольку Конституция РФ исходит из равноправия субъектов РФ (ст. 5 Конституции РФ), КС РФ отмечает необходимость признания за всеми субъектами РФ «равного финансово-правового статуса, основу которого составляет финансово-бюджетная самостоятельность субъектов Российской Федерации»[129]. Примечательно, что в конституциях некоторых иностранных государств закреплены более конкретные по сравнению с положениями ст. 5 Конституции РФ нормы о недопустимости дискриминации в отношении субъектов федерации. Например, ст. 99 Конституции Австралийского Союза запрещает дискриминацию штатов или любых их частей при регулировании бюджетных доходов[130]. Очень подробно регламентированы вопросы публичных финансов в Основном законе Федеративной Республики Германии[131] (далее – Основной закон ФРГ), многие положения которого непосредственно направлены на защиту земель (субъектов германской федерации) от дискриминации. Что же касается Конституции РФ, то она почти не содержит специальных бюджетно-правовых норм и регулирует отношения в сфере публичных финансов главным образом посредством установления одних общих принципов.

Итак, в силу конституционного принципа равноправия субъектов РФ гарантии бюджетной самостоятельности в равной мере распространяются на все субъекты РФ. С учетом выше изложенного к таким гарантиям относятся вытекающие из Конституции РФ:

– обособленность регионального бюджета от других бюджетов бюджетной системы;

– возможность утверждения регионального бюджета исключительно нормативным правовым актом соответствующего субъекта РФ;

– осуществление бюджетного процесса на региональном уровне органами государственной власти соответствующего субъекта РФ;

– относительно автономное формирование доходных источников регионального бюджета.

Бюджетная самостоятельность муниципальных образований основана как на конституционных положениях, закрепляющих общие гарантии самостоятельности местного самоуправления (например, ст. 12, содержащей общую норму о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий; ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, согласно которой «местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»), так и на специальных нормах Конституции РФ, предусматривающих конкретные полномочия органов местного самоуправления в бюджетной сфере (к примеру, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ прямо отнесены к компетенции муниципальных образований вопросы управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов).

Наряду с федеральным бюджетом местные бюджеты непосредственно упомянуты в тексте Конституции РФ (ч. 1 ст. 132). Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно утверждают местный бюджет, что позволяет сделать вывод о его обособленности. Обособленность местных бюджетов от других бюджетов российской бюджетной системы является одной из конституционных гарантий бюджетной самостоятельности муниципальных образований.

Поскольку органы местного самоуправления не могут утвердить местный бюджет иначе, чем муниципальным правовым актом, из этой нормы вытекает еще одна гарантия бюджетной самостоятельности муниципальных образований – возможность утверждения местного бюджета исключительно нормативным правовым актом соответствующего муниципального образования.

В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Поскольку указанные полномочия относятся к деятельности, которая охватывается понятием «бюджетный процесс» (ст. 6 БК РФ), выходит, что Конституция РФ гарантирует муниципальным образованиям самостоятельное осуществление ими бюджетного процесса на местном уровне.

Органы местного самоуправления не только самостоятельно формируют и утверждают местный бюджет, но и устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ). Последние, как известно, являются доходными источниками местного бюджета. А значит, Конституция РФ гарантирует муниципальным образованиям определенную самостоятельность в вопросах формирования доходных источников местных бюджетов.

Таким образом, Конституцией РФ предусмотрены следующие гарантии бюджетной самостоятельности муниципальных образований:

– обособленность местного бюджета от других бюджетов бюджетной системы;

– возможность утверждения местного бюджета исключительно нормативным правовым актом соответствующего муниципального образования;

– осуществление бюджетного процесса на местном уровне органами публичной власти соответствующего муниципального образования;

– автономное формирование доходных источников местного бюджета.

– Анализ положений Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что в ней закреплены гарантии бюджетной самостоятельности всех публично-правовых образований, а именно:

– обособленность бюджета всякого публично-правового образования от других бюджетов бюджетной системы;

– возможность утверждения бюджета конкретного публично-правового образования исключительно нормативным правовым актом этого публично-правового образования;

– осуществление бюджетного процесса на федеральном, региональном и местном уровнях органами публичной власти соответствующих публично-правовых образований;

– относительно автономное формирование доходных источников бюджета всякого публично-правового образования.

Необходимо отметить, что нормы о бюджетной самостоятельности публично-правовых образований в Конституции РФ и в ст. 31 БК РФ имеют, по сути, одинаковое содержание:

– конституционное требование обособленности бюджета всякого публично-правового образования от других бюджетов бюджетной системы равнозначно нормам ст. 31 БК РФ, закрепляющим:

– право и обязанность каждого публично-правового образования самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективность использования бюджетных средств;

– право каждого публично-правового образования предоставлять исключительно в форме межбюджетных трансфертов средства из своего бюджета на исполнение чужих расходных обязательств;

– адресованный каждому публично-правовому образованию запрет на установление расходных обязательств, исполняемых за счет средств чужого бюджета;

– адресованный каждому публично-правовому образованию запрет на произвольное увеличение расходов, снижение доходов чужого бюджета;

– адресованный каждому публично-правовому образованию запрет на изъятие средств, полученных в результате эффективного исполнения чужого бюджета;

– обеспеченная положениями Конституции РФ возможность утверждения бюджета конкретного публично-правового образования исключительно нормативным правовым актом этого публично-правового образования немыслима без официального признания ст. 31 БК РФ права всякого публично-правового образования на осуществление бюджетных расходов (потому что при утверждении бюджета определяются формы и направления расходования бюджетных средств, то есть реализуется право на осуществление бюджетных расходов);

– гарантированное Конституцией РФ осуществление бюджетного процесса на федеральном, региональном и местном уровнях органами публичной власти соответствующих публично-правовых образований невозможно без закрепления ст. 31 БК РФ права и обязанности каждого публично-правового образования самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

– вытекающее из Конституции РФ требование относительно автономного формирования доходных источников бюджета всякого публично-правового образования воплощается в норме ст. 31 БК РФ, утверждающей право всякого публично-правового образования на формирование бюджетных доходов.

Таким образом, все нормы, раскрывающие в ст. 31 БК РФ содержание принципа самостоятельности бюджетов, имеют конституционную природу: их установление непосредственно предопределено положениями Конституции РФ. Вот почему принцип самостоятельности бюджетов обязателен для федерального законодателя и обладает большей по сравнению с обыкновенными правовыми нормами юридической силой. Практическое значение этого вывода заключается в том, что в случае противоречия между принципом самостоятельности бюджетов и нормой закона (подзаконного акта) приоритетным должен признаваться названный принцип, поскольку он обусловлен Конституцией РФ.

Не менее важным является вопрос о возможных коллизиях между принципом самостоятельности бюджетов и другими бюджетно-правовыми принципами. К примеру, существует мнение[132], что принцип самостоятельности бюджетов противоречит закрепленному ст. 29 БК РФ принципу единства бюджетной системы РФ. Проблема соотношения принципов самостоятельности бюджетов и единства российской бюджетной системы, безусловно, заслуживает особого внимания[133].

Соотношение принципов самостоятельности бюджетов и единства российской бюджетной системы

В соответствии со ст. 29 БК РФ принцип единства бюджетной системы РФ предусматривает единство бюджетного законодательства, единство принципов организации и функционирования российской бюджетной системы, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, единый порядок формирования доходов и осуществления расходов всех бюджетов бюджетной системы и проч.

Противоречие между принципами самостоятельности бюджетов и единства бюджетной системы РФ можно увидеть, например, в следующем: введенный Федерацией – согласно принципу единства бюджетной системы – единый порядок осуществления бюджетных расходов препятствует свободной реализации субъектами РФ и муниципальными образованиями их права на расходование бюджетных средств, закрепленного принципом самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ). Нужно отметить, что принцип самостоятельности бюджетов прямо допускает ограничение упомянутого права, поскольку в ст. 31 БК РФ говорится о праве в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов. Устанавливаемый же в рамках реализации принципа единства бюджетной системы РФ единый порядок расходования бюджетных средств призван определять процедуру, последовательность действий для осуществления бюджетных расходов. По одному своему предназначению он является средством ограничения самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований[134] в вопросах расходования бюджетных средств. Однако подобное ограничение не должно быть чрезмерным и приводить к утрате основного содержания или фактическому отрицанию права субъектов РФ и муниципальных образований на расходование бюджетных средств: в силу принципа самостоятельности бюджетов единый порядок осуществления бюджетных расходов не может не оставлять субъектам РФ и муниципальным образованиям хотя бы некоторую свободу в выборе форм и направлений расходования бюджетных средств. Таким образом, установление предписываемого принципом единства бюджетной системы РФ единого порядка осуществления бюджетных расходов всегда в той или иной степени ограничивает закрепленное принципом самостоятельности бюджетов право субъектов РФ и муниципальных образований на расходование бюджетных средств. Это и позволяет ставить вопрос о частичной несовместимости принципов самостоятельности бюджетов и единства бюджетной системы РФ.

Противоречие между указанными принципами можно усматривать и в том, что принцип единства бюджетной системы РФ направлен на ограничение вытекающего из принципа самостоятельности бюджетов права субъектов РФ и муниципальных образований формировать бюджетные доходы. В самом деле, реализация названного права осуществляется:

а) согласно единому порядку формирования доходов всех бюджетов российской бюджетной системы (как того требует принцип единства бюджетной системы РФ);

б) по правилам, установленным законодательством РФ о налогах и сборах (что является обязательным в соответствии с принципом самостоятельности бюджетов).

Причем законодательство РФ о налогах и сборах наделяет субъекты РФ и муниципальные образования очень небольшим объемом полномочий. Такое федеральное регулирование осуществляется главным образом в рамках реализации принципа единства бюджетной системы РФ[135], поскольку именно он предусматривает обязательное установление единого порядка формирования доходов всех бюджетов российской бюджетной системы.

С учетом вытекающих из принципа единства бюджетной системы РФ ограничений закрепленное принципом самостоятельности бюджетов право субъектов РФ и муниципальных образований на формирование бюджетных доходов, как и их право на расходование бюджетных средств, может превратиться в абстрактную формулу, лишенную значимого конкретного содержания. Все это позволяет предположить, что принципы самостоятельности бюджетов и единства бюджетной системы РФ противоречат друг другу.

Как можно разрешить коллизию двух бюджетно-правовых принципов? Поскольку для ответа на этот вопрос необходима оценка самих принципов, рассмотрим ее основные (взаимоисключающие друг друга) варианты и вытекающие их них следствия:

1. Различна правовая природа принципов, и приоритетом обладает тот из них, который имеет конституционное значение.

Выше было показано, что принцип самостоятельности бюджетов предопределен положениями Конституции РФ и может быть непосредственно выведен из конституционных норм.

Принцип единства бюджетной системы РФ также имеет конституционную природу. Во многих своих актах КС РФ справедливо указывал, что установленный ч. 1 ст. 8 Конституции РФ принцип единства экономического пространства обусловливает создание «единой финансовой системы, включая бюджетную и налоговую»[136]. По мнению КС РФ, в условиях федеративного государства «бюджеты соответствующих уровней, будучи самостоятельными, составляют единую бюджетную систему»[137]. При этом бюджетная самостоятельность всегда реализуется «во взаимосвязи с конституционными принципами (курсив наш – Т. Б.) функционирования бюджетной системы Российской Федерации как единой системы»[138]. И хотя умаление финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований недопустимо[139], конституционные нормы о государственном единстве и государственной целостности РФ обязывают федерального законодателя осуществлять такое правовое регулирование, которое «способствовало бы поддержанию единства бюджетной системы (курсив наш – Т. Б.) как финансово-экономической основы реализации публичных функций Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»[140].

Таким образом, и принцип самостоятельности бюджетов, и принцип единства бюджетной системы РФ имеют конституционное значение, что не позволяет сделать вывод о приоритете одного из них перед другим.

2. Эти принципы отражают неравновеликие ценности и потому занимают разные места в ценностной иерархии принципов. Приоритетным должен признаваться тот принцип, которому соответствует более значимая ценность.

Например, жизнь и здоровье людей являются более высокими ценностями, чем собственность. Однако из конституционных норм и положений БК РФ отнюдь не следует, что самостоятельность бюджетов и единство бюджетной системы РФ представляют собой неравновесные ценности.

Таким образом, на основе этого подхода нельзя сделать вывод о подчиненном положении принципа самостоятельности бюджетов по отношению к принципу единства бюджетной системы РФ или наоборот.

3. Противоречащие принципы отражают равновеликие ценности. Тем не менее, один из принципов способен приобретать приоритетное значение по сравнению с другим в рамках конкретного дела (исключительно ad hoc[141]).

Чтобы установить, какой принцип превалирует в определенной ситуации (с учетом тех или иных фактических обстоятельств), используют процедуру взвешивания (балансирования, уравновешивания) ценностей и соответствующих им правовых принципов. Согласно теории взвешивания, характерной чертой правовых принципов является то, что они реализуются в разной степени (в противоположность обыкновенным правовым нормам, которые только осуществляются либо не осуществляются). Причем эта степень зависит от множества фактических и юридических возможностей, условий, включая наличие в правовой системе частично несовместимых принципов[142]. Если вытекающее из конституционных норм значение («абстрактный вес») противоречащих принципов одинаково, то принципы должны быть сбалансированы или взвешены. Процедура оценки веса проводится с целью определения сравнительной (относительной) важности реализации соответствующих принципов в конкретной ситуации. Приоритет признается за тем принципом, нарушение которого с учетом всех обстоятельств дела является, так сказать, более масштабным и общественно опасным[143].

Широко критикуемые в научной литературе[144] теория взвешивания и подобные ей концепции отражают современные тенденции в практике судов разных стран[145]. С нашей точки зрения, теории уравновешивания ценностей и коррелирующих им юридических принципов имеют существенный недостаток, заключающийся в отрицании безусловной обязательности принципов права.

Этот недостаток является следствием построения теории взвешивания (и подобных ей концепций) на базе неверных предпосылок. В частности, ошибочно исходное теоретическое положение о том, что правовые принципы реализуются в большей либо меньшей степени. Не стоит забывать: юридические принципы представляют собой разновидность правовых норм. Как и другие нормы позитивного права, принципы могут быть или реализованы, или не реализованы. Для реализации правовых норм вообще и юридических принципов в частности не характерны никакие промежуточные состояния (например, «неполная реализация»), поскольку любое конкретное поведение всегда либо соответствует, либо не соответствует предписаниям правовых норм. В этом смысле всякое «неполное соответствие» требованиям нормы права, будь то обыкновенная норма или норма-принцип, является ее нарушением, а не «частичным осуществлением». Когда же суд исходит из того, что «принципы могут быть реализованы в разной степени», он в действительности создает условия для их неосуществления. Согласно этому подходу обязательность реализации правовых принципов de facto зависит от усмотрения суда.

Кроме того, как любым нормам позитивного права, юридическим принципам нужно давать непротиворечивое толкование. Противопоставление одних принципов другим, отказ от рассмотрения их в системе равнозначны признанию того, что одновременное осуществление всех принципов права заведомо невозможно. При таком подходе правовые принципы совершенно лишаются юридической обязательности, превращаясь в весьма абстрактные и противоречивые цели (задачи) правового регулирования. Но уж совсем не приемлемо в доктрине уравновешивания то, что не законодатель, а суд определяет, к достижению каких целей-принципов следует в большей степени стремиться с учетом конкретных обстоятельств.

Итак, балансирование ценностей, лежащих в основе принципов единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов, не позволяет прийти к убедительному выводу о приоритете одного принципа перед другим.

4. Если различается время официального утверждения противоречащих принципов, приоритетом обладает тот из них, который принят позднее (так как lex posterior derogat legi priori).

Но принцип единства российской бюджетной системы нашел закрепление в БК РФ одновременно с принципом самостоятельности бюджетов – в момент принятия БК РФ. Следовательно, в рассматриваемом случае для решения вопроса о приоритете того или иного принципа время их утверждения не имеет значения.

5. Рассматриваемые принципы обладают различной сферой действия и соотносятся как общая и исключительная нормы. Преимущество отдается тому принципу, который выступает в качестве исключительной нормы.

С нашей точки зрения, принципы единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов взаимосвязаны именно таким образом. Причем принцип единства бюджетной системы РФ является общей нормой, а принцип самостоятельности бюджетов – исключительной.

Принцип единства бюджетной системы РФ регламентирует довольно многочисленную группу общественных отношений (определенный их вид), в то время как принцип самостоятельности бюджетов – входящую в эту группу крайне небольшую совокупность общественных отношений (их отдельный подвид). Иными словами, принцип единства бюджетной системы, по сравнению с принципом самостоятельности бюджетов, регулирует гораздо более широкий круг отношений.

К примеру, принцип единства бюджетной системы РФ предписывает введение единого (то есть общего, одинакового для всех бюджетов российской бюджетной системы) порядка формирования доходов и осуществления расходов бюджетов. Между тем, принцип самостоятельности бюджетов – в исключение из этого правила – предоставляет публично-правовым образованиям возможность самостоятельно (иначе говоря, свободно, независимо от кого бы то ни было) закреплять отдельные элементы упомянутого порядка, в частности:

– устанавливать налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты;

– определять формы и направления расходования средств соответствующих бюджетов (кроме средств, полученных в виде межбюджетных субсидий и субвенций из чужих бюджетов).

Выходит, что согласно принципу единства бюджетной системы РФ отношения по формированию доходов и осуществлению расходов бюджетов должны быть урегулированы правилами, общими для всех бюджетов российской бюджетной системы. Однако в соответствии с принципом самостоятельности бюджетов небольшая часть этих отношений (например, отношения по определению элементов региональных налогов, обязательных к уплате на территориях разных субъектов РФ) может регламентироваться нормами, неодинаковыми для разных бюджетов. Несложно заметить, что принцип самостоятельности бюджетов ограничивает сферу действия принципа единства бюджетной системы РФ, предусматривая изъятие из него. Причем принцип самостоятельности бюджетов устанавливает порядок, значительно отличающийся от закрепленного принципом единства бюджетной системы РФ. Это дает основания считать принцип самостоятельности бюджетов исключительной нормой.

Таким образом, принципы единства бюджетной системы РФ и самостоятельности бюджетов соотносятся как общая и исключительная нормы.

Важно учитывать, что правило о приоритете исключительных норм перед общими применимо не только к обыкновенным нормам, но и к нормам-принципам. Например, Ж.-Л. Бержель справедливо отмечал: «Принципы, ограниченные конкретными специальными вопросами, должны применяться преимущественно по отношению к общим, имеющим более широкую область распространения»[146]. Поскольку принцип единства бюджетной системы РФ выступает в качестве общей нормы, а принцип самостоятельности бюджетов – в качестве исключительной, то в случае коллизии между ними приоритетным следует признавать принцип самостоятельности бюджетов.

Однако всегда нужно помнить: «Изъятия из общих положений не должны толковаться распространительно»[147]. В связи с этим неверно усматривать неразрешимое противоречие принципов единства бюджетной системы РФ и самостоятельности бюджетов в том, что установление предписываемого первым принципом единого порядка формирования доходов и осуществления расходов бюджетов ограничивает закрепленные вторым принципом права субъектов РФ и муниципальных образований на:

– формирование бюджетных доходов;

– расходование бюджетных средств.

Как уже отмечалось, принцип самостоятельности бюджетов прямо допускает ограничение названных прав. Согласно ст. 31 БК РФ, всякому публично-правовому образованию гарантируются права:

– в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств;

– согласно законодательству РФ о налогах и сборах устанавливать налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты.

Поскольку принцип самостоятельности бюджетов (как норму, предусматривающую изъятие из общего правила) нельзя толковать расширительно, закрепляемым им субъективным правам не следует искусственно придавать абсолютный характер. По буквальному смыслу ст. 31 БК РФ федеральное законодательство может содержать любые ограничения права на формирование доходов бюджета и права на расходование бюджетных средств, если при этом будет сохраняться хотя бы некоторая свобода субъекта РФ или муниципального образования в установлении налогов и сборов, а также выборе форм и направлений расходования бюджетных средств. С формальной точки зрения (и с учетом того, что Конституция РФ гарантирует всякому публично-правовому образованию лишь относительно автономное формирование доходных источников бюджета), нарушение принципа самостоятельности бюджетов имеет место только в случае, когда публично-правовому образованию не предоставлено никакой свободы в решении указанных вопросов.

С таких позиций нужно подходить и к решению конкретных практических проблем. Поясним это на примере двух рассмотренных КС РФ дел:

1) о порядке финансирования гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования[148];

2) об ограничениях, установленных в отношении субъектов РФ, получающих дотации из федерального бюджета[149].

По нашему мнению, в обоих случаях оспоренные заявителями нормы не нарушали принцип самостоятельности бюджетов ввиду следующего.

Как мы выяснили, принцип самостоятельности бюджетов не подлежит расширительному толкованию. Он гарантирует публично-правовым образованиям не абсолютную, а лишь относительную свободу финансовой деятельности в пределах, установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством. Иными словами, принцип самостоятельности бюджетов обеспечивает всякому публично-правовому образованию ровно такую степень финансовой самостоятельности, какая вытекает из положений соответствующих федеральных нормативных правовых актов. Федеральные акты не предоставляют субъектам РФ самостоятельность в определении условий получения ими межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, муниципальным образованиям – в изменении уровня финансирования гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования. Но раз субъекты РФ и муниципальные образования в соответствии с федеральными нормами не наделены самостоятельностью в решении этих вопросов, значит, она юридически не обеспечивается принципом самостоятельности бюджетов.

Таким образом, в рассматриваемых случаях принцип самостоятельности бюджетов не был нарушен, поскольку неправомерное вмешательство в финансовую самостоятельность публично-правового образования невозможно совершить при ее отсутствии (при том, что она не гарантирована названным принципом).

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы

По нашему мнению, в Конституции РФ закреплены гарантии бюджетной самостоятельности всех публично-правовых образований, а именно:

1) обособленность бюджета всякого публично-правового образования от других бюджетов бюджетной системы;

2) возможность утверждения бюджета конкретного публично-правового образования исключительно нормативным правовым актом этого публично-правового образования;

3) осуществление бюджетного процесса на федеральном, региональном и местном уровнях органами публичной власти соответствующих публично-правовых образований;

4) относительно автономное формирование доходных источников бюджета всякого публично-правового образования.

Анализ конституционных гарантий бюджетной самостоятельности публично-правовых образований и норм, раскрывающих в ст. 31 БК РФ содержание принципа самостоятельности бюджетов, позволяет нам прийти к заключению, что названный принцип имеет конституционную природу: установление БК РФ принципа самостоятельности бюджетов непосредственно предопределено положениями Конституции РФ. В связи с этим принцип самостоятельности бюджетов обязателен для федерального законодателя и обладает большей по сравнению с обыкновенными правовыми нормами (например, нормами закона) юридической силой. Следовательно, правила «lex posterior derogat legi priori» и «lex specialis derogat lex generali» неприменимы для решения коллизий между принципом самостоятельности бюджетов и обыкновенными нормами закона. При этом принцип самостоятельности бюджетов не может быть отвергнут ни в законодательной, ни в правоприменительной практике.

С нашей точки зрения, принцип единства бюджетной системы РФ и принцип самостоятельности бюджетов обладают различной сферой действия. Поскольку принцип единства бюджетной системы РФ является общей нормой, а принцип самостоятельности бюджетов – исключительной, в случае коллизии между ними приоритетным следует признавать принцип самостоятельности бюджетов. Таким образом, принцип самостоятельности бюджетов ограничивает сферу действия принципа единства бюджетной системы РФ.

Принцип самостоятельности бюджетов (как норма, предусматривающая изъятие из общего правила) не подлежит расширительному толкованию: он гарантирует публично-правовым образованиям не абсолютную, а лишь относительную свободу финансовой деятельности в пределах, установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством. Поэтому закрепляемым принципом самостоятельности бюджетов субъективным правам, на наш взгляд, не следует при толковании искусственно придавать абсолютный характер. В частности, по буквальному смыслу ст. 31 БК РФ федеральное законодательство может содержать любые ограничения права на формирование доходов бюджета и права на расходование бюджетных средств, если при этом будет сохраняться хотя бы некоторая свобода публично-правового образования в установлении налогов и сборов, а также выборе форм и направлений расходования бюджетных средств. С формальной точки зрения (и с учетом того, что Конституция РФ гарантирует всякому публично-правовому образованию лишь относительно автономное формирование доходных источников бюджета), нарушение принципа самостоятельности бюджетов имеет место только в том случае, когда публично-правовому образованию не предоставлено никакой свободы в решении указанных вопросов.