Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия. Раздел I. Методологические основы анализа финансовой безопасности и роли правонарушений в финансовой сфере (Е. Н. Кондрат, 2014)

§ 1. Понятие финансов и финансовой системы

Слово «финансы» этимологически ведет свое начало от средневековой латыни, именно от слова fiпаге – платить; произведенного от finis – срок платежа. В Германии под конец средних веков слово «Finanz» употреблялось для обозначения хитрости, коварства, а в применении к государственному хозяйству под «Finanz» разумели искусство собрать побольше денег. В то же время во Франции под finances понимали все материальные средства, находящиеся в распоряжении правительства¹.

Считается, что впервые термин «финансы» ввел французский ученый Ж. Боден в 1577 г. в своей работе «Шесть книг о республике». В русский язык этот термин перешел в XVIII в. и в течение долгого времени употреблялся как синоним понятию «казна».

С.Е. Десницкий в работе «Представление о учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи» так определял финансы: «Финансы заключают в себе смысл пространный: они имеют предлогом доставление государству надельных и довольных по его надобности доходов»².

В современной экономической и правовой литературе понятие «финансы» рассматривается в двух аспектах:

• как совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств, необходимых государству и местному самоуправлению для выполнения своих задач и функций;

• как совокупность фондов денежных средств, мобилизованных государством и местным самоуправлением для осуществления своих задач и функций³.

Под финансами страны понимаются ее денежное хозяйство и возникающие на его основе посредством оборота денег финансовые отношения, в результате которых образуются различные фонды денежных средств, как государственные, так и негосударственные (частные).

В этом определении содержится три элемента:

1) денежное хозяйство;

2) финансовые отношения;

3) фонды денежных средств⁴.

В состав финансов страны включаются денежные средства бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов, денежные средства государственных и негосударственных предприятий, все доходы государственного бюджета как в форме налоговых платежей, так и в форме государственного кредита.

Финансы страны подразделяются:

• на государственные (публичные) финансы;

• частные (негосударственные) финансы.

Центральное место в системе финансов занимают публичные финансы, к которым относятся государственные финансы и финансы муниципальных образований.

Государственные (публичные) финансы – это те денежные средства, которыми распоряжаются органы государственной власти Российской Федерации и местные органы. Сюда относятся денежные средства бюджетов всех уровней, государственных и внебюджетных фондов, денежные средства государственных и муниципальных предприятий⁵.

Э.В. Алехин, характеризуя финансы как экономическую категорию – особую группу денежных отношений, выделяет следующие их признаки:

1) это денежные отношения, связанные с перераспределением созданного общественного продукта;

2) их наличие обусловлено существованием государства как органа управления;

3) это отношения, которые опосредуют преимущественно неэквивалентное денежное движение;

4) основой их существования и формирования является сфера материального производства;

5) они оказывают существенное влияние на весь ход воспроизводственного процесса, главным образом через налоги и государственное финансирование⁶.

Сущность финансов наиболее полно проявляется через их функции. Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова выделяют две функции финансов: распределительную и контрольную, действующие не изолированно, а в единстве. Эти функции используются государством, местным самоуправлением и хозяйствующими субъектами при осуществлении ими финансовой деятельности. Реализуя функции финансов, хозяйствующие субъекты, государство и местное самоуправление формируют фонды денежных средств, необходимые как для развития самого хозяйствующего субъекта, так и для удовлетворения общегосударственных потребностей или потребностей в пределах местного самоуправления. Направления и формы реализации функций финансов определяются при осуществлении финансовой деятельности, т. е. действий хозяйствующих субъектов, государства, местного самоуправления по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств⁷. Э.В. Алехин обоснованно добавляет к этим функциям регулирующую. Регулирующая функция финансов проявляется через воздействие государства на экономическое развитие (поведение хозяйствующих субъектов, развитие отдельных территорий и отраслей) посредством финансовых рычагов. Основными инструментами, которые при этом используются, являются следующие:

1) налоги, которые могут как сокращать, так и стимулировать предпринимательскую деятельность и частное потребление;

2) государственные расходы, которые побуждают фирмы или работников производить те или иные товары и услуги, а также социальные выплаты, обеспечивающие определенный уровень доходов некоторым слоям населения;

3) регулирование или контроль посредством принятия соответствующих законов, определенных видов экономической деятельности, вплоть до запрещения некоторых из них;

4) установление предельных цен на некоторые товары и услуги (главным образом в отраслях естественных монополий)⁸.

Распределение совокупного общественного продукта и национального дохода, существование денежных отношений обусловили специальную финансовую деятельность государства – деятельность его уполномоченных органов по организации планового сбора и распределения, перераспределения денежных средств.

Финансовая деятельность – вид человеческой деятельности, обусловленный товарно-денежными отношениями в обществе и необходимостью создания фондов денежных средств, используемых для удовлетворения соответствующих потребностей. Финансовую деятельность осуществляют государственные органы, органы местного самоуправления, хозяйствующие субъекты. Государство и местное самоуправление определяют условия, «правила игры» для хозяйствующих субъектов в сфере финансов. Финансовую деятельность государства осуществляют органы государства всех трех ветвей власти, поскольку финансовая деятельность включает в себя и законодательную деятельность представительных органов власти в области финансов, и управленческую деятельность исполнительных органов власти, направленную на практическую реализацию нормативных актов в сфере финансовых отношений, а также деятельность судебных органов⁹.

Финансовую деятельность государства нужно рассматривать с двух сторон: во-первых, как особый вид экономической деятельности, во-вторых, как разновидность государственного управления. В конечном счете эта двойственность обусловлена двойственностью денег, которые, с одной стороны, являются продуктом экономических законов (закона стоимости), с другой стороны, представляют собой один из механизмов государственной власти¹⁰.

Финансовая деятельность осуществляется уполномоченными органами с помощью разнообразных методов. Их различие определяется тем, с какими субъектами государство вступает в отношения, а также конкретными условиями собирания и распределения денежных средств.

Соответственно двум сторонам финансовой деятельности методы ее осуществления принято делить на методы мобилизации фондов денежных средств и методы их распределения (перераспределения).

К первой группе методов относятся налоговый метод, при котором часть доходов, прибыли субъекты финансовой деятельности в обязательном порядке, в установленные законом сроки и в установленных размерах отчисляют в бюджет, а также добровольные взносы денежных средств (вклады населения в банки, приобретение облигаций и других ценных бумаг);

• пошлины, которые в отличие от налогов взимаются, как правило, за какие(либо услуги, оказываемые организации или гражданину (государственная, таможенная, судебная пошлины);

• страхование имущества, личности, ответственности, что позволяет привлеченные таким образом средства использовать в денежном обороте;

• иные методы, например штрафы, платежи.

К методам распределения (перераспределения) фондов денежных средств относятся следующие:

• финансирование, под которым принято понимать плановую, целевую, безвозмездную, безвозвратную выдачу денежных средств из бюджета;

• кредитование – это также плановая, целевая, но возвратная и возмездная выдача средств.

Финансирование и кредитование – основные методы распределения и использования средств. К другим методам данной группы можно отнести расчеты с держателями облигаций, ценных бумаг, а также выплаты страховых возмещений, пенсий, пособий, расчеты¹¹.

Финансовая деятельность государства основывается на принципах, основных положениях, закрепленных Конституцией Российской Федерации. Важнейшими из них являются: законность, гласность, плановость, федерализм (сочетание централизма с самостоятельностью субъектов Российской Федерации и местного самоуправления).

Принципы законности, гласности, плановости присущи и финансовой деятельности местного самоуправления.

Финансовая деятельность местного самоуправления основывается также на принципах самостоятельности и государственной финансовой поддержки.

Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения. Невыполнение предписаний законодательных и иных нормативных правовых актов о порядке формирования, распределения и использования денежных средств может повлечь за собой нестабильность в финансовых отношениях, необеспеченность финансовыми ресурсами разнообразных утвержденных государственных программ в различных сферах общественной жизни и другие отрицательные последствия.

Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т. д.

Принцип плановости в осуществлении финансовой деятельности означает, что вся финансовая деятельность государства и местного самоуправления базируется на целой системе финансово-плановых актов, структура, порядок составления, утверждения, исполнения которых закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах.

Основными финансово-плановыми актами являются федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, бюджеты государственных социальных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Государственного фонда занятости населения РФ, Федерального и региональных фондов обязательного медицинского страхования.

Финансово-плановым актом бюджетной организации является смета доходов и расходов.

Принцип федерализма в финансовой деятельности государства проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ). Процесс дальнейшего расширения прав субъектов Российской Федерации в финансовой деятельности не должен нарушать основные конституционные положения, закрепляющие правомочия Российской Федерации – центра управления финансами страны.

Самостоятельность и государственная поддержка местного самоуправления как принципы осуществления финансовой деятельности местного самоуправления основываются на ст. 132 Конституции Российской Федерации, согласно которой:

1) органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы;

2) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Государство реализует свои цели в сфере финансов через финансовую политику и финансовый механизм.

Финансовая политика – это основанная на финансовом законодательстве целенаправленная деятельность государства, связанная с мобилизацией финансовых ресурсов, их распределением и использованием для выполнения государством своих функций.

Главными задачами финансовой политики являются:

1) обеспечение финансовыми ресурсами программ, осуществляемых государством;

2) установление рационального, с точки зрения государства, распределения и использования финансовых ресурсов;

3) сосредоточение финансовых ресурсов на приоритетных направлениях государственной политики;

4) достижение финансовой устойчивости и финансовой независимости государства;

5) создание устойчивой материальной основы функционирования хозяйствующих субъектов;

6) формирование уровня доходов, обеспечивающего нормальное воспроизводство населения.

Особенно велика роль финансовой политики в эпоху кардинальных изменений в обществе, как это происходило в России в 1990-е гг. С одной стороны, с помощью финансовой политики можно достаточно быстро заблокировать действующий хозяйственный механизм. С другой стороны, путем радикального перераспределения финансовых ресурсов можно ускорить формирование новой системы общественных отношений.

Финансовая политика государства включает следующие элементы:

• бюджетная политика;

• налоговая политика;

• ценовая политика;

• кредитно-денежная политика;

• таможенная политика;

• политика внешних и внутренних заимствований¹².

Финансы как общественные отношения, возникающие при создании и использовании определенных фондов денежных средств, отличаются друг от друга, но и одновременно характеризуются некоторыми общими чертами, позволяющими объединить их в отдельные, относительно обособленные группы¹³. Группу однородных, взаимосвязанных по формам и методам аккумуляции или распределения денежных средств экономических отношений называют финансовым институтом¹⁴. Совокупность групп экономических (финансовых) отношений (финансовых институтов) образует единую финансовую систему.

Понятие «финансовая система» употребляется и в другом значении – как совокупность финансовых учреждений страны.

В экономической и юридической литературе финансовая система, ее структура определяются авторами по-разному.

Некоторыми экономистами финансовая система рассматривается как совокупность:

• финансов предприятий, учреждений, организаций;

• страхования;

• государственных финансов¹⁵.

В свою очередь, финансы предприятий, учреждений, организаций, по их мнению, подразделяются на: финансы коммерческих организаций, некоммерческих организаций и общественных объединений; страхование делится на: социальное, личное, имущественное, страхование ответственности, страхование предпринимательских рисков; государственные финансы включают в себя: государственный бюджет; внебюджетные фонды; государственный кредит.

При данной классификации учитывалась роль субъекта в общественном производстве: являются ли субъекты непосредственно его участниками, организуют ли страховую защиту или осуществляют государственное регулирование¹⁶.

Графически финансовую систему РФ можно представить следующим образом¹⁷ (рис. 1).

Рис. 1. Финансовая система Российской Федерации

A.З. Дадашев при характеристике финансовой системы исходит из участия субъекта экономических отношений в образовании и распределении стоимости совокупного общественного продукта (СОП) в связи с присвоением первичных доходов. Такими субъектами экономических отношений являются хозяйствующие субъекты, работники и государство как регулятор условий хозяйствования и природопользования. Разнообразие личных, коллективных и общественных потребностей и характер их удовлетворения, по мнению А.З. Дадашева, обеспечивается соответствующей системой финансовых отношений и ресурсов, поэтому в финансовой системе функционируют три взаимосвязанные подсистемы:

1) подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у хозяйствующих субъектов;

2) подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у работников;

3) подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у государства.

При этом финансы хозяйствующих субъектов включают финансы коммерческих предприятий и организаций (нефинансовые предприятия, кредитные организации) и финансы некоммерческих организаций. Государственные и муниципальные финансы объединяют бюджетные и внебюджетные финансы¹⁸.

В юридической литературе авторы либо воспроизводят вышерассмотренные структуры финансовой системы с некоторыми изменениями, либо предлагают иную структуру, отражающую особенности развития государства в условиях перехода к рынку.

Так, Е.Ю. Грачева в финансовую систему включает следующие финансовые структуры (группы экономических отношений):

• государственные финансы;

• финансы предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности;

• кредитование;

• страхование.

При этом государственные финансы объединяют бюджет страны, внебюджетные фонды, государственный кредит; а институт кредитования образует отношения, возникающие между вкладчиками и коммерческими банками, иными кредитными учреждениями по поводу привлечения денежных средств, а также предоставления банковских ссуд. Финансовую систему Е.Ю. Грачева определяет как совокупность финансовых и кредитных институтов, при помощи которых государство собирает, распределяет и расходует денежные средства¹⁹.

Н.И. Химичева, отмечая изменения, произошедшие в финансовой системе в связи с новыми экономическими и политическими условиями общественного развития в стране, выделяет в ней следующие звенья (институты):

• бюджетную систему с входящими в нее государственными (федеральным, республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами;

• внебюджетные целевые фонды;

• финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства;

• имущественное и личное страхование;

• кредит (государственный, муниципальный и банковский)²⁰.

О.Н. Горбунова характеризует финансовую систему как совокупность финансовых институтов, отражающую особенности развития государства в условиях перехода к рынку и включающую в себя следующие звенья:

1. Бюджетную систему, состоящую из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и бюджетов местного самоуправления (муниципалитетов).

2. Внебюджетные централизованные целевые фонды.

3. Внебюджетные децентрализованные целевые фонды.

4. Финансы хозяйствующих субъектов и отраслей.

5. Имущественное и личное страхование.

6. Кредит (государственный и банковский)²¹.

Все ученые, изучающие финансовую систему, подчеркивают, что центральное место в финансовой системе России принадлежит бюджетной системе, с помощью которой образуются фонды денежных средств государственных и административно-территориальных образований. Все звенья финансовой системы так или иначе определяются или связаны с бюджетной системой.

При определении структуры финансовой системы авторами предлагалось учитывать действующую в то время норму закона²².

§ 2. Роль государства и рынка в финансовой сфере

Активное участие государства в экономической жизни общества обусловлено, как минимум, тремя причинами²³.

Во-первых, этого требует «стержень» рыночного механизма – конкуренция. Развитие монополий подрывает конкурентное начало рыночной экономики, отрицательно сказывается на решении макроэкономических проблем, ведет к снижению эффективности общественного производства. Поэтому всесилию монополий должна быть противопоставлена законодательная и иная антимонополистическая деятельность государства.

Становление организованной антимонопольной деятельности государства началось с принятия антитрестовского законодательства в США в 1890 г. («Закон Шермана»). Позже аналогичные законы появились в других странах. Антимонополистическое законодательство направлено на поддержание такой структуры производства, которая позволяла бы ему оставаться конкурентоспособной. Расчеты показали, что одна компания не должна производить более 40 % того или иного вида продукции. Предусмотрены ограничения на долю акций других компаний, которыми может владеть крупная корпорация. Законодательство запрещает всякий сговор по искусственному поддержанию цен, не соответствующему реальному соотношению между спросом и предложением.

Правовая защита производителей и потребителей является важнейшей функцией государства. Прежде всего должно быть обеспечено право собственности. Собственник, не уверенный в неприкосновенности своей собственности, будет опасаться ее отчуждения и не сможет использовать в полную силу творческий и материальный потенциал.

Во-вторых, всегда существовали такие виды производства, которые «отторгает» рыночный механизм. Прежде всего это производство с длительным сроком окупаемости капитала, без которых общество не может обойтись, а результаты которых нельзя соизмерить в денежной форме: фундаментальная наука поддержание обороноспособности страны, охрана правопорядка, содержание нетрудоспособных, организация образования, здравоохранение, создание и поддержание нормального функционирования общеэкономической структуры (денежное обращение, таможенный контроль и др.).

В-третьих, есть причины, вытекающие из ограниченных возможностей рыночных саморегуляторов: обеспечение равновесия в экономической системе, поддержание занятости населения на необходимом уровне, правовое обеспечение функционирования рыночного механизма, разработка теории общественного выбора и принципов рационального экономического поведения.

В развитии экономики государство призвано корректировать те недостатки, которые присущи рыночному механизму. Рынок не способствует сохранению невоспроизводимых ресурсов, защиты окружающей среды, не может регулировать использование ресурсов, принадлежащих всему человечеству (рыбные богатства океана). Рынок всегда был ориентирован на удовлетворение запросов тех, кто имеет деньги.

Административные методы государственного регулирования находят эффективное применение в таких основных направлениях:

1. Прямой контроль государства над монопольными рынками; административное регулирование рынков тех товаров неэластичного спроса, которые отнесены к монополии государства, с применением планирования цен, введением жестких ставок акцизных налогов.

2. Обеспечение экономической безопасности производства.

3. Разработка стандартов, необходимых для осуществления всех видов производственной и экономической деятельности и контроля за их выполнением.

4. Определение и поддержание минимально допустимых параметров жизни населения.

5. Защита национальных интересов в сфере международных экономических отношений.

Сфера применения административных регуляторов рыночных отношений довольно обширна. В странах с развитой экономикой они успешно «работают» на повышение эффективности экономических отношений.

Однако воздействие государства на экономику не может носить произвольный характер. Конкурентный рынок «диктует» экономическим действиям государства свои требования. Применение «внешних» регуляторов не должно вести к ослаблению рыночных стимулов. В противном случае общество сталкивается с такими явлениями, как расстройство денежной системы и государственных финансов, с переплетением безработицы с растущей инфляцией и т. д.²⁴

В.Н. Хропанюк считает, что экономическая функция выражается в выработке и координации государством стратегических направлений развития экономики страны в наиболее оптимальном режиме²⁵.

В правовом государстве, функционирующем в условиях рыночных товарных отношений, государственное регулирование экономики осуществляется в основном экономическими, а не административными методами. Для такого государства характерна свобода и самостоятельность собственника, которые обеспечивают реальное равенство и независимость как производителей, так и потребителей социальных благ.

По мнению В.Н. Хропанюка, существует два основных экономических метода государственного регулирования:

1) определенная и достаточно жесткая налоговая политика, которая позволяет государству успешно решать его социальные задачи, а также перераспределять часть национального дохода в целях более сбалансированного развития производительных сил общества;

2) создание наиболее благоприятных условий хозяйствования в приоритетных отраслях экономики, развитие которых дает наибольшую выгоду обществу в целом²⁶.

Экономическая деятельность современного правового государства имеет следующие направления:

1) государственное воздействие на экономическую жизнь общества в целом, что выражается в формировании государством бюджета и контроле за его расходованием; в составлении программ экономического развития в масштабе страны; в финансировании программ промышленных и научных исследований; в выдаче субсидий производителям материальных благ для стимулирования производства. В государственном регулировании экономических процессов участвуют высшие и местные органы государственной власти, а также специализированные учреждения. Такими учреждениями в США являются Административно-бюджетное бюро, Совет экономических консультантов, Национальное управление трудовых отношений, Федеральная резервная система и другие. Они входят в аппарат президента страны.

Стимулирующее воздействие на экономику оказывают и местные органы государства. Они обеспечивают приток капитала и развитие бизнеса на подопечной территории с целью получения больших средств для местного бюджета. Поддерживая предпринимательство, привлекая на свою территорию новые компании, местные власти таким образом развивают инфраструктуру, решают проблему безработицы. Для осуществления этих задач используется механизм налогов, выделяются под строительство земельные участки, выпускаются облигации для финансирования новых производителей.

Экономическая функция государства в основном заключается в регулятивных, стимулирующих, консультационных действиях, но ни в коем случае не в создании распределительных или запретительных механизмов. В современном гражданском обществе только хозяйственные единицы и трудовые коллективы (производители) могут решать, какие органы государственного и хозяйственного управления им нужны, в чем должны состоять функции этих органов, сколько им платить и за какие услуги;

2) экономическая деятельность государства выражается также в непосредственном хозяйственном руководстве государственным сектором экономики (на государственных предприятиях, в учреждениях, заведениях). Здесь государство само выступает собственником средств производства, производителем материальных благ и услуг. Методы его влияния на экономические отношения, складывающиеся в этом секторе экономики, принципиально не отличаются от общих методов государственного регулирования экономических процессов в стране²⁷.

М.П. Афанасьев и И.В. Кривогов основными экономическими функциями государства называют следующие.

Охрана института права, защита общественного спокойствия и локализация конфликтов. Эта функция подразумевает полицейские функции, а также функции апелляционной инстанции для решения споров и конфликтов.

Защита прав частной собственности, ее спецификация и регистрация. Данная функция предполагает, что государство обеспечивает основу экономических и политических свобод людей.

Обеспечение возможности и путей свободного обмена товарами и услугами. Инфраструктурная функция является одной из важнейших для функционирования общества.

Создание и защита механизмов обмена информацией в широком смысле слова. Предполагается, что государство может предоставить членам общества адекватные коммуникативные возможности при минимальных общественных издержках.

Сохранение и разработка измерительных стандартов, включая меры, весы, эталоны, а также деньги. Данная инфраструктурная функция государства направлена на минимизацию издержек общественного обращения, поддержание стабильности используемой денежной единицы как наиболее универсального инструмента и мерила обменных операций.

Производство общественных благ. Предполагается, что государство может производить некоторый уникальный объем услуг, полезный всем членам общества, в специфических секторах экономики, где общественные издержки окажутся ниже частных на единицу блага²⁸.

Особую роль имеет государственное регулирование в сфере финансов. Поступательное развитие современного правового общества невозможно представить без эффективно функционирующей системы государственных финансов.

Государственные финансы есть совокупность денежных средств (ресурсов), которые государство мобилизует для выполнения своих функций.

Величина государственных финансов определяется функциями и ролью государства в обществе: в каждой стране «свои» государственные финансы, которые отражают особенности «своего» государства.

Государственные финансы выполняют в обществе несколько функций. Суть первой из них – экономической – заключается в финансировании регулирующей деятельности государства в национальном хозяйстве (управление госсектором, программирование и т. п.).

Вторая функция – оборонная – состоит в финансировании армии, полиции и т. п.

Третья – социальная – заключается в оказании поддержки малоимущим слоям населения, финансировании пособий по безработице, инвалидам и больным²⁹.

Государственные финансы являются инструментом вмешательства государства в экономику в целом, т. е. оказывают непосредственное влияние как на совокупный спрос, так и на совокупное предложение. Соответственно, общество должно иметь возможность оценить последствия такого вмешательства. Именно задача оценки последствий такого вмешательства заставила многие страны пересмотреть свои взгляды на принципы и механизмы функционирования одного из самых важных элементов государственного устройства – системы государственных финансов³⁰.

Модернизация системы государственных финансов во всех индустриально развитых странах мира преследует основную цель – радикальное повышение эффективности выполнения государством своих экономических функций. Одновременно сам институт государства является ключевым субъектом для понимания логики функционирования государственных финансов, в которых государство более эффективно, чем иные механизмы, а если речь вести только об экономике, то государство компенсирует так называемые провалы рынка, где свободный рыночный механизм конкуренции, спроса и предложения не существует или неэффективен. Финансы государства являются прямым и непосредственным проявлением эффективности его деятельности.

Главное направление модернизации системы государственных финансов – бюджетирование с элементами ориентированности на конечный результат. В органах власти такое бюджетирование зародилось в середине XX в. в США и с тех пор приобрело популярность во многих странах мира.

Международные исследования показывают, что исполнительные органы власти примерно 75 % стран, входящих в ОЭСР, включают информацию, характеризующую результаты их деятельности, в бюджетную документацию³¹.

Интегрирование элементов ориентированности на результат в бюджетный процесс в международной практике происходило в разных условиях.

1. В составе глубинных реформ государственного сектора (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия).

2. В рамках отдельных программ частичной модернизации системы управления государственными финансами, не затрагивающих фундаментальные основы системы управления (Германия, Дания, Ирландия, Канада, Норвегия, США, Нидерланды, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция).

В странах, наиболее преуспевших в деле модернизации управления государственными и муниципальными финансами, таких как Австралия, Великобритания, Канада, Новая Зеландия и США, созданы мощные инструменты для «привязки» результатов деятельности органов власти на различных уровнях бюджетной системы к стадиям бюджетного процесса. Подобные сложные инструменты далеко не всегда нужны; они могут быть не в полной мере освоены другими развитыми и тем более развивающимися странами по всему миру. Так, ощутимые шаги по включению информации о результатах работы органов власти в процесс составления годового бюджета на уровне центрального правительства предпринимаются во Франции и Японии только с 2001 г. В Германии же начиная с 1990-х гг., проводились только эксперименты по внедрению отдельных элементов ориентированности на результат на субфедеральном уровне.

Все проводимые в мире работы по встраиванию БОР в систему управления финансами в монографии «Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации» под ред. проф., д.ю.н. А.Н. Козырина разделены на две группы:

• оригинальные разработки нескольких передовых стран с англосаксонской правовой традицией;

• опыт их адаптации в других странах (в том числе в Российской Федерации)³².

Бюджетирование может быть ориентировано на одну из двух групп результатов, а именно:

• на оценку так называемых непосредственных результатов, проявляющихся в прямой связи с выполнением того или иного действия, оказанием услуги и характеризующих, в частности, объем проведенных работ, оказанных услуг (протяженность дорог, число единиц закупленного оборудования, количество обслуженных потребителей услуги);

• на оценку так называемых конечных результатов – эффектов, полученных вследствие выполнения того или иного действия, функции, программы (повышение уровня благосостояния, здоровья населения, удовлетворенность потребителей качеством услуг и т. п.).

Кроме того, в рамках БОР показатели деятельности могут устанавливаться для разных уровней власти и управления: как для высшего уровня – органов государственной власти, реализуемых ими программ и проектов, так и для конкретных учреждений³³.

В юридической литературе государственное регулирование в области финансов принято рассматривать как деятельность государства в лице его органов, выражающуюся в установлении и реализации правовых норм, т. е. преимущественно деятельность нормотворческую, контрольно-надзорную, в том числе применение мер принуждения за нарушение законодательства³⁴. В данном аспекте увеличение степени вмешательства государства в финансовую сферу традиционно выражается в расширении полномочий соответствующих органов исполнительной власти, наделении их арсеналом оперативных мер, ужесточении ответственности за нарушения на финансовом рынке. В ряду последних таких мер можно выделить, в частности, учреждение института уполномоченных представителей Банка России в кредитных организациях, получивших средства государственной поддержки, расширение полномочий Банка России и Агентства по страхованию вкладов по предупреждению банкротства банков – участников системы обязательного страхования вкладов физических лиц и др.

Последовательный переход большинства стран от замкнутых национальных хозяйств к экономике открытого типа, обращенной к внешнему рынку, обусловливает видоизменение экономической функции государства. По мнению В.М. Шумилова, можно говорить в некоторой степени о конвергенции национальных экономик на принципах либерализма и свободного движения капиталов и услуг. Складывающееся мировое экономическое пространство требует, чтобы идея либерализации была оформлена и зафиксирована политико-правовыми средствами. Например, это должно осуществляться в рамках Всемирной торговой организации (ВТО).

Таким образом, глобализация мировой экономики способствует созданию, с одной стороны, единого экономического пространства, а с другой стороны, формированию соответствующей политико-правовой надстройки. В частности, ситуация, связанная с трансграничной концентрацией одинаковых ресурсов, требует от государств координации правовых усилий против международной монополизации товарных рынков, поддержания справедливых конкурентных условий для многонациональных предприятий разных стран³⁵.

Наиболее характерными тенденциями развития современного международного экономического порядка является, во-первых, то, что на переднее место вышли многосторонние договорные формы правового регулирования экономических отношений во всем их многообразии³⁶. Другими словами, международное сотрудничество постепенно развивается от двустороннего к многостороннему методу регулирования.

Особенностью МЭО является то, что государства в договорном порядке уступают свои полномочия международным экономическим организациям. Это наиболее ярко проявляется в деятельности ВТО.

Современное международное экономическое сообщество является важнейшей составной, неразрывной частью международного сообщества. Международное экономическое сообщество обладает существенными особенностями, начиная с объекта регулирования. В международном сообществе каждое государство в силу своего суверенного равенства имеет равное правовое положение. А в международном экономическом сообществе разные группы государств пользуются правовым режимом в зависимости от уровня экономического развития.

Стало быть, в международных экономических отношениях фактически сложилась дифференциация государств в зависимости от уровня экономического развития.

В ходе дальнейшей эволюции юридического режима МЭО государства – участники ВТО обязались привести свое национальное право в соответствие с нормами и правилами ВТО. Налицо принцип приоритета международно-правовых норм. Более того, контурно прослеживается переход от многосторонних форм и методов регулирования к национальным.

Особое значение в системе правового регулирования МЭО начинают занимать нормы так называемого мягкого права (soft law), т. е. нормы обычного права, что имеет как свои положительные моменты (придает необходимую гибкость существующему правопорядку), так и отрицательные стороны (ослабляет эффективность права как системы)³⁷.

Кроме всего прочего, в новых условиях на международную экономическую арену выступают так называемые нетрадиционные субъекты международных хозяйственных отношений, т. е. происходит превращение участников хозяйственных связей в операторов международного экономического права (МЭП). Именно это является наиболее сложной тенденцией в системе МЭП.

Традиционно устоявшаяся в отечественной науке международного права концепция о месте и роли международного экономического права в общей международно-нормативной правовой системе однозначно утверждает, что международное экономическое право – это система правовых норм, регулирующих отношения между субъектами международного права в связи с их деятельностью в сфере международных экономических отношений. Будучи отраслью международного публичного права, МЭП является совокупностью принципов и норм, регулирующих межгосударственные экономические отношения³⁸. Но наметившаяся в последние годы новая тенденция в этой сфере расширяет круг участников международных экономических отношений, являющихся объектом регулирования МЭП³⁹.

В ходе глобализации мировой экономики и государства национальные предприятия, биржи и банки, создавая дочерние структуры за рубежом и приобретая акции и доли иностранных предприятий, трансформируются в транснациональные компании, которые и выполняют функцию перелива капиталов. Такое предприятие в широком смысле этого слова, с одной стороны, имеет «национальную принадлежность» государства регистрации, а с другой стороны, по характеру своих интересов и сферы деятельности становится «международным», «интернациональным». При этом многонациональный по составу собственников капитал приобретает транснациональный характер, что объективно становится фундаментом для глобализации мирового хозяйства. В результате происходит массовое размывание экономических границ между государствами и свободное от национальных барьеров трансграничное движение капиталов, товаров и услуг, а в конечном итоге формирование взаимосвязанного международного экономического пространства.

Транснациональные компании используются в качестве механизмов переплетения, состыковки, согласования частных интересов, как средство освоения иностранных, международных товарных, инвестиционных, финансовых рынков на микроуровне международных экономических отношений. Разумеется, многонациональные предприятия предстают как своего рода ударная сила, применяемая развитыми государствами в своей внешнеэкономической политике при обеспечении долгосрочных стратегических государственных интересов. Способами согласования и взаимосвязи публичных интересов на макроуровне является экономическая интеграция государств, т. е. процесс хозяйственного объединения стран на основе разделения труда между национальными экономиками, развития устойчивых взаимосвязей между ними. Фактически речь идет о создании прозрачных экономических границ и соответственно об ограничении суверенитета государств в целях совместного решения общих задач и проблем⁴⁰.

При этом надо иметь в виду, что, кроме «провалов рынка», требующих государственного вмешательства, существуют и так называемые провалы государства.

По мнению М.П. Афанасьева и И.В. Кривогова, можно выделить следующие «провалы государства».

Неравномерная аллокация (распределение) всех видов ресурсов через институты государства.

Возможность государства влиять на распределение и перераспределение финансовых ресурсов основывается на принципе допустимости использования им метода принуждения. Государство играет ведущую роль в создании общественных благ, правом пользования которыми обладают все члены общества. Для обеспечения справедливости при перераспределении созданных обществом ресурсов государство, используя принуждение как условие согласия налогоплательщиков с действующей системой перераспределения ресурсов и выполнения ими законов, несет ответственность перед налогоплательщиками за результаты своей социально-экономической деятельности.

При этом государство подменяет собой рыночные механизмы соединения факторов производства, что ставит вопрос относительной эффективности такого государственного вмешательства⁴¹. Таких критериев несколько.

Критерий Калдора – Хикса – система распределения эффективна, если все, кто пострадал от каких(либо действий, могут получить полную компенсацию убытков, а остальная часть общества останется при этом в лучшем положении, чем прежде. Критерий Скитовски – экономическое благосостояние улучшается, если выполняется предыдущий критерий и проигравшие не могут подкупить выигравших для отмены действий последних. Критерий Литтла – для обеспечения эффективности деятельности необходимо выполнение двух предыдущих критериев и условие отсутствия ухудшения условий благосостояния.

Высокая вероятность достижения результатов, отличных от поставленных. В соответствии с «законом А. Вагнера» государство имеет историческую тенденцию к расширению, особенно в сфере расходов в связи со спецификой роста обобществления общественного производства (глобализацию можно рассматривать как разновидность действия этого закона). По этой причине идет рост транзакционных издержек, связанных со сбором и обработкой информации, осуществлением контроля и мониторинга экономической ситуации. Рост издержек создает основания для отклонения тех задач, которые поставлены от фактически реализованных.

Возможное несоответствие доходов и расходов бюджетной системы. В отличие от традиционной фирмы, функционирующей на свободном рынке, степень жесткости бюджетных ограничений для государства далека от абсолютной, т. е. бюджетные ограничения для государства являются «мягкими». Более того, некоторые экономисты (например, кейнсианцы и регуляционисты) предполагают, что дефицит государственного бюджета может выполнять на определенных этапах экономического цикла позитивную стимулирующую роль для всего общественного развития. Ведь государство как систему значительно сложнее, практически невозможно признать полным банкротом, даже если оно оказывается неспособным выполнять взятые на себя обязательства. Даже будучи юридически признанным банкротом, оно продолжает существовать и выполнять перечисленные выше функции и не может быть ликвидировано с точки зрения корпоративного права.

Отсутствие юридически закрепленных критериев эффективности экономической деятельности государства. В отсутствие таких четких критериев эффективности деятельности государства, каковым является прибыль для фирмы, государственные структуры подменяют их самостоятельно разработанными стандартами. Таким образом, деятельность государства зачастую оценивается по задаваемым им самим критериям: росту бюджетных поступлений, экспансии государственного контроля. Институты государства, а точнее, его правительство несет прежде всего политическую, а не юридическую ответственность перед обществом. Кроме того, наличие в демократических странах политического цикла существенно корректирует критерии его деятельности в зависимости от фазы цикла, где важнейшую роль начинает играть не экономическая, а политическая целесообразность действий⁴².

В результате модернизации государственных финансов предполагается, что негативные последствия обоих типов экономических «провалов» (как рынка, так и государства) будут минимизированы и будут находиться под постоянным контролем общественных и государственных институтов⁴³.

Финансовый кризис вновь актуализировал дискуссию о степени вмешательства государства в экономические процессы. В контексте современной ситуации экономистами вспоминаются кейнсианская модель, принцип «невидимой руки», «Новый курс» Ф. Рузвельта. Но сегодня уж точно нельзя отрицать, что вектор смещается в сторону усиления влияния государства на деятельность экономических субъектов. Правительствами США, Евросоюза и практически всех других стран предпринимаются шаги по стабилизации финансовой системы, предусматривающие различные формы финансовой поддержки экономики с одновременным увеличением доли государственного участия в ней, усилением государственного контроля. Как заявил на Сенатских чтениях председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин, выступая с докладом «Конституционные основы правового государства в России. Проблемы реализации», «время восхваления невмешательства государства в экономику похоронено кризисом. Речь идет о том, чтобы экономические функции государства сводились не просто к администрированию, а были воссозданы в новом системном наполнении»⁴⁴.

Требование оперативности принятия и эффективности срочных мер по стабилизации финансовой системы выявило необходимость комплексного участия государства в поддержке экономики: ключевыми мероприятиями, осуществляемыми в рамках государственного регулирования, становятся не столько решения по правовому воздействию, сколько сугубо экономические меры финансового характера, принимаемые государственными органами и уполномоченными субъектами. Указанные виды деятельности государства, безусловно, относятся к публичной сфере, также имеют правовую форму и фрагментарно осуществлялись и ранее. Однако столь масштабная, одновременная реализация целого комплекса финансовых мероприятий в сфере финансовых рынков вынуждает обратиться к правовой характеристике указанной деятельности, в конечном счете – к поиску места финансового рынка в системе финансово-правовых отношений. Такая задача, на наш взгляд, может решаться путем анализа норм о финансовом рынке в соотношении с эволюцией финансово-правовых категорий, составляющих основу теории финансового права⁴⁵.

Финансовый кризис порождает потрясения на уровне отдельных финансовых институтов, и тогда крах отдельного банка или финансовой компании сказывается на других участниках рынка. Но если возможные последствия кризиса для отдельной организации можно оценить путем тестов, то «обратную волну» – распространение проблем с одного подвергшегося удару банка на другие – предсказать труднее. Невозможно предположить, чтобы отдельная крупная финансовая организация работала автономно от рынка, не привлекая и не размещая ресурсы. И этот «эффект отражения» требует особого анализа.

Важно учитывать не только размеры потерь от банкротства отдельного банка, но и общие размеры убытков (проблем), которые возникнут в результате его краха в других сегментах рынка и даже в других регионах. Необходимо учесть последствия этого для реального сектора экономики, фондового рынка. Ведущие страны мира являются штаб(квартирами большинства международных СЗФИ, а страны второго и третьего эшелонов – регионами присутствия этих СЗФИ. В то же время в каждой, даже небольшой, стране, помимо международных системно значимых финансовых институтов, присутствуют и собственные СЗФИ, но значимые в масштабах национальной экономики. Поэтому системный характер определяется не только и не столько размерами организации, сколько взаимосвязями с другими участниками рынков⁴⁶.

Базельский комитет по банковскому надзору в своих рекомендациях не устанавливает конкретных критериев или рамок, предоставляя органам надзора самостоятельно искать варианты идентификации. В связи с этим важен уже накопленный опыт различных государств.

Интересный подход применили швейцарские регуляторы (правительство, орган надзора за финансовым рынком и центральный банк). В настоящее время два швейцарских банка являются системно значимыми не только для экономики Швейцарии, но и для мировой экономики. Поэтому проблема системно значимых финансовых институтов (СЗФИ) является для Швейцарии весьма актуальной. Уже в октябре 2010 г. в этой стране были заложены основы регулирования СЗФИ, в апреле 2011 г. предложения внести изменения в законодательство были поданы на рассмотрение в парламент. В настоящее время органы регулирования работают над внедрением этой политики, учитывая рекомендации Базельского комитета и Совета по финансовой стабильности, применительно к национальной специфике.

Системная значимость определяется финансовыми функциями, которые учреждение обеспечивает для экономики в целом. Но многие функции и услуги не являются системно важными либо могут быть легко и быстро заменены. Их надлежащая классификация крайне важна. С одной стороны, набор системно важных функций должен быть не слишком узким, чтобы защищать экономику от наступления банковского кризиса, с другой – чрезмерно широкое определение этих функций усложняет антикризисное управление и реорганизацию проблемных учреждений, порождает ложные стимулы и уводит в сторону от рыночных решений. Поэтому по результатам обсуждения с участниками рынка регуляторы Швейцарии определили перечень следующих системно важных функций⁴⁷:

• платежные операции;

• привлечение вкладов на местном рынке для обеспечения доступа к ликвидным средствам для осуществления платежей;

• кредиты нефинансовым предприятиям;

• ипотечные кредиты на национальном рынке со сроком погашения менее одного года.

Рассматривая возможность урегулирования организации, регуляторы принимают во внимание все выполняемые ею функции, а не только системно важные, а также международный характер операций. По их мнению, организация считается системно значимой, если оказывает услуги, которые крайне важны для всей экономики, и если она не может быть заменена другим участником рынка в рамках оправданного периода времени.

В настоящее время инициативы Швейцарии сосредоточены на банках. Механизм оценки включает следующие критерии:

• долю рынка в системно важном виде деловой активности, таком как депозиты, кредиты и клиринг;

• объем депозитов, не покрытых схемой страхования вкладов;

• отношение между размером валюты баланса и валовым национальным продуктом;

• характеристику рисков организации.

Оценка по этим критериям позволила выделить два швейцарских банка – Credit Suisse Group и UBS – в качестве системно значимых в международном отношении и на национальном уровне.

В США экономисты С. Джонсон и Дж. Квак для обеспечения безопасности финансовой системы и американской демократии предлагают провести разукрупнение гигантов финансового сектора и с этой целью установить предельный размер активов для любой финансовой организации на уровне 4 % от ВВП, а для инвестиционных банков – до 2 %⁴⁸. В случае реализации это коснулось бы шести крупнейших банков США⁴⁹.

В США закон Додда – Фрэнка (Dodd – Frank Act), вступивший в силу летом 2010 г., потребовал от органов регулирования, входящих в Комитет по наблюдению за финансовой стабильностью (Financial Stability Oversight Committee), идентифицировать системно значимые финансовые организации. В соответствии с данным законодательным актом за СЗФИ следует осуществлять более тщательный надзор и требовать от них работы с большим запасом надежности в виде повышенного уровня капитализации, а также более жестко ограничивать их операции. Закон Додда – Фрэнка определил в качестве СЗФИ все коммерческие банковские группы с активами 50 млрд долл. США и выше.

Вместе с тем сводить проблему идентификации СЗФИ к определению количественного барьера было бы односторонним подходом.

Как отмечают американские исследователи Д. Элиот и Р. Литан⁵⁰, идентификация СЗФИ усложняется непостоянством системного риска. Какая(либо организация может не являться СЗФИ даже при рассмотрении множества сценариев кризиса, но может оказаться «спящим вулканом» в решающей ситуации. Поэтому банковские группы с активами от 50 млрд долл. США и выше не исчерпывают круг СЗФИ в США. Системная важность небольшого банка может проявиться в отдельных стрессовых ситуациях. Также необходимо учитывать наличие небанковских структур в группах.

Каждый банк принадлежит национальной или международной группе (финансовой, финансово-промышленной или торгово-финансовой). Кризисная ситуация в одном банке группы или в других организациях группы может спровоцировать цепную реакцию – быстрое распространение проблем во всей группе, а затем сказаться на финансовом секторе в целом или даже национальной экономике. При этом невозможно полностью гарантировать, что материнская структура окажет помощь своему дочернему банку, а не отпустит в автономное плавание. Поэтому необходим особый режим регулирования деятельности банков в составе финансовых и финансово-промышленно-торговых групп.

По мнению Д. Элиота и Р. Литана, в США системная значимость группы определяется наличием холдинговых и других аффилированных с банком компаний, которые сами хотя технически и не являются банками, но совместно могут владеть одним или двумя банками. Поэтому согласно закону Додда – Фрэнка группа, связанная с коммерческим банком с активами не менее 50 млрд долл. США, должна автоматически попадать в категорию СЗФИ. Помимо банков в категорию системно значимых финансовых институтов могут входить небанковские финансовые организации – от страховых компаний до специализированных сберегательных учреждений, хеджевых фондов и финансовых компаний, а также учреждений инфраструктуры финансовых рынков (бирж, клиринговых палат).

Факт признания какой-либо организации системно значимым финансовым институтом может породить для нее угрозу самоуспокоенности и даже склонности к принятию больших рисков в расчете на гарантированную государственную помощь в трудной ситуации. Не зря практически все крупные организации, объявленные СФС системно важными, выразили понимание, а некоторые – и одобрение указанной классификации. Такой перечень является не «черным списком», напротив, крупные финансовые компании (банки) восприняли его как стимул к наращиванию мощи. Хотя это может привести и к обратному эффекту – стремлению принимать повышенные риски и снижать ответственность за результат бизнеса.

Механическое выделение компаний в СЗФИ может выключить из сферы внимания потенциально важные финансовые организации, включая банки, создавая у регулятора иллюзию информированности и подготовленности к новым кризисам. Из-за возможных различий в идентификации СЗФИ в разных сегментах финансового сектора возникает угроза регулятивного арбитража, т. е. в случае своей заинтересованности группы могут обойти ограничения или повышенные требования к СЗФИ, создавая внешне независимые структуры⁵¹.

§ 3. Управление государственными финансами в современной России

Эффективное, ответственное и прозрачное управление общественными финансами является базовым условием для повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы, обеспечения обороноспособности и достижения других стратегических целей социально-экономического развития страны.

Основными результатами реализации бюджетных реформ, базовые направления которых были сформулированы в одобренных Правительством Российской Федерации программных документах (Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг., Программа развития органов федерального казначейства на 2000–2004 гг., Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 гг.), стали:

• создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений на основе установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;

• организация бюджетного процесса на основе принятия и исполнения расходных обязательств публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

• разграничение полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников бюджетов публично-правовых образований;

• сокращение «необеспеченных федеральных мандатов» и упорядочение основных социальных обязательств;

• введение формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;

• создание системы Федерального казначейства, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;

• начало внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, включая переход от сметного финансирования учреждений к финансовому обеспечению заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг;

• переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период в формате «скользящей трехлетки»;

• установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

• создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ⁵².

В 2010–2012 гг. развитие бюджетной системы Российской Федерации продолжилось в рамках Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (далее – Программа повышения эффективности бюджетных расходов), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р.

По большинству направлений ее реализации был достигнут существенный прогресс.

В целях реализации Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012–2014 гг. принят Федеральный закон от 25 декабря 2012 г. № 268-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета», который определяет механизм использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, а также формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Общей предпосылкой для установления специальных правил управления нефтегазовыми доходами служит сочетание важной роли, которую играет в российской экономике добыча и экспорт углеводородов с непредсказуемыми колебаниями их цен.

В 2010 г. приняты правовые акты, регламентирующие порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, организована работа по подготовке и экспертизе проектов государственных программ Российской Федерации – постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации», распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации, приказ Минэкономразвития России от 22 декабря 2010 г. № 670 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».

Начиная с проекта федерального бюджета на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг., введена практика формирования аналитического распределения бюджетных ассигнований по государственным программам Российской Федерации.

В 2012 г. Правительством Российской Федерации был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и принят в первом чтении проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации», обеспечивающий законодательную основу для формирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в структуре государственных (муниципальных) программ.

Кроме того, законопроектом предусматривается установление и распространение единого нового формата классификации видов расходов (применяемого на федеральном уровне и во многих субъектах Российской Федерации с 2012 г.) на все уровни бюджетной системы Российской Федерации, что, в совокупности с другими нормами, создает условия для «укрупнения» формата бюджетов и расширения самостоятельности главных распорядителей бюджетных средств при планировании и использовании бюджетных ассигнований для достижения целей соответствующих государственных программ Российской Федерации с сохранением единства и сопоставимости бюджетной информации.

В развитие положений законопроекта разработан проект новой структуры классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предусматривающей интеграцию в структуру бюджетной классификации программной составляющей (на уровне целевых статей).

В 2010–2012 гг. была проведена фундаментальная реформа системы финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг.

Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Федеральный закон № 83-ФЗ) стал основополагающим документом для установления правового статуса государственных (муниципальных) учреждений в форме казенных, бюджетных или автономных.

В целях реализации Федерального закона № 83-ФЗ были разработаны и приняты семь постановлений Правительства Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. № 1505-р были утверждены методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности.

Минфином России совместно с другими федеральными органами исполнительной власти разработаны и направлены в субъекты Российской Федерации комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона № 83-ФЗ, в которых даны рекомендации по выбору типа учреждения с учетом специфики отрасли, в которой учреждение функционирует.

Кроме того, были приняты 15 приказов Минфина России, обеспечивших комплексное регулирование вопросов финансового обеспечения деятельности государственных (в том числе федеральных) и муниципальных учреждений.

С 1 января 2012 г. начал свою работу официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее – сеть Интернет) для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (www.bus.gov.ru).

После завершения переходного периода, установленного для изменения правового положения бюджетных учреждений с 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г., финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений осуществляется путем предоставления данным учреждениям субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания. Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.

Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» по инициативе Правительства Российской Федерации был введен базовый принцип – перемещение основной ответственности за соблюдение положений бюджетного законодательства Российской Федерации как части административного права и, соответственно, ответственности за соблюдение условий предоставления средств из бюджета (субсидий, бюджетных инвестиций, бюджетных кредитов) с юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, на участников бюджетного процесса.

В 2012 г. Правительством Российской Федерации внесен в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации», которым предусматривается:

• установление понятий «внешнего» и «внутреннего» государственного (муниципального) финансового контроля;

• определение предмета государственного финансового контроля (в том числе путем введения в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс) указанного выше принципа) и его методов (проверка, ревизия, обследование, санкционирование);

• системное описание и разграничение полномочий органов, осуществляющих государственный (муниципальный) финансовый контроль, и определение особых «контрольных» бюджетных полномочий отдельных участников бюджетного процесса (законодательных (представительных) органов, главных администраторов бюджетных средств);

• уточнение принципа эффективности (экономности и результативности) использования бюджетных средств;

• упрощение организации и повышение эффективности финансового контроля в муниципальных образованиях;

• установление четкого соответствия между перечнем бюджетных правонарушений и мерами бюджетного принуждения и администрирования ответственности, с одновременным определением адекватного этим нарушениям размера административных санкций.

В 2012 г. завершился проект «Модернизация казначейской системы Российской Федерации», реализуемый Минфином России и Федеральным казначейством с 2002 г.

Реализация указанного проекта позволила значительно усовершенствовать процедуры исполнения федерального бюджета и кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации путем создания Автоматизированной системы Федерального казначейства, которая стала центральным элементом исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и примером эффективного, высокотехнологичного IТ-решения.

Разработана и утверждена Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 1275-р).

В 2011–2012 гг. в рамках создания государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее – система «Электронный бюджет») Минфином России утверждены необходимые организационно-распорядительные документы по созданию и развитию системы, внедрена система мониторинга реализации процессов и процедур создания системы, разработана и одобрена Правительственной комиссией по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления общая архитектура (требования) к системе «Электронный бюджет». Завершаются работы по комплексному проектированию системы.

Сформирована общая методология проектирования и моделирования бизнес(процессов, определяющая правила и критерии формализации и декомпозиции бизнес(процессов финансово-хозяйственной деятельности организаций сектора государственного управления до уровня единичных операций.

В то же время, несмотря на поступательное развитие в последние годы нормативного правового регулирования и методического обеспечения бюджетных правоотношений, к настоящему времени процесс формирования целостной системы управления общественными финансами еще не завершен.

В настоящее время в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд недостатков, ограничений и нерешенных проблем, в том числе:

• отсутствие целостной системы стратегического планирования и, соответственно, слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием, включая ограниченность практики планирования и применения всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных) и нормативного регулирования для достижения целей государственной политики;

• недостаточность трехлетнего горизонта социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования, отсутствие нормативно-методического обеспечения и практики долгосрочного бюджетного планирования;

• незавершенность формирования и ограниченность практики использования в качестве основного инструмента для достижения целей государственной (муниципальной) политики и основы для бюджетного планирования государственных (муниципальных) программ;

• сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов при в целом низкой мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов;

• отсутствие связи целей государственной политики, закрепленных в государственных программах Российской Федерации, и инструментов по их достижению, включая корреляцию данных по объемам государственных услуг, закрепленных в государственных программах Российской Федерации, данным, установленным в заданиях на их реализацию;

• отсутствие оценки экономических последствий принимаемых решений и, соответственно, отсутствие ответственности;

• обособленность планирования «текущих» (постоянных) и «инвестиционных» бюджетных расходов, размывающая ответственность за достижение результатов государственной политики, что, прежде всего, проявляется в ограничении возможностей перераспределения при составлении проекта федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти ассигнований между «текущими» и «инвестиционными» расходами, в результате которого может складываться ситуация, при которой предусматривается строительство новых объектов без планирования «текущих» расходов на их функционирование, а также без анализа необходимости этих объектов для достижения заявленных целей;

• недостаточная действенность системы государственного и муниципального финансового контроля и его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;

• ограниченность применения оценки эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента в секторе государственного управления;

• недостаточная самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти при осуществлении своих расходных и бюджетных полномочий, наличие отдельных федеральных «необеспеченных» мандатов, низкая заинтересованность в наращивании собственной налоговой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

• задержка в развитии институтов планирования государственных заказов и исполнения государственных контрактов;

• подмена ответственности государственного заказчика за конечные результаты закупки ответственностью исключительно за соблюдение формализованных правил отбора поставщика;

• отсутствие глубокого всестороннего анализа сложившейся практики применения государственных (муниципальных) заданий в целях дальнейшего совершенствования данного механизма;

• несоответствие международным стандартам системы бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности в секторе государственного управления;

• неэффективная система сбора, анализа и распространения лучшего международного и российского опыта реализации как отдельных мероприятий, так и целых направлений бюджетной политики, что могло бы существенно сократить время и затраты на совершенствование бюджетных процедур и институтов на всех уровнях бюджетной системы в Российской Федерации;

• наличие в нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения, переходных положений и норм временного применения, а также отдельных неурегулированных вопросов;

• разрозненность и фрагментарность информационных систем, используемых для целей государственного и муниципального управления, в том числе в сфере управления общественными финансами;

• недостаточная открытость бюджетов, прозрачность и подотчетность деятельности участников сектора государственного управления, низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств;

• зависимость федерального бюджета и бюджетной системы Российской Федерации в целом от нефтегазовых доходов;

• отсутствие четких механизмов управления нефтегазовыми доходами бюджета, которое делает российскую экономику уязвимой к внешним шокам, повышает макроэкономические риски и существенно ослабляет инвестиционную привлекательность;

• растущая потребность наличия и соблюдения формализованных процедур ведения бюджетного учета, составления и представления бюджетной отчетности в соответствии с общими принципами, необходимыми и достаточными для проведения межстрановых, межрегиональных и межведомственных сравнений;

• недостаточная конкурентоспособность налоговой системы как с точки зрения удовлетворенности налогоплательщиков, так и уровня исполнения налогоплательщиками налоговых обязательств, а также не в полной мере использованные стимулирующие возможности налоговой системы для поддержки инвестиций и инновационной деятельности;

• высокая стоимость заимствований, недостаточная привлекательность рынка государственных ценных бумаг, излишне консервативная и недостаточно эффективная стратегия управления средствами, накопленными в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния;

• несоответствие роли Российской Федерации в международных финансово-экономических отношениях ее потребностям и возможностям;

• недостаточная степень использования инструментария международных финансовых организаций (далее также – МФО), членом которых является Российская Федерация, в целях реализации проектов на территории страны;

• сохраняющиеся высокие риски нарушения прав и законных интересов участников рынка драгоценных металлов и драгоценных камней;

• достаточно высокая волатильность рынка драгоценных металлов и драгоценных камней в условиях кризисных явлений мирового рынка, создания Евразийского экономического пространства, присоединения Российской Федерации к Всемирной торговой организации;

• высокий уровень нелегального производства и оборота алкогольной продукции, включая суррогатную;

• высокая доступность алкогольной продукции как по цене, так и по возможности приобретения;

• высокая доля потребления крепких спиртных напитков в структуре потребления алкогольной продукции.

В целом сложившееся в данной сфере правовое регулирование и методическое обеспечение имеют ряд пробелов и внутренних противоречий, а правоприменительная практика может существенно отклоняться от предусмотренных нормативно-правовыми актами и методическими документами принципов и механизмов.

При этом управление общественными финансами в значительной степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и инструментов для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами государственной политики. Сформулированные на период до 2018 г. стратегические цели и задачи социально-экономического развития требуют продолжения и углубления бюджетных реформ с выходом системы управления общественными финансами на качественно новый уровень.

Исходя из этого и в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013–2015 гг. в 2012 г. Минфином России был разработан проект Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г. (далее – проект Программы).

Организация выполнения мероприятий, сформулированных в проекте Программы (по вопросам, отнесенным к компетенции Минфина России), будет осуществляться в значительной степени в рамках настоящей Государственной программы в соответствии с утверждаемым Правительством Российской Федерации планом мер по реализации проекта Программы.

Государственная программа имеет существенные отличия от большинства других государственных программ Российской Федерации. Она является «обеспечивающей», т. е. ориентирована (через развитие правового регулирования и методического обеспечения) на создание общих для всех участников бюджетного процесса, в том числе федеральных органов исполнительной власти, реализующих другие государственные программы Российской Федерации, условий и механизмов их реализации.

Поэтому Государственная программа не может быть непосредственно увязана с достижением определенных конечных целей долгосрочной стратегии развития страны, обеспечивая значительный (по ряду направлений – решающий) вклад в достижение практически всех стратегических целей, в том числе путем создания и поддержания благоприятных условий для экономического роста за счет обеспечения макроэкономической стабильности и соблюдения принятых ограничений по налоговой и долговой нагрузке, повышения уровня и качества жизни населения, укрепления обороноспособности и безопасности страны.

Прогноз развития сферы реализации Государственной программы в существенной степени зависит от разработки Долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 г. и утверждения долгосрочной бюджетной стратегии на период до 2030 г. (далее также – долгосрочная бюджетная стратегия). В настоящее время указанные документы разрабатываются, поэтому в Государственной программе определены принципиальные тенденции, которые будут уточнены после их утверждения.

К ним относятся:

• сбалансированность бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• последовательное снижение нефтегазового дефицита федерального бюджета при аккумулировании конъюнктурно обусловленных доходов в суверенных фондах;

• сохранение объема государственного долга Российской Федерации на экономически безопасном уровне и создание условий для минимизации рисков роста государственного долга субъектов Российской Федерации и муниципального долга;

• полнота учета и прогнозирования финансовых ресурсов, обязательств и регулятивных инструментов, используемых для достижения целей и результатов государственной политики;

• формирование бюджетных параметров исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств, в том числе с учетом их оптимизации и повышения эффективности исполнения;

• принятие новых расходных обязательств на основе оценки сравнительной эффективности таких обязательств и с учетом сроков и механизмов их реализации в пределах располагаемых ресурсов;

• обеспечение достаточной гибкости предельных объемов и структуры бюджетных расходов, в том числе наличие нераспределенных ресурсов на будущие периоды и критериев для их перераспределения в соответствии с уточнением приоритетных задач либо сокращения (оптимизации) при неблагоприятной динамике бюджетных доходов;

• создание механизмов повышения результативности бюджетных расходов, стимулов для выявления и использования резервов для достижения планируемых (установленных) результатов;

• регулярность анализа и оценки рисков для бюджетной системы Российской Федерации и их использование в бюджетном планировании.

Приоритеты государственной политики в сфере реализации Государственной программы, цели, задачи и показатели (индикаторы) достижения целей и решения задач, описание основных ожидаемых конечных результатов Государственной программы, сроков и этапов реализации Государственной программы.

Целью Государственной программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, повышение качества управления государственными финансами.

Ожидаемыми основными результатами реализации Государственной программы являются обеспечение исполнения расходных обязательств Российской Федерации при сохранении макроэкономической стабильности, долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, оптимальной налоговой и долговой нагрузки с созданием механизмов и условий для оценки результативности бюджетных расходов и качества финансового менеджмента в секторе государственного управления, а также достижение и соблюдение определенных целевых параметров, характеризующих состояние и (или) тенденции динамики бюджетной и налоговой системы, а также «качество» бюджетной, налоговой и долговой политики, нормативно-правового регулирования и методического обеспечения, организации процедур бюджетного и налогового администрирования.

Соответственно, с учетом специфики Государственной программы для измерения ее результатов будут использоваться не только и не столько количественные индикаторы, сколько качественные оценки, основанные на международных принципах и стандартах, сформулированных в документах международных финансовых организаций, прежде всего Международного валютного фонда и Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР), а также решений международных форумов (например, расширенной встречи министров финансов «Группы восьми» в мае 2006 г. в г. Санкт-Петербурге, на которой были одобрены предложенные Минфином России принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами).

Количественные индикаторы предлагается использовать в качестве дополнительной или справочной информации.

В том числе на указанных принципах и стандартах реализуют основные сферы (направления) Государственной программы.

Среди них: характеристика степени финансовой (налогово-бюджетной) прозрачности, стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетной системы Российской Федерации, качество правового регулирования и методического обеспечения бюджетного процесса, развитие долго– и среднесрочного финансового планирования, программно-целевое планирование (бюджетирование, ориентированное на результат), эффективность финансового контроля и мониторинга.

Приоритеты государственной политики в сфере реализации Государственной программы определены в следующих стратегических документах:

• Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р;

• Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012–2014 гг.;

• Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013–2015 гг.;

• Основные направления бюджетной и налоговой политики, разрабатываемые в составе материалов к проектам федеральных законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;

• Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 1275-р;

• Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р;

• Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2013–2015 годы;

• Концепция участия Российской Федерации в содействии международному развитию, утвержденная Президентом Российской Федерации 14 июня 2007 г.

В соответствии с указанными документами сформированы следующие приоритеты государственной политики в сфере реализации Государственной программы.

1. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы путем:

• повышения надежности экономических прогнозов и консервативности предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

• формирования бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, основанных на реалистичных оценках;

• недопустимости увязки в ходе исполнения бюджетов объемов расходов бюджетов с определенными доходными источниками;

• полноты учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной политики;

• планирования бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

• принятия новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения и с учетом сроков и механизмов их реализации;

• соблюдения установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);

• проведения систематического анализа и оценки рисков для бюджетной системы Российской Федерации, в том числе возникающих вследствие средне– и долгосрочных демографических тенденций, изменения внешнеэкономических условий, принятия условных обязательств;

• создания и поддержания необходимых финансовых резервов (Резервного фонда и Фонда национального благосостояния), в том числе использования аналогичных механизмов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, наличия и реализации четкой стратегии и правил управления ими, критериев и механизмов использования.

В настоящее время и в долгосрочной перспективе основная ответственность за эффективность формирования и использования системы прогнозирования и противодействия рискам сохраняется за федеральными органами власти, поскольку они обладают основными полномочиями в сфере налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики в условиях высокой зависимости уровня сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации от межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.

Первоочередной мерой обеспечения долгосрочной устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и противодействия бюджетным рискам должно выступать применение механизма ограничения роста расходов федерального бюджета, не обеспеченных надежными источниками доходов в долгосрочном периоде, при безусловной реализации принятых решений (действующих обязательств), в том числе в рамках утвержденных государственных программ Российской Федерации, а также восстановление достаточных объемов резервов, источником пополнения которых служат доходы от экспорта нефти и газа (превышающие прогнозируемые при консервативных подходах), для их возможного использования в случае ухудшения макроэкономической ситуации.

В то же время необходимость сокращения зависимости бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований от результатов применения мер межбюджетного регулирования, реализуемых на федеральном уровне, повышает актуальность формирования органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления собственных механизмов обеспечения сбалансированности бюджетов в долгосрочной перспективе, включая активное внедрение долгосрочного бюджетного планирования, резервирования дополнительных доходов, ограничения предельных бюджетных расходов.

Переход к формированию бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с применением программно-целевого метода предъявляет дополнительные требования к устойчивости бюджетной системы в части гарантированного обеспечения финансовыми ресурсами действующих расходных обязательств, прозрачного и конкурентного распределения имеющихся средств. Тем самым реализуется возможность полноценного применения программно-целевого метода реализации государственной политики, что создает прочную основу для системного повышения эффективности бюджетных расходов, концентрации всех ресурсов государства на важнейших направлениях деятельности.

Базовой предпосылкой для обеспечения долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджетной системы является соблюдение законодательно закрепленных «бюджетных правил» использования нефтегазовых доходов и регулирующих определение предельного объема расходов федерального бюджета.

Введенные с 2013 г. «бюджетные правила» предусматривают:

• ограничение предельного объема расходов федерального бюджета суммой доходов федерального бюджета при «базовой» цене на нефть и «расчетного дефицита» в размере, не превышающем 1 % прогнозируемого на соответствующий год ВВП;

• установление «базовой» цены на нефть, равной средней цене на нефть за отчетный период (включая 6 месяцев текущего года), первоначально принятой в 5 лет с ежегодным удлинением до достижения 10 лет (в случае, если за последние три года цена на нефть оказывается ниже «базовой», в качестве «базовой» принимается цена на нефть за отчетный трехлетний период);

• недопустимость уменьшения объема расходов федерального бюджета относительно утвержденного в предыдущем бюджетном цикле общего объема расходов на плановый период (без учета условно утвержденных расходов);

• возможность превышения при формировании проекта федерального бюджета предельного объема расходов на объем расходов, обусловленных увеличением прогноза отдельных видов доходов (в частности, доходов, формирующих бюджетные ассигнования Федерального дорожного фонда, доходов от реализации имущества и т. д.);

• возможность увеличения в ходе исполнения федерального бюджета общего объема расходов только на величину дополнительных ненефтегазовых доходов;

• аккумулирование нефтегазовых доходов, превышающих нефтегазовые доходы при «базовой» цене на нефть, в Резервном фонде до достижения им значения, установленного Бюджетным кодексом, затем – в ФНБ;

• использование средств Резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета в случае, если прогнозируемая (фактическая) цена на нефть оказывается ниже «базовой»;

• возможность использования до 50 % нефтегазовых доходов, подлежащих зачислению в ФНБ, на реализацию приоритетных проектов, не влекущих расходных обязательств «постоянного» характера, в том числе с соответствующим увеличением общего объема расходов федерального бюджета.

Соблюдение этих правил обеспечивает бездефицитность федерального бюджета начиная с 2015 г., сокращение ненефтегазового дефицита федерального бюджета к 2020 г. до 7,5 % ВВП, увеличение объема суверенных фондов (без учета использования 50 % нефтегазовых доходов, подлежащих зачислению в ФНБ) к 2020 г. до 11,0 % ВВП.

Как показал опыт последних лет, политика использования периодов макроэкономической стабильности для создания «подушки безопасности» полностью оправдала себя. При необходимости компенсации резкого падения уровня доходов федерального бюджета (причем как нефтегазовых, так и иных доходов) средства Резервного фонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета. Это также позволит обеспечить минимизацию роста долговых обязательств федерального бюджета.

Кроме того, наличие резервов стало важнейшим фактором инвестиционной привлекательности России, поддержания инвестиционного уровня суверенных рейтингов, снижения стоимости государственных и корпоративных заимствований.

2. Создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, которое реализуется путем:

• четкого и стабильного разграничения полномочий и сфер ответственности публично-правовых образований (в увязке с реализацией государственной программы «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации»);

• координации стратегического и бюджетного планирования;

• формирования государственных программ, в том числе государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ, исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития, индикаторов их достижения и действующих долгосрочных бюджетных ограничений;

• формирования и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на программной основе;

• охвата государственными программами Российской Федерации всех сфер деятельности органов исполнительной власти и соответственно большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их управлении, а также интеграции регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей государственных программ Российской Федерации;

• включения паспортов государственных программ Российской Федерации в состав материалов, представляемых одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также установления общих требований к публичности государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ;

• перехода к формированию и утверждению расходов федерального бюджета в разрезе государственных программ Российской Федерации (с соответствующим развитием классификации бюджетных расходов);

• развития новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;

• четкого определения полномочий и ответственности участников бюджетного процесса с созданием для них устойчивых стимулов к повышению эффективности бюджетных расходов;

• повышения прозрачности бюджетной системы, расширения доступа к информации о финансовой деятельности органов власти, государственных (муниципальных) учреждений, результатах использования бюджетных средств, государственного (муниципального) имущества и т. д.

В рамках реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов была подготовлена нормативно-правовая, методическая и аналитическая база для перехода начиная с 2014 г. к формированию и исполнению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основе государственных и муниципальных программ («программному» бюджету).

Внедрение «программного» бюджета потребует изменения порядка составления, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, корректировки системы бюджетной классификации и бюджетной отчетности Российской Федерации, внедрения новых форм государственного и муниципального финансового контроля.

В то же время при реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов необходимо исходить из того, что сам по себе «программный» бюджет лишь создает необходимые предпосылки для полномасштабного внедрения программно-целевых методов деятельности органов исполнительной власти. Эффективность «программного» бюджета как одного из инструментов реализации государственной и муниципальной политики будет определяться результатами комплексной реформы государственного и муниципального управления, включая изменение механизмов управления.

Внедрение программно-целевого метода государственного управления, разработка долгосрочной бюджетной стратегии существенно повышают требования к качеству документов государственного стратегического планирования, позволяющего использовать преимущества планирования и осуществления приоритетных направлений деятельности публичных правовых образований в длительном периоде, учитывая основные тенденции социально-экономического развития с учетом новых задач и вызовов.

Для этого необходимо установить четкую очередность и механизм разработки документов государственного стратегического планирования, систему взаимного учета и ограничений, определив конкретный порядок их рассмотрения и утверждения.

Кроме того, государственное стратегическое планирование должно учитывать реальные финансовые возможности бюджетной системы в долгосрочной перспективе, что формирует дополнительные требования к данной процедуре.

3. Создание условий для повышения качества финансового менеджмента главных администраторов бюджетных средств, государственных и муниципальных учреждений за счет:

• развития методологии финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления, а также критериев оценки (мониторинга) его качества;

• оказания методической поддержки главным администраторам средств федерального бюджета, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в повышении качества финансового менеджмента;

• нормативного правового и методического обеспечения развития внутреннего контроля в секторе государственного и муниципального управления и т. д.

4. Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля путем:

• приведения системы государственного (муниципального) финансового контроля в соответствие с международными принципами и стандартами;

• разграничения полномочий органов государственного (муниципального) внешнего и внутреннего финансового контроля;

• упорядочения форм и методов государственного (муниципального) финансового контроля;

• переориентации государственного (муниципального) финансового контроля на контроль над соблюдением участниками бюджетного процесса и их должностными лицами требований бюджетного законодательства;

• усиления контроля над эффективностью использования бюджетных средств, государственного (муниципального) имущества, достоверностью отчетности о результатах реализации государственных и ведомственных целевых программ, выполнения государственных (муниципальных) заданий;

• установления исчерпывающего перечня нарушений бюджетного законодательства и соответствующих мер бюджетной и административной ответственности и т. д.

5. Создание эффективной системы валютного регулирования и валютного контроля.

Контроль за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования является необходимым для обеспечения единой государственной валютной политики. Система валютного регулирования и валютного контроля, являясь составной частью общей системы финансово-правового регулирования, направлена на сохранение и повышение устойчивости функционирования экономики, обеспечение финансовой и экономической стабильности и безопасности страны.

В условиях мирового финансового кризиса совершенствование государственного финансового контроля над осуществлением валютных операций является достаточно актуальным.

От результативности системы валютного регулирования и валютного контроля зависит уровень развития экономики страны, устойчивости национальной валюты, стабильности финансово-кредитной системы, состояния финансового рынка и инвестиционного климата в стране.

Эти обстоятельства обусловили необходимость проведения анализа процесса реализации государственного финансового контроля за осуществлением валютных операций с целью выработки рекомендаций по методологии и принципам валютного контроля. Особо необходимым является выработка и реализация механизмов совершенствования реализации функций по валютному контролю.

6. Создание эффективной системы внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, проводящих обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности».

Внешний контроль качества работы аудиторских организаций обеспечивает реализацию прав пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности на получение достоверной информации о бухгалтерской (финансовой) отчетности, консолидированной отчетности общественно значимых организаций, указанных в ч. 3 ст. 5 Федерального закона «Об аудиторской деятельности», является одним из наиболее эффективных средств повышения эффективности оказания аудиторских услуг высокого качества.

Надлежащее исполнение внешнего контроля качества работы аудиторских организаций будет способствовать повышению квалификации и качества работы аудиторских организаций, вытеснению с рынка аудиторских услуг недобросовестных и неквалифицированных участников, идентификации качества работы аудиторских организаций в целом и состояния внутреннего контроля над качеством предоставляемых услуг.

7. Обеспечение эффективности функционирования налоговой системы.

Налоговая политика в ближайшие годы должна быть направлена, с одной стороны, на противодействие негативным эффектам мирового экономического кризиса, а с другой стороны, на создание условий для восстановления положительных темпов экономического роста. В этой связи важнейшим фактором обеспечения эффективности функционирования налоговой системы будет являться необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы и стимулирования инновационной активности. Создание стимулов для инновационной активности налогоплательщиков, а также поддержка инноваций и модернизации в Российской Федерации будут основными целями создания эффективной налоговой системы в среднесрочной перспективе.

Правительством Российской Федерации одобрены «Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», которые учитываются в том числе при составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Помимо решения задач в области бюджетного планирования основные направления налоговой политики позволяют экономическим агентам определить ориентиры в налоговой сфере на трехлетний период, что создает стабильность и определенность условий ведения экономической деятельности на территории Российской Федерации. Несмотря на то что основные направления налоговой политики не являются нормативным правовым актом, этот документ представляет собой основание для подготовки федеральными органами исполнительной власти изменений в законодательство о налогах и сборах и внесения их в Правительство Российской Федерации. Такой порядок приводит к увеличению прозрачности и прогнозируемости налоговой политики государства. Предсказуемость действий государственных органов в налоговой сфере имеет ключевое значение для инвесторов, принимающих долгосрочные инвестиционные решения.

В трехлетней перспективе 2013–2015 гг. приоритеты Правительства Российской Федерации в области налоговой политики остаются такими же, как и ранее – создание эффективной и стабильной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Основными целями налоговой политики продолжают оставаться поддержка инвестиций, а также стимулирование инновационной деятельности.

Важнейшим фактором проводимой налоговой политики является необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации. В то же время необходимо сохранить неизменность налоговой нагрузки по секторам экономики, в которых достигнут ее оптимальный уровень, с учетом требований сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации.

8. Эффективное управление государственным долгом Российской Федерации и государственными финансовыми активами Российской Федерации, направленное на сохранение достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости и поддержание высокого уровня кредитных рейтингов Российской Федерации инвестиционной категории.

Дополнительным условием успешности реализации этих мероприятий будет регулярный мониторинг долговой нагрузки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов при безусловном соблюдении бюджетных ограничений, установленных Бюджетным кодексом, оптимизации структуры долга.

9. Развитие информационной системы управления государственными финансами с учетом новых требований к составу и качеству информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, а также к открытости информации о результатах их деятельности.

В целях удовлетворения указанных требований, а также повышения качества управления государственными (муниципальными) финансами необходимо создание и развитие единой системы «Электронный бюджет», которая обеспечит прозрачность и подотчетность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и создаст предпосылки к формированию механизмов общественного контроля над эффективностью и результативностью деятельности публично-правовых образований.

10. Обеспечение эффективного международного финансово-экономического сотрудничества путем:

• участия Российской Федерации в международных мероприятиях, инициативах и форумах;

• расширения взаимодействия с международными финансовыми организациями;

• формирования стратегии и обеспечения системного подхода к реализации политики в области содействия международному развитию.

11. Формирование и ведение общедоступных информационных ресурсов.

В 2012 г. Россия вошла в десятку ведущих стран в авторитетном международном рейтинге по Интегральному показателю прозрачности информации о государственных финансах (Open Budget Index). При этом Россия также вошла в число стран с наиболее существенным увеличением за последние семь лет индекса открытости бюджета, который с начала составления индекса (в 2006 г.) вырос с 48 баллов до 60 баллов (в 2010 г.) и до 74 баллов в 2012 г.

В то же время необходимо дальнейшее повышение публичности информации об управлении государственными финансами, состоянии и тенденциях динамики бюджетной системы Российской Федерации, использовании бюджетных средств, в том числе при осуществлении государственных и муниципальных закупок, результатах деятельности органов власти, государственных и муниципальных образований.

Необходимо создать условия для представления контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) информации о кассовом обслуживании исполнения органами Федерального казначейства бюджетов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

В рамках Государственной программы будет проведена работа по формированию и ведению Минфином России и Федеральным казначейством ряда взаимосвязанных общедоступных информационных ресурсов в сети Интернет:

• официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (www.zakupki.gov.ru) (при нормативно-правовом регулировании, осуществляемом Минэкономразвития России);

• официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (www.bus.gov.ru);

• оперативного размещения на официальных сайтах Минфина России и Федерального казначейства текущей информации об исполнении федерального бюджета, других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, позволяющей создавать и поддерживать системы анализа и мониторинга государственных (муниципальных) финансов.

Формирование оперативной информации о ходе исполнения всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основе аналитической системы ключевых показателей исполнения бюджетов Федерального казначейства также послужит инструментом для принятия государственных управленческих решений, обеспечения открытости и прозрачности процессов управления государственными финансами.

Достижение цели Государственной программы будет осуществляться путем решения задач в рамках соответствующих подпрограмм. Целью реализации каждой подпрограммы является решение задачи Государственной программы.

Состав целей, задач и подпрограмм Государственной программы приведен в ее паспорте.

Достижение цели каждой подпрограммы Государственной программы требует решения задач подпрограммы путем реализации соответствующих основных мероприятий подпрограммы.

Паспорта Государственной программы и ее подпрограмм содержат также описание ожидаемых результатов реализации Государственной программы и количественные характеристики некоторых ожидаемых результатов в виде целевых индикаторов и показателей Государственной программы (подпрограммы)⁵³.

Государственная программа имеет семь интегральных целевых показателей.

1. Ненефтегазовый дефицит по отношению к ВВП, %.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году. Значение указанного показателя планируется стабилизировать на уровне 7,5 % ВВП к 2020 г.

2. Государственный долг Российской Федерации, % к ВВП.

Показатель рассчитывается как отношение объема государственного долга Российской Федерации на конец года к объему ВВП за соответствующий год. Показатели объема государственного долга Российской Федерации и объема ВВП включены в Федеральный план статистических работ. Значение указанного показателя к 2020 г. не должно превышать 15–20 % ВВП.

3. Охват бюджетных ассигнований федерального бюджета показателями, характеризующими цели и результаты их использования, %.

В соответствии с программным принципом формирования федерального бюджета целевой показатель «Охват бюджетных ассигнований федерального бюджета» на государственные программы Российской Федерации должен достичь 90 % к 2016 г.

В 2014 г. охват бюджетных ассигнований федерального бюджета составит не менее 50 %, в 2015 г. – не менее 70, с 2016 г. – не менее 90 %. Оставшиеся 10 % непрограммной части бюджетных ассигнований связаны с другими расходами федеральных органов исполнительной власти.

4. Предельное количество человеко-часов, затрачиваемое на деятельность, связанную с уплатой налогов предприятиями малого и среднего бизнеса (в составе рейтинга Doing Business (в части совершенствования налогового администрирования)), ч.

В 2014 г. предельное количество человеко-часов, затрачиваемое на деятельность, связанную с уплатой налогов предприятиями малого и среднего бизнеса, составит 180 ч, к 2020 г. значение показателя сократится до 150 ч.

5. Долгосрочный кредитный рейтинг Российской Федерации по международной шкале ведущих международных рейтинговых агентств (Standard & Poor's, Fitch Ratings, Moody's), позиция в рейтинге.

В 2013 г. долгосрочный кредитный рейтинг Российской Федерации установлен Standard & Poor's и Fitch на уровне ВВВ, Moody's – на уровне Baal.

В 2016 г. планируемое значение показателя установлено на уровне не ниже А((АЗ) с достижением к 2020 г. значения рейтинга не ниже А (А2).

6. Индекс открытости бюджета (Open Budget Index), определяемый Международным бюджетным партнерством, баллы.

Индекс открытости бюджета, рассчитываемый с 2006 г. Международным бюджетным партнерством (International Budget Partnership), публикуется в рамках обзора открытости бюджетов (далее – Обзор), который представляет собой наиболее авторитетное независимое регулярное издание, содержащее результаты измерения бюджетной прозрачности и подотчетности в мире.

В рамках Обзора оценивается (экспертно), производят ли правительства и предоставляют ли они гражданам доступ к восьми ключевым бюджетным документам, требуемым согласно установленной международной практике, проверяется ли эффективность контроля за исполнением бюджета и общественного участия в процессе принятия решений по государственному бюджету. В результате каждой стране присваивается оценка прозрачности по 100-балльной шкале.

Международное бюджетное партнерство в соответствии с Инициативой открытого бюджета (Open Budget Initiative) формирует анкету, раскрывающую бюджетную документацию по прозрачности и открытости бюджетного процесса в различных странах, для экспертного изучения.

В 2012 г. Российской Федерации по данному показателю была присвоена оценка в 74 балла.

По индексу открытости бюджета Российская Федерация к 2020 г. должна войти в группу стран, «предоставляющих обширную информацию гражданам о бюджете» со средним значением индекса на уровне 85 баллов.

7. Средний индекс качества финансового менеджмента главных администраторов средств федерального бюджета, %.

Финансовый менеджмент включает в себя анализ и оценку совокупности процессов и процедур, обеспечивающих результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит). Средний индекс качества финансового менеджмента рассчитывается как отношение суммы итоговых оценок качества финансового менеджмента главных администраторов средств федерального бюджета к их количеству. Порядок проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, определен в соответствии с приказом Минфина России от 13 апреля 2009 г. № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета»⁵⁴.

Ожидаемые результаты реализации Государственной программы:

1. Создание стабильных финансовых условий для устойчивого экономического роста, повышения уровня и качества жизни, обеспечения национальной безопасности.

2. Создание условий для повышения эффективности финансового управления в публично-правовых образованиях для выполнения государственных (муниципальных) функций, обеспечения потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличения их доступности и качества.

3. Обеспечение высокого уровня собираемости налогов и сборов, снижение соотношения объема задолженности по налогам и сборам к объему поступлений по налогам и сборам в бюджетную систему Российской Федерации, учет налоговых льгот и вычетов, увеличение доли налогоплательщиков, удовлетворительно оценивающих работу налоговых органов, стабильная и предсказуемая налоговая система, обеспечивающая поступление администрируемых ФНС России доходов во все бюджеты бюджетной системы Российской Федерации при оптимальной налоговой нагрузке на экономику и эффективном налоговом администрировании.

4. Перевод большей части расходов федерального бюджета на принципы программно-целевого планирования, контроля и последующей оценки эффективности их использования.

5. Обеспечение соответствия государственных и муниципальных финансов современным мировым стандартам подотчетности и прозрачности.

Государственная программа «Управление государственными финансами» носит постоянный характер.

В силу постоянного характера решаемых в рамках Государственной программы задач выделение отдельных этапов ее реализации не предусматривается.

3. Обобщенная характеристика основных мероприятий Государственной программы.

Государственная программа Российской Федерации «Управление государственными финансами» направлена на реализацию трех типов государственных функций:

• правоустанавливающие – нормативное правовое регулирование в соответствующих сферах;

• правоприменительные – непосредственное администрирование и управление, в том числе разработка проекта федерального бюджета, управление государственным долгом, налоговое администрирование, управление Резервным фондом и Фондом национального благосостояния, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы и т. д.;

• контрольные – контроль и надзор за исполнением бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах, а также государственный контроль (надзор) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции⁵⁵.

Нормативно-методическое обеспечение бюджетного процесса в Российской Федерации осуществляется Минфином России, который обладает следующими бюджетными полномочиями, распространяющимися на все уровни бюджетной системы, в том числе:

• организует составление и составляет проект федерального бюджета, представляет его в Правительство Российской Федерации, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• осуществляет методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• организует исполнение федерального бюджета, устанавливает порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета, бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета и кассового плана исполнения федерального бюджета;

• устанавливает порядок составления и ведения бюджетных смет федеральных казенных учреждений, а также порядок ведения бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях;

• устанавливает единую методологию бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетной отчетности;

• устанавливает порядок составления бюджетной отчетности федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и бюджетной отчетности Российской Федерации, представляет в Правительство Российской Федерации бюджетную отчетность Российской Федерации.

Правоустанавливающая деятельность Минфина России направлена на:

• подготовку проектов нормативных правовых актов по вопросам развития бюджетной системы, основ бюджетного процесса, разграничения бюджетных полномочий между публично-правовыми образованиями;

• подготовку проектов нормативных правовых актов в сфере налоговой деятельности;

• установление единой методологии бюджетной классификации Российской Федерации, бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности;

• правовое регулирование деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля;

• установление порядка размещения, обращения, обслуживания, выкупа, обмена и погашения государственных займов Российской Федерации;

• установление порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета, бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета и кассового плана исполнения федерального бюджета и т. д.

Деятельность Минфина России в рамках правоприменительной функции направлена на:

• участие в разработке долгосрочных прогнозов социально-экономического развития;

• разработку долгосрочной бюджетной стратегии и прогноза основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• организацию составления и составление проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, организацию исполнения федерального бюджета;

• организацию формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и консолидированного бюджета Российской Федерации;

• управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации;

• эмиссию государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации;

• осуществление сотрудничества с международными финансово-экономическими организациями;

• управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния;

• внедрение информационных технологий в сфере управления общественными финансами.

Федеральное казначейство осуществляет правоприменительные и правоустанавливающие функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному контролю за операциями со средствами федерального бюджета и выполняет следующие государственные функции:

• ведение бюджетного учета и формирование бюджетной отчетности по кассовому исполнению федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, бюджетных, автономных учреждений и казенных учреждений;

• ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных контрактов, заключенных от имени муниципального образования, а также гражданско-правовых договоров федеральных бюджетных учреждений, бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетных учреждений;

• ведение Сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;

• учет поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределение между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

• доведение бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета, кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и осуществление органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по кассовому исполнению соответствующих бюджетов;

• санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;

• открытие и ведение лицевых счетов;

• составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета;

• управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета;

• обеспечение доступа к информации о бюджетной системе Российской Федерации и организации бюджетного процесса в Российской Федерации;

• обеспечение доступа к информации об осуществлении публично-правовыми образованиями бюджетных полномочий и их участии в отношениях, регулируемых бюджетным законодательством Российской Федерации.

Функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции осуществляются ФНС России.

В рамках контрольных функций подведомственный Минфину России Росфиннадзор осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности».

За Росалкогольрегулированием закреплены функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, ограничения потребления (распития) алкогольной продукции, а также функции по контролю и надзору за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и оказанию услуг в этой сфере⁵⁶.

К основным мероприятиям Государственной программы относятся:

• долгосрочное бюджетное планирование (разработка долгосрочной бюджетной стратегии);

• организация составления и исполнения федерального бюджета;

• нормативное правовое регулирование и методологическое обеспечение бюджетных правоотношений;

• кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• нормативное правовое регулирование, организация и осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре, валютного контроля и внешнего контроля качества работы аудиторских организаций;

• организация и проведение налогового контроля;

• обеспечение участия Российской Федерации в международных мероприятиях и инициативах в финансово-экономической сфере позволяет реализовать политику Российской Федерации в области международных финансово-экономических отношений, в том числе через обеспечение уплаты взносов и взаимодействие с международными экономическими (по вопросам, отнесенным к компетенции Минфина России) и финансовыми организациями и финансово-экономическое сотрудничество с зарубежными странами на двухсторонней основе;

• управление процессами подготовки и реализации проектов, реализуемых в Российской Федерации при участии международных финансовых организаций, в том числе для финансируемых с привлечением займов международных финансовых организаций;

• обеспечение публикации информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии публично-правовых образований, об их активах и обязательствах, о плановых и фактических результатах деятельности в режиме реального времени;

• выработка и совершенствование государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере добычи, производства, переработки, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, в том числе государственного контроля (надзора) в указанной сфере;

• защита национальных интересов Российской Федерации, жизни и здоровья граждан посредством повышения эффективности и прозрачности системы государственного регулирования алкогольного рынка.

Кроме того, в рамках Государственной программы осуществляется подготовка предложений по выработке и реализации бюджетной, налоговой и долговой политики, их экспертно-аналитическому сопровождению и координации с другими направлениями государственной политики, экспертизе разрабатываемых в их рамках проектов нормативных правовых актов и государственных программ Российской Федерации, подготовка методических рекомендаций и разъяснений и т. д.

Также будет активизирована работа по стимулированию повышения качества управления общественными финансами в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, а также государственных внебюджетных фондах, в том числе за счет методологического и методического обеспечения этих процессов.

4. Обобщенная характеристика мер государственного регулирования. К основным мерам правового регулирования относятся:

• подготовка проекта федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части установления общих требований к порядку формирования, реализации и внесения изменений в долгосрочную бюджетную стратегию, а также нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Минфина России по ее реализации;

• подготовка проекта федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования управления расходными обязательствами, возникающими на основании договора (соглашения, контракта), а также нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Минфина России по его реализации;

• подготовка проекта федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части закрепления на законодательном уровне полномочий по формированию единого регистра государственных и муниципальных работ и услуг, базовых (отраслевых) перечней (реестров) государственных и муниципальных работ и услуг, ведомственных перечней государственных (муниципальных) работ (услуг), а также нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Минфина России по его реализации;

• подготовка новой редакции Бюджетного кодекса с целью увязки в единую систему всех принятых и разработанных (рассматриваемых) законопроектов о внесении поправок в Бюджетный кодекс, а также нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Минфина России по его реализации;

• подготовка изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, направленных на уточнение доходов, не учитываемых при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций, а также порядка признания отдельных видов расходов для целей налогообложения, предусматривающих освобождение от налогообложения ряда социально значимых выплат физическим лицам, установление особого режима налогообложения добычи углеводородного сырья при разработке морских месторождений, а также участков недр, содержащих запасы трудноизвлекаемой нефти;

• установление порядка уточнения в доходах федерального, регионального и местных бюджетов невыясненных поступлений прошлых лет, не востребованных плательщиками в течение трех лет или не классифицированных и учтенных как невыясненные поступления, подлежащие зачислению в доход соответствующего бюджета;

• разработка и введение в действие национальных стандартов финансовой отчетности общественного сектора на основе международных стандартов финансовой отчетности в общественном секторе (МСФО ОС);

• установление стандартов раскрытия информации о государственных ценных бумагах Российской Федерации, содержащейся в решении о выпуске (дополнительном выпуске) государственных ценных бумаг Российской Федерации и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг;

• подготовка проекта постановления Правительства Российской Федерации «О Федеральной службе по контролю за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней»;

• подготовка Технического регламента Таможенного союза «О безопасности алкогольной продукции» в целях установления единых обязательных для применения и исполнения требований к алкогольной продукции, обеспечения свободного перемещения алкогольной продукции, выпускаемой в обращение единой таможенной территории Таможенного союза, и защиты жизни и здоровья человека, имущества, окружающей среды, жизни и (или) здоровья животных и растений, а также предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей алкогольной продукции.

Сведения об основных мерах правового регулирования в сфере реализации Государственной программы указаны в табл. 4 приложения 3.

5. Прогноз сводных показателей государственных заданий по этапам реализации Государственной программы.

В рамках реализации Государственной программы имеются три государственные услуги по реализации дополнительных профессиональных образовательных программ (повышение квалификации) в рамках подпрограммы 4 «Обеспечение функционирования и развитие налоговой системы Российской Федерации» (табл. 5 приложения 4).

6. Обобщенная характеристика основных мероприятий Государственной программы, реализуемых субъектами Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами, федеральные органы исполнительной власти и федеральные государственные учреждения не являются участниками Государственной программы. При этом они обеспечивают реализацию общих требований к организации бюджетного процесса, соблюдение общих принципов, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации.

7. Информация об участии государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций в реализации Государственной программы.

Государственные корпорации, акционерные общества с государственным участием в реализации Государственной программы участия не принимают. Экспертно-аналитическая поддержка реализации Государственной программы осуществляется Научно-исследовательским финансовым институтом Минфина России, а также другими научными и общественными организациями.

8. Обоснование выделения подпрограмм и включения их в состав Государственной программы.

Состав задач и соответственно подпрограмм Государственной программы определен с учетом основных направлений реализации государственных программ Российской Федерации, установленных Перечнем государственных программ Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р. Согласно данному распоряжению предметом Государственной программы является: обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы и организация бюджетного процесса, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обеспечение соблюдения бюджетного и валютного законодательства, налоговая политика и налоговое администрирование, оптимизация управления государственным долгом и государственными финансовыми активами, обеспечение взаимодействия Российской Федерации в сфере международных финансовых отношений с зарубежными странами, их объединениями, форумами, международными финансовыми институтами и другими международными организациями, государственное регулирование отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней, а также государственная политика и нормативно-правовое регулирование в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

В совокупности с государственными программами Российской Федерации «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации» и «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра», ответственным исполнителем по которым в соответствии с указанным распоряжением определено Министерство финансов Российской Федерации, Государственная программа охватывает установленные ст. 165 Бюджетного кодекса бюджетные полномочия Минфина России.

Состав подпрограмм определен исходя из состава задач Государственной программы, решение которых необходимо для реализации Государственной программы.

Решение задач Государственной программы реализуется посредством выполнения соответствующих им подпрограмм Государственной программы:

• задача № 1 посредством выполнения подпрограммы № 1 «Долгосрочное финансовое планирование»;

• задача № 2 посредством выполнения подпрограммы № 2 «Нормативно-методическое обеспечение и организация бюджетного процесса»;

• задачи № 3, 4, 5 посредством выполнения подпрограммы № 3 «Организация и осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере»;

• задача № 6 посредством выполнения подпрограммы № 4 «Обеспечение функционирования и развитие налоговой системы Российской Федерации»;

• задача № 7 посредством выполнения подпрограммы № 5 «Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации»;

• задача № 8 посредством выполнения подпрограммы № 6 «Развитие международного финансово-экономического сотрудничества Российской Федерации»;

• задача № 9 посредством выполнения подпрограммы № 7 «Создание и развитие государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами “Электронный бюджет”»;

• задача № 10 посредством выполнения подпрограммы № 8 «Государственное регулирование отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней и организация формирования и использования Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации»;

• задача № 11 посредством выполнения подпрограммы № 9 «Государственное регулирование в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции».

9. Обоснование объема финансовых ресурсов, необходимых для реализации Государственной программы.

Государственная программа является «обеспечивающей», ориентирована на создание общих условий для всех участников бюджетного процесса, в том числе федеральных органов исполнительной власти, реализующих другие государственные программы Российской Федерации.

Обоснование планируемых объемов ресурсов на реализацию Государственной программы заключается в следующем.

Государственная программа обеспечивает значительный, а по ряду направлений – решающий вклад в достижение практически всех стратегических целей, в том числе путем создания и поддержания благоприятных условий для экономического роста за счет обеспечения макроэкономической стабильности и соблюдения принятых ограничений по налоговой и долговой нагрузке, повышения уровня и качества жизни населения, укрепления обороноспособности и безопасности страны.

Государственная программа включает особые, не имеющие аналогов в других государственных программах Российской Федерации расходы, составляющие основную часть расходов на ее реализацию. К таким расходам, прежде всего, относятся расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации, которые предопределены накопленным объемом и структурой государственного долга, не могут перераспределяться внутри программы в рамках определенного «потолка» расходов, не имеют прямого влияния на достижение ее целей. Указанные расходы составляют бюджетные ассигнования подпрограммы «Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации».

Финансовые ресурсы, необходимые для реализации Государственной программы в 2013–2015 гг., соответствуют объемам бюджетных ассигнований на 2013–2015 гг., предусмотренным Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов». На 2016–2020 гг. объемы бюджетных ассигнований приведены в соответствии с предварительной оценкой предельного объема расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ Российской Федерации в 2013–2020 гг., представленной Минфином России в Правительство Российской Федерации (письмо от 27 декабря 2012 г. № 01-02-01/02-3626). Бюджетные ассигнования, связанные с обслуживанием государственного долга Российской Федерации, определены исходя из прогнозного объема заимствований.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию Государственной программы из средств федерального бюджета составляет 8 004 376 347,21 тыс. руб.

10. Анализ рисков реализации Государственной программы и описание мер управления рисками реализации Государственной программы.

Основным финансовым риском реализации Государственной программы является существенное ухудшение параметров внешнеэкономической конъюнктуры, что повлечет за собой увеличение дефицита федерального бюджета, увеличение объема государственного долга и стоимости его обслуживания. Кроме того, имеются риски использования при формировании документов стратегического планирования (в том числе государственных программ) прогноза расходов, не соответствующего прогнозу доходов федерального бюджета.

Для минимизации финансовых рисков реализации Государственной программы необходимо утверждение Правительством Российской Федерации долгосрочной бюджетной стратегии, обеспечивающей соблюдение законодательно установленных бюджетных правил, а также установление на долгосрочный период предельных расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ Российской Федерации («потолков расходов»), соответствующих долгосрочному прогнозу основных характеристик федерального бюджета, и их соблюдение при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

При этом достоверность долгосрочного прогноза бюджетных параметров и оценки влияния на них внешних условий определяется надежностью долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, а кроме того, конкретными подходами к обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, реализуемыми соответствующими органами власти.

Наряду с финансовыми рисками имеются риски снижения эффективности планируемых мер правового регулирования, требующие выработки и реализации согласованных межведомственных решений, а также увязки с мерами правового регулирования в рамках других государственных программ Российской Федерации (прежде всего в сфере стратегического планирования, экономического регулирования, государственно-частного партнерства, управления государственным имуществом, государственных закупок и т. д.).

Для их минимизации необходимо одобрение Правительством Российской Федерации Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г., определяющей содержание и взаимную увязку основных мероприятий среднесрочных бюджетных реформ в непосредственно связанных с ними сферах нормативно-правового регулирования.

Следует также учитывать, что качество управления государственными финансами, в том числе эффективность расходов федерального бюджета, зависит от действий всех участников бюджетного процесса, а не только Минфина России, осуществляющего организацию составления и исполнения федерального бюджета, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

11. Методика оценки эффективности Государственной программы.

Оценка эффективности реализации Государственной программы будет осуществляться путем ежегодного сопоставления:

1) фактических (в сопоставимых условиях) и планируемых значений целевых индикаторов Государственной программы (целевой параметр – 100 %);

2) фактических (в сопоставимых условиях) и планируемых объемов расходов федерального бюджета на реализацию Государственной программы и ее основных мероприятий (целевой параметр менее 100 %);

3) числа выполненных и планируемых мероприятий плана реализации Государственной программы (целевой параметр 100 %)⁵⁷.

§ 4. Результаты развития финансового рынка в России в начале XXI века

Рынок финансовых услуг сегодня – один из наиболее динамично развивающихся секторов экономики. В отечественном законодательстве категория «финансовые услуги» появилась сравнительно недавно – в 1999 г. и была описана в Федеральном законе от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг». В соответствии с указанным Законом под финансовой услугой понимается «деятельность, связанная с привлечением и использованием денежных средств юридических и физических лиц» (ст. 3 Закона о защите конкуренции). При этом для целей сужения сферы применения Закона о защите конкуренции приведенное выше определение, имеющее чрезвычайно широкий характер, было уточнено следующим дополнением: «В целях настоящего Закона в качестве финансовых услуг рассматриваются осуществление банковских операций и сделок, предоставление страховых услуг и услуг на рынке ценных бумаг, заключение договоров финансовой аренды (лизинга) и договоров по управлению денежными средствами или ценными бумагами, а также иные услуги финансового характера».

С другой стороны, как понятие, относящееся к общей категории «возмездное оказание услуг», финансовые услуги подпадают под регулирование норм Гражданского кодекса Российской Федерации (речь идет о гл. 39 «Возмездное оказание услуг»). Кроме того, п. 2 ст. 824 ГК РФ содержит упоминание об «иных видах финансовых услуг, связанных с денежными требованиями», оказываемых клиенту в связи с договором финансирования под уступку денежного требования.

Из изложенного выше следует, что, во-первых, финансовые услуги так или иначе связаны с движением денежных средств. При этом речь идет не о движении денежных средств в смысле осуществления расчетов (например, оплата покупателем товара или услуг), а о движении денежных средств как денежного капитала. Такой вывод вытекает из уточняющей части определения, содержащегося в Законе о защите конкуренции, в рамках которой предпринимается попытка определить правовые формы, используемые для приложения денежного капитала. Во-вторых, правовую основу финансовых услуг составляют договорные отношения. Однако точная квалификация договорных отношений сторон возможна только после анализа экономического содержания рассматриваемых правоотношений⁵⁸.

Финансовой услугой признается деятельность по привлечению и использованию денежных средств физических и юридических лиц. Однако не все подобные услуги подлежат антимонопольному регулированию. К контролируемым финансовым услугам относятся все виды банковских операций и сделок, страховые услуги, управление ценными бумагами и денежными средствами⁵⁹, негосударственное пенсионное обеспечение, приобретение имущества и передача его в аренду юридическим и физическим лицам (лизинг).

Вряд ли можно относить к финансовым услуги по продаже валюты, включая проведение валютных торгов. Здесь целесообразно воспользоваться критерием определения денежного обязательства, поскольку денежными (и, соответственно, финансовыми) не считаются обязательства, в которых валюта исполняет роль товара. Следует также подчеркнуть, что к финансовым услугам не относится аудиторская деятельность, поскольку аудиторы лишь устанавливают достоверность финансовых операций.

Хозяйствующими субъектами на финансовых рынках признаются юридические лица, осуществляющие на основе лицензии банковские операции, предоставляющие услуги на рынке ценных бумаг, услуги по страхованию; негосударственные пенсионные фонды, их управляющие компании; управляющие компании паевых инвестиционных фондов; лизинговые компании; кредитный потребительский союз.

Таким образом, хозяйствующими субъектами на финансовых рынках являются организации, обладающие специальной правоспособностью, зачастую осложненной необходимостью получения лицензии. Например, кредитные организации не вправе заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью. Страховщики, напротив, не могут осуществлять банковские операции. Следует обратить внимание, что индивидуальные предприниматели не допускаются на рынок финансовых услуг в качестве хозяйствующих субъектов.

Финансовые услуги в той или иной форме проникают во все области деятельности человека. В современных условиях без использования финансовых услуг невозможно развитие производства, добывающей промышленности, транспорта, торговли, науки, здравоохранения, системы социального обеспечения. Благодаря использованию финансовых услуг осуществляется как финансирование частного предпринимательства, так и реализация государственных программ. Используя финансовые услуги, граждане получают возможность, с одной стороны, сохранять и увеличивать свои накопления, превращаясь в инвесторов. С другой стороны, используя механизмы рынка финансовых услуг, люди имеют возможность брать кредиты для приобретения жилья, получения образования. Предприниматели благодаря привлечению инвестиций располагают возможностью развивать производство.

Важным аспектом государственного регулирования финансового рынка является степень его централизации и эффективность осуществления контрольно-надзорных мер в сфере финансовых рынков. В настоящее время вопрос о целесообразности создания единого регулятора, осуществляющего регулятивные и надзорные функции в отношении участников и финансового рынка в целом, включая банки, страховые компании, институты коллективных инвестиций, брокерские/дилерские компании, является открытым.

Международный опыт свидетельствует, что унификация и централизация регулирования позволяют решить такие проблемы, как конфликты между различными регулирующими органами, низкая эффективность надзора в условиях осуществления деятельности на финансовом рынке финансовыми группами, в состав которых входят банки, брокерские, страховые компании и другие профессиональные участники рынка, недостаточная прозрачность регулирования и надзора, и создают дополнительные конкурентные преимущества.

Последний мировой финансовый кризис выявил уязвимость систем регулирования финансовых рынков практически во всех странах. Так, например, в Великобритании с 1997 г. действует единый финансовый регулятор – Управление по финансовому регулированию и надзору, независимый неправительственный орган. Управление планируется упразднить, ему на смену придут три регулятора. В Германии, напротив, созданное в 2002 г. Федеральное агентство по финансовому надзору – независимый регулятор финансовых рынков и институтов, сохранил и даже расширил свои полномочия по регулированию финансовых рынков. Денежно-кредитная администрация Сингапура осуществляет функции центрального банка и единого регулятора финансовых рынков. В Дубае единым регулятором является Ведомство по финансовым услугам Дубая – независимое агентство, использующее международное право. Централизация функций регулятора позволила всем вышеперечисленным финансовым центрам добиться прозрачности регулирования и эффективности надзора за участниками рынка.

В США регулированием финансовых рынков занимается ряд органов – Комиссия по торговле ценными бумагами, Комиссия по срочной биржевой торговле, Федеральная резервная система, Офис контролера Казначейства, Федеральная корпорация страхования вкладов, Федеральное агентство жилищного финансирования и другие. Кроме того, регулирование страхового рынка в США – прерогатива штатов, в связи с чем в каждом штате действует свое законодательство в страховой сфере, единого национального регулятора не существует.

На российском финансовом рынке сложившаяся система надзора неоднородна в различных ее сегментах: в банковском секторе, на рынке ценных бумаг, в системе страхования.

Проблемы несовершенства системы осуществления контроля и надзора на российском финансовом рынке связаны:

• с ее фрагментарностью (минимальный контроль со стороны регуляторов в отношении некоторых участников при избыточном контроле в отношении других);

• отсутствием необходимой информативности для осуществления эффективного контроля существующих форм предоставления отчетности;

• формальностью надзора, связанной во многом с отсутствием комплексного подхода к оценке всех рисков участников рынка.

В целях устранения сегментации государственного регулирования на финансовом рынке, покрытия им новых рынков и повышения системной устойчивости и учитывая соответствующий международный опыт по корректировке систем регулирования финансового рынка, Указом Президента Российской Федерации от 4 марта 2011 г. № 270 «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации» функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере финансовых рынков переданы Министерству финансов Российской Федерации, Федеральная служба страхового надзора присоединена к Федеральной службе по финансовым рынкам, которой переданы функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела)⁶⁰.

В результате полномочия по выработке государственной политики и ключевой законопроектной деятельности на всем финансовом рынке закреплены за Минфином России, функции надзора за всем банковским и небанковским финансовым сектором осуществляет Банк России. Банком России обеспечивается подзаконное регулирование и надзор в банковском секторе.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 августа 2011 г. № 717 «О некоторых вопросах государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации», были распределены функции по нормативно-правовому регулированию в сфере финансового рынка Российской Федерации между Минфином России и ФСФР России.

Согласно Указу Президента РФ от 4 марта 2011 г. № 270 «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации» Федеральная служба страхового надзора (ФССН) была присоединена к Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР). С 1 сентября 2013 г. упразднена ФСФР и на Банк России возложены функции мегарегулятора финансовых рынков, в том числе регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций – страховых организаций (Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ, Указ Президента РФ от 25 июля 2013 г. № 645).

В соответствии с Законом № 251-ФЗ на Банк России возлагаются функции мегарегулятора финансового рынка: ему передаются полномочия, которыми ранее была наделена ФСФР России. Это связано с тем, что с 1 сентября 2013 г. ФСФР России упраздняется (Указ Президента РФ от 25 июля 2013 г. № 645 «Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации»).

За исключением отдельных положений рассматриваемый Закон вступает в силу 1 сентября 2013 г. (ч. 1 ст. 50 Закона № 251-ФЗ).

С 1 сентября 2013 г. Банку России переданы полномочия ФСФР по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, в том числе страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений и иные полномочия.

Создание мегарегулятора в России обусловлено динамикой изменения условий работы на финансовом рынке, влиянием на национальный финансовый рынок международных финансов, транснациональных корпораций, повышением требований к уставному капиталу, необходимостью совершенствования контроля за движением денежных потоков, различиями в технологии надзора Банка России и ФСФР.

В настоящее время к компетенции Банка России отнесено нормативное правовое регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков (за исключением банковской и аудиторской деятельности), в том числе контроль и надзор в сфере страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, обеспечение государственного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.

Одновременно с этим определенные проблемы российского финансового рынка в части контроля и надзора призван решить проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “О рынке ценных бумаг” и иные законодательные акты Российской Федерации» (в части пруденциального надзора за профессиональными участниками рынка ценных бумаг, а также порядка выплаты компенсаций гражданам на рынке ценных бумаг), который принят в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 8 февраля 2011 г., и проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “О рынке ценных бумаг” и иные законодательные акты Российской Федерации» в части приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с требованиями Международной организации комиссий по ценным бумагам (IOSCO)), разработанный ФСФР России и Минфином России, и другие. В настоящее время в целях реализации международного опыта регулирования и надзора в сфере финансовых рынков, который указывает, что перевод функций по регулированию и надзору за финансовыми рынками в систему единого регулятора в большей степени соответствует международным нормам и рекомендациям в сфере обеспечения стабильности на финансовых рынках и осуществления пруденциального надзора на рынке ценных бумаг, страхования и в банковском секторе, началась работа по осуществлению функции контроля и надзора в рамках единого органа, осуществляющего консолидированный надзор. Анализ последствий мирового финансового кризиса, выявивший ряд недостатков и уязвимостей регулирования мировой финансовой системы, приводит к необходимости пересмотра функций, способов и технологий деятельности регуляторов.

Для решения этой задачи в 2013 г. принята Государственная программа «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра», разработанная в соответствии с Методическими указаниями по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденными приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 декабря 2010 г. № 670.

Государственная программа в установленной сфере реализации определяет цели, задачи, результаты, основные направления и меры государственного регулирования, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, сформулированных в следующих стратегических документах:

• Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р;

• Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г., утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р;

• Бюджетные послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике;

• Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 2043-р;

• Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 г., утвержденная поручением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2011 г. № 1472п-П13 и письмом Банка России от 5 апреля 2011 г. № 01-001/1280;

• Стратегия развития страховой деятельности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу, утвержденная поручением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2008 г. ВП-П13-6891;

• О плане мероприятий по созданию международного финансового центра в Российской Федерации, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2009 г. № 911-р;

• поручения Президента Российской Федерации (от 19 октября 2011 г. № Пр-3125, от 6 декабря 2011 г. № Пр-3668, от 21 марта 2012 г. № Пр-707) и другие.

Состав подпрограмм, выделенных в рамках Государственной программы, а также соисполнители и участники Государственной программы определены в соответствии с перечнем государственных программ Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р, и аналитическим распределением бюджетных ассигнований федерального бюджета в разрезе государственных программ Российской Федерации⁶¹.

Направлениями развития государственного регулирования в сфере реализаций функций контроля и надзора на финансовом рынке являются:

• отход от фрагментарной системы контроля над финансовыми институтами;

• усиление контроля за рисками финансовой системы с целью оперативного выявления и противодействия кризисным ситуациям;

• распространение эффективного регулирования на сектора, которые традиционно не были охвачены регулированием;

• создание эффективных механизмов координации действий между регуляторами разных стран;

• унификация методов и принципов регулирования, контроля и надзора, а также гармонизация нормативной правовой базы во всех сегментах финансовых рынков;

• внедрение в практику деятельности лучшей международной практики и положительно зарекомендовавших себя мер, методов и технологий зарубежных регуляторов и надзорных органов;

• недопущение возникновения системных рисков на соответствующих сегментах финансового рынка;

• повышение эффективности надзора в отношении участников финансового рынка;

• снижение административных барьеров, переход на межведомственное электронное взаимодействие в целях сокращения времени и повышения доступности государственных и муниципальных услуг, сокращение избыточной отчетности.

Совершенствование содержания, форм и методов контроля и надзора за деятельностью субъектов страхового дела будет осуществляться по следующим направлениям:

• совершенствование института страхового надзора путем сочетания методов оценки рисков, влияющих на деятельность страховых организаций, и количественных нормативов финансовой устойчивости и платежеспособности страховых организаций;

• создание системы санкций, применяемых органом страхового надзора к субъектам страхового дела на основе принципа соразмерности наказаний степени тяжести нарушения, введение системы штрафов;

• непрерывный мониторинг финансового состояния страховых организаций, результатов их деятельности, позволяющий принимать решения о применении санкций к субъектам страхового дела с учетом влияния различных факторов и рисков на состояние финансового положения субъектов страхового дела;

• поэтапный переход на международные принципы составления финансовой отчетности страховых организаций;

• постепенная гармонизация методов и принципов страхового надзора с международными стандартами и рекомендациями (МАСН, OECD);

• формирование механизма взаимодействия национального органа, осуществляющего контроль и надзор в сфере страховой деятельности, с органами страхового надзора иностранных государств в целях осуществления адекватного надзора и контроля в сфере трансграничного страхования и перестрахования.

В настоящее время в условиях либерализации экономики и снижения административных барьеров возрастает роль объединений субъектов страхового дела, в частности созданных на основе саморегулирования.

Использование полномочий и инструментария саморегулируемых организаций позволит дисциплинировать участников страхового рынка, своевременно принимать меры воздействия в отношении нарушителей законодательства, задействовать экспертный потенциал для поиска решения актуальных проблем развития страховой отрасли⁶².

Основные мероприятия государственного регулирования в сфере финансовых рынков и страховой деятельности определены Планом мероприятий по созданию международного финансового центра в Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2009 г. № 911-р, а также Стратегией развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 2043-р, Стратегией развития страховой деятельности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу, одобренной поручением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2008 г. № ВП-П13-6891.

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 14 января 2011 г. № Пр-77 федеральными органами исполнительной власти и Центральным банком Российской Федерации были подготовлены согласованные предложения по оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансового рынка Российской Федерации.

В целях обеспечения непрерывности осуществления регулирования, контроля, надзора и выполнения иных функций в сфере страховой деятельности (страхового дела) Правительством Российской Федерации принято постановление от 26 апреля 2011 г. № 326 «О некоторых вопросах деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере финансовых рынков», в соответствии с которым до завершения мероприятий по присоединению работники присоединенной Федеральной службы страхового надзора продолжали выполнять возложенные на них обязанности, ФСФР России была наделена функциями по контролю и надзору в сфере страховой деятельности, а также ФСФР России были переданы территориальные органы Федеральной службы страхового надзора.

Как ранее отмечалось, с 1 сентября 2013 г. Банку России переданы полномочия ФСФР по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, в том числе страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений и иные полномочия.

Объем полномочий Банка России существенно увеличился за счет ряда функций, которые он должен будет выполнять в отношении финансовых некредитных организаций. Этот термин определен в ст. 76.1 Закона о Банке России в новой редакции, в котором указано, что к данным организациям относятся многочисленные профессиональные участники рынка ценных бумаг, а также микрофинансовые организации, субъекты страхового дела и т. п.

Кроме того, для Банка России были установлены дополнительные цели деятельности (ст. 3 Закона о Банке России в новой редакции):

• развитие российского финансового рынка;

• обеспечение стабильности российского финансового рынка.

Часть новых полномочий Банка России устанавливается другими федеральными законами. К примеру, некоторые функции Банка России в сфере страхового надзора вводятся Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 234-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об организации страхового дела в Российской Федерации”», а некоторые новые полномочия в сфере банковского регулирования – Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 146-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Данное решение направлено на устранение сегментации государственного регулирования на финансовом рынке, покрытие им новых рынков и повышение системной устойчивости и соответствуют последним решениям по корректировке системы регулирования финансового рынка, принятым на международном и национальных уровнях.

Основополагающими направлениями банковского регулирования с целью обеспечения финансовой безопасности государства в условиях международной интеграции экономик, а также вступления России в ВТО являются: мониторинг банковских операций и сделок в связи с необходимостью противодействия отмыванию преступных доходов и вывода капитала за рубеж, установление ответственности для кредитных организаций в случае нарушения банками законодательства, контрольно-надзорные полномочия Банка России.

Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» устанавливаются основные требования к государственной регистрации кредитных организаций с иностранными инвестициями и выдаче им лицензий.

Банк России осуществляет правовое регулирование в сфере создания и регистрации кредитных организаций с иностранным участием на территории Российской Федерации, а также создание российских банков за границей. Порядок открытия на территории Российской Федерации иностранных банков регламентируется Положением Банка России от 23 апреля 1997 г. № 437-П «Об особенностях регистрации кредитных организаций с иностранными инвестициями». Порядок создания российскими банками филиалов за границей определяется Положением Банка России от 4 июля 2006 г. № 290-П «О порядке выдачи Банком России кредитным организациям разрешений, предоставляющих возможность иметь на территории иностранного государства дочерние организации».

Участие иностранного капитала в банковской системе Российской Федерации ограничено 50 %. Для целей контроля над квотой иностранного участия в банковской системе Российской Федерации для некоторых действий требуется предварительное разрешение Банка России. Это такие действия, как создание кредитной организации с иностранным участием, увеличение уставного капитала кредитной организации за счет средств нерезидентов, отчуждение акций (долей) кредитных организаций в пользу нерезидентов. Банк России прекращает выдачу лицензий на осуществление банковских операций банкам с иностранными инвестициями при достижении установленной квоты.

Банк России имеет право наложить запрет на увеличение уставного капитала кредитной организации за счет средств нерезидентов и на отчуждение акций (долей) в пользу нерезидентов, если результатом указанного действия является превышение квоты участия иностранного капитала в банковской системе Российской Федерации.

Вместе с тем, инвестиционная деятельность осуществляется не только кредитными организациями, но и всеми участниками финансового рынка, это требует создания единого регулятора. Как справедливо отмечают Н.Н. Никулина и Л.Ф. Суходоева, в практике страхового предпринимательства необходимо разделить контроль за страховой (основной) и инвестиционной деятельностью, а временно свободные средства страховщика (ВССС) от этих видов деятельности представляют интерес для любого коммерческого банка, инвестиционной компании как финансовый инструмент привлечения капитала и извлечения прибыли⁶³.

В соответствии с последними изменениями Минфином и вневедомственными актами правил размещения ВССС суммарная стоимость активов, не относящихся к находившимся на территории РФ, может достигнуть 75 % валюты их баланса. Поэтому валютный контроль со стороны Банка России за деятельность страховщиков будет и в дальнейшем расширяться.

Совокупный денежный капитал страховщика состоит из трех составляющих – собственный, привлеченный и заемный. Для их аккумуляции используется определенный механизм, в котором одним из элементов выступает риск с такими его характеристиками, как субъективность, пространство, время, затратоемкость, законность. Страховщики используют этот совокупный капитал для поддержания финансовой устойчивости, урегулирования убытков (страховых выплат), инвестиций, изымают часть его из оборота и в последующий временной период обратно трансформируют в денежный капитал. По аналогии кругооборот капитала происходит в коммерческих банках, но для страхования это основа для получения добавочной стоимости, а для коммерческих банков – источник предоставления кредитов и осуществления инвестиций. Итак, и для страховых организаций, и для коммерческих банков характерны два явления: обращение и предоставление капитала. Но в связи с тем, что перечисленные функции Банка России шире, чем ФСФР, на данном этапе состояния национальной экономики целесообразны передача государственного регулирования Банку России и закрепление его в качестве эффективного органа финансового надзора (мегарегулятора). Таким образом, введение мегарегулятора на базе Банка России предполагает повышение качества надзора на страховом рынке, поскольку можно будет использовать опыт более качественного надзора в банковском секторе. Создание единого органа надзора за деятельностью финансовых институтов, унификация их деятельности потребуют глубокого исследования сущности страховых и кредитных отношений, особенностей их проявления на современном этапе развития общества. Все это позволит выявить как общие, так и специфические предпосылки и уже на этой основе совершенствовать методы и формы надзора и контроля⁶⁴.

В настоящее время предложения по совершенствованию полномочий финансового регулятора России прорабатываются в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 6 декабря 2011 г. № Пр-3668 и поручением Правительства Российской Федерации от 25 января 2012. № ИШ-П13-315, а также в соответствии с результатами обсуждения данных вопросов на заседании 26 апреля 2012 г. Совета при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации, в частности, рассматриваются следующие направления по совершенствованию полномочий:

• расширение надзорных полномочий до уровня, установленного законодательством о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком, что позволит финансовому регулятору России более качественно формировать доказательную базу при выявлении нарушений на финансовом рынке, избегать возможной неточной квалификации нарушений;

• предоставление права на обращение в суд в интересах неограниченного круга лиц в целях защиты прав и законных интересов лиц, что обусловлено участившимися случаями нарушения прав большого количества потребителей финансовых услуг, поскольку при выявлении самого факта совершения нарушения зачастую не представляется возможным ограничить круг потенциальных «потерпевших» и размер возможного причиненного каждому из них ущерба;

• осуществление контроля за собственниками поднадзорных организаций, включая их финансовое положение, и лицами, осуществляющими фактическое руководство поднадзорными организациями, что позволит пресекать недобросовестную деятельность на финансовых рынках;

• осуществление контроля за исполнением поднадзорными организациями требований законодательства после отзыва (аннулирования) лицензии, в том числе установление ответственности за неисполнение обязанностей, предусмотренных законодательством, в случае отзыва лицензии, и определение полномочий финансового регулятора России, устанавливающих механизмы контроля за совершением/несовершением этих обязанностей;

• права на обращение в суд с заявлениями о принудительном исполнении предписаний, требований (запросов) финансового регулятора России;

• распространения государственного надзора и регулирования на рынок ФОРЕКС и иные нерегулируемые в настоящее время небанковские финансовые институты, а также наделения финансового регулятора России полномочиями в области выявления признаков финансовых пирамид и применения санкций за их создание;

• применение мотивированного (профессионального) суждения позволит пресечь или ограничить деятельность недобросовестных участников рынка, не применять административные меры, если нет нарушений прав и интересов инвесторов, и минимизировать вредные последствия для инвесторов и добросовестных участников рынка;

• совершенствование деятельности по регулированию и надзору за деятельностью системно важных финансовых институтов и другие⁶⁵.

В условиях развития и трансформации экономики государственное регулирование финансового рынка обеспечивает целостность, сбалансированность и устойчивость всей финансовой системы страны. Прямое государственное регулирование осуществляется посредством создания системы правовых норм, исполнение которых обеспечивают государственные органы. Косвенное государственное регулирование финансового рынка заключается в осуществлении налоговой и денежной политики, управлении государственной собственностью и пр.

Безусловно, в странах с развитой экономикой государственное участие в большей степени выражается в корректировке уже существующих и отлаженных рынком процессов, формализации существующей практики отношений, их совершенствовании, а также формировании предпосылок для дальнейшего развития национальной финансовой системы.

Однако развивающиеся рынки в процессе своего становления характеризуются: несовершенством законодательной базы, отсутствием качественной инфраструктуры (биржевых площадок, количества профессиональных участников рынка), незначительным объемом представленного капитала и пр., неразвитостью устойчивых взаимоотношений между участниками рынка и практикой их поведения.

Кроме того, недостаточная наполняемость развивающегося финансового рынка как профессиональными участниками, так и необходимым капиталом также существенно влияет на уровень развития национального финансового рынка.

Сроки и темпы наполнения финансового рынка в каждой отдельной экономической системе различны. Как следствие, различна и степень участия государства в формировании рынка. В частности, относительно развивающегося рынка роль государства заключается, во-первых, в устранении дисбаланса в системе взаимоотношений между участниками, во-вторых, в повышении или ускорении процессов развития финансового рынка, с тем чтобы он обеспечивал потребности реального сектора экономики необходимыми финансовыми ресурсами. Так, рынок ценных бумаг позволяет значительно расширить источники финансирования предприятий, не повышая нагрузку на бюджет и/или банковский сектор⁶⁶.

Объектами регулирования на финансовом рынке являются:

• российские фондовые биржи;

• паевые инвестиционные фонды (ПИФ, ЗПИФ);

• пенсионные фонды;

• страховые компании;

• кредитные организации;

• брокеры, дилеры, депозитарии.

Нынешняя система распределения функций на финансовом рынке обобщенно выглядит следующим образом:

• Центральный Банк России контролирует рынок ценных бумаг и профессиональных участников на этом рынке;

• Минфин России является органом, ответственным за выработку государственной политики в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, контроля над драгоценными металлами, за инвестированием средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии и т. д.;

• Банк России занимается защитой и обеспечением устойчивости рубля, развитием и укреплением банковской системы РФ, обеспечением эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы, контролем за деятельностью банков;

• Министерство экономического развития и торговли РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности, торговли, имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления организаций, оценочной деятельности, земельных отношений, инвестиционной деятельности, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ, разработки и реализации ведомственных целевых программ, подготовки сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности, создания и функционирования особых экономических зон на территории РФ, управления государственным материальным резервом, закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд. Таким образом, сейчас в России функции одних органов налагаются на функции других, каждое из ведомств хочет контролировать определенную часть рынка, возникает избыточное регулирование, так как иногда определенные действия (документы) надо согласовывать с несколькими государственными органами, сдавать различную отчетность, что добавляет нагрузку на компании и предприятия⁶⁷.

Регулирование при этом осуществляется не по функциональному признаку, а по группам финансовых институтов, что в условиях интеграционных процессов и унификации функций участников рынка (когда многие игроки предлагают схожие финансовые продукты и принимают активное участие на рынке) затрудняет развитие отечественного финансового рынка. Поскольку существует несколько регуляторов, которые выполняют одновременно и нормативно-правовые, и надзорные функции, происходит разобщенность в построении единой модели регулирования финансового рынка, а также возникают диспропорции в уровнях развития его отдельных секторов. Таким образом, нарушается целостность потока капитала, который бы обеспечил динамичность развития рынка и повысил капитализацию российской финансовой инфраструктуры, что является необходимым элементом конкурентоспособности России и формирования ее в качестве мирового финансового центра. И хотя все ведомства понимают необходимость формирования новой модели регулирования, однако процесс переосмысления и переустройства идет достаточно медленными темпами⁶⁸.

Весной 2008 г. ФСФР России представила Доклад о мерах по совершенствованию регулирования и развития рынка ценных бумаг на 2008–2012 годы и на долгосрочную перспективу. Он был опубликован на сайте ФСФР России в сети Интернет и включал в себя 12 приоритетных задач развития финансового рынка в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Доклад многократно обсуждался в органах исполнительной и законодательной власти, в Банке России и участниками финансового рынка. По результатам этих обсуждений Правительство РФ в апреле 2008 г. дало соответствующее поручение ФСФР России разработать проект стратегии развития финансового рынка на период до 2020 г. Согласование документа с ведомствами (Минэкономразвития России, Минфином России и Банком России) шло сравнительно недолго – с сентября по декабрь. Существовала общая заинтересованность в скорейшей выработке основных направлений государственной политики в области развития финансового рынка. 29 декабря 2008 г. Правительство РФ Стратегию утвердило.

Ныне принятой Стратегии развития финансового рынка предшествовал аналогичный документ, принятый летом 2006 г. Многие из намеченных в нем мер остались нереализованными. Вместе с тем, вновь созданный финансовый регулятор – Банк России и другие заинтересованные органы исполнительной и законодательной власти продолжают разработку законопроектов, направленных в том числе:

• на противодействие инсайдерской торговле и манипулированию ценами на финансовом рынке;

• регламентацию деятельности бирж и торговых систем;

• централизацию учетной системы финансового рынка;

• совершенствование клиринговых процедур и расчетов на финансовом рынке.

При подведении итогов реализации Стратегии 2006 г. оказалось, что за 2006–2008 гг. было принято 5 федеральных законов из 25 запланированных. Эти законы внесли изменения:

• в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг», касающиеся установления порядка эмиссии и обращения биржевых облигаций, а также российских депозитарных расписок;

• в Федеральный закон «Об инвестиционных фондах» и отдельные законодательные акты, направленные на перестроение системы инвестирования с использованием паевых инвестиционных фондов, специализированных депозитариев и негосударственных пенсионных фондов, а также усиление надзора за их деятельностью со стороны финансового регулятора России.

Стратегией развития финансового рынка до 2020 г. определено завершить принятие находящихся в работе законопроектов, особенно касающихся построения системы пруденциального надзора за участниками финансового рынка и компенсационных схем для инвесторов.

Целью Стратегии является формирование конкурентоспособного самостоятельного финансового центра. Для достижения этой цели за ближайшее десятилетие предполагается не только решить ряд задач – повысить емкость и прозрачность финансового рынка; обеспечить эффективность рыночной инфраструктуры, сформировать благоприятный налоговый климат для его участников, усовершенствовать правовое регулирование на финансовом рынке, но и достичь целевых показателей его развития, которые в несколько десятков раз должны быть выше существующих сейчас, резко изменившихся с учетом последствий общемирового финансового кризиса.

Постановка такого рода цели, задач и показателей обусловлена несколькими явлениями на мировых финансовых рынках: ростом экспансии финансовых институтов из существующих мировых финансовых центров на развивающиеся финансовые рынки, сокращением независимых и полноценных финансовых рынков и вхождением их в более крупные финансовые центры: Нью-Йорк, Лондон и т. д.

Несмотря на продолжающийся финансовый кризис, государство намерено идти до конца в достижении цели и показателей, в решении ряда задач посредством качественного повышения конкурентоспособности российского финансового рынка. Для этого Минэкономразвития России подготовило концепцию создания международного финансового центра в РФ, рассмотренную на заседании Правительства РФ 5 февраля текущего года и предусматривающую меры не только нормативного характера (принятие пакета федеральных законов и постановлений Правительства РФ), но и меры, направленные на построение качественно новой социальной и бизнес-инфраструктуры в Москве. Контроль и надзор за реализацией этой концепции будет осуществляться специальной правительственной комиссией.

Каждая задача, содержащаяся в Стратегии, предполагает реализацию ряда конкретных мер, основными из которых являются:

1. Внедрение механизмов, обеспечивающих участие многочисленных розничных инвесторов на финансовом рынке и защиту их инвестиций. Предполагается создать обязательную и добровольную компенсационные системы (компенсационные фонды) для граждан, инвестирующих средства на финансовом рынке. Эти системы (фонды) будут формироваться за счет взносов профессиональных участников рынка ценных бумаг, оказывающих услуги гражданам. Планируется рассмотреть вопрос о наделении финансового регулятора России полномочиями по контролю и надзору за рекламой на финансовом рынке для своевременного выявления организаций, имеющих признаки «финансовой пирамиды», а также определить условия и правовые рамки для формирования института инвестиционных консультантов (инвестиционных советников), которые помогут инвесторам выбрать наиболее подходящую для них инвестиционную стратегию.

2. Расширение спектра производных финансовых инструментов и укрепление нормативной правовой базы срочного рынка. Предполагается решить налоговые проблемы на срочном рынке в основных направлениях налоговой политики, а также закрепить за финансовым регулятором России право утверждать примерный перечень производных финансовых инструментов и требования к базисным активам производных финансовых инструментов, устанавливать требования к публичному предложению производных финансовых инструментов. Планируется наделить биржи и саморегулируемые организации участников финансового рынка правом квалифицировать производные финансовые инструменты, установить требования обязательного мониторинга биржами нестандартных срочных сделок, усовершенствовать ценообразование на товарных рынках.

3. Создание возможности для секьюритизации широкого круга активов. Предполагается ввести залоговые и номинальные банковские счета, институт общего собрания владельцев облигаций, расширить возможности использования субординации выпускаемых ценных бумаг не только для облигаций с ипотечным покрытием, но и в отношении других видов облигаций, а также стимулировать инвестирование в инфраструктурные облигации, выпускаемые для привлечения инвестиционных ресурсов в долгосрочные проекты по развитию транспортной, энергетической, жилищно-коммунальной и социальной инфраструктуры, реализуемые в формате государственно-частного партнерства.

4. Повышение уровня информированности граждан о возможностях инвестирования сбережений на финансовом рынке. Планируется проведение анализа для выявления причин недоверия широких слоев населения к инструментам финансовых рынков, а также подготовка и реализация мер, направленных на широкое информирование граждан об их правах и возможностях на финансовых рынках для инвестирования личных сбережений.

5. Унификация регулирования всех сегментов организованного финансового рынка. Предстоит унификация стандартов раскрытия информации о заключаемых сделках, обеспечения защиты интересов участников, прозрачности осуществляемых операций и предотвращения недобросовестных сделок с финансовыми инструментами на всем организованном финансовом рынке.

6. Создание нормативно-правовых и организационных условий для возможности консолидации биржевой и расчетно-депозитарной инфраструктуры. В Стратегии рассмотрена возможная вертикально интегрированная модель объединения путем создания биржевого холдинга с широким представительством в его капитале банков, небанковских институтов и, возможно, государства и иностранных институтов, в котором могут быть объединены локальные торговые площадки, в том числе специализирующиеся по видам торгуемых инструментов и активов, расчетные депозитарии и клиринговые организации.

7. Создание четких правовых рамок осуществления клиринга обязательств, формирования и капитализации клиринговых организаций финансового рынка, а также функционирования института центрального контрагента.

8. Повышение уровня предоставления услуг по учету прав собственности на ценные бумаги и иные финансовые инструменты. Постепенно планируется расширить добровольную практику страхования регистраторами и депозитариями своей профессиональной ответственности. Особый акцент сделан на необходимости улучшения взаимодействия между существующими расчетными депозитариями, выполняющими функции, аналогичные функциям центральных депозитариев. Подчеркнута значимость урегулирования вопросов ответственности регистраторов и депозитариев при несанкционированном списании ценных бумаг со счета владельца, впервые на таком уровне рассматривается вопрос по открытию иностранным лицам счетов депо, на которых могут учитываться ценные бумаги в интересах других лиц.

10. Повышение эффективности регулирования финансового рынка путем развития системы пруденциального надзора в отношении участников финансового рынка, унификации принципов и стандартов деятельности участников финансового рынка, а также взаимодействия государственных органов с саморегулируемыми организациями.

11. Снижение административных барьеров и упрощение процедур государственной регистрации выпусков ценных бумаг. Запланирован отказ от проведения технических эмиссий ценных бумаг, которые направлены на изменение номинальной стоимости и (или) объема прав по ранее размещенным ценным бумагам. Предусмотрено упрощение процедуры эмиссии дополнительных выпусков ценных бумаг, если ценные бумаги эмитента того же вида уже включены в котировальный список, а также сокращение объема информации, содержащейся в проспекте ценных бумаг, при условии, что эмитенты, в отношении ценных бумаг которых ранее уже была осуществлена регистрация их проспекта, раскрывают информацию ежеквартально. Предполагается решить существующие проблемы правовой регламентации процедуры государственной регистрации выпусков ценных бумаг в ходе реорганизации юридических лиц и определить единый федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять государственную регистрацию выпусков ценных бумаг.

12. Обеспечение эффективной системы раскрытия информации на финансовом рынке. Предполагается установить требования к раскрытию информации о лицах, являющихся реальными собственниками (конечными бенефициарами) российских компаний, тем более что опыт осуществленных российскими эмитентами первоначальных публичных предложений показывает готовность многих эмитентов раскрывать информацию об указанных лицах в целях обеспечения спроса на эмитируемые финансовые инструменты и снижения стоимости привлечения капитала.

13. Развитие и совершенствование корпоративного управления. Стратегией предусматривается установление требований к корпоративному управлению профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов путем формулирования соответствующих рекомендаций и их закрепления в нормативных правовых актах, усовершенствование порядка приобретения крупных пакетов акций открытых акционерных обществ путем установления предварительного государственного контроля за публичным предложением ценных бумаг открытых акционерных обществ, повышение роли независимых директоров в публичных компаниях, введение медиации (посредничества) в поиске внесудебного выхода из критических ситуаций, связанных с корпоративными конфликтами.

14. Принятие действенных мер по предупреждению и пресечению недобросовестной деятельности на финансовом рынке. Предусмотрено скорейшее принятие федерального законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком, а также внесение изменений в Кодекс об административных правонарушениях, касающихся введения случаев снижения штрафов в отношении участников финансового рынка, когда ими самостоятельно выявляются нарушения законодательства РФ в сфере их деятельности, информируется финансовый регулятор России и добровольно представляется информация о принятых мерах по устранению выявленного нарушения.

В сфере налогообложения Стратегия развития финансового рынка определила несколько направлений дальнейшего развития:

• совершенствование режима налогообложения услуг, предоставляемых участниками финансового рынка, а также операций с финансовыми инструментами налогом на добавленную стоимость;

• совершенствование режима налогообложения налогом на прибыль организаций, являющихся участниками финансового рынка;

• совершенствование налогообложения доходов физических лиц, получаемых от операций с финансовыми инструментами.

В Стратегии отсутствует раздел, посвященный развитию и совершенствованию отрасли коллективных инвестиций (паевых инвестиционных и негосударственных пенсионных фондов) в связи с тем, что в конце 2007 г. были приняты коренные изменения федерального законодательства в этой сфере, явившиеся стимулом к изданию в 2008 г. ФСФР России ряда нормативных правовых актов, касающихся введения в действие:

• порядка признания физических и юридических лиц квалифицированными инвесторами;

• порядка лицензирования акционерных инвестиционных и негосударственных пенсионных фондов, их управляющих компаний и специализированных депозитариев;

• новых правил ведения реестра владельцев инвестиционных паев паевых инвестиционных фондов и учета прав на эти паи;

• новаций в составе и структуре активов инвестиционных фондов с одновременным расширением их категорий на хедж-фонды, товарные, кредитные и рентные фонды;

• требований надзора за изменением состава и доли в уставном капитале собственников (доверительных управляющих), за изменением состава исполнительных органов управляющих компаний, негосударственных пенсионных фондов и специализированных депозитариев;

• порядка и условий открытия транзитных счетов депо и операций по ним;

• правил учета имущества, переданного в оплату инвестиционных паев паевого инвестиционного фонда, и т. д.

Таким образом, целесообразность дополнения Стратегии очередными мерами по стимулированию механизмов коллективного инвестирования отсутствовала.

В заключение следует отметить следующее. Уже в 2009 г. планируется под каждую вышеперечисленную меру принять отдельный федеральный закон. В целом Стратегия предусматривает принятие в 2009 г. 17 законопроектов.

Стратегия не содержит антикризисных мер в связи с тем, что План действий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики, был утвержден Председателем Правительства РФ В.В. Путиным 6 ноября 2008 г. и некоторые из этих федеральных законов по вопросам банковского сектора и финансового рынка были приняты.

Любой финансовый кризис завершается, поэтому цель, задачи и показатели Стратегии должны быть амбициозными. Они ориентированы на изменение ситуации на отечественном финансовом рынке в лучшую сторону в обозримом будущем, на приток ликвидности от зарубежных финансовых институтов, повышение конкурентоспособности российских брокеров, дилеров, управляющих компаний и депозитариев, на создание условий для обращения широкого спектра ценных бумаг и финансовых инструментов, включая налоговые преференции.

Стратегия развития финансового рынка до 2020 г., на наш взгляд, будет отвечать цели создания мирового финансового центра в России при условии наличия нескольких факторов, которых пока на российском финансовом рынке нет. Речь идет о:

• формировании базы внутренних розничных инвесторов и эмитентов внутри России;

• реформе пенсионной системы и изменении условий для выхода на финансовый рынок длинных пенсионных денег;

• необходимости развития рынка государственных ценных бумаг;

• совершенствовании деятельности банковских и страховых институтов, также относящихся к финансовому рынку.

¹ См.: Иловайский С.И. Учебник финансового права. 4-е изд. Одесса, 1904. С. 2.

² Цит. по: Алехин Э.В. Государственные и муниципальные финансы: учебник. Пенза, 2010. С. 8.

³Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: учеб. пособие. 2-е изд. М., 2000. С. 3.

⁴ См.: Финансовое право: учебник. 2-е изд. / отв. ред. С.В. Запольский. М., 2006. С. 10.

⁵ См. там же.

⁶ См.: Алехин Э.В. Указ. соч. С. 10.

⁷ См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Указ. соч. С. 9.

⁸Алехин Э.В. Указ. соч. С. 12.

⁹ См.: Финансовое право: учебник / под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М.: Проспект, 2004. С. 4.

¹⁰ См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. С.В. Запольский. 2-е изд. С. 11.

¹¹ См.: Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой, Г. П. Толстопятенко. С. 4.

¹² См.: Алехин Э.В. Указ. соч. С. 15–16.

¹³ См.: Финансы / под ред. В.М. Родионовой. М., 1994. С 20.

¹⁴ См.: Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России: учебник. М., 1995. С. 6.

¹⁵ См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Указ. соч. С. 6.

¹⁶ См.: Финансы / под ред. В.М. Родионовой. С. 20–21.

¹⁷ URL: http://www.bestreferat.ru/images/paper/96/08/4550896.png

¹⁸ См.: Дадашев А.З., Черник Д.Г. Финансовая система России: учеб. пособие. М., 1997. С. 15–18.

¹⁹Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Указ. соч. С. 6; см. также: Грачева Е.Ю. Финансовое право: Схемы, комментарии: учеб. пособие. М., 1998. С. 11.

²⁰ Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 21.

²¹ См.: Финансовое право: учебник / под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996. С. 15.

²² См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: учеб. пособие. 2-е изд. М., 1998. С. 5.

²³ См, Ермишин П.Г. Основы экономической теории (курс лекций). URL: http://www.aup.ru/books/m63/7.htm

²⁴ Там же.

²⁵ См.: Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 2009. С. 234.

²⁶ См. там же.

²⁷ См. там же.

²⁸ См.: Афанасьев М.П., Кривогов И. В. Финансы правового государства // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. Т. II. № 2–3. С. 20–21.

²⁹ URL: http://www.ido.rudn.ru/ffec/econ/ec9.html

³⁰Афанасьев М.П., Кривогов И.В. Указ. соч. С. 20–21.

³¹ См.: Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации / под ред. А.Н. Козырина // Система ГАРАНТ. 2009.

³² См. там же.

³³ См. там же.

³⁴ Следует заметить, что в противовес государственному регулированию многие ученые часто упоминают институт саморегулирования. По нашему мнению, саморегулирование один из элементов государственного регулирования общественных отношений, поскольку его реализация производится на основе делегирования государством ряда полномочий по управлению рынком.

³⁵ См.: Фархутдинов И.З. Международное инвестиционное право и процесс: учебник. М., 2010.

³⁶ См.: Доронина Н.Г. Влияние норм международных договоров на российское законодательство об инвестициях // Российский ежегодник международного права. СПб., 2001. С. 176–190.

³⁷ См.: Волова Л.И. Реализация государствами международной правоспособности в международных инвестиционных отношениях посредством многостороннего международно-правового регулирования // Российский ежегодник международного права. СПб., 2001. С. 157–175.

³⁸ См.: Международное публичное право / под ред. К.А. Бекяшева. М., 1999. С. 375–386; Международное право / отв. ред. В.И. Кузнецов, Ю.М. Колосов и др. М., 1998. С. 257.

³⁹ См.: Шумилов В.М. Международное экономическое право. М., 2001; Международное право / отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунов. М., 2000. С. 546–547.

⁴⁰ См.: Шумилов В.М. Глобализация мировой экономики и глобальная правовая система // Внешнеэкономический бюллетень. 2002. № 8. С. 75–76.

⁴¹ См.: Афанасьев М.П. Бюджетирование, ориентированное на результат (новые тенденции) // Вопросы экономики. 2004. № 9.

⁴² См.: Афанасьев М.П., Кривогов И.В. Указ. соч. С. 20–21.

⁴³ См. там же.

⁴⁴ РГ. 2009. 10 апр.

⁴⁵Кошель Д.Е. Финансовый рынок и новый взгляд на базисные финансово-правовые категории // Финансовое право. 2010. № 6. С. 7–13.

⁴⁶Криворучко С.В., Семиряд А.А. Регулирование системно значимых финансовых институтов: проблемы идентификации // Управление в кредитной организации. 2012. № 3.

⁴⁷ Addressing too big to fail. The Swiss SIFI Policy. June 23, 2011. Swiss Financial Market Supervisory Authority FIN MA.

⁴⁸Johnson S., Kwak J. 13 Bankers: The Wall Street Takeover and the Next Financial Meltdown. Pantheon, 2010 (правда, в 2008 г. после перерегистрации крупнейшие инвестиционные банки США приобрели статус финансовых корпораций (в расчете на получение государственной финансовой помощи)).

⁴⁹Криворучко С.В., Семиряд А.А. Регулирование системно значимых финансовых институтов: проблемы идентификации // Управление в кредитной организации. 2012. № 3.

⁵⁰Elliott D.J., Litan R.E. Identifying and Regulating Systemically Important Financial Institutions: The Risks of under and over Identification and Regulation. January 16. 2011.

⁵¹Криворучко С.В., Семиряд А.А. Регулирование системно значимых финансовых институтов: проблемы идентификации // Управление в кредитной организации. 2012. № 3.

⁵² Государственная программа Российской Федерации «Управление государственными финансами», утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 4 марта 2013 г. № 293-р // СЗ РФ. 2013. № 10. 11 марта. Ст. 1061.

⁵³ Там же.

⁵⁴ Там же.

⁵⁵ Там же.

⁵⁶ Там же.

⁵⁷ Там же.

⁵⁸ См.: Семилютина Н.Г. Российский рынок финансовых услуг (формирование правовой модели). М., 2005. С. 17.

⁵⁹ Иные виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг не подлежат антимонопольному регулированию и контролю.

⁶⁰ Государственная программа «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра». URL: http://www.minfin.ru/

⁶¹ Там же.

⁶² Там же.

⁶³ См.: Никулина Н.Н., Суходоева Л.Ф. Некоторые предпосылки создания единого мегарегулятора на финансовом рынке // Страховые организации: бухгалтерский опыт и налогообложение. 2013. № 5.

⁶⁴ См. там же.

⁶⁵ Государственная программа «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра». URL: http://www.minfin.ru/

⁶⁶Гвардин С. Развитие и регулирование финансового рынка // Финансовая газета. 2009. № 41, 42.

⁶⁷ См.: Буркова А. Мегарегулятор на финансовом рынке // Бухгалтерия и банки. 2008. № 6.

⁶⁸ См. там же.

§ 1. Понятие финансовой безопасности

Обеспечение финансовой безопасности государства является важной задачей для многих стран. Эта задача становится приоритетной в условиях финансового кризиса. Проблема финансовой безопасности уже давно привлекает внимание многих ученых. Несмотря на полное отсутствие специальных трудов по заявленной теме, существует достаточно широкая методологическая база, на которую можно опереться. Следует выделить работы и публикации отечественных и зарубежных экономистов, посвященные вопросам развития систем экономической и финансовой безопасности. Среди них: Л.И. Абалкин, С.А. Асалиева, К.Л. Астапов, Э. Аткинсон, С.А. Афонцев, П.Я. Бакланов, Е.В. Балацкий, В.В. Бурцев, С.Ю. Глазьев, А.Н. Илларионов, Д. Кидуэлл, Г.В. Коржон, Г.М. Лонская, Г. Молл, Г. Моргентау, К. Мюрдох, А.Г. Немцов, Г.В. Новиков, Е.А. Олейников, Р. Петерсон, А.А. Прохожев, Д. Риккардо, В.К. Сенчагов, А.В. Третьяк, Г.Ю. Трофимов, Дж. Фергюссон, Г.Г. Фетисов, Е.Г. Ясин и др. При всем этом в анализе проблемы финансовой безопасности остается немало нерешенных вопросов. Изучение генезиса вопроса требует прежде всего уяснения понятия «безопасность».

Согласно словарю Роберта термин «безопасность» начал употребляться с 1190 г. и означал спокойное состояние духа человека, считавшего себя защищенным от любой опасности. Однако в этом значении в лексику народов Западной Европы он прочно не вошел и практически не использовался вплоть до XVII в. В XVII–XVIII вв. в большинстве стран мира утверждается точка зрения, что государство имеет своей целью обеспечение общего благосостояния и безопасности. Поэтому термин «безопасность» получает в это время новую трактовку: состояние, ситуация спокойствия, проявляющаяся в результате реальной опасности (как физической, так и моральной), а также материальные, экономические, политические условия, соответствующие органы и организации, способствующие созданию данной ситуации¹.

Современные представления о феномене безопасности необычайно разнообразны. Во-первых, безопасность понимается как отсутствие опасности². Основу данного понимания составляет этимологическое рассмотрение термина «безопасность» (без опасности). Так, согласно толковому словарю В.И. Даля, безопасный означает «неопасный, не угрожающий, не могущий причинить зла или вреда… Безопасность – отсутствие опасности»³. Во-вторых, безопасность рассматривается как свойство (или атрибут) системы. В основе данного понимания – предположение о естественной защищенности любой системы (начиная от элементарных частиц и атомов до человека и далее) от разрушительного воздействия каких-либо сил⁴. В-третьих, безопасность понимается как специфическая деятельность⁵. Деятельностного понимания безопасности придерживаются многие исследователи, хотя и по-разному определяют характер этой деятельности.

Существует большое количество оригинальных дефиниций безопасности, где в качестве стержневой основы используются такие характеристики, как система или совокупность отношений⁶, защищенность⁷, способность⁸, совокупность условий или факторов⁹ и др.

Среди всего существующего плюрализма подходов к определению категории безопасности наиболее распространенным следует признать подход, согласно которому безопасность определяется как определенное состояние¹⁰.

Понимание безопасности как определенного состояния защищенности составляет основу дефиниции безопасности, закрепленной в Законе Российской Федерации «О безопасности». Статья 1 этого Закона определяет безопасность как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». Это была официальная попытка определения безопасности в России. После этого, казалось бы, оснований для теоретических дискуссий о феномене безопасности быть не должно, так как официальный статус определения предопределял и определенное признание закрепленной законом дефиниции. Вместе с тем, указывает Н.Н. Рыбалкин, проявившаяся в последнее десятилетие ограниченность традиционного понимания безопасности побудила многих исследователей не только искать новые подходы, но и критически переосмысливать сложившиеся представления, даже если они и получили законодательное закрепление. Более того, отдельные авторы полагают, что «закрепленное законом понимание безопасности не отражает сущности феномена»¹¹.

В результате активизации научных усилий к настоящему времени кроме официального понимания феномена безопасности в науке сложилось более десятка подходов к определению соответствующей категории. При этом следует отметить, что все без исключения определения соответствующего феномена, как и существующие к нему подходы, подвергаются критике. В частности, отождествление безопасности с отсутствием опасности вызывает критические возражения исследователей, по мнению которых практически невозможно найти ситуацию, когда в отношении какого-либо субъекта отсутствует всякая опасность и тем более угроза¹².

Очевидно, что дискуссии, возникающие по базовой категории, не могут не отражаться на характере понимания частных проблем, в частности понятия финансовой безопасности.

В Современном экономическом словаре безопасность финансовая определяется как «создание условий устойчивого, надежного функционирования финансовой системы страны, государства, региона, предотвращающих возникновение финансового кризиса, дефолта, деструкцию финансовых потоков, сбои в обеспечении основных участников экономической деятельности финансовыми ресурсами, нарушение стабильности денежного обращения»¹³.

В.В. Бурцев определяет финансовую безопасность как важнейший элемент экономической безопасности страны. По его мнению, в современных условиях воздействие геофинансов, мировых финансовых систем на отдельно взятое государство переходит на качественно иной уровень¹⁴. С учетом господствующего положения, занимаемого финансовой составляющей в современной экономике, можно охарактеризовать последнюю как экономику, управляемую через финансовые механизмы, с помощью финансовых рычагов, финансовых стимулов и в финансовых целях. А глобализм в современном мире создал условия для установления особой финансовой власти, которая, владея мировыми деньгами и управляя финансовыми потоками, позволяет воздействовать как на все мировое хозяйственное пространство, так и на отдельные государства. По мнению Э. Кочетова и Г. Петровой, «существо нового содержания финансовых потоков состоит в том, что они, с одной стороны, оторваны от воспроизводственных циклов (уход в виртуальное геофинансовое пространство), с другой стороны, они наполняют новым содержанием меновую стоимость. В этой ситуации углубление процесса отхода от эквивалентного обмена и перелив финансовых потоков в спекулятивный капитал формируют новейшую экономическую ситуацию, когда финансовый менеджмент и финансовое право (как часть финансового управления) получают новейшую функцию регулирования мировых денежных потоков»¹⁵.

По мнению автора, финансовая безопасность представляет собой такое состояние защищенности финансово-экономических интересов государства, которое:

• позволяет обеспечить финансовую стабильность государства на прогнозируемый период в любых условиях, в том числе минимизировать последствия кризиса денежной и финансово-кредитной систем;

• нейтрализует влияние мировых финансов и экономической экспансии зарубежных стран на национальную безопасность;

• удовлетворяет потребности общества в финансовых ресурсах и обеспечивает экономический рост;

• способно противостоять существующим и возникающим опасностям и угрозам, стремящимся причинить финансовый ущерб государству, вызвать зависимость государства от внешних факторов, подорвать конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей, вызвать отток российского капитала за рубеж;

• обеспечивает гибкость законодательства при проведении экономических преобразований, а также соответствие национального законодательства международным стандартам;

• обеспечивает защищенность финансовых интересов государства и общества;

• обладает эффективным механизмом финансового контроля в сфере распределения и использования потоков государственных денежных средств;

• создает инвестиционную привлекательность посредством создания соответствующего инвестиционного климата и правового режима защиты иностранных капиталовложений;

• обеспечивает эффективность в использовании административных методов при формировании доходной части бюджета.

Баланс (четкое осмысление правовых и экономических критериев различия) между воспроизводственными финансами, опосредующими инвестиционный процесс, и виртуальными финансами, опосредующими в определенной части мировой финансовый рынок, становится одним из основополагающих элементов обеспечения эффективного получения национального дохода… Неразграничение этих двух сфер финансово-правового регулирования ведет к накоплению необоснованного национального долга, когда внешние финансовые обязательства России возрастают в зависимости от манипулирования реальными и виртуальными финансовыми обязательствами в мировом финансовом обороте¹⁶.

Обеспечение финансовой безопасности Российской Федерации – это деятельность государства и всего общества, направленная на осуществление общенациональной идеи, на защиту национальных ценностей и интересов. Данная деятельность также должна быть направлена на предупреждение и противодействие угрозе правам и свободам человека, материальным и духовным ценностям общества, конституционному строю, суверенитету и территориальной целостности страны, а также всесторонне способствовать развитию государства и его граждан в первую очередь в плане повышения качества их жизни¹⁷.

К числу наиболее важных национальных интересов России в финансовой сфере можно отнести:

• поддержание государственных расходов в соответствии с имеющимися ресурсами;

• обеспечение целевого финансирования государственных программ (в первую очередь социальных);

• широкое инвестирование в сферу наукоемкого и высокотехнологичного производства;

• создание необходимых условий для свободной конкуренции на рынке;

• уменьшение последствий воздействия мировых финансовых кризисов на национальную экономику;

• преодоление разногласий между органами управления разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы;

• усиление сдерживания инфляционных процессов в экономике и поддержание стабильно высокого курса национальной валюты;

• противодействие незаконному вывозу капитала за границу;

• привлечение иностранных инвестиций (особенно долгосрочных в промышленный сектор экономики);

• принятие в кратчайшие сроки необходимых нормативно-правовых актов, обеспечивающих формирование и успешное функционирование финансово-кредитной системы страны;

• построение эффективного правоохранительного механизма защиты государственных финансов от воздействия криминальных процессов и посягательств.

Раскрывая содержание национальных финансово-экономических интересов в современной экономике, можно констатировать, что они соответствуют условиям смешанного общества и многоукладности национального хозяйства. Национальные интересы включают в себя наряду с финансово-экономическими интересами общества как целого интересы разных социальных групп и представляют собой определенное единство. Специфика и противоречия национальных финансово-экономических интересов наших дней определяются рядом взаимосвязанных факторов: многообразием форм собственности, дифференциацией социальной структуры, проявляющейся, с одной стороны, размыванием классовых критериев организации общества, а с другой – тенденциями усиления социальной дифференциации.

С учетом сказанного можно выделить три подсистемы национальных интересов (и, следовательно, финансово-экономической безопасности), образующих определенное единство: интересы общества в целом как условие его существования и безопасности; интересы, реализация которых означает осуществление принципов социального государства и безопасности его граждан; интересы предпринимательства и его безопасности в той части, в какой они рассмотрены выше. Такая структура национальных экономических интересов и финансово-экономической безопасности, с одной стороны, определяет приоритеты развития, а с другой – раскрывает основу противоречий интересов в обществе.

Характер взаимодействия разных групп интересов в экономике современной России обладает рядом особенностей. Исходя из реальной практики, можно выделить следующие институциональные уровни согласования интересов и повышения финансово-экономической безопасности:

1. Государственный уровень согласования интересов выражается в нормативном регулировании вопросов корпоративного управления. Возникающие здесь проблемы являются главным образом результатом несложившейся административной и судебной практики осуществления норм Гражданского кодекса РФ. Поэтому на государственном уровне необходимо приложение максимума усилий к формированию судебной практики, популяризации и распространению нормативно-правовых знаний среди широкого круга лиц.

2. Корпоративный уровень согласования интересов определяется развитием внутрикорпоративных норм, традиций и установок. Детализация законодательных норм, а также выбор конкретных процедур реализуется через внутрикорпоративные документы: устав, положение об общих собраниях акционеров, о совете директоров, о правлении. Необходимость выхода предприятий на международные рынки в условиях неразвитости отечественной банковской системы и фондового рынка требует соблюдения западных стандартов в области как корпоративного управления, так и финансовой отчетности. Эту проблему призван разрешить принятый кодекс корпоративного поведения, который, по замыслу разработчиков, должен стать своеобразной библией взаимоотношений акционеров и менеджеров.

3. Социальный уровень согласования интересов (общественное сознание) выражается в задаче создания класса собственников и формировании ответственных и компетентных руководителей. Социальная составляющая в структуре финансово-экономических интересов России включает интересы домашних хозяйств, государственная – государственные интересы, а корпоративная – интересы национальных компаний¹⁸.

В настоящее время обеспечение финансовой безопасности страны зависит от преодоления последствий мирового финансово-экономического кризиса.

Резкое падение государственных доходов в условиях мирового финансового кризиса заставило скорректировать бюджет на 2009 г. Впервые за последние десять лет расходы бюджета были выше доходов. Дефицит федерального бюджета составил не менее 7 % ВВП¹⁹.

Говоря об уроках кризиса, Д.А. Медведев в Бюджетном послании о бюджетной политике в 2010–2012 гг. отметил, что, чтобы предотвратить в будущем подобные шоки для российской экономики:

во-первых, бюджетное планирование должно базироваться на консервативных прогнозах цен на сырье. При этом необходимо продолжить сбережение части нефтегазовых доходов в условиях конъюнктурно высоких цен на сырье. Кризис показал, что структура российской экономики обусловливает высокую зависимость не только нефтегазовых, но и других бюджетных доходов от нефтегазового сектора и внешнеэкономической конъюнктуры;

во-вторых, нужна разумная политика сдерживания роста государственных расходов. В нынешних условиях раздутые расходы становятся неподъемными для государства и могут стать дополнительным источником финансовой нестабильности;

в-третьих, при реализации антикризисных мер нельзя решать сиюминутные проблемы в ущерб долговременным приоритетам, принимать решения, влекущие за собой рост неэффективных расходов, иждивенчество, консервацию сложившихся перекосов и дисбалансов, нарушать базовые бюджетные принципы и процедуры, размывая финансовую, а значит, и правовую ответственность государства;

в-четвертых, поддержание макроэкономической стабильности является фундаментальным условием устойчивого развития экономики. Ее нарушение в конечном счете ведет к замедлению экономического роста из-за удорожания кредитных ресурсов для частного сектора, уменьшения частных инвестиций, роста инфляции и возрастания рисков для предпринимательской деятельности.

Нарушение макроэкономической стабильности чревато неисполнением государством принятых обязательств, необходимостью повышения налоговой нагрузки либо масштабным увеличением заимствований²⁰.

В числе первоочередных мер по повышению финансовой безопасности государства в современных условиях объективно должно присутствовать создание действенных механизмов, препятствующих, с одной стороны, проникновению в страну финансовых средств нелегального происхождения, с другой – незаконному оттоку ресурсов из страны. Наиболее привлекательным каналом для отмывания грязных денег и транспортировки капиталов по нелегальным путям во всем мире является банковская сфера. Соответственно, процесс создания вышеупомянутых механизмов в первую очередь должен затрагивать именно эту сферу. Одиннадцать ведущих банков мира – в их числе Societe Generale, Deutsche Bank AG, ABN AMRO Bank N.V., Banco Santander Central Hispano S.A., Credit Suisse Group, UBS AG HSBS, Barclays Bank, The Chase Manhattan Private Bank, Citibank N.A., J.P.Morgan – подписали 30 октября 2000 г. Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (Вольфсбергские принципы). Вольфсбергские принципы очерчивают приоритетные направления политики кредитных учреждений и базовые элементы механизмов предотвращения легализации полученных преступных путем доходов через банковский сектор; практически представляют собой руководство к действию, на основе которого каждый банк может определять свои собственные механизмы противодействия отмыванию доходов.

Оценивая проделанную в условиях мирового финансового кризиса работу по обеспечению стабильности отечественной финансовой системы, Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г. отметил: «…в предшествующие месяцы мы много внимания уделяли поддержке финансовой системы. Сегодня наша банковская система находится в удовлетворительном состоянии – для кризисного, конечно, года. Рост кредитования возобновился, объем просроченных долгов стабилизировался. Вслед за снижением инфляции и стабилизацией на валютном рынке постепенно уменьшаются процентные ставки. Центральный банк начал полноценно исполнять функции кредитора последней инстанции. Однако с точки зрения инновационного развития финансовый сектор все еще слаб, недостаточно капитализирован и не способен оказывать все необходимые нашим гражданам и компаниям услуги. Правительство должно представить план конкретных мер по совершенствованию финансовой системы. Она должна стать адекватной требованиям модернизации нашей экономики»²¹.

§ 2. Критерии финансовой безопасности Российской Федерации

Финансовая безопасность государства – основное условие его способности осуществлять самостоятельную финансовую политику в соответствии со своими национальными интересами. Сущность финансовой безопасности в общем и целом можно определить как состояние экономики, при котором обеспечивается формирование положительных государственных финансовых потоков в объемах, необходимых для выполнения государственных задач и функций. Иными словами, формирование необходимых финансовых потоков государства – основное условие его финансовой безопасности.

Финансовая безопасность обусловливается прежде всего способностью государственных органов (институтов власти):

• обеспечивать устойчивость финансово-экономического развития государства;

• обеспечивать устойчивость платежно-расчетной системы и основных финансово-экономических параметров;

• нейтрализовывать воздействие мировых финансовых кризисов и преднамеренных действий, мировых акторов (государств, ТНК, субгосударственных группировок и др.), теневых (кланово-корпоративных, мондиалистских, мафиозных и др.) структур на национальную экономическую и социально-политическую систему;

• предотвращать крупномасштабную утечку капиталов за границу, «бегство капитала» из реального сектора экономики;

• предотвращать конфликты между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы;

• наиболее оптимально для экономики страны привлекать и использовать средства иностранных заимствований;

• предотвращать преступления и административные правонарушения в финансовых правоотношениях (в том числе легализацию – отмывание – доходов, полученных преступным путем)²².

Это те задачи, которые должны решать органы государственной власти и управления в целях обеспечения безопасного и эффективного функционирования не только элементов финансовой системы государства, но и всех взаимосвязанных с ней звеньев государственного управления. Как сказано в Государственной стратегии экономической безопасности, «устойчивость финансовой системы определяется уровнем дефицита бюджета, стабильностью цен, нормализацией денежных потоков и расчетных отношений, устойчивостью банковской системы и национальной валюты, степенью защищенности интересов вкладчиков, рынка ценных бумаг, снижением внешнего и внутреннего долга и дефицита платежного баланса, обеспечением финансовых условий для активизации инвестиционной деятельности».

Таким образом, финансовая безопасность требует стабильного, поступательного экономического и социального развития государства и общества. Такое развитие на современном этапе требует решения ряда проблем.

В своей статье «Россия сосредотачивается – вызовы, на которые мы должны ответить» В.В. Путин отметил: мировой кризис, разразившийся в 2008 г., многое подверг переоценке.

Экономический шторм был спровоцирован не только циклическими факторами и провалами в регулировании. Корень проблем – в накопившихся дисбалансах. Зашла в тупик модель, построенная на безудержном наращивании заимствований, на жизни в долг и проедании будущего, на виртуальных, а не реальных ценностях и активах. Кроме того, генерируемое благосостояние крайне неравномерно распределялось и распределяется между отдельными странами и регионами. И это также снижает глобальную устойчивость, провоцирует конфликты, сокращает способность мирового сообщества договариваться по острым, принципиальным вопросам.

Кризис в развитых странах проявил одну опасную тенденцию: к безоглядному, популистскому наращиванию социальных обязательств государства – вне всякой связи с ростом производительности труда, к формированию в отдельных слоях населения этих стран – социальной безответственности. Однако теперь многим становится ясно: эра государств всеобщего благоденствия «на чужом горбу» заканчивается²³.

В России в 1990-е гг. в процессе рыночной, в значительной степени стихийной трансформации выживали наиболее ликвидные отрасли, связанные с экспортом необработанного сырья и полуфабрикатов. В результате мы пережили масштабную деиндустриализацию. Потерю качества и тотальное упрощение структуры производства. Отсюда крайне высокая зависимость от импорта потребительских товаров, технологий и сложной продукции. От колебания цен на основные экспортные товары – т. е. от факторов, которые мы, по большому счету, не контролируем.

Иметь экономику, которая не гарантирует нам ни стабильности, ни суверенитета, ни достойного благосостояния – для России непозволительно. Нам нужна новая экономика, с конкурентоспособной промышленностью и инфраструктурой, с развитой сферой услуг, с эффективным сельским хозяйством. Экономика, работающая на современной технологической базе. Нам необходимо выстроить эффективный механизм обновления экономики, найти и привлечь необходимые для нее огромные материальные и кадровые ресурсы²⁴.

Для возвращения технологического лидерства нам нужно тщательно выбрать приоритеты. Кандидатами являются такие отрасли, как фармацевтика, высокотехнологичная химия, композитные и неметаллические материалы, авиационная промышленность, ИКТ, нанотехнологии. Разумеется, традиционными лидерами, где мы не потеряли технологических преимуществ, являются наша атомная промышленность и космос. Список не закрыт – все зависит от конъюнктуры мирового рынка и не в последнюю очередь – от инициативы предпринимателей и работников самих отраслей.

Главный источник создания новых производств, новых рабочих мест – частные инвестиции. Здесь ситуация далека от радужной. Мы проигрываем странам-конкурентам по инвестиционной привлекательности. Мы имеем значительный отток капитала из России.

Это вполне естественное поведение международного капитала в обстановке нестабильности, турбулентности, ощущения близкого кризиса: для спасения национального ядра своего бизнеса он не задумываясь выводит средства из «развивающихся рынков».

Что надо сделать для решения «проблемы капитала»?

Первое – увеличить размер внутреннего рынка, что сделает его более привлекательным для прямых инвестиций. За последние годы сформированы Таможенный союз, ЕЭП, зона свободной торговли СНГ. Идет гармонизация технических регламентов. Россия последовательно пытается создать единый рынок со своими соседями. Рынок, где проникновение товаров и услуг не встречало бы никаких препятствий, не сталкивалось бы с неопределенностью условий. Разумеется, при этом мы учитываем интересы партнеров, идем на компромиссы, даже уступки. Но очень скоро эти уступки окупятся сторицей. Большой рынок ЕЭП повысит конкурентоспособность каждой из наших стран – мы исходим из этого.

Второе – деловой климат в стране, ее привлекательность для долгосрочного помещения капиталов все еще являются неудовлетворительными. Мы проигрываем в «конкуренции юрисдикций» – работающий в России бизнес часто предпочитает регистрировать собственность и сделки за границей. И дело не в налоговом режиме – он у нас в целом конкурентоспособный, и не в отсутствии законодательства, отвечающего современным требованиям (его надо, конечно, совершенствовать, оно еще недостаточно гибко и не предоставляет всего набора инструментов для бизнеса). Главная проблема – недостаток прозрачности и подконтрольности обществу в работе представителей государства – от таможенных и налоговых служб до судебной и правоохранительной системы. Если называть вещи своими именами, речь идет о системной коррупции. Рациональное поведение для предпринимателя в этом случае – не соблюдать закон, а найти покровителей, договориться. Но такой «договорившийся» бизнес, в свою очередь, будет пытаться подавлять конкурентов, расчищать себе место на рынке, используя возможности аффилированных чиновников налоговой, правоохранительной, судебной системы, вместо того чтобы повышать экономическую эффективность своих предприятий.

Расчистить поле для бизнеса, который готов побеждать в честной конкуренции, – это фундаментальная, системная задача. И решение здесь лежит не в плоскости экономической политики. Мы должны изменить само государство, исполнительную и судебную власть в России. Демонтировать обвинительную «связку» правоохранительных, следственных, прокурорских и судейских органов. Исключить из уголовного законодательства все рудименты советского правосознания, все зацепки, которые позволяют делать из хозяйственного спора уголовное дело на одного из участников. Все экономические дела должны перейти из судов общей юрисдикции в арбитражные суды²⁵.

Особую же роль в решении проблемы финансовой безопасности Российской Федерации должна играть действенная система государственного финансового контроля (ГФК).

По мнению В.В. Бурцева, государственная стратегия обеспечения финансовой безопасности России должна включать как минимум:

• определение геофинансовых зон влияния России (исходя из экономической, климатической, этнонациональной и иной общности народов России);

• разработку механизмов и мер идентификации угроз и их носителей;

• характеристику областей их проявления (сфер локализации угроз);

• установление основных субъектов угроз, механизмов их функционирования, критериев их воздействия на национальную экономическую (включая финансовую) и социально-политическую системы;

• разработку методологии прогнозирования, выявления и предотвращения возникновения факторов, определяющих возникновение угроз финансовой безопасности, проведения исследований по выявлению тенденций и возможностей развития таких угроз;

• определение объектов, предметов контроля за обеспечением финансовой безопасности России;

• разработку системы количественных и качественных показателей, или индикаторов, финансовой безопасности (включая интегральные) России (для звеньев ее финансовой системы), параметров, или барьерных (пороговых) значений; разработку методики их определения, классификации (например, состояние финансовой безопасности можно характеризовать как: нормальное, предкризисное, критическое) и оценки, а также процедур мониторинга с соответствующим методическим, организационным, информационным и техническим обеспечением;

• формирование механизмов и мер финансово-экономической политики и институциональных преобразований, нейтрализующих или смягчающих воздействие негативных факторов;

• организацию адекватной системы органов финансовой безопасности в России, соответствующей определенным геофинансовым зонам (об этом см. ниже)²⁶.

Следует особо подчеркнуть, что во многом решает проблему финансовой безопасности государства эффективный государственный финансовый контроль (ГФК). ГФК как функция управления государственными финансовыми потоками должен предотвращать подрыв финансово-экономического суверенитета государства, целостности финансово-экономического пространства, единства финансово-экономической политики и пр.

Важную роль в обеспечении финансовой безопасности страны играет действенный контроль государственных финансовых потоков.

Под финансовыми потоками государства (или государственными финансовыми потоками) следует понимать оцененное в денежном выражении движение любых элементов государственного имущества или объектов государственных имущественных прав и, соответственно, любых источников их формирования (финансирования).

Следует заметить, что, когда в процессе движения неденежного имущества и источников его формирования образуются, распределяются, расходуются денежные средства, возникают денежные потоки. По существу же, денежные потоки – один из элементов потоков финансовых.

В общем и целом финансовые потоки как агрегированный объект учета, контроля и анализа могут быть рассмотрены в двух основных аспектах:

1) с точки зрения субъектов хозяйственных отношений (операций) с участием государства;

2) с точки зрения видов хозяйственных отношений с участием государства. При этом первый отражает возникновение и распределение финансовых потоков между различными субъектами – различными институциональными единицами (субъектами управления и хозяйствования), институциональными звеньями управленческой и хозяйственной структуры государства (системой органов государственной власти и управления и т. д.).

Второй же позволяет определить и обосновать пропорции распределения финансовых потоков между различными сегментами осуществления задач и функций государственной власти – различными областями государственного регулирования (системой воздействия на поведение хозяйствующих субъектов), отраслями экономики и т. д.

Для обеспечения действенного контроля финансовых потоков должны быть разработаны принципы раскрытия информации в отчетности государственных органов (отчетности о ведении финансово-хозяйственной деятельности, отчетности об использовании государственных финансовых ресурсов, заемных ресурсов международных организаций и т. д.) исходя из требований к обеспечению финансовой безопасности Российской Федерации.

Кроме этого, должна быть создана информационная система для всестороннего и объективного мониторинга хода бюджетного процесса, включающая выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз финансовой безопасности Российской Федерации. На основе получаемой информации должен разрабатываться комплекс оперативных мер и долгосрочных мер по противодействию негативным факторам, а также по предупреждению и преодолению возможных негативных последствий угроз. Например, одним из важнейших направлений контроля за обеспечением финансовой безопасности РФ в ходе бюджетного процесса являются межбюджетные отношения в РФ. Действительно, вряд ли у кого возникнут сомнения, что для обеспечения финансовой безопасности особую роль играет грамотное регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Так, здесь как минимум должны быть:

1) разработаны и внедрены механизмы регулирования межбюджетных отношений, обусловливающих государственные финансовые потоки:

• предотвращающие предоставление необоснованных привилегий в расходных полномочиях органов власти и управления всех уровней и обеспечивающие реальные механизмы их ответственности за выполнение своих финансовых обязательств;

• исключающие необоснованное предоставление финансовой помощи регионам в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности;

• исключающие несоответствие разграничения расходных обязательств между разными уровнями бюджетной системы закреплению доходных источников и налоговых полномочий за ними;

• включающие усиление контрольных функций федеральных органов власти в сочетании с оказанием финансовой помощи регионам;

• обеспечивающие «прозрачность» межбюджетных расчетов и различного рода компенсаций для общественного контроля;

2) определены четкие и обоснованные критерии выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, а также критерии бюджетной эффективности (при этом эффективность может определяться соотношением доходов и расходов, соотношением бюджетных вложений и их результатов и др.);

3) оптимизированы маршруты и ритмичность бюджетных потоков (в целях минимизации смены направлений бюджетных потоков на пути к конечным потребителям)²⁷.

Основным фактором обеспечения финансовой безопасности страны в ходе бюджетного процесса должно являться полное доверие между федеральным правительством и регионами, финансовые взаимоотношения которых должны быть построены на принципах законности, эффективности, целесообразности, прозрачности (или открытости для общества), баланса ответственности и ресурсов, реального согласования всех решений по аспектам, затрагивающим интересы регионов (по поводу уменьшения налоговой базы и т. д.)²⁸.

§ 3. Роль и место финансовой безопасности в системе национальной безопасности России

Понятие «финансовая безопасность» включает комплекс мер, методов и средств по защите финансово-экономических интересов государства на макроуровне, а также финансовой деятельности хозяйствующих субъектов на микроуровне.

На макроуровне финансовая безопасность – это способность государства в мирное время и при чрезвычайных ситуациях адекватно реагировать на внутренние и внешние отрицательные финансовые воздействия. Финансовая безопасность отражает состояние и готовность финансовой системы государства к своевременному и надежному финансовому обеспечению экономических потребностей в размерах, достаточных для поддержания необходимого уровня экономической и военной безопасности страны. Финансовая безопасность достигается деятельностью в финансовой сфере и в сопряженных с ней сферах: денежно-кредитной, экономической, социальной, международно-финансовой и т. д. Поэтому концепция и стратегия финансовой безопасности должны находить отражение в государственной стратегии национальной безопасности, в экономической, бюджетной и денежно-кредитной политике и т. п.

Обеспечение финансовой безопасности РФ – это деятельность государства и всего общества, направленная на стабильное функционирование финансовой сферы, на защиту национальных ценностей и интересов в этой области. На современном этапе в основе анализа проблем финансовой безопасности лежит понятие национальных интересов.

Термин «национальный интерес» вошел в научный оборот в 1935 г. Это понятие было включено в Оксфордскую энциклопедию социальных наук, а приоритет его разработки принадлежит американским ученым Р. Нибуру и историку Ч. Бирду. В наиболее развернутой форме концепция национального интереса была сформулирована Г. Моргентау²⁹.

В разработку концепции национального интереса внесли значительный вклад американские ученые Дж. Кеннан, У. Липпман, К. Уолтц, Э. Фернисс, Дж. Розенау и др.³⁰ Проблемы национальных и интернациональных интересов государств изучались рядом российских ученых (Р.Л. Бобров, Г.И. Тункин, Н.Н. Ульянова, Г.Х. Шахназаров, И.И. Лукашук, Ю.А. Тихомиров).

На основе понимания национального интереса формируются направления внутри политической науки, которые по-разному трактуют содержание и значение этого понятия в зависимости от идеологических позиций ученых и исследователей.

Одни ученые подвергают сомнению объективность понятия «национальные интересы» (Р. Арон)³¹. Для ученого, исходящего из объективного интереса в объяснении поведения людей и социальных общностей, опасность состоит в неизбежности соскальзывания на путь произвольного «конструирования» интересов, считает Р. Арон.

Представители либеральных концепций подвергают сомнению саму правомерность использования понятия «национальный интерес» в целях анализа или же в качестве критерия внешней политики. Они готовы согласиться с существованием национальных интересов только при условии, что должны быть признаны моральные нормы и глобальные проблемы современности. Защита суверенитета и связанное с этим стремление к могуществу в условиях усиливающейся взаимозависимости мира, по их мнению, все больше утрачивают свое значение.

Анализ политической практики и научной литературы позволяет сделать вывод, что формирование национальных интересов представляет собой эволюционный и длительный исторический процесс, осуществляющийся в сложном переплетении экономических, социальных, национально-психологических и иных факторов, в совокупности определяющих содержание и характер национально-исторического опыта данного народа. В таком качестве национальные интересы являются общественно-историческим феноменом и не могут существовать независимо от сознания их носителей. Они тесно взаимосвязаны с идентичностью конкретной нации.

Определение национальных интересов отдельно взятого государства предполагает обязательный учет интересов других государств, а в чем-то и интересов всего мирового сообщества.

Национальные интересы ранжируются по своей значимости и влиянию. Именно поэтому часто упоминаются в литературе жизненно важные интересы.

Это понятие присутствует в нормативных правовых документах различных стран мира: в Национальной стратегии для нового столетия США, в РФ в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.

Национальная стратегия США подразделяет национальные интересы США на три категории:

• жизненно важные;

• важные национальные интересы;

• гуманитарные и другие интересы³².

При этом под жизненно важными интересами понимаются вопросы чрезвычайной важности, выживания, безопасности и жизнеспособности нации.

В юридической науке национальные интересы изучались с разных сторон, в том числе с позиций их отражения в законодательстве³³. При этом большинство исследователей исходят из того, что национальный интерес состоит из двух компонентов: интересов граждан и интересов государства, причем эти интересы неразрывно связаны и дополняют друг друга³⁴.

В современной науке существуют различные классификации национальных интересов. Наиболее распространены их классификации по следующим основаниям:

1) в зависимости от долгосрочности интересов – их можно подразделить на постоянные и временные (преходящие);

2) в зависимости от жизненной необходимости реализации того или иного интереса жизненно необходимые интересы и интересы развития (т. е. интересы на перспективу);

3) в зависимости от территории, с которой связаны интересы, – территориальные, локальные (в рамках одного географического региона) и глобальные (универсальные, т. е. общие интересы для государств независимо от того географического региона, в котором они расположены);

4) в зависимости от уровня, на котором интересы должны быть реализованы – внутригосударственные и международные;

5) в зависимости от значимости для государств – национальные и интернациональные;

6) с учетом сферы общественной жизни, к которой относятся интересы, – экономические, политические, социальные и т. д.³⁵

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., одобренной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537, «национальные интересы Российской Федерации» определяются как «совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства».

В этом важном концептуальном документе отмечается, что национальные интересы Российской Федерации на долгосрочную перспективу заключаются:

• в развитии демократии и гражданского общества, повышении конкурентоспособности национальной экономики;

• в обеспечении незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации;

• в превращении Российской Федерации в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира.

Существенный научный и практический интерес представляет вопрос о том, какие конкретные задачи стоят перед нашей страной в названных сферах общественной жизни на современном этапе.

Устойчивое развитие общества невозможно без дееспособного государства. А подлинная демократия – это непременное условие построения государства, нацеленного на служение интересам общества. Настоящая демократия не создается одномоментно, не копируется по внешнему образцу. Необходимо, чтобы общество было готово к использованию демократических механизмов. Чтобы большинство людей почувствовали себя гражданами, готовы были бы на регулярной основе тратить свое внимание, свое время, свои усилия на участие в процессе управления. Другими словами, демократия работает там, где люди готовы в нее что-то вкладывать.

В начале 1990-х гг. наше общество было воодушевлено идущим на глазах распадом советской однопартийной, командно-административной системы. Переходом к близкому, казалось, народовластию. Тем более что образцы цивилизованной, зрелой демократии были совсем рядом – в США и странах Западной Европы. Однако введение демократических форм государства принесло практически сразу же остановку необходимых экономических реформ, а чуть позже сами эти формы оказались оккупированы местными и центральными олигархическими элитами, беззастенчиво использующими государство в своих интересах, делящими общенародное достояние.

В результате в 1990-е гг. под флагом воцарения демократии мы получили не современное государство, а подковерную борьбу кланов и множество полуфеодальных кормлений. Не новое качество жизни, а огромные социальные издержки. Не справедливое и свободное общество, а произвол самоназначенных «элит», откровенно пренебрегавших интересами простых людей. Все это «отравило» переход России к демократии и рыночной экономике – устойчивым недоверием большой части населения к самим этим понятиям, нежеланием участвовать в общественной жизни.

Русский философ правовед Павел Новгородцев еще в начале прошлого века предупреждал: «Нередко думают, что провозглашение всяких свобод и всеобщего избирательного права имеет само по себе некоторую чудесную силу направлять жизнь на новые пути. На самом деле, то, что в таких случаях водворяется в жизни, обычно оказывается не демократией, а смотря по обороту событий, или олигархией, или анархией».

Россия в 1990-х гг. столкнулась и с анархией, и с олигархией. Этот период был буквально пронизан кризисом ответственного государственного мышления. И в экономической, и в политической жизни срабатывал порочный принцип «кто смел, тот и съел».

Сегодня наше общество совсем другое, чем в начале 2000-х гг. Многие люди становятся более обеспеченными, более образованными и более требовательными. Изменившиеся требования к власти, выход среднего класса из узкого мирка строительства собственного благосостояния – вот что характеризует современное общество.

Политическая конкуренция – это нерв демократии, ее движущая сила. Если такая конкуренция отражает реальные интересы социальных групп, она многократно усиливает «мощность» государства. В обеспечении развития экономики. В мобилизации ресурсов на социальные проекты. В обеспечении защиты и справедливости для граждан. Сегодня качество нашего государства отстает от готовности гражданского общества в нем участвовать. Наше гражданское общество стало несравненно более зрелым, активным и ответственным. Надо обновить механизмы нашей демократии. Они должны «вместить» возросшую общественную активность.

Надо настроить механизмы политической системы таким образом, чтобы она своевременно улавливала и отражала интересы больших социальных групп и обеспечивала бы публичное согласование этих интересов. Могла обеспечивать не только легитимность власти, но и уверенность людей в ее справедливости (в том числе и в тех случаях, когда они оказываются в меньшинстве).

Нам необходим механизм выдвижения народом во власть на всех уровнях ответственных людей, профессионалов, мыслящих в категориях национального и государственного развития и способных добиваться результата. Понятный, оперативный и открытый для общества механизм выработки, принятия и реализации решений – как стратегических, так и тактических.

Нам важно создать политическую систему, при которой людям можно и необходимо говорить правду. Тот, кто предлагает решения и программы, несет ответственность за их реализацию. Те, кто выбирают «принимающих решения», понимают, кого и что они выбирают. Это принесет доверие, конструктивный диалог и взаимное уважение между обществом и властью.

Современная демократия как власть народа не может сводиться только лишь к «походу к урнам» и им заканчиваться. Демократия заключается как в фундаментальном праве народа выбирать власть, так и в возможности непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решений. А значит, демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и «обратной связи». А что есть «обратная связь» на практике? Растущее количество информации о политике должно перейти в качество политического участия, гражданского самоуправления и контроля. Прежде всего, это – общегражданское обсуждение законопроектов, решений, программ, принимаемых на всех уровнях государственной власти, оценка действующих законов и эффективности их применения.

Граждане, профессиональные, общественные объединения должны иметь возможность заранее «тестировать» все государственные документы. Уже сейчас конструктивная критика со стороны сообществ предпринимателей, учителей, медиков, ученых помогает избежать неудачных решений, и напротив – найти лучшие. Например, в 2011 г., в рамках «оценки регулирующего воздействия», которая осуществляется совместно с предпринимательским сообществом, еще на предварительной стадии разработки был отклонен фактически каждый второй проект нормативного акта как ухудшающий условия развития экономики России. Хорошо, что такой «фильтр» начал действовать. Надо посмотреть, полностью ли он охватывает значимые для бизнеса сферы.

Одна из главных тенденций современного мира – это усложнение общества. Специализируются потребности различных профессиональных и социальных групп. Государство должно на этот вызов ответить, соответствовать сложносоставной социальной реальности. Одно из важных решений здесь – это развитие саморегулируемых организаций, компетенции и возможности которых должны расширяться. С другой стороны, сами СРО должны более активно использовать имеющиеся у них полномочия. В частности, право разрабатывать и вносить для утверждения технические регламенты и национальные стандарты в соответствующих отраслях и видах деятельности.

Александр Солженицын писал о роли местного самоуправления: «Только в таком объеме люди безошибочно смогут определить избранцев, хорошо известных им и по деловым способностям, и по душевным качествам. Здесь – не удержатся ложные репутации, здесь не поможет обманное красноречие или партийные рекомендации… Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропрочной жизни, да само понятие “гражданской свободы” теряет смысл».

В этих словах заложена очень точная мысль: демократия большого государства складывается из «демократии малых пространств». Местное самоуправление – это школа ответственности граждан. В то же время это – «профессионально-политическое училище», которое формирует ключевые компетенции начинающего политика: способность договариваться с разными социальными и профессиональными группами, понятно доносить свои идеи до людей, защищать права и интересы своих избирателей. Считаю, что «профессиональную закалку» политики и государственные администраторы должны получать именно в системе местного самоуправления.

Что касается конкретных направлений по повышению действенности местного самоуправления, то, во-первых, оно должно оставаться властью «шаговой доступности» – т. е. муниципалитеты не должны бездумно укрупняться. А во-вторых, муниципалитеты должны стать в полной мере финансово состоятельными и автономными. Иметь достаточные источники для исполнения своих полномочий, для решения повседневных людских проблем. Надо преодолеть зависимость от «подачек сверху», которые подавляют самостоятельность и ответственность, порождают иждивенчество. А по сути – лишают смысла само существование муниципального уровня власти.

В этой связи следует передать на уровень муниципалитетов все налоги от малого бизнеса, который сейчас работает в условиях специальных налоговых режимов. Конечно, при этом необходимо будет сбалансировать полномочия между субъектами Федерации и муниципалитетами. Если у последних появится больше ресурсов, то и объем их обязательств перед гражданами может быть увеличен. Усиление экономической самостоятельности особенно необходимо крупным и средним городам. Здесь в основном сосредоточен экономический потенциал страны и наиболее активные граждане. Города выступают источниками экономического роста и очагами гражданских инициатив. Передавая сейчас в руки региональных властей от федерального центра многие полномочия и финансовые ресурсы, важно позаботиться, чтобы это не обернулось беззащитностью городов перед руководителями регионов³⁶.

В социальной сфере есть ряд задач, которые должны стать повесткой следующего этапа развития России.

Первое. Многие граждане не могут реализовать свои профессиональные знания, найти такую работу, которая позволяла бы иметь достойную зарплату и развиваться, строить карьеру. Плохо, с большими перебоями работают социальные лифты, начиная от системы образования. Эта проблема значительно обострилась в последние годы, когда большинство молодых работников, входящих на рынок труда, окончило вузы.

Второе. Недопустимо, вызывающе велика дифференциация доходов. Каждый восьмой гражданин России все еще живет за официальной чертой бедности.

Третье. За первое десятилетие XXI в. принципиально изменилось представление о нормальных потребностях и возможностях средней российской семьи. Всего 10–12 лет назад речь шла главным образом о том, чтобы не скатиться за грань нужды, а целые социальные категории, прежде всего пенсионеры, были вынуждены существовать за этой гранью. Теперь же основная масса населения предъявляет запросы совершенно иного порядка. Социальная сфера не успела адаптироваться к этому. Население, и в первую очередь «средний класс», образованные и хорошо зарабатывающие люди, в своей массе остается неудовлетворенным уровнем социальных услуг. Несмотря на рост бюджетного финансирования образования и здравоохранения, сохраняется низкое качество, не остановлено расползание принудительной платности в этих сферах. Далеки от решения задачи создания комфортной среды проживания.

Четвертое. В условиях значительного сокращения численности населения трудоспособного возраста и увеличения старшего возраста неотложным становится кардинальное повышение эффективности социальных расходов. Если мы хотим сохранить и тем более качественно улучшить ситуацию – другого выхода у нас просто нет. Люди разного призвания – предприниматели, рабочие, специалисты, «бюджетники» – должны иметь поле для реализации своего потенциала, поле для профессионального и социального роста.

Первое. Инженер, агроном, экономист, дизайнер – каждый из профессионалов должен получить возможность не просто работать по специальности, а строить профессиональную карьеру. А значит – постоянно повышать свою квалификацию, обучаться новым прикладным технологиям. При этом надо сделать квалификацию каждого видимой, различимой для работодателей.

Еще в 2006 г. была договоренность властей с объединениями предпринимателей, что они возьмут на себя создание системы профессиональных квалификаций. К сожалению, результаты очень скромные. За пять лет утверждено всего 69 стандартов. Мягко говоря – это капля в море. Значит, надо решать это как общенациональную задачу, подключить все ресурсы государства.

Второе. В любой стране учителя и врачи, ученые и работники культуры – это не только костяк «креативного класса». Это те, кто придает устойчивость развитию общества, служит опорой общественной морали.

Безусловно, необходимо повышать эффективность работы наших систем образования и здравоохранения. Такая работа велась начиная с 90-х гг.: проводились организационно-экономические реформы, менялись системы управления, вводились механизмы внешней оценки. Пока это не привело к заметному для народа улучшению качества образования и здравоохранения. По всей видимости, потому, что из рассмотрения регулярно выпадало самое важное – мотивация людей, которые работают в этих отраслях.

Однако речь о любых реформах в здравоохранении и образовании может идти только в том случае, когда эти реформы обеспечивают достойную оплату труда профессионалов-бюджетников. Врач, учитель, профессор на своей основной работе должны получать достаточно, чтобы не искать заработков на стороне. Эффективно управлять качеством медицинской помощи, образовательных программ, научных исследований можно, только опираясь на авторитет профессиональной среды. Восстановление профессиональной морали, самоуправление и самоочищение профессиональных коллективов – это то, на что вправе рассчитывать общество, пересматривая свои отношения с медицинским, учительским, научным сообществом.

Третье. Не менее значимая проблема – квалификация и социальное самочувствие рабочих – тех, кто является становым хребтом любой экономики.

Давно миновало время, когда рабочие могли иметь низкий уровень жизни, низкий уровень образования. Сегодняшний рабочий – это ответственный исполнитель сложных и меняющихся технических регламентов. В условиях, когда конкурентоспособные предприятия постоянно обновляют технологии, когда товары низкого качества быстро вытесняются с рынка – квалификация рабочего, его кругозор, его профессиональная гордость, его способность постоянно обучаться стали решающим фактором конкурентоспособности.

Между тем некоторые владельцы и менеджеры предприятий продолжают вести себя так, будто на дворе начало прошлого века. Как будто можно утвердиться на рынке за счет экономии на работниках. С 2004 по 2010 г. в экономике произошло существенное увеличение доли работников, занятых в условиях, не отвечающих гигиеническим нормативам на 17 %. Удельный вес таких рабочих мест вырос с 21 до 29 %.

Надо законодательно расширить участие рабочих в управлении предприятиями. Такое участие практикуется – например, в Германии в форме так называемых производственных советов. В компетенцию таких советов у нас могла бы входить ежедневная организация труда коллектива – от графиков рабочего времени до составления социального плана в случае закрытия каких-то производств, повышение квалификации работников.

Рынок труда квалифицированных рабочих нуждается в серьезных переменах. Необходимо построить внутри рабочих профессий социальные лифты. В России надо воссоздать рабочую аристократию. К 2020 г. она должна составить не меньше трети квалифицированных работников – около 10 млн человек (с семьями – 25 млн).

Квалифицированные рабочие должны быть включены в национальную систему профессиональных квалификаций, оценка их профессионального уровня и получение новых квалификаций не должны замыкаться внутри отдельных предприятий, как это фактически сложилось в настоящее время. Это увеличит возможности рабочих на рынке труда, повысит их мобильность и в конечном счете – их заработки.

На фоне общего повышения уровня доходов слишком медленно сокращается разрыв между наиболее и наименее обеспеченными группами населения. В нашей стране дифференциация доходов соответствует США и существенно выше, чем в Западной Европе. Определенная степень дифференциации доходов естественна для зрелой рыночной экономики, однако избыточный разрыв воспринимается как несправедливость и служит источником социальной напряженности. Поэтому важнейшая задача – уменьшение материального неравенства. Как за счет более адресной и эффективной социальной политики, так – и в первую очередь – за счет возможности каждому зарабатывать, обеспечить себе достаточный уровень доходов.

В качестве первоочередных национальных задач в сфере образования следующие.

Первое. В течение ближайших четырех лет ликвидировать очереди в детские сады. В том числе – за счет расширения мест в семейных, негосударственных, корпоративных детских садах. Надо пересмотреть СанПиНы, которые сегодня мешают развитию таких форм, приблизить детские дошкольные учреждения к местам проживания детей. Надо включить организаторов и педагогов негосударственных детских садов в систему финансовой и методической поддержки со стороны муниципальных бюджетов.

Второе. Обеспечить социальное равенство в получении образования. В ряде наших крупных городов образовались группы школ с устойчиво низкими результатами обучения. В таких школах почти нет отличников, участников олимпиад, но много детей с трудностями в обучении, с неродным русским языком, с девиантным поведением. Школа перестает выполнять функцию социального лифта, начинает воспроизводить и закреплять социальную дифференциацию.

Дети не должны быть заложниками социального или культурного статуса своих семей. Если школы работают в трудных социальных условиях, то и они, а не только гимназии и лицеи, работающие, как правило, с благополучными детьми, должны получать специальную поддержку – и методическую, и кадровую, и финансовую.

Третье. За последние десятилетия система дополнительного образования детей потеряла значительную часть своих кадровых и финансовых ресурсов. Кружки и секции сегодня посещает только половина школьников, и только четверть – бесплатно. Сильной деформации подверглась традиционно значимая сфера социализации – детский спорт. Число спортивных школ и секций растет, но часто они ориентированы только на перспективы перехода в большой спорт. Это порождает раннюю селекцию и отсев детей.

Необходимо вернуть систему дополнительного образования в сферу ответственности государства – на региональный уровень, оказывая при необходимости поддержку из федерального бюджета. Оплату педагогов дополнительного образования, уровень квалификации которых сопоставим с учительским (включая спортивные школы и школы искусств), надо поэтапно довести до уровня зарплаты учителей общеобразовательной школы. В результате этих мер к 2018 г. увеличить долю школьников, вовлеченных в дополнительные программы, до 70–75 %, в том числе не менее 50 % – на бесплатной основе.

Четвертое. Предстоит серьезное обновление программы и методов работы школы. Новые стандарты старшей школы должны обеспечить доступность для каждого школьника 5–6 профилей обучения, соответствующих склонностям и жизненным планам подростков³⁷.

Путь решения этих и других проблем – модернизация России на основе инновационного развития. Принципиальный вопрос здесь – что понимать под модернизацией, соответствующей национальным интересам России на современном этапе?

В ходе дискуссии в печати были высказаны следующие характеристики такой модернизации:

• модернизация – это система мер и мероприятий по преодолению экономического и технологического отставания России от развитых стран Запада;

• модернизация подразумевает отказ от любых представлений об «особом пути» страны (цивилизации), хотя и предполагает интеграцию некоторых традиционных для данного социума ценностей и представлений;

• в экономической сфере модернизация неизбежно подразумевает импорт технологий как основу рывка (прорыва) на определенных направлениях;

• модернизация – это краткосрочный или среднесрочный (в зависимости от масштабов объекта модернизации) проект, имеющий четкие временные параметры и границы³⁸.

По мнению авторов доклада «Модернизация России как построение нового государства» Института современного развития, модернизация связана не с развитием технологий или копированием различных состояний западного общества, а с процессом формирования в конкретных обстоятельствах базовых социальных институтов, образующих каркас общества модерна. Главную миссию модернизации авторы видят в полноценной социализации человека, формировании нации как культурно однородного и солидарного сообщества³⁹.

Поскольку концепция модернизации является не описательной, а практически ориентированной, она обращена, прежде всего, к тем подсистемам современного общества, которые могут быть построены (созданы) государством или реформированы им. К их числу относятся:

• система массового образования;

• административная система;

• массовая армия;

• суды;

• система исполнения наказаний;

• институционализированная наука;

• пресса и т. д.

Конкретизируя задачи модернизации в сфере экономики России, В.В. Путин в выступлении на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» отметил, что только реализация инновационного сценария развития позволит нам добиться кардинального повышения производительности труда. В основных секторах российской экономики должен быть достигнут как минимум четырехкратный рост этого показателя за 12 лет⁴⁰.

Для этого необходимо создать стимулы и условия для продвижения целого ряда направлений. Формулируя эти условия, В.В. Путин выделил прежде всего:

• формирование национальной инновационной системы. Она должна базироваться на всей совокупности государственных и частных институтов, поддерживающих инновации;

• закрепление и расширение наших естественных преимуществ. Развитие базовых для нас секторов экономики, включая глубокую переработку природных ресурсов, использование энергетических, транспортных и сельскохозяйственных возможностей России;

• принципиально иное качество управления предприятиями и изменение практически всех используемых в России технологий, почти всего парка машин и оборудования;

• развитие новых секторов глобальной конкурентоспособности, прежде всего в высокотехнологичных отраслях, которые являются лидерами в «экономике знаний» – это авиакосмическая отрасль, судостроение, в сфере энергетики, развитие информационных, медицинских и других новейших технологий;

• развитие финансовой инфраструктуры до уровня, адекватного растущим потребностям экономики. В конечном счете в России должен сложиться один из мировых финансовых центров⁴¹.

В целом для обеспечения национальной безопасности Россия, наряду с достижением основных приоритетов национальной безопасности, сосредоточивает свои усилия и ресурсы на следующих приоритетах устойчивого развития:

• повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения;

• экономический рост, который достигается прежде всего путем развития национальной инновационной системы и инвестиций в человеческий капитал;

• наука, технологии, образование, здравоохранение и культура, которые развиваются путем укрепления роли государства и совершенствования государственно-частного партнерства;

• экология живых систем и рациональное природопользование, поддержание которых достигается за счет сбалансированного потребления, развития прогрессивных технологий и целесообразного воспроизводства природно-ресурсного потенциала страны;

• стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство, которые укрепляются на основе активного участия России в развитии многополярной модели мироустройства.

¹ См.: Экономическая и национальная безопасность: учебник / под ред. Е.А. Олейникова. М., 2004. С. 13–14.

² См., напр.: Белов П.Г. Системные основы обеспечения национальной безопасности России // Безопасность. 1994. № 6. С. 88.

³Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. М., 2007. Т. 1. С. 105.

⁴ См.: Рыбалкин Н.Н. Философия безопасности: учеб. пособие. М., 2006. С. 13.

⁵ См., напр.: Тимохин П.П. К формированию концепции безопасности России // Безопасность. 1993. № 6. С. 30.

⁶ См., напр.: Прохожев А.А. Национальная безопасность: к единому пониманию сути и терминов // Безопасность. 1995. № 9. С. 11 и др.

⁷ См., напр.: Глебов И.Н. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы правового регулирования. СПб., 1999. С. 45 и др.

⁸ См., напр.: Бельков О.А. О концепции военной безопасности // Безопасность. 1993. № 4. С. 11 и др.

⁹ См., напр.: Абалкин Л. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение // Вопросы экономики. 1994. № 12. С. 5 и др.

¹⁰ См., напр.: Бельков О.А. Понятийно-категориальный аппарат национальной безопасности // Безопасность. 1994. № 3. С. 91 и др.

¹¹Рыбалкин Н.Н. Указ. соч. С. 9.

¹² См.: Михалкин Н.В. Безопасность Российской Федерации. Вопросы теории и практики. М., 1993. С. 7.

¹³Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М., 2006.

¹⁴Бурцев В.В. Факторы финансовой безопасности России // Менеджмент в России и за рубежом. 2001. № 1.

¹⁵Кочетов Э., Петрова Г. Геоэкономика: финансы реальные и виртуальные (финансовый дуализм и его правовые аспекты) // Общество и экономика. 2000. № 1.

¹⁶ Cм: там же.

¹⁷ См.: Арсеньев М. Финансовая безопасность России. М., 2000.

¹⁸ См.: Николаев Н.В. Формирование финансово-экономической безопасности государства: взаимодействие и взаимозависимость национальных и глобальных процессов // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2008. № 3–3).

¹⁹Медведев Д.А. Бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике в 2010–2012годах. URL: http://www.kremlin.ru/acts/4187

²⁰ См. там же.

²¹Медведев Д.А. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/5979

²² URL: http://www.bibliofond.ru/view.aspx?id=19461

²³Путин В.В. Россия сосредотачивается – вызовы, на которые мы должны ответить // Известия. 2012. 16 янв.

²⁴Путин В.В. О наших экономических задачах // Ведомости. 2012. 30 янв.

²⁵ См.: Путин В.В. О наших экономических задачах.

²⁶ См.: Бурцев В.В. Факторы финансовой безопасности России. URL: http://www.cfin.ru/ press/management/2001-1/burtsev.shtml

²⁷ См. там же.

²⁸ См. там же.

²⁹ См.: Morgenthau H. Politics among Nations. N. Y., 1948; In Defence of National Interest. N. Y., 1952.

³⁰ См.: Rosenau J. The Scientific Study of Foreign Policy. N. Y., 1971.

³¹ См.: Aron R. Peace and War. L., 1966. P. 91.

³² См.: Хаботин С. Стратегия национальной безопасности США в 21 веке // Компас. № 3. ИТАР-ТАСС, 2000. С. 3.

³³ См., напр.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 54–55; Михайлов С.В. Интерес как общенаучная категория и ее отражение в науке гражданского права // Государство и право. 1999. № 7; Он же. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. № 5; Он же. Интерес в публичном и частном праве // Журнал российского права. 2003. № 1; Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. № 1; Российское государство и право на рубеже тысячелетий // Государство и право. 2000. № 7.

³⁴ См.: Соколов В.В. Национальные экономические интересы: выработка консенсуса // Внешняя политика и безопасность современной России: Хрестоматия: в 2 т. Т. 1. М., 1999. Кн. 2. С. 262–285; Хабриева Т.Я., Тихомиров Ю.А. Право и интересы // Журнал российского права. 2005. № 12. С. 17; Баранов В.М. Деструктивное воздействие права на национальные интересы // Журнал российского права. 2005. № 12. С. 87.

³⁵ См.: Хижняк В.С. Классификация национальных интересов современной России // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 5.

³⁶ См.: Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февр.

³⁷ См.: Путин В.В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда. 2012. 13 февр.

³⁸ См.: URL: http://www.riocenter.ru/ru/news/7387

³⁹ См. там же.

⁴⁰ См.: URL: http://archive.kremlin.ru/text/appears/2008/02/159528.shtml

⁴¹ См. там же.

§ 1. Факторы кризисного развития финансовой системы в современном мире

Главной особенностью процессов глобализации в современном мире становится «втягивание» всех стран в мировое хозяйство. Скорость и масштабы этих процессов разные, как и роль отдельных стран в мировом разделении труда и воспроизводстве товаров и услуг. Активное вовлечение национальных экономик в глобализационные системы предполагает взаимодействие систем разного уровня. При этом мировая экономика обладает большим потенциалом воздействия, чем экономика отдельной страны. В условиях стихийного протекания этих процессов без активного участия государств в их регулировании в своих интересах неизбежным становится воспроизводство противоречий большей системы в масштабах меньшей. Подобный сценарий взаимодействия мировой и национальной систем нашему обществу приходится переживать сейчас в условиях очередного мирового финансового кризиса. В связи с этим возникает вопрос об основных причинах кризиса и его последствий для России. Для ответа на этот вопрос требуется анализ системных противоречий мировой экономики на современном этапе ее развития и возможностей государств использовать эти противоречия в своих интересах.

Современный этап развития мировой экономики характеризуется качественными структурными изменениями, ускоренно осуществляющимися под воздействием, с одной стороны, углубляющегося противоречия между расширяющейся интеграцией стран в мировом сообществе и стремлением государств сохранить экономическую независимость и самостоятельность; с другой – обостряющегося противоречия между объемом мировых финансовых ресурсов и объемами производимой товарной продукции¹.

Системное значение последнего противоречия² видится в следующем: если финансовые активы стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в 1992 г. составляли в общей сложности 35 трлн долл., что в два раза превышало стоимость произведенной этими странами товарной продукции, то к началу XXI в. совокупный финансовый капитал превысил отметку 50 трлн долл. Это более чем в три раза больше стоимости произведенной в этих странах товарной продукции³. В более поздние периоды подобные исследования не проводились или их результаты не обнародовались, но факты косвенно свидетельствуют об углублении диспропорций⁴. К примеру, С.Н. Сильвестров, анализируя данную ситуацию применительно к современному этапу глобализации, считает, что на каждый доллар, обращающийся в реальном секторе мировой экономики, приходится до 50 долл. в финансовой сфере. Общий объем вторичного рынка ценных бумаг приближается к 100 трлн долл., а годовой оборот финансовых трансакций достиг почти 500 трлн долл.⁵

Отрыв финансового сектора от производственного огромен и продолжает увеличиваться. По мнению Р.С. Гринберга, лишь 2–3 % от общего объема финансовых операций приходится на операции, связанные с реальным сектором экономики⁶. Никто с уверенностью не может сказать, много это или мало. Очевидно другое: использование на обслуживание «самих себя» 97 % финансовых операций превращает это обслуживание в основной приоритет, позволяющий извлекать из него и посредством его колоссальные доходы. Еще одним косвенным подтверждением возрастающего разрыва между финансовым и реальным секторами мировой экономики можно считать оценку деривативов (производных финансовых инструментов) на конец 2008 г., озвученную С.Н. Бабуриным. По его словам, их объем за год превысил 600 трлн долл. при ожидаемом производстве ВВП на уровне 55 трлн долл.⁷ М. Дмитриев, президент Центра стратегических разработок, считает, что рынок деривативов, который собственно и рушится сейчас, в 20 раз превышает мировой ВВП. Это 1500 трлн долл., которые по большей части должны быть списаны, потому что значительная часть этих активов – результат раздувания финансовых пузырей. Так что по воздействию на финансовый сектор нынешний кризис уникален. Можно сказать, что для мировых финансов это «идеальный шторм»⁸.

Приведенные оценки дают основания утверждать, что мировое сообщество столкнулось с качественно иными условиями функционирования экономической системы, чем на всех предыдущих этапах ее развития. В чем проявляются эти качественные изменения?

Прежде всего в опережающем развитии финансового капитала и увеличивающемся разрыве между его объемами и объемами товарной продукции, что неизбежно привело к формированию спекулятивного (не обеспеченного товарной массой) капитала, развитие которого отразилось на структуре мировой экономики, углубляя и развивая ее дестабилизационные процессы. По мере увеличения объемов спекулятивный капитал все в большей мере вовлекается в процессы функционирования национальных экономик, проникая во все сферы и фазы воспроизводственного цикла. Но поскольку он не обеспечен реальными ресурсами, то на его основе невозможно обеспечивать устойчивое развитие реального сектора экономики и поддерживать его равновесное развитие. Направление на цели развития реального сектора экономики даже 10 % мирового финансового капитала в состоянии полностью исчерпать все возможности его товарного покрытия, что стимулирует резкий рост цен на товары и неизбежно приведет экономику к очередному финансовому кризису. Последнее обстоятельство очень важно для понимания масштабности и глубины финансового кризиса в России, что проявилось в том, что он обусловил кризисные потрясения не только в финансовой и напрямую связанных с ней сферах третичного сектора экономики (ипотечное строительство, рынок недвижимости, страхование, фондовый рынок и др.), но и глубоко и масштабно проник в отрасли реального сектора экономики, обусловив целый ряд негативных процессов: от снижения производства, его перепрофилирования, сокращения численности работающих до банкротства и ликвидации хозяйствующих субъектов.

Причины подобных проявлений кроются, по мнению А.И. Татаркина и Д.А. Татаркина, в допущенных ошибках системного характера⁹.

Первая из них – приоритетное развитие финансового сектора при активной поддержке этих процессов со стороны государства и при соответствующем ограничении подобной поддержки отраслей реального сектора. Исключение составляли лишь сырьевые отрасли, государственное вмешательство в которые было направлено на повышение уровня их монополизации и усиления госконтроля за их «лояльностью».

Вторая – бесконтрольное поощрение увеличения иностранных инвестиций, преимущественно в виде спекулятивного капитала, в реальный сектор экономики. Это очень быстро ослабило последний, лишив его инновационного развития и возможностей реструктуризации на новой технической, технологической и организационной основе. В самом деле, какую производственную перспективу реальному сектору экономики могли дать иностранные инвестиции, если их инновационная составляющая не превышала 0,3 %? Только копирование того, что в развитых странах уже давно не производится и не покупается. С такими перспективами развивать внешнеэкономические связи и повышать конкурентоспособность могли лишь предприятия сырьевого и военно-промышленного секторов.

Усиливающаяся с конца 1960 – начала 1970-х гг. нестабильность мирового финансового рынка, импульсом которой стали отказ США от золотого паритета и прекращение обмена доллара на золото при исчерпании внутренних источников развития реального сектора экономики, обусловила зарождение и бурное развитие двух взаимосвязанных процессов, оказавших существенное влияние на экономическое развитие мирового сообщества.

С одной стороны, сформировался и начал активно влиять на мировое развитие и развитие отдельных стран, регионов и целых континентов институт международных финансовых организаций, ставший проводником финансовой экспансии развитых стран в отношении стран развивающихся¹⁰. Ее характеризуют стремительный рост межстрановых потоков капитала и денежных средств в различных формах, переплетение деятельности мировых финансовых рынков, специализирующихся на спекуляциях с валютой и ценными бумагами, ускоренная либерализация валютных и финансовых режимов, чему содействуют информационные технологии и Интернет.

Отмеченные особенности превратили мировую финансовую систему в наиболее неустойчивый сектор мирового хозяйства с высокой долей риска, подвергнутый повышенной изменчивости. Свидетельством этому являются непостоянство курсов национальных валют, процентных ставок, условий размещения капитала при повышенных требованиях к государственным гарантиям, чрезмерная подвижность капитала (приток, отток) как следствие малейших колебаний в мировой конъюнктуре. Все это вместе вызывает в отдельных странах резкие смены «инвестиционной температуры»: от опасного «перегрева» экономики и дефолтов до инвестиционного «голода». Отсюда и череда финансовых кризисов, поразивших в конце XX в. ряд развивающихся стран Азии и Россию. И хотя в этом столетии крупных финансовых кризисов не отмечено из-за принятых мер по страхованию рисков, продолжающаяся либерализация сохранила опасность трансформации локальных сбоев в глобальные катаклизмы, свидетельством чему и стал последний ипотечный кризис в США, вызвавший череду затяжных кризисов в других странах, в том числе в России¹¹.

С другой стороны, под воздействием указанных процессов финансовый капитал не мог «прибыльно» существовать только в спекулятивной (фиктивной) форме. Стремление к обеспечению «стабильной» устойчивости побуждало его владельцев лихорадочно искать «сферу приложения» в структуре мировой экономики. И такая сфера была найдена, она превратилась в нишу глобализируемой экономической системы. Нишу, где безраздельно господствовал спекулятивный капитал, подминая под себя все другие формы капитала в интересах расширения сфер своего влияния и максимизации прибыли.

Уже к середине 1970-х гг. прошлого века в структуре мировой экономики сформировались и получили опережающее развитие вспомогательные, или «избыточные», секторы, отнесенные в настоящее время к «третичному сектору экономики». Возрастающие размеры спекулятивного капитала обеспечили не только опережающее развитие третичного сектора, но и возрастание его доли в экономике развитых стран до критических значений.

К настоящему времени до 70 % и более ВВП этих стран производится в третичном секторе и по сути является фиктивной ценностью (товарная марка, рыночный курс валют и акций, формирование имиджа продукта, юридические услуги и пр.), не повышающей эффективности функционирования экономики, а обслуживающей обращение фиктивного капитала, «высасывающего» из реального сектора монопольный доход для владельцев спекулятивного капитала. Сформировалась «перевернутая пирамида» экономической системы стран, в которой реальный сектор производства, обеспечивающий функционирование всей экономической системы, постоянно уменьшается под возрастающим давлением спекулятивного финансового капитала, ощущая на себе не только ресурсные (факторные) ограничения, но и усиливающееся финансовое (инвестиционное, кредитное, курсовое, инфраструктурное и иное) давление третичного сектора.

Каковы последствия подобной трансформации структуры общественного производства в экономически развитых странах? Какие угрозы заложены в этих изменениях для глобализируемой экономики вообще и экономики России в частности?

Отвечая на эти вопросы, Л.С. Черной обращает внимание на естественную неустойчивость любой перевернутой пирамиды, которая «не вписывается» в сценарные действия ни естественных законов (закон устойчивости, тяготения и др.), ни законов общественного развития (закон равновесного, сбалансированного развития, закон устойчивости экономических систем и т. д.). Возрастающая неустойчивость сформировавшейся модели общественного производства неизбежно обусловила ускорение целого ряда негативных процессов в экономике развитых стран, которые подобно вирусу птичьего гриппа начинают поражать экономики других стран. Развитие интеграционных процессов и глобализация превратили эту проблему в «экономическую чуму» конца XX – начала XXI в.¹²

В работе «Россия в глобализирующемся мире: политико-экономические очерки» отмечается, что опережающее развитие третичного сектора экономики вызвало к жизни и стимулировало развитие целого ряда негативных процессов, среди которых выделяются следующие:

• возрастающий разрыв между объемами спекулятивного капитала и его товарным покрытием неизбежно усилил во всех странах мировой экономической системы кризисные явления, ставшие закономерным спутником глобализации;

• усиливающееся давление на реальный сектор экономики посредством искусственного роста издержек производства и цен на товары (услуги, работы) закономерно понижает их конкурентоспособность на мировом рынке, компенсировать которую приходится за счет его монополизации и огосударствления;

• углубляются процессы перераспределения в пользу развитых стран, обладающих избыточным финансовым (спекулятивным) капиталом, на долю которых приходится до 85 % и более совокупного мирового дохода;

• лидерство закрепляется за технологически развитыми странами посредством проникновения в реальный сектор экономики развивающихся и трансформируемых стран с целью увеличения доходности и устойчивости спекулятивного капитала повышением его товарного покрытия¹³.

Исторически мировое хозяйство всегда подразделялось на страны с передовой промышленностью и страны, отсталые в промышленном отношении. Задача первых сводилась к сохранению и развитию лидирующих позиций, а вторых – к сокращению отставания в общем движении мирового сообщества к вершинам индустриального общества. Современное мировое сообщество, по мнению известного американского политолога Дж. Сакса, может быть разделено на три группы:

• передовые в промышленном отношении страны, ориентированные не столько на снижение издержек, сколько на повышение качества товаров и услуг как источника более высоких доходов и расширения рынков сбыта;

• страны мировой периферии, под разными предлогами вовлеченные в процессы глобализации и вынужденные в своем развитии все больше ориентироваться на догоняющий вариант развития, «выискивая» для своего существования соответствующие мирохозяйственные ниши;

• страны-изгои, которые в обозримом будущем вряд ли смогут найти сколько-нибудь достойное место для существования в мировом сообществе¹⁴.

Реальность сформировавшейся системы мирового хозяйства такова, что процессы глобализации используются исключительно в интересах высокоразвитых стран и созданных ими международных финансовых институтов – «политического убежища» спекулятивного капитала. На остальной части мира господствует хаос свободного рынка, правила на котором устанавливают все те же представители международных финансовых институтов. Причем и в этой группе формируются «группы прорыва» – страны, нашедшие в себе силы порвать путы спекулятивного капитала и встать на путь устойчивого развития. Пример Китая, Индии, Бразилии, стран АТР-НИС и других – наглядное тому подтверждение.

Поиски возможных решений по стабилизации ситуации и обеспечению устойчивого развития предпринимались давно. На примере кризиса 1929–1933 гг. США доказали возможность справиться с кризисной ситуацией посредством активного государственного вмешательства в экономические процессы. Позднее в арсенале средств по нейтрализации кризисных явлений появились коллективные соглашения между ведущими странами по антикризисным действиям, международные финансовые и иные институты, призванные предупреждать кризисы и минимизировать потери¹⁵.

Одним из таких решений стал переход стран ЕС к единой валюте – евро, – выступившей альтернативным гарантом стабильности мировой финансовой системы в условиях, когда необеспеченность доллара стала очевидной. Эта мера способствовала определенной стабилизации на мировых рынках, поскольку у спекулятивного капитала появилась более устойчивая финансовая форма существования, что ослабило его давление на реальный сектор экономики. Одновременно данная мера привела к высвобождению нескольких триллионов долларов, использовавшихся ранее для обслуживания товарообмена между странами ЕС. С учетом ряда сопутствующих изменений объем высвободившихся ресурсов составил от 5 до 10 трлн долл. США. Правительство США, игнорируя давление международных финансовых кругов, отказалось решать задачу изъятия «лишних» средств из мирового финансового оборота. В этих условиях неизбежным следствием стала дестабилизация доллара США, которая могла привести к краху всего мирового финансового рынка, представленного в основном спекулятивным капиталом. Такой вариант развития событий не отвечал интересам развитых стран, в том числе стран ЕС. Поэтому были предприняты меры, направленные на стабилизацию курса пары евро – доллар, но они же привели к повторению сценария 1972 г. – скрытой инфляции, выраженной в росте цен на сырьевые товары.

Оценивая на Петербургском экономическом форуме 21 июня 2012 г. ситуацию в мировой экономике в настоящее время, Президент РФ В.В. Путин отметил, что ситуация в глобальной экономике выглядит достаточно тревожной. Дисбалансов, а также долгов накоплено очень много. в ведущих странах еврозоны: в Германии – 81 %, во Франции – 86, а в Соединенных Штатах – 104 %¹⁶. Наряду с дефицитом финансов и бюджетов наблюдается, к сожалению, и дефицит решительных действий. Мы видим, как многие принципиальные и очевидные шаги откладываются из-за политических, партийных, групповых противоречий, из-за текущей внутриполитической ситуации, из-за текущей политической повестки дня в ведущих экономиках мира, а полумеры только усугубляют ситуацию.

Нарастают риски в Европе. На биржевых площадках увеличивается недоверие к финансовой устойчивости крупных европейских стран. Стержневые страны еврозоны пока, к сожалению, не могут остановить сползание в новую фазу рецессии. Согласие между ними по путям выхода из кризиса до сих пор не достигнуто.

Россия считает, подчеркнул В.В. Путин, что необходимы неотложные скоординированные действия для расчистки и оздоровления глобальных финансов, их жесткая привязка к фундаментальным показателям реального сектора экономики. При этом справедливо и обоснованно ставить вопрос об усилении роли так называемых развивающихся стран и так называемых новых экономических держав в выработке и принятии шагов, определяющих характер глобального экономического порядка¹⁷.

Динамика роста цен на нефть и газ общеизвестна, но то же происходит и на других рынках, особенно сырьевых. В период проведения активной политики стабилизации (2003–2008 гг.) цены устойчиво росли на все товары, обеспечивающие функционирование реальной экономики. Так, с апреля 2003 г. по апрель 2004 г. цены на медь выросли с 1651 долл. за тонну до 3170 долл. за тонну (на 92 %); на никель – с 8230 долл. за тонну до 15 390 (на 86 %); на олово – с 4740 долл. за тонну до 8895 долл. (на 88 %). Что касается черных металлов, то цена на основную продукцию – горячекатаный стальной лист – только с января по апрель 2004 г. выросла с 330 долл. до 500–600 долл., т. е. почти вдвое. Подобный скачкообразный рост цен на сырьевые ресурсы продолжался вплоть до сентября 2008 г., доводя противоречия мирового рынка до критического состояния¹⁸.

Приведенные цифры достаточно верно характеризуют темпы скрытой инфляции, происходящей на мировом рынке. По сути, на более высоком и масштабном уровне повторилась ситуация 1970-х гг., когда развитие реальной экономики во всех развитых странах было почти парализовано. Но если тогда кризис удалось предотвратить, используя потенциал развития третичного сектора, то в 2008 г. такой возможности уже не было, вернее, она была очень ограниченной. Поэтому попытки удержать курс доллара на приемлемом уровне оказались безуспешными, а кажущийся рост курса альтернативной мировой валюты (евро) лишь маскирует ускорение роста скрытой инфляции, поскольку цены на товары, обеспечивающие реальный сектор экономики, растут не только в долларовом эквиваленте, но и в евро. Данная тенденция неизбежно приведет к стагнации, дальнейшему сокращению реального сектора экономики и к краху всей «перевернутой» экономической системы. Поскольку «пика» цены достигли к началу 2008 г., доведя соотношение между финансовым и товарным наполнением мирового рынка до критического состояния, то «мыльный пузырь» благополучия, поддерживаемый ростом цен на сырье и сырьевые товары, лопнул. Мировое сообщество в очередной раз окунулось в «холодные воды» мирового финансового кризиса. Кризис в разной степени затронул все страны мирового сообщества. В меньшей степени пострадали те, кто успешно «прививался» от спекулятивного капитала использованием мер национальной защиты от его разрушительных воздействий. Удивительную живучесть показывают и высокоразвитые страны во главе с инициатором нынешнего кризиса – США, породившими спекулятивный капитал и открывшими этому экономическому «джинну» путь в глобализируемое мировое сообщество.

Наиболее пострадали те страны мирового сообщества, руководители которых по незнанию или по наивной вере в возможность самостоятельно «обуздать» разрушительное воздействие мирового спекулятивного капитала не принимали своевременно действенных защитных мер по поддержанию устойчивости национальной экономики и защите национальных интересов. Ощущая симптомы приближающегося кризиса, они продолжали «убаюкивать» общественное мнение заверениями, что этот кризис пройдет «мимо нас», последовательно проводя политику либерализации экономики посредством приоритетного развития финансовых институтов и ускоренного формирования третичного сектора экономики в ущерб развитию и модернизации реального сектора.

Несмотря на некоторые симптомы ослабления кризисных явлений в мировом сообществе, и в 2011 г. нельзя с уверенностью утверждать, что атака спекулятивного капитала через процессы глобализации не повторится. Бесспорно, она видоизменится и по формам, и по направлениям. Ее участниками могут стать наряду с развитыми странами азиатские и африканские государства. Наряду с банками и международными финансовыми институтами к этим процессам могут присоединиться транснациональные производственные и торговые компании, туристический бизнес. В этом смысле Россия и страны СНГ остаются приоритетной мишенью атаки. Эти страны привлекательны не только огромной территорией, богатой ресурсами, но и своим романтическим непрофессионализмом в защите национальных интересов, презрительным отношением к мнению своего населения и возможностям модернизировать и развивать реальный сектор экономики, опираясь на собственные знания и инвестиционные возможности. К этому стоит присовокупить усиливающуюся бюрократизацию политической системы при нарастании симптомов потребительского эгоизма, активно поддерживаемых властными структурами¹⁹.

Рассмотрим теперь вопрос, насколько современный финансово-экономический кризис неизбежен и разрушителен.

Классическое понимание кризиса заключается в оценке его как периода, в течение которого экономические процессы ограниченно развиваются под воздействием перепроизводства товаров и услуг. Иными словами, товаров и услуг в обществе произведено значительно больше, чем существует платежеспособный (обеспеченный реальными деньгами) спрос на них. К. Маркс в «Капитале» всесторонне исследовал причины, сущность и объективную неизбежность экономических кризисов вообще и кризисов перепроизводства в частности как неизбежного спутника капиталистической рыночной системы хозяйствования. Именно кризисы призваны «сигнализировать» властным структурам и представителям бизнеса о том, что и в каком объеме производить, какова должна быть отраслевая структура экономики, насколько развит экспорт товаров и услуг, насколько оптимальны доходы населения, каковы инновационные возможности реального сектора, и о некоторых других диспропорциях в социально-экономическом развитии. Капиталистическое рыночное производство, по утверждению К. Маркса, «заключает в себе условия, которые не зависят от доброй или злой воли и которые допускают относительное благополучие: только на короткое время, да и то всегда лишь в качестве буревестника очередного кризиса»²⁰.

Финансовый кризис – особая и наиболее паразитическая разновидность кризиса. Его суть не в избытке товаров и услуг, их может и не хватать, а в избыточном обращении денег, увеличивающемся отрыве цен и тарифов на товары и услуги от реальных затрат на их производство, возрастающих доходах владельцев денежного спекулятивного капитала.

Спекулятивный капитал по двум каналам обеспечивает свое сверхприбыльное существование.

С одной стороны, стимулируя рост цен и тарифов на товары и услуги стабильно повышенного спроса использованием рыночных институтов и инструментов (конкурсов, торгов, посредников и др.), спекулятивный капитал формирует «мыльные пузыри» искусственного роста цен и тарифов, обеспечивая тем самым формирование и присвоение «ценовой ренты». Так называемая спекуляция на спросе позволяет владельцам фиктивного капитала влиять не только на цены, но и на объемы производства, регулируя его динамику и основные параметры затрат.

С другой стороны, поддерживая на фондовых рынках искусственный рост котировок акций и облигаций, спекулятивный капитал формирует «мыльные пузыри» повышенного спроса на ценные бумаги компаний, повышая их рыночную стоимость и получая доход на постоянных колебаниях курсов акций в виде курсовой ренты. Обобщим сказанное: финансовый кризис можно рассматривать как период, в течение которого лопаются «мыльные пузыри» в экономике и происходит мучительное и затратное восстановление нарушенного равновесия между производством и потреблением, спросом и предложением. Цены перестают давить на затраты, на производство товаров и услуг и в большей степени приближаются к последним. Рентный доход владельцев спекулятивного капитала принимает более или менее воспринимаемую общественным сознанием величину от 15 до 30 % вместо 200–300 %. Общественная жизнь начинает стабилизироваться. Население и менеджеры вновь считают деньги, отслеживают и регулируют затраты, ориентируют производство на платежеспособный спрос. Повышается исполнительская дисциплина, снижается безработица, активнее развивается производство и решаются социальные вопросы. Хозяева спекулятивного капитала, стряхнув с себя «мыльную пену», вновь начинают лихорадочно искать «бреши» в экономике для прибыльного вложения капитала. Все со временем восстановится, постепенно забудутся «черные будни» кризиса, вплоть до очередного потрясения²¹.

В этих условиях, условиях циклического повторения кризисов, важно не только отслеживать изменение экономической конъюнктуры, мировой и отечественной, с привлечением к этой работе специалистов разных отраслей, науки, депутатов, представителей общественности. Важно на государственном уровне своевременно и действенно реагировать на малейшие симптомы кризиса принятием управленческих, кадровых и политических решений. О том, что этого не было сделано в начале нынешнего кризиса, убедительно свидетельствует периодическая печать.

Спекулятивный капитал лишен национальной принадлежности и не признает государственных границ. Он многолик и интернационален. Ему безразлично, где и в какой форме он будет функционировать. Он с одинаковым азартом будет вкладываться в увеличение государственного долга США, формирование финансового рынка России, продолжение военных действий в Ираке и Афганистане, поддержание сомалийских пиратов и другие национальные и международные проблемы.

Его по большому счету не интересует, с кем он будет иметь дело и каков механизм этих взаимоотношений: насколько они соответствуют мировым нормам и стандартам. Конечная цель функционирования спекулятивного капитала подчинена главному интересу его владельцев и направлена на гарантированное сохранение капитала для максимального извлечения монопольно высокого дохода (прибыли, ренты и др.). Политико-экономическое оформление этой целевой установки осуществляется посредством введения через международные финансовые институты внешнего контроля над институтами государственной власти развивающихся стран и стран с переходной экономикой и их (государственных институтов) последующего вытеснения и замены международными институтами. Наиболее распространенными методами выступают: втягивание развивающихся стран в процессы неэквивалентного обмена и стабильной долговой зависимости, политическая, идеологическая и финансовая зависимость национальных лидеров развивающихся стран от спекулятивного капитала.

Схема использования этих методов проста и хорошо отработана такими международными институтами, как Международный валютный фонд, Всемирная торговая организация (ВТО), Всемирный банк и др.

Последнее обстоятельство неоднократно обсуждалось на страницах научных журналов и в периодической печати, высказывались предположения в адрес органов власти об опасности чрезмерной либерализации экономики и особенно финансового сектора²². Так, в докладе ученых Финансовой академии Правительству РФ проф. М. Эскиндаров и проф. Я. Миркин предупреждали об опасной тенденции чрезмерного присутствия иностранного спекулятивного капитала в российской экономике, что закономерно усиливает ее неустойчивость к «финансовым сбоям». По их оценкам, иностранные портфельные инвестиции в акции российских финансовых и промышленных компаний выросли в 2000–2007 гг. более чем в 20 раз, а их суммарная доля в сделках на рынках акций депозитарных расписок и долговых бумаг доходит до 60–70 %²³.

Парадокс нынешнего финансового кризиса в России, на взгляд Я. Миркина и М. Эскиндарова, видится не в опасности его «подогрева» из-за рубежа, например ипотечным кризисом в США, а в слабости и уязвимости отечественного финансового рынка перед спекулятивными атаками со стороны мировых финансовых структур. По разным оценкам, до 50 % и более отечественного финансового сектора имеют спекулятивные корни, которые в разы превышают концентрацию рисков – кредитного, процентного, рыночного, валютного, ликвидности²⁴.

Вместе с тем противоречия мировой экономики (системы большего порядка) не обязательно транслируются в национальные экономики. При эффективном управлении процессами взаимодействия система меньшего порядка может использовать противоречия большей системы для своего развития. Так, «избыточность» мировых финансовых ресурсов и возможность их трансформации в реальные ценности, в том числе в современные технологии и инновационные продукты, с использованием механизмов международной торговли стали факторами формирования альтернативной модели экономики, в рамках которой блокировалась (замедлялась) трансляция «западной» модели потребления при одновременном стимулировании инвестиций в сферу реальной экономики. Наиболее последовательно эта модель используется странами АТР-НИС, Китаем и Индией. В результате доля третичного сектора в этих странах осталась на низком уровне (30–40 %), что обусловило снижение общественно необходимых затрат на выпуск единицы продукции в 1,5–2 раза.

Вследствие формирования альтернативной модели экономики снижаются конкурентные позиции стран дислокации фиктивного капитала в системе мировой экономики. Так, при сопоставлении соответствующих групп стран даже по темпам роста ВВП преимущество «альтернативной» модели становится очевидным. Если в 1960–1970-х гг. страны ЕС по темпам роста опережали страны НИС в два, а Китай – почти в три раза, то в начале XXI в. они отставали по этому показателю от стран НИС в шесть, а от Китая – более чем в 10 раз. В результате этих процессов «расстановка сил» в структуре мировой экономики меняется существенным образом, особенно в мировом промышленном производстве.

Приведенная динамика развития производства позволяет говорить о наметившейся тенденции устойчивого развития экономики стран с альтернативной моделью. За период с 1995 по 2002 г. развитые страны с приоритетным развитием третичного сектора экономики сократили свои доли в мировом промышленном производстве. Вместе с тем КНР и страны НИС за тот же период укрепили свои производственные позиции, выдвинувшись на лидирующие позиции в мировом промышленном производстве. По объему промышленного производства КНР, в частности, вплотную приблизилась к США, претендуя в ближайшие годы выйти в лидеры по этому важнейшему показателю.

Особого разговора заслуживает развитие российской экономической модели в последние годы. Особенно развитие финансового рынка. Я.М. Миркин считает, что отечественный финансовый рынок, созданный в считанные годы, имеющий единую инфраструктуру в одиннадцати часовых поясах и не уступающий по технологиям другим рынкам, является национальным достоянием, формирует финансовую базу экономического роста наравне с экспортным сектором экономики. Это – рынок, приобретающий зрелость, все большую конкурентоспособность, хотя и сохраняющий черты рискованного и проблемного формирующегося рынка (emergingmarket)²⁵.

В то же время, однако, российский финансовый рынок, как один из семейства формирующихся рынков, является одним из самых рискованных в мире. Он успел создать за 15 лет своего существования (после 75-летнего перерыва) собственную историю финансовых кризисов, которые привели к потерям существенной части национальных активов²⁶.

В 1970–2000-е гг. финансовые кризисы в десятках стран привели к утрате до 10–30 % национальных финансовых активов. МВФ зарегистрировал в 1975–1997 гг. более 150 валютных и 54 долговых / банковских кризисов в более чем 50 странах²⁷. На формирующихся рынках (emerging markets)²⁸, к которым принадлежит и Россия, временные периоды, отделяющие один кризис от другого, обычно составляют 5–10 лет.

Финансовый кризис – время социальной напряженности, политических рисков, потери темпов экономического роста. Предупреждение и урегулирование рисков финансового кризиса – важнейшая задача государства в его деятельности по созданию условий для устойчивого развития экономики и сбережения – из поколения в поколение – активов населения.

Я.М. Миркин обращает внимание на то, что системные риски, возникая в одном звене финансового рынка (частные кризисы), распространяются затем на другие его звенья, запуская механизм системного риска и вызывая – в наиболее острых ситуациях эффекта «домино» – коллапс всей финансово-кредитной системы²⁹. К числу частных кризисов Я.М. Миркин относит:

• фондовые кризисы – рыночные шоки на рынке ценных бумаг (масштабные падения курсов ценных бумаг, перерывы ликвидности рынка, резкий рост процента), приводящие к дальнейшему разрастанию кризисных явлений в полномасштабный финансовый кризис. Могут быть связаны с «мыльными пузырями», спекулятивной игрой на повышение – понижение, с движением цен на фондовые ценности за пределы, установленные рыночной стоимостью бизнеса, которую они выражают. Могут возникать в связи со спекулятивными атаками на параллельных рынках базисных и производных финансовых инструментов;

• долговые кризисы, являющиеся начальной причиной финансовых кризисов(финансовая ситуация, при которой группа крупнейших заемщиков (например, стран, если речь идет о международном долговом кризисе, или крупнейших коммерческих и инвестиционных банков), оказывается не в состоянии платить по долгам и / или формирует убытки, приводящие их на грань дефолтов; крупнейший международный кризис задолженности разразился в 80-х гг. XX в. (долговая несостоятельность большой группы развивающихся стран в погашении кредитов, полученных из стран с высоким уровнем доходов);

• валютные кризисы, формирующие нарастающие кризисные явления на других сегментах финансового рынка (резкие изменения курса одной валюты по отношению к другим, ведущие к значимому реструктурированию системы экономических интересов в международных финансах и во внутренней экономике и сфере финансов стран, затронутых валютных кризисом, кризисы платежного баланса);

• банковские кризисы (кризисы банковского сектора, основанные на эффекте «домино», при которых накопление проблемных активов в ограниченном числе банков и прекращение их платежеспособности приводит к банковской панике, к массовому изъятию вкладов, к резкому сокращению кредитования банками друг друга и т. п. и – на фоне развивающегося кризиса недоверия – начинается массовая приостановка платежей банками с последующим коллапсом платежной системы и финансовых рынков);

• кризисы ликвидности (острая, наступающая в короткое время неспособность производить платежи в связи с наступлением риска ликвидности, отрицательным финансовым состоянием. На макроэкономическом уровне – расстройство платежной системы, наступление состояния неликвидности у банков, составляющих ее основу, острая нехватка денежных средств в экономике для поддержания бесперебойных расчетов в хозяйстве)³⁰.

В связи с этим в Национальном докладе «Риски финансового кризиса в России: факторы, сценарии и политика противодействия» справедливо подчеркивается, что каждый из этих кризисов, который может произойти на фоне относительно благополучного состояния других сегментов сферы финансов, денег и кредита, может стать «спусковым механизмом», переводящим локальные кризисные явления в масштабный финансовый кризис. Валютные кризисы могут вызывать банковские³¹.

Быстрое истощение валютных резервов в рамках режима фиксированного валютного курса может подвигать центральный банк к сокращению денежной массы, к сокращению денежных агрегатов, с инициацией тем самым банковского кризиса… Банковские кризисы могут становиться причиной валютных. Когда инвесторы становятся уверены в неизбежности банковского кризиса, это заставляет их пересматривать свои портфели, заменяя активы в национальной валюте на иностранные активы. Когда центральные банки передают ликвидность в банковскую систему, чтобы поддержать на плаву проблемные банки, созданные излишние деньги могут инициировать валютную спекуляцию и оказать давление на валютные резервы³².

Российская экономическая система, являясь составной частью мировой финансовой системы, не могла остаться в стороне от негативных явлений.

Падение фондового рынка, вызванное как внешними (кризис sub-prime бумаг в США, угроза рецессии и т. д.), так и внутренними факторами («Мечел», конфликт с Грузией и т. д.), привело к тому, что иностранные инвесторы начали выводить капитал из России. Это, в свою очередь, усугубило ситуацию, поскольку к снижению стоимости акций добавилось существенное давление на рубль (и без того весьма значительное в связи со снижением цен на энергоносители). Параллельно начали возникать проблемы у банков и управляющих компаний, активно работавших на фондовом рынке. Сделки РЕПО и большое кредитное плечо для клиентов на резко падающем рынке принесли существенные убытки и первые дефолты. Возник кризис ликвидности и, что более существенно, кризис доверия. Как результат – практически полная остановка кредитования некоторых отраслей экономики, населения и обвал рынка МБК, что в сочетании с невозможностью привлечь деньги за рубежом, продолжающимся ослаблением национальной валюты и повышением ставок по действующим кредитным договорам трансформировало финансовый кризис в экономический.

Последствия глобального финансового кризиса в России ощущаются по нескольким направлениям. Окончательный исход будет зависеть от довольно неопределенных перспектив развития глобальной экономики, в том числе от динамики цен на нефть и адекватности ответных мер. Вместе с тем ряд непосредственных эффектов можно оценить с некоторой степенью определенности.

Во-первых, имеет место эффект сокращения богатства в результате потерь российского фондового рынка в капитализации, составивших за короткий период с 19 мая по 7 ноября 2008 г. примерно 1 трлн долл. США (около 84 % ВВП России за 2007 г.). По имеющимся данным, из этой суммы около 300 млрд долл. США приходится на потери состоятельных российских граждан в связи со снижением стоимости принадлежащих им ценных бумаг. Остальную часть составляют потери крупных государственных нефтегазовых компаний и смежных предприятий, а также некоторые потери граждан среднего класса по принадлежащим им акциям компаний. Даже в таком случае эффект сокращения богатства достаточно велик и не может не сказаться на объеме совокупного потребления. Кроме того, существуют дополнительные проблемы, связанные с ужесточением условий для заимствований и снижением доступности кредитных ресурсов.

Во-вторых, глобальные и внутренние ограничения ликвидности приведут к ощутимому замедлению темпов экономического роста в России с сопутствующими потерями в уровне реальных доходов и занятости населения, а также ростом бедности. Приток инвестиций сократился вследствие увеличения стоимости заимствований и потенциальных проблем с доступностью кредитных средств, а также в результате роста неопределенности и влияния этих факторов на доверие со стороны отечественных и иностранных инвесторов. Повышение стоимости кредитов ведет к снижению потребительского спроса. Некоторые секторы, в частности строительство и торговля, особенно уязвимы к снижению совокупного спроса.

В-третьих, замедление темпов роста негативно скажется на уровне реальных доходов среднего класса и малоимущих граждан. Тем самым к тому, что началось как финансовый кризис, добавляется человеческий аспект, а это требует оценки социальных последствий кризиса, а также разработки надлежащих мер государственной политики³³.

В некоторой степени замедление экономического роста представляет собой желаемое охлаждение перегретой экономики, которое также будет способствовать снижению высокого уровня инфляции. Однако в результате значительного ослабления денежно-кредитной политики, вызванного необходимостью борьбы с кризисом ликвидности (одно только снижение резервных требований привело к вливанию в экономику дополнительных 400 млрд руб.).

Несмотря на то что прямые бюджетные расходы на осуществление объявленных ответных мер управляемы, квазифискальные издержки существенно выше. Непосредственные бюджетные затраты на эти меры оцениваются всего лишь на уровне 190 млрд руб. (7,6 млрд долл. США, или около 0,58 % ВВП России в 2007 г.), однако квазифискальные и потенциальные издержки составили около 4639 млрд руб. (185 млрд долл. США, или около 14,7 % российского ВВП в 2007 г.). Эти дополнительные обязательства значительно сузили бюджетные возможности и затормозили реализацию многих важных инициатив. В этой связи следует особенно отметить планы по осуществлению масштабных капиталовложений в инфраструктуру, которые могут быть урезаны или отложены. В самом худшем случае, если падение цен на нефть продолжится, стремясь к среднему многолетнему уровню в 30 долл. за баррель (пока большинство аналитиков не предусматривают такой возможности), в среднесрочные планы государственных расходов придется вносить существенные коррективы.

В результате кризиса изменится конфигурация российского банковского сектора, началась консолидация банков, что отражает повышение зависимости банков от зарубежных заимствований в качестве источника финансирования. Хотя этот агрегированный показатель высок, он не настолько значителен, как во многих странах СНГ, которые находятся в более уязвимом положении. Однако крупные внешние заимствования поставили в тяжелое положение мелкие и средние банки, которые при отсутствии альтернативных возможностей привлечения средств и рефинансирования не имеют других существенных и стабильных источников ресурсов (таких как депозиты). Крупные банки, включая частные, как правило, более устойчивы и способны пережить финансовый кризис.

Суммируя особенности развернувшегося кризиса, В. Мау выделяет три важные его характеристики.

Первая. Начавшийся в условиях глобализации, кризис носит беспрецедентный по масштабам характер, охватывая практически все динамично развивавшиеся страны и регионы. Причем он сильнее сказывается на тех, кто был наиболее успешен в последнее десятилетие; напротив, застойные страны и регионы пострадали от него в меньшей степени. Сказанное характерно и для внутриэкономической ситуации в отдельных странах, включая Россию, – самые серьезные проблемы наблюдаются там, где был экономический бум, тогда как депрессивные регионы почти не чувствуют изменений. Это резко усложняет процесс выхода из кризиса: неясно, кто сможет стать «локомотивом» восстановления роста.

Вторая. Современный кризис носит структурный характер, т. е. предполагает серьезное обновление структуры мировой экономики и ее технологической базы. Пока трудно сказать, какие структурные изменения произойдут, однако их результатом будет перераспределение сил в отраслевом и региональном аспектах. Третья. Кризис носит инновационный характер. В последние годы много говорилось о важности инноваций, переводе экономики на инновационный путь развития; именно это и произошло в финансово-экономической сфере. Здесь возникли и быстро распространились финансовые инновации – новые инструменты финансового рынка, которые, как тогда казалось, смогут создать условия для бесконечного роста. Но, как выясняется теперь, многие лидеры финансового мира имели о них весьма смутное представление, что привело к двоякого рода последствиям.

С одной стороны, финансовые инновации существенно трансформировали ряд товарных рынков, и прежде всего важнейших сырьевых товаров. Цена на нефть всегда была плохо предсказуемой, однако она все-таки зависела от соотношения спроса и предложения, а потому в какой-то мере контролировалась производителями нефти. Несомненными историческими фактами являются как организованный арабскими странами – экспортерами нефти резкий скачок цен на нефть в 1973 г., так и осознанные (и также политически мотивированные) действия по их существенному снижению в 1986 г.

В настоящее время, с развитием рынков вторичных финансовых инструментов, ситуация кардинально изменилась. Теперь цена на нефть почти не зависит от действий ее производителей и слабо реагирует на усилия членов ОПЕК и других нефтедобывающих стран. Сегодня она формируется на финансовых рынках и в головах финансовых брокеров, торгующих связанными с поставками нефти вторичными финансовыми инструментами, причем практически не имеющими отношения к реальному движению этого товара³⁴.

Глобальный кризис негативно сказался на России, однако Правительство РФ приняло своевременный и всесторонний пакет ответных мер. Прозрачность и эффективность антикризисных мер являются ключевыми факторами для того, чтобы ответная экономическая политика помогла снизить негативное влияние кризиса на реальную экономику³⁵.

В Аналитическом докладе «Среднесрочный прогноз развития финансовой системы России (2010–2015 гг.)», подготовленном в Финансовом университете под руководством проф. Я.М. Миркина, прогнозируется, что посткризисное возобновление российской экономики в 2010–2015 гг. в том же качестве, что и в 2000-е гг., неизбежно воссоздаст сырьевую финансовую систему. В третий раз будет сформирована спекулятивная модель финансового рынка, основанная на «горячих деньгах» нерезидентов. Финансовая система России в 2010–2015 гг. неизбежно в силу инерционности будет нести в себе многие докризисные черты.

Основные параметры финансовой системы России останутся в пределах, характерных для срединной позиции кластера развивающихся рынков: прогнозируется дальнейший рост финансовой глубины, монетизации экономики; продолжится диверсификация финансовой структуры; повышенная инфляция останется встроенным компонентом экономики; расширится разрыв в динамике реального и номинального эффективных валютных курсов; продолжится политика вывода «избыточной» ликвидности в эксцессивные международные резервы; сохранится сверхконцентрация финансовых ресурсов и институтов, операционной деятельности в Москве как финансовом центре России.

В посткризисный период сохранится предкризисная формула государственного регулирования финансового сектора, характеризующаяся отсутствием идеологии ребалансирования экономики; мягкой денежной политикой; суженной практикой рефинансирования банков через Банк России; приверженностью к закрепленному курсу рубля; отсутствием активного противодействия государства немонетарной инфляции; эксцессивному ссудному проценту; ростом фискальной нагрузки и др.³⁶

В докладе представлены результаты анализа сценариев развития локального финансового кризиса в России по следующим вариантам: первый сценарий – импортированный кризис («финансовая инфекция»); второй сценарий – спекулятивная атака при позитивной экономической динамике и либерализации счета капиталов; третий сценарий – «мыльный пузырь» в России, перегрев одного из сегментов внутреннего финансового рынка (излишняя концентрация рыночного, кредитного, процентного рисков), эффект «домино»; четвертый сценарий – падение экспортных цен; пятый сценарий – политический риск.

В докладе сделан вывод о том, что наиболее вероятным является первый сценарий («финансовая инфекция»). В посткризисный период могут проявляться новые системные риски: рынок государственных долгов, поставивший глобальные финансы на грань возобновления мирового финансового кризиса, перегретые в 2009 г. рынки акций развивающихся экономик с динамикой роста более 80–100 % за год.

Соответственно, реальна вероятность того, что концентрации рисков, дополнительно накопившиеся за время кризиса 2008–2009 гг., приведут к рыночным шокам в отдельных странах (новые индустриальные страны, развивающиеся экономики Азии и Латинской Америки), которые затем могут – в порядке финансовой инфекции – распространиться на финансовые системы стран-аналогов. В этой связи российская финансовая система является в силу своей низкой конкурентоспособности, подверженности спекулятивной деятельности, одним из объектов, наиболее уязвимых для финансовых инфекций³⁷.

В среднесрочной перспективе, отмечается в докладе, будет продолжена глобализация финансов, сформируется мультиполярная финансовая архитектура при сохранении доминирующей роли англосаксонской модели, увеличатся финансовая глубина и секьюритизация мировой экономики, будет развита международная система финансового регулирования.

Для России это означает необходимость трансформации сырьевой экономики, теряющей технологическую базу, и ядерной сверхдержавы, поддерживающей затратную военную инфраструктуру, в новую индустриальную экономику, обеспечивающую устойчивый экономический рост, национальную безопасность, в том числе за счет ядерной компоненты, и высокое качество жизни.

Прошедший период показал, что резкие, грубые решения и административные запреты в экономике не работают. Чтобы эффективно противостоять экономической турбулентности, у государственных и финансовых властей должен быть целый набор антикризисных инструментов и, конечно, достаточный объем внутренних суверенных ресурсов, которые можно задействовать в любой ситуации.

По мнению В.В. Путина, Россия имеет все необходимые ресурсы и инструменты для борьбы с кризисными явлениями.

Совместные действия наших финансовых властей в условиях кризиса ликвидности: и Министерства финансов, и Центрального банка Российской Федерации – обеспечили бесперебойную работу российской банковской системы. Только один Минфин в короткие сроки предоставил кредитным учреждениям страны более 30 млрд долл. ликвидности, причем не распечатывая при этом резервные фонды России.

Международные резервы Центрального банка на 8 июня 2012 г. составили свыше 512 млрд долл. Кроме этого, у нас есть резервные фонды Правительства Российской Федерации: Резервный фонд для оперативного решения текущих проблем составляет более 60 млрд долл., и Фонд национального благосостояния, из которого мы поддерживаем пенсионную систему, составляет еще 85,5 млрд долл. США³⁸.

Таким образом, сегодня в распоряжении России есть достаточно резервов и целая линейка механизмов антикризисного быстрого реагирования, включая предоставление субординированных кредитов, госгарантий, программы стимулирования спроса и поддержки занятости. Весь этот арсенал, что называется, проверен в деле, он доказал свою эффективность в период 2008–2009 гг.

Большинство последних кризисов приходило в Россию извне. И конечно, на эти факторы Россия не могла повлиять. Но грамотная система управления рисками, во-первых, позволяет минимизировать последствия внешних потрясений, а во-вторых, не допустить возникновения кризисов по внутренним причинам – из-за накопления собственных дисбалансов, что для растущей экономики России принципиально важно.

Укрепляя потенциал мер оперативного реагирования, полагает В.В. Путин, фундаментальные решения надо искать в сфере построения новой экономики – экономики, устойчивой к разного рода шокам, экономики, способной демонстрировать высокие темпы роста в жестких внешних условиях³⁹.

Ключевым вопросом государственной политики в таких условиях является создание не просто благоприятного, а в полном смысле лучшего, конкурентного инвестиционного климата. И к концу текущего десятилетия Россия должна войти в двадцатку стран мира с наиболее комфортной деловой средой. Это тоже достаточно сложная и амбициозная задача, имея в виду то положение, где мы находимся сегодня.

Уже сформированы предельно конкретные «дорожные карты» по ликвидации административных барьеров в таких областях, как подключение к электроэнергии, в сфере строительства, при прохождении таможенных процедур, при оформлении внешнеторговых сделок, при регистрации бизнеса, оформлении налоговой отчетности⁴⁰.

От практической реализации «дорожных карт» очень многое зависит. И здесь необходим особый контроль и со стороны государства, и со стороны общества, и со стороны самого бизнеса. Именно поэтому принято важное решение о создании специальной комиссии по реализации национальной предпринимательской инициативы. В ее состав войдут представители отечественного и иностранного бизнеса, руководители министерств и ведомств.

§ 2. Классификация угроз финансовой безопасности Российской Федерации

Финансовая безопасность Российской Федерации – это новое понятие, разработка которого обусловлена угрозами финансово-кредитной сфере России и принятием новой Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. утвержденной Указом Президента Российской Федерации № 537 от 12 мая 2009 г.

В ней подчеркивается, что «последствия мировых финансово-экономических кризисов могут стать сопоставимыми по совокупному ущербу с масштабным применением военной силы».

Как отмечается в этом документе, развитие мира идет по пути глобализации всех сфер международной жизни, которая отличается высоким динамизмом и взаимозависимостью событий. Между государствами обострились противоречия, связанные с неравномерностью развития в результате глобализационных процессов, углублением разрыва между уровнями благосостояния стран. Ценности и модели развития стали предметом глобальной конкуренции. Возросла уязвимость всех членов международного сообщества перед лицом новых вызовов и угроз. В результате укрепления новых центров экономического роста и политического влияния складывается качественно новая геополитическая ситуация. Формируется тенденция к поиску решения имеющихся проблем и урегулированию кризисных ситуаций на региональной основе без участия нерегиональных сил. Несостоятельность существующей глобальной и региональной архитектуры, ориентированной, особенно в Евро-Атлантическом регионе, только на Организацию Североатлантического договора, а также несовершенство правовых инструментов и механизмов все больше создают угрозу обеспечению международной безопасности.

Остроту таких проблем ярко высветил мировой экономический кризис. Искусственно поддерживаемая однополярность и сохранение монополии ключевых сегментов мировой экономики явились фундаментальными причинами кризиса. Один полюс потребления, который финансировался за счет дефицита и, соответственно, накопления долгов, одна некогда мощная резервная валюта и одна преобладающая в мире система оценки активов и рисков. В итоге снизилось качество регулирования, обоснованность оценок (и оценок макроэкономической политики в том числе) в целом, и глобальный кризис предотвратить не удалось.

В настоящее время состояние России в мировой экономике характеризуется нестабильностью, в частности, в силу ряда таких факторов, как:

• слабая инвестиционная активность, снижение темпов иностранных инвестиций;

• зависимость банковского сектора от иностранного капитала, экспансия банков с иностранным капиталом;

• сложности в получении кредитных ресурсов для реального сектора экономики;

• наличие административных барьеров и высокий уровень коррупции среди государственных служащих;

• недостаточность финансирования высокотехнологичных отраслей экономики, риски в сфере венчурного производства.

Необходимо отметить, что вышеуказанные проблемы присущи и государствам – членам ЕС. Неконтролируемая глобализация и кризисные явления несут в себе вызовы как для России, так и для всего мирового сообщества. Череда печально известных событий в Европе, разразившихся в 2010 г. и названных «европейским долговым кризисом», вряд ли является самостоятельным эпизодом экономической истории. Скорее всего, это следующая закономерная фаза мирового финансово-экономического кризиса, наступление которого было предопределено еще осенью 2008 г.

Выход мировой экономики из кризиса может сопровождаться рисками снижения темпов и возврата отдельных стран и регионов в область негативной динамики. Основной угрозой являются резко возросший уровень корпоративного и государственного долга во многих развитых странах, включая системные риски высоких бюджетных дефицитов в таких центрах мировой экономики, как США, Евросоюз и Япония. В странах ОЭСР дефицит бюджетов в среднем достиг 10 % ВВП.

Учитывая изложенные обстоятельства, можно сделать вывод о том, что проблемы экономического характера могут оказывать существенное влияние на стабильное функционирование государства, и одной из ключевых составляющих обеспечения безопасности в России и во всем мире являются финансовые аспекты безопасности. Зависимость национального благосостояния любого государства от устойчивости финансовой системы, важнейшее стратегическое значение сохранения объемов финансирования государственных расходов из государственного бюджета, взаимосвязь и взаимообусловленность государственных централизованных финансов со всеми другими системообразующими элементами финансовой системы, а также уязвимость финансовой системы в условиях кризисных явлений позволяет выделить в архитектуре национальной безопасности финансовую безопасность в качестве самостоятельного объекта.

В этой ситуации анализ угроз безопасности страны необходим также потому, что в современном мире, прикрываясь высокими лозунгами свободы, открытого общества, подчас уничтожается суверенитет стран и целых регионов, под громкую риторику о свободе торговли и инвестиций в самих развитых экономиках и странах усиливается политика протекционизма.

Разворачивается ожесточенная борьба за ресурсы. И во многих конфликтах, внешнеполитических акциях, дипломатических демаршах «пахнет» газом и нефтью.

В распоряжении нашей страны огромные природные богатства. И как результат – нам все чаще приходится сталкиваться с рецидивами политики сдерживания, за которой зачастую стоит стремление навязать нам нечестную конкуренцию и обеспечить себе доступ к нашим ресурсам.

Отмечается стремление иностранного финансового капитала оказывать влияние на направленность и темпы реализации важнейших российских государственных программ в области обороны, науки и техники, вытеснить продукцию России с международного рынка вооружений и военной техники, получить неограниченный доступ к стратегическим минерально-сырьевым ресурсам нашей страны, современным технологиям, навязать контракты на поставку устаревших и экологически вредных производств и технологий.

Наблюдается избирательная направленность инвестиционной политики западных стран в сторону увеличения объема портфельных инвестиций и инвестиций в рынок корпоративных ценных бумаг за счет уменьшения доли прямых финансовых вложений в различные отрасли экономики страны.

Противоправная деятельность иностранцев на российском фондовом рынке проявляется в виде внедрения в обход антимонопольного законодательства крупного зарубежного капитала в российскую экономику с целями перепрофилирования, свертывания производства или ликвидации конкурентоспособных на мировом рынке товаров и услуг российских предприятий.

Прослеживается тенденция к использованию коммерческих банков, находящихся под контролем иностранного капитала, для завладения предприятиями и организациями, имеющими стратегическое значение для экономики страны.

Все эти факторы весьма негативно влияют на состояние защищенности экономики России и требуют внесения серьезных коррективов в организацию системы обеспечения финансовой безопасности России, а также в отечественное законодательство.

Из Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. логически вытекает, что обеспечение финансовой безопасности – это деятельность государства во многих сферах, но прежде всего в сфере экономической безопасности. Ее укреплению должно способствовать совершенствование государственного регулирования экономического роста путем разработки концептуальных и программных документов межрегионального и территориального планирования, создания комплексной системы контроля над рисками, включая: проведение активной государственной антиинфляционной, валютной, курсовой, денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики, ориентированной на импортозамещение и поддержку реального сектора экономики; стимулирование и поддержку развития рынка инноваций, наукоемкой продукции и продукции с высокой добавочной стоимостью, развитие перспективных технологий общего, двойного и специального назначения.

Обеспечение финансовой безопасности страны в настоящее время возможно только при соблюдении национальных интересов России при проведении экономических реформ и учете существующих угроз.

Среди основных национальных интересов России в области финансовых отношений можно отметить следующие:

• повышение эффективности финансовой системы как важнейшего регулятора рыночных отношений, на основе поддержания государственных расходов в соответствии с имеющимися ресурсами и бюджетными ассигнованиями при соблюдении таких приоритетов, как целевое инвестирование в сферу наукоемкого и высокотехнологичного производства; усиление сдерживания инфляционных процессов; противодействие «бегству» российского капитала за границу; стимулирование иностранных капиталовложений (особенно долгосрочных в сферу производства);

• создание единой сбалансированной правовой основы, обеспечивающей эффективное формирование и функционирование финансово-кредитной системы социально ориентированного рыночного хозяйства страны, а также правоохранительного механизма по его защите от воздействия криминальных процессов и посягательств.

Что же угрожает сейчас национальным интересам России в области финансовых отношений?

Для однозначного понимания проблемы определимся сначала с понятием, что такое «угроза».

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. угроза национальной безопасности рассматривается как «прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства».

Другими словами, угроза есть выражение реальных и уже существующих противоречий как на внутреннем экономическом пространстве страны, так и за ее пределами.

Угрозы могут быть классифицированы по разным основаниям: в зависимости от происхождения на внутренние и внешние; в зависимости от сферы возникновения на угрозы в бюджетной, налоговой сфере, финансово-кредитной, инвестиционной, денежно-валютной сферах; в зависимости от субъектного состава на угрозы, исходящие от индивидуального субъекта, угрозы, исходящие от неорганизованной группы лиц (субъектов, не объединенных умышленно для совершения противоправных действий в финансовой сфере); угрозы, исходящие от организованной группы лиц, и угрозы, исходящие от транснациональных преступных объединений.

В табл. 1 приведена классификация угроз, предложенная В.К. Сенчаговым⁴¹. На теоретическом уровне в качестве основных рисков для Российской Федерации в экономической сфере обозначаются:

• нерациональный выбор приоритетов и пропорций развития экономики, усиление структурной деформации экономики страны;

• криминализация экономики и утечка капитала из страны;

• снижение производственного потенциала и низкая инвестиционная активность;

• возможность энергетического кризиса;

• превышение пределов открытости национальной экономики в условиях международной глобализации;

• неблагоприятная экономическая конъюнктура, снижение мировых цен на энергоносители;

• внешний долг, создающий опасность обострения финансового кризиса;

• низкая конкурентоспособность продукции;

• снижение объемов сельскохозяйственного производства, потеря продовольственной независимости.

В последнее время процесс глобализации обусловил изменение существующих и возникновение новых центров экономического влияния, изменил традиционную структуру экономической власти. Появившиеся во второй половине XIX в. транснациональные корпорации к концу XX в. аккумулировали более 50 % мирового производства и фактически вышли из-под контроля национальных финансовых властей. Все это создает сложности при осуществлении финансового контроля в налоговой, валютной и денежно-кредитной сферах, а также создает риски возникновения новых угроз финансовой безопасности.

Таблица 1

Указанные риски актуализируются в условиях трансформации международной экономики, появления новых угроз и вызовов трансграничного характера. Сотрудничество России с новыми партнерами, в частности диверсификация внешнеэкономических отношений с партнерами из Азии, предусматривает преимущественно сырьевую составляющую экспорта и вряд ли может быть одинаково конструктивным для обеих сторон. Вместе с тем такое сотрудничество несет в себе ряд рисков для России в сфере финансовой безопасности, таких как неконтролируемое движение капиталов, увеличение доли теневой экономики, коррупция, новые схемы по оптимизации налогообложения и др.

В зависимости от степени опасности угроз возможна классификация угроз по оценочной шкале сложности. В зависимости от длительности угрозы можно классифицировать на длительные, возникающие эпизодически и угрозы, носящие временный характер.

Разумеется, перечисленная совокупность угроз не носит исчерпывающего характера, перечень угроз является открытым и подлежит постоянному мониторингу и разработке мероприятий по защите от них или их ликвидации.

Рассмотрим теперь каждую группу угроз подробнее.

В зависимости от происхождения, как уже отмечалось, можно выделить угрозы внутренние и внешние.

К внешним угрозам следует отнести зависимость национального финансового сектора от европейских индексов, манипулирование государственной задолженностью иностранными кредиторами для воздействия на принятие экономических и политических решений, проблемы государственного регулирования отношений в сфере валютного регулирования и валютного контроля, приобретение нерезидентами российского бизнеса и вывод капитала за рубеж, коррумпированность органов государственной власти, отсутствие реальных правовых рычагов у правоохранительных органов для противодействия угрозам в сфере финансовой безопасности.

К внутренним угрозам можно отнести высокий уровень инфляции, недостаточное правовое регулирование рынка ценных бумаг и инвестиционной деятельности, нестабильность налогового законодательства и возможность незаконной оптимизации налогообложения, проблемы мониторинга офшорного бизнеса, отсутствие надлежащей компетенции фискальных органов и необходимость увеличения ответственности этих органов перед субъектами предпринимательской деятельности, наличие проблем финансового мониторинга в банковской сфере, в том числе мониторинга валютных операций, операций кредитных организаций с ценными бумагами, несовершенство правовой системы регулирования международных кредитных сделок, отсутствие адекватных карательных функций уголовно-правовых норм, мораторий уголовно-правовой санкции конфискации имущества, заведомо добытого, приобретенного преступным путем, фиктивное и преднамеренное банкротство, отсутствие мониторинга сделок, направленных на заведомо незаконные цели и вывод капитала за рубеж, фиктивные финансовые операции, уклонение от уплаты налоговых и таможенных платежей, нецелевое использование бюджетных средств, легализация преступно нажитых доходов, некоторые виды экономических преступлений, совершаемых, как правило, в финансово-кредитной сфере организованными группами.

В зависимости от субъектного состава угрозы можно классифицировать на угрозы, исходящие от индивидуального субъекта, например уклонение от уплаты налоговых, таможенных платежей, нарушения в сфере бюджетного законодательства, ведение предпринимательской деятельности без надлежащей регистрации (лжепредпринимательство), легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления, незаконные действия в сфере инвестиций и кредитных отношений, правонарушения в сфере внешнеэкономической деятельности и таможенного контроля. Вышеназванные угрозы могут исходить от иных субъектов, например неорганизованной группы лиц, т. е. субъектов, не объединенных умышленно для совершения противоправных действий в финансовой сфере. В данном случае действия могут совершаться в результате стихийных, экзогенных факторов. Перечень угроз, исходящих от организованных групп лиц, и угроз, исходящих от транснациональных преступных объединений, не может являться исчерпывающим, поскольку опасности могут трансформироваться в зависимости экономической политики, системы мониторинга и контроля в этой сфере.

Угрозы безопасности в финансовой сфере, совершенные организованной группой лиц, отличает повышенная степень общественной опасности, причинение вреда как экономике государства, так и обществу в целом и отдельным субъектам.

В зависимости от сферы возникновения угрозы могут быть классифицированы на угрозы в бюджетной, налоговой сфере, финансово-кредитной, инвестиционной, денежно-валютной сферах, инвестиционной сфере. В данном случае проблемы могут возникнуть в связи с необходимостью применения нужного права. Необходимо учитывать возможность применения совокупных норм права, в случае если невозможно идентифицировать сферу охраняемых интересов.

В зависимости от степени опасности угроз возможна классификация угроз по оценочной шкале сложности.

Определение степени финансовой безопасности предполагает выявление и анализ опасностей в финансовой сфере. Опасности можно оценить по критерию нанесения ущерба финансово-кредитной сфере, в зависимости от объекта посягательства, в зависимости от возможности противодействия компетентными органами возникающим угрозам.

В зависимости от длительности опасности угрозы можно классифицировать на длительные, возникающие эпизодически и угрозы, носящие временный характер.

К числу наиболее актуальных и труднопреодолимых угроз, известных мировому экономическому сообществу, следует отнести высокий уровень коррупции в банковской и денежно-кредитной системах, незаконное обналичивание денежных средств, фиктивное и преднамеренное банкротство, изготовление и выпуск в обращение денежного суррогата, проблемы офшорного бизнеса.

С позиций экономической безопасности именно кредитно-финансовая сфера России является сегодня одним из наиболее слабых ее звеньев. Поэтому в нынешней ситуации обеспечение финансовой безопасности для Российского государства является одной из важнейших задач.

При этом под финансовой безопасностью государства автор понимает наиболее важную подсистему экономической безопасности государства, представляющую собой результат деятельности по обеспечению органами законодательной, исполнительной и судебной власти защиты национальных интересов государства в бюджетной, налоговой, финансово-кредитной, денежно-валютной и инвестиционной сферах от внешних и внутренних угроз. Мониторинг и классификация этих угроз, а также принятие своевременных действий уполномоченных органов по обеспечению надежной защиты интересов РФ в финансовой сфере – вот фундамент обеспечения финансовой безопасности.

Финансовая безопасность России должна базироваться на независимости, эффективности и конкурентоспособности финансово-кредитной сферы России, на сбалансированности финансов, достаточной ликвидности активов и наличии необходимых денежных, валютных, золотых и т. д.

Однако в современном взаимозависимом мире невозможно обеспечить финансовую безопасность только внутренними усилиями государства. Необходимо широкое международное сотрудничество в этой сфере.

Первое. Нужно договориться о порядке разработки новых стандартов регулирования финансовых рынков, финансовых институтов. И на этом пути нужно будет пройти между двумя крайностями – между консервацией сложившихся систем и резким усилением роли регулирования.

Работа по этим вопросам на экспертном уровне уже сегодня ведется, она должна завершиться созывом международной конференции для одобрения выработанных подходов. Д.А. Медведев предложил провести такого рода конференцию в России для того, чтобы обсудить уже не концептуальные подходы, а вполне конкретные предложения.

Второе, что необходимо сделать, – нужно реализовать решения «двадцатки» в части реформирования международных финансовых организаций. Здесь нельзя ограничиваться косметическими изменениями, как бы того ни хотелось отдельным государствам, а может быть, и самим международным финансовым организациям. Это в конечном счете должны быть принципиально новые финансовые институты, где не будет доминирования отдельных государств или регионов. Кроме таких институтов, некому выполнять функции раннего предупреждения кризисных явлений, координации макроэкономической политики в масштабах всего мирового сообщества и выполнять функции надзора за функционированием международной валютной системы.

Третье. Надо обеспечить стабильность функционирования мировой валютной системы. Стабильность функционирования, стабильность существования этой системы определяют резервные валюты. В современном мире существует объективная тенденция, которая заключается в необходимости создания новых резервных валют. В этой ситуации многие страны переходят от разговоров к вполне конкретным действиям. Речь идет и о Юго-Восточной Азии, и о Латинской Америке, повышается и роль рубля в торговых расчетах с рядом стран.

Принимаемые сейчас решения по созданию антикризисных фондов, об увеличении ресурсов Международного валютного фонда, очевидно, повлекут за собой и перемены в относительной силе валют. Результатом этих действий является и повышение роли специальных валютных инструментов, таких как специальные права заимствования МВФ. Структура этой своеобразной, можно сказать, уже наднациональной валюты, учитывая возрастающий вес региональных валют в международных расчетах, видимо, будет постепенно меняться.

В краткосрочной перспективе для России, как и для других стран, самым серьезным вызовом в финансовой сфере является расчистка балансов от так называемых плохих активов. Для этого в первую очередь необходимо способствовать укреплению банков вложением в них государственных средств в необходимых случаях, государственных средств в их капитал, а также снижать риски за счет использования механизмов, которые поддерживают не только банки, но и самих заемщиков⁴².

§ 3. Рост правонарушений в России как угроза финансовой безопасности

Преступность – одна из самых больших (после глобальных и региональных войн) опасностей для человечества, его демократического, экономического и гуманитарного развития⁴³.

Необходимость системного подхода к пониманию преступности отмечал В.Н. Кудрявцев: «Преступность во взаимодействии с влияющими на нее факторами можно рассматривать как сложную систему, статистические процессы в которой образуются на основе разнообразных… закономерностей»⁴⁴. Системный характер преступности отмечается в работах С.Е. Вицина, А.М. Яковлева, А.Э. Жалинского и ряда других авторов⁴⁵.

Масштабы, интенсивность и изощренность преступности усиливаются. Она угрожает безопасности граждан во всем мире и препятствует социально-экономическому развитию стран. Глобализация открыла новые формы транснациональной преступности. Многонациональные криминальные синдикаты расширили диапазон своих операций – от контрабанды наркотиков и оружия до отмывания денег. Торговцы «живым товаром» ежегодно перевозят миллионы нелегальных мигрантов, зарабатывая на этом в среднем до 10 млрд долл. США. Страны, пораженные коррупцией, привлекают инвестиций меньше, чем относительно менее коррумпированные страны, и в результате теряют темпы экономического роста⁴⁶.

ООН выделила пять основных мировых тенденций развития преступности: рост преступности, в несколько раз обгоняющий рост населения; рост тяжких преступлений; снижение возраста преступников; распространение новых форм преступности, в том числе организованной; снижение раскрываемости преступлений.

В 90-е гг. XX в. развитие криминальной ситуации в новой России прошло три этапа.

На первом этапе, с 1988 по 1992 г., массив преступных посягательств нарастал.

Их прирост достигал своего пика в 1989 и 1992 гг. (соответственно 32,7 и 27,0 %). Однако ухудшение криминальной обстановки в этот период в значительной степени отражало изменения в общественной жизни страны в целом.

На втором этапе, в 1993–1995 гг., число преступлений стабилизировалось: в 1993 г. оно выросло лишь на 1,4 %, в 1994 г. – уменьшилось на 6 %, а в 1995 г. – выросло на 4,7 %, причем рост шел в основном за счет наименее опасных (+22 %) при сокращении числа наиболее опасных преступлений: умышленных убийств – на 1,8 %, тяжких телесных повреждений – на 8,8, разбоев – на 0,7, грабежей – на 5,4, а также преступлений с применением огнестрельного оружия – на 27,5 % (и это несмотря на «расползание» оружия по стране в результате войны в Чечне!).

На третьем этапе, начавшемся в 1996 г., число преступлений сокращается при росте их раскрываемости. В 1996 г. оно уменьшилось на 4,7 %, в том числе тяжких преступлений – на 10,2 %. Количество умышленных убийств сократилось на 7 %, тяжких телесных повреждений – на 13, краж – на 12, грабежей и разбоев – соответственно на 14 и 8 %. Число преступлений с применением огнестрельного оружия уменьшилось на 22 % (а за 1995–1996 гг. – почти вдвое), уличная преступность снизилась на 19 %. В 1997 г. эта тенденция углубилась: количество преступлений сократилось на 9 %, убийств – уменьшилось на 2 %, причинения тяжелого вреда здоровью – на 15, грабежей – на 7, разбоев – на 3, краж – более чем на 10 %47.

Реформирование хозяйства без создания адекватного правоохранительного механизма – явление почти неизбежное, учитывая темпы реформ, – создало предпосылки для роста экономической преступности. Попытки создания указанного антикриминального механизма на всем протяжении реформ вызывали яростное сопротивление радикальных либерал-реформаторов, рассматривавших эти попытки как прямое противодействие реформам.

В результате в первом десятилетии XXI в. преступность оставалась на высоком уровне, демонстрируя некоторое уменьшение в отдельных сферах.

В 2012 г., например, выявлено 173 тыс. преступлений экономической направленности, удельный вес этих преступлений в общем числе зарегистрированных составил 7,5 %.

По сравнению с январем – декабрем 2011 г. на 14,6 % уменьшилось число преступлений экономической направленности, выявленных правоохранительными органами.

Материальный ущерб от указанных преступлений (по оконченным уголовным делам) составил 144,85 млрд руб.

Тяжкие и особо тяжкие преступления в общем числе выявленных преступлений экономической направленности составили 57,4 %.

Подразделениями органов внутренних дел выявлено 162,6 тыс. преступлений экономической направленности, их удельный вес в общем массиве преступлений экономической направленности составил 94,0 %⁴⁸.

Из общего числа расследованных в 2012 г. преступлений, совершенных в сфере экономики, 15,1 тыс. совершены группой лиц, из них организованной группой или преступным сообществом – 6,1 тыс. В 2012 г. установленная сумма причиненного ущерба от преступлений, совершенных в сфере экономики, по оконченным уголовным делам составила 80,2 млрд руб. В обеспечение возмещения ущерба наложен арест на имущество на сумму 31,1 млрд руб.; изъято имущества, денег, ценностей и добровольно погашено на сумму 26,9 млрд руб.⁵⁰

Представляет интерес статистика преступлений в сфере коррупции (табл. 3)⁵¹.

Сокращение числа совершаемых преступлений и примерное соответствие уровня преступности показателям развитых стран не должны порождать самоуспокоенности. Ведь психологическая и политическая ситуация в России намного сложнее, чем в развитых странах, и потому даже меньшая преступность может представлять большую угрозу для страны. Тем более что снижение количественных показателей преступности связано в том числе и с ее качественным изменением: институционализацией, интеграцией во власть и переориентацией на экономические преступления с высокой латентностью.

Вот как выглядит экономическая преступность по сферам деятельности (рис. 2).

Рис. 2. Экономические преступления по сферам деятельности в 2011–2012 гг.52

Судя по данным МВД, в 2012 г. продолжился тренд предыдущих лет: при общем снижении экономической преступности был отмечен рост доли тяжких преступлений, а также преступлений, совершенных в крупном/особо крупном размере либо повлекших значительный ущерб. Так, тяжкие и особо тяжкие преступления в общем числе выявленных преступлений экономической направленности составили 57,4 % (в 2011 г. – 54 %) (рис. 3). Доля преступлений, совершенных в крупном/особо крупном размере или причинивших значительный ущерб, несколько также увеличилась по сравнению с 2011 г. и составила 20,9 % (в 2011 г. – 20 %)⁵³ (рис. 4).

Рис. 3. Доля тяжких и особо тяжких преступлений в структуре экономической преступности в 2007–2012 гг.⁵⁴

Рис. 4. Доля преступлений, совершенных в крупном и особо крупном размере, в структуре экономической преступности в 2009–2012 гг.⁵⁵

Наиболее часто в крупном и особо крупном размере в 2012 г. совершались следующие виды преступлений:

• неправомерные действия при банкротстве (100 %);

• нарушение авторских и смежных прав (98,7 %);

• незаконное предпринимательство (96,5 %);

• присвоение и растрата (95,7 %);

• незаконный оборот драгметаллов, драгоценных камней, жемчуга (93 %);

• производство, приобретение, хранение, перевозка или сбыт немаркированных товаров и продукции (92,9 %).

Что касается последних двух видов преступлений, то по ним в 2012 г. наблюдалось значительное увеличение доли преступлений, совершенных в крупном или особо крупном размере – на 13,8 и 8,3 % соответственно⁵⁶.

Прежде чем приступить к анализу финансовой преступности, важной составной части преступности, следует прежде всего отметить, что это разновидность более общего понятия «экономическая преступность».

В теории уголовного права не содержится единого понятия экономического преступления, хотя этой проблеме было посвящено немало научных трудов.

Уголовная ответственность за преступления в сфере экономической деятельности предусмотрена нормами, объединенными в гл. 22 «Преступления в сфере экономической деятельности» разд. VIII «Преступления в сфере экономики» Уголовного кодекса РФ 1996 г. В ранее действовавшем законодательстве эти преступления именовались хозяйственными.

В уголовно-правовой литературе справедливо отмечается, что название гл. 22 «Преступления в сфере экономической деятельности» не отражает сути общественных отношений, защищаемых данными нормами уголовного закона. В сфере экономической деятельности можно совершить хищение, служебное преступление и др. В названиях подавляющего большинства глав Особенной части Кодекса зафиксирован объект преступной деятельности, а не сфера этой деятельности: «Преступления против:». То же самое следовало отразить в названии гл. 22 УК 1996 г., как, в частности, это сделано в названии соответствующей гл. 29 Модельного Уголовного кодекса для государств – участников Содружества Независимых Государств, принятого 17 февраля 1996 г. Межпарламентской Ассамблеей СНГ, – «Преступления против порядка осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности»⁵⁷.

Финансовая сфера жизнедеятельности государства, связанная с накоплением, распределением и использованием государственных и частных денежных средств, является одной из наиболее притягательных для отдельных преступников и особенно организованных преступных групп. Понятие «финансовые преступления» является понятием, под которое подпадает большая группа различных видов преступлений, имеющих сходство в особенностях предмета посягательства, в структуре способа и обстановки их совершения, в типологических особенностях личности правонарушителей. Данным понятием в основном охватываются составы преступлений, предусмотренные Уголовным кодексом РФ в ст. 159, 160, 171–173, 176, 177, 185, 186, 187, 193, 195, 196, 197, 272.

Предмет названных преступных посягательств сразу или в конечном счете составляют денежные средства государства либо частных фирм, предприятий и лиц в рублевой и иностранной валюте, а также какой-либо товар и имущество.

Л.Д. Гаухман и С.В. Максимов преступления, посягающие на общественные отношения, обеспечивающие интересы хозяйства в сфере финансов, разделили на следующие группы.

1. Преступления, посягающие на сферу финансов в части формирования бюджета от сбора налогов (налоговые преступления).

2. Преступления, посягающие на сферу финансов в части формирования бюджета от сбора налогов от валютных операций или получения прибыли от использования хранимой в уполномоченных банках РФ иностранной валюты (преступления в сфере валютного регулирования).

3. Преступления, посягающие на сферу финансов в части формирования бюджета от добычи золота, других драгоценных металлов, драгоценных камней, иных полезных ископаемых и янтаря.

4. Преступления, посягающие на сферу финансов в части формирования бюджета от продажи знаков почтовой оплаты и проездных билетов⁵⁸.

Б.В. Яцеленко выделяет группы преступлений в конкретных общественных отношениях, складывающихся в процессе функционирования определенной финансовой системы:

1) преступления в денежно-кредитной сфере (ст. 176, 177, 181, 185–187 УК);

2) преступления в сфере финансовой деятельности государства (ст. 186, 189–194, 198, 199 УК) ⁵⁹.

По сферам совершения строит систему преступлений Б.М. Леонтьев, выделяя соответственно:

1) преступления в банковской деятельности (ст. 169–177, 183 УК);

2) преступления, связанные с банкротством (ст. 195–197 УК);

3) преступления в сфере обращения денег, ценных бумаг и иных платежных документов (ст. 185–187 УК);

4) преступления в сфере таможенного регулирования (ст. 188–190 УК);

5) преступления в сфере валютного регулирования (ст. 191–193 УК);

6) преступления в сфере налоговых и иных платежей (ст. 194, 198, 199 УК)⁶⁰.

Оригинальная система преступлений в сфере экономической деятельности разработана Г.П. Новоселовым и Т.Ю. Погосян, где в основу положен способ совершения деяний. В связи с этим выделяется использование монопольного положения на рынке (ст. 178, 179 УК); злоупотребления при выпуске ценных бумаг, кредитных, расчетных карт или иных платежных документов (ст. 185–187 УК); нарушение прав участника внешнеэкономической деятельности (ст. 188–190 УК); незаконное обращение с валютными ценностями (ст. 191–193 УК); путем уклонения от имущественных обязательств⁶¹. Такая классификация, как верно считает Б.В. Волженкин, возможна, однако отступает от принятого в российском уголовном праве принципа построения системы преступлений, основанного на объекте посягательства⁶².

И.В. Шишко в своей работе разделяет кредитно-финансовые преступления:

1) в сфере эмиссии и обращения денег, ценных бумаг и платежных документов (ст. 185–187 УК);

2) в сфере внешнеэкономической деятельности (ст. 188–190, 194 УК);

3) в сфере обращения валюты и валютных ценностей (ст. 191–193, 181 УК);

4) по поводу формирования бюджетов всех уровней (ст. 198, 199 УК)⁶³.

Н.Н. Афанасьев подразделяет преступления по виду посягательств на общественные отношения:

1) кредитно-финансовую деятельность государства и хозяйствующих субъектов (ст. 176, 177, 185–187 УК);

2) монополию государственного регулирования в определенных сферах общественных отношений (ст. 181, 191, 192 УК);

3) перемещение ценностей через таможенную границу (ст. 181, 191, 192 УК);

4) порядок исчисления и уплаты налогов и иных платежей (ст. 194, 198, 199 УК);

5) процедуру банкротства (ст. 195–197 УК)⁶⁴.

Б.В. Волженкин предлагает следующую систему преступлений в сфере экономической деятельности.

1. Преступления, нарушающие общие принципы установленного порядка осуществления предпринимательской и экономической деятельности (ст. 171–175 УК).

2. Преступления против интересов кредиторов (ст. 176, 177, 195–197 УК).

3. Преступления, связанные с проявлениями монополизма и недобросовестной конкуренции (ст. 178–180, 182–184 УК).

4. Преступления, нарушающие установленный порядок обращения денег и ценных бумаг (186, 187 УК).

5. Преступления против установленного порядка внешнеэкономической деятельности – «таможенные преступления» (ст. 188–190, 194 УК).

6. Преступления против установленного порядка обращения валюты (ст. 191–193 УК).

7. Преступления против установленного порядка уплаты налогов и страховых взносов в государственные внебюджетные фонды – «налоговые преступления» (ст. 198, 199 УК)⁶⁵.

Авторы электронного учебника «Теневая экономика и экономическая преступность» А.К. Бекряшев, И.П. Белозеров, А.И. Бекряшева, И.В. Леонов предлагают следующую классификацию финансовых правонарушений⁶⁶.

В зависимости от уровня финансовых отношений, являющегося объектом посягательств, различают:

а) преступления, посягающие на финансовую систему государства (государственные и муниципальные финансы);

б) преступления, посягающие на финансы предприятий. В зависимости от сферы посягательств различают:

а) преступления в сфере налогообложения; б) преступления на рынке ценных бумаг;

в) преступления в сфере страхового рынка; г) преступления в сфере валютного рынка;

д) преступления в сфере межбанковского денежного рынка; е) преступления в сфере кредитного рынка;

ж) преступления на рынке товаров и услуг.

В зависимости от вида операций, используемых в преступных целях, различают преступления в сфере кредитных, расчетных, валютных, фондовых, учетных операций.

В зависимости от субъекта экономических отношений, на права которого осуществляется посягательство, выделяют:

а) преступления, посягающие на права кредиторов, гарантов;

б) преступления, посягающие на права инвесторов (вкладчиков, акционеров, пайщиков);

в) преступления, посягающие на интересы государства (налоговые и таможенные преступления).

В зависимости от субъекта различают:

а) преступления плательщиков обязательных платежей (налогов, сборов, пошлин, взносов);

б) преступления менеджеров предприятий, учреждений;

в) преступления наемных работников коммерческих и некоммерческих предприятий;

г) преступления государственных служащих;

д) преступления лиц, являющихся сторонами в обязательственных отношениях (должников, страхователей, страховщиков, эмитентов, клиентов и др.);

е) преступления иных лиц под прикрытием финансовых отношений или профессиональной деятельности.

Финансовые преступления крайне многообразны и сложны. В зависимости от обстоятельств криминалистическое значение могут иметь различные факторы и целесообразны различные варианты классификации.

Скажем, в группу преступлений, посягающих на финансовую систему государства, включаются:

• налоговые преступления;

• уклонение от уплаты таможенных платежей;

• уклонение от уплаты обязательных взносов в целевые государственные финансовые фонды;

• нецелевое использование бюджетных средств (мошенничества с субсидиями);

• незаконное получение и нецелевое использование государственных кредитов;

• фальшивомонетничество;

• легализация доходов, полученных преступным (незаконным) путем;

• преступления, связанные с незаконным вывозом капитала или невозвращением валютных средств, когда такое возвращение является обязательным⁶⁷.

В УК РФ 1996 г. по сравнению с УК РСФСР 1960 г. наибольшее изменение претерпели нормы, помещенные в гл. 22 «Преступления в сфере экономической деятельности», прежде содержавшиеся в гл. VI, именовавшейся «Хозяйственные преступления». Согласно новому УК РФ из указанных преступлений декриминализировано 15 и криминализировано 17 деяний. На основании сходства-различия непосредственных объектов посягательств эти преступления классифицируются на следующие подгруппы, которые составляют:

I. Преступления, посягающие на общественные отношения, обеспечивающие интересы экономической деятельности в сфере финансов. Эта группа делится на подгруппы, которые составляют:

1) преступления, посягающие на сферу финансов в части формирования бюджета от сбора налогов и таможенных платежей;

2) преступления, посягающие на сферу финансов в части обращения денег, ценных бумаг, кредитных либо расчетных карт, иных платежных документов, драгоценных металлов, драгоценных камней или жемчуга;

3) преступления, посягающие на сферу финансов в части кредитования. Таким образом, под финансовой преступностью понимается совокупность преступлений, непосредственно связанных с посягательством на отношения по формированию, распределению, перераспределению и использованию фондов денежных средств (финансовых ресурсов) субъектов экономических отношений. Финансовые преступления могут быть классифицированы по различным основаниям.

В целом, как социальное явление, пишет В.Д. Малков, преступность обладает определенными закономерностями, т. е. присущими ей, повторяющимися существенными особенностями, отражающими ее связи с иными социальными явлениями.

К таким закономерностям относятся объективный, непреходящий характер; ее зависимость от состояния общественного развития, степени стабильности общества, существующих в нем противоречий; усложнение в связи с развитием научно-технического прогресса, экономики, средств связи, компьютеризации.

Закономерностями преступности также являются ее рост в обществе, ослабленном реформированием социально-экономических и политических отношений; ее качественные и количественные изменения в связи с потребностями общества в защите вновь возникших общественных отношений от преступных посягательств; ее самовоспроизводство и т. п.⁶⁸

Криминологический анализ современной преступности позволяет выявить ее основные тенденции, т. е. направления ее изменения, формы проявления ее закономерностей в определенные периоды развития общества.

В.Д. Малков, в частности, выделяет такие тенденции:

Рост преступности. В настоящее время число ежегодно регистрируемых преступлений достигло 3 млн. Однако этот показатель не учитывает латентную преступность, которая, по данным криминологических исследований, в 3–4 раза превышает отраженную в статистике часть преступности. О росте объема преступности свидетельствует и тот факт, что его общее увеличение за последние 15 лет (на 85 %) значительно превосходит динамику роста за этот же период населения (3,5 %).

Одновременно наблюдается увеличение интенсивности преступности. Так, за последние 30 лет уровень преступности вырос почти в четыре раза и составил более 2 тыс. преступлений на 100 тыс. человек населения страны. Уровень криминальной активности вырос в 2,5 раза и достиг свыше 1100 лиц, совершивших преступления, в расчете на 100 тыс. человек.

Опасной тенденцией сегодняшней преступности является возрастание ее общественной опасности. Об этом свидетельствует, во-первых, рост в структуре преступности числа тяжких и особо тяжких преступлений, доля которых в настоящее время приближается к 60 %. Кроме того, общественная опасность преступности возрастает в результате постоянного увеличения количества насильственных преступлений (умышленных убийств, терроризма, бандитизма, похищения человека, захвата заложников, грабежей и разбоев, хулиганства, изнасилований), доля которых в общем объеме преступности составляет около 15 %. Анализ насильственных преступлений показывает изменение и мотивации лиц, их совершающих, – некоторое сокращение бытовых, спонтанно совершаемых посягательств при росте корыстных, заранее спланированных, организованных деяний. Число гибнущих от преступлений людей ежегодно составляет от 75 до 90 тыс., а всего за последнее десятилетие в результате насильственных преступлений погибло свыше 800 тыс. человек. Все это говорит о растущей эскалации криминального насилия в стране, проявлении повышенной агрессивности, жестокости преступников.

Одной из особенно опасных тенденций сегодняшней преступности является возрастание ее группового характера и особенно организованности.

При этом усиливается профессионализм, улучшается техническая оснащенность, повышается вооруженность преступников, их организованных групп и преступных сообществ. В результате регулярными стали заказные убийства, заложничество, бандитизм и бандитские разборки, террористические акты, взрывы и другие наиболее опасные криминальные проявления. Хотя ежегодно в стране пресекается деятельность 7–9 тыс. организованных преступных групп и сообществ с привлечением к уголовной ответственности по 15–20 тыс. их активных участников, волна организованной преступности (особенно с учетом ее высокой латентности) не спадает. Особую опасность при этом вызывает то, что организованная преступность сращивается с экономической преступностью, с коррупцией, политическим и националистическим экстремизмом, наркобизнесом, охватывает наиболее важные сферы экономической деятельности государства, оказывает негативное влияние на ее развитие, на криминализацию населения⁶⁹.

Беспрецедентные размеры приобрело и распространение коррупции, ее проникновение во все ветви и на все уровни государственной власти.

Идет рост преступности в сфере экономической деятельности. Хотя ее удельный вес, по данным статистики, составляет 12–20 % всей преступности, фактически он намного выше. Криминологические исследования свидетельствуют о значительной латентности этих преступлений – регистрации всего лишь 5–10 % от их общего числа. Особенное распространение получают эти преступления в сферах потребительского рынка, финансово-кредитной системы, внешнеэкономической деятельности, приватизации объектов собственности. Данные преступления, являясь проявлением криминализации экономики, наносят серьезный ущерб экономической безопасности страны.

Наконец, особо опасной тенденцией преступности является ее самовоспроизводство, связанное с криминализацией населения страны, возрастанием числа лиц с противоправной установкой, их психологическим принятием (оправданием) преступности. По данным криминологических исследований, около трети населения страны прошло своеобразную «школу» криминального обучения в местах лишения свободы⁷⁰.

¹ Глубинную причину кризиса, развернувшегося в Америке, Р.С. Гринберг выводит из невозможности решить проблему несовпадения интересов собственников и менеджеров. Именно поэтому банки раздавали кредиты кому попало. Собственник этого не делал бы, но крупное предприятие не может работать без управляющих (Гринберг Р.С. Нам осталось 5–7 лет. Примитивная экономика может умереть и без всякого кризиса // Новая газета. 2008. 17 нояб.). Т. Гурова видит причину финансовых кризисов в исчерпании идеи, которая питала развитые страны мира все послевоенные годы. Эта идея, по мнению автора, заключается в двух трендах. Первый – создание государства всеобщего благоденствия на территории Европы и Америки. Это была большая послевоенная стройка – строились жилье, дороги, быстро развивалась социальная сфера, а вместе с ней и рынки массового потребления. Вслед за этим быстро возник и окреп второй тренд – экспансия финансовых институтов США, а позже и Европы, в развивающийся мир и одновременное вовлечение новых территорий и стран в мир современного капитализма (Гурова Т. Удар силой в полтора триллиона долларов // Эксперт. 2008. № 43. С. 23–24). М. Делягин видит причину финансового кризиса в отсутствии источников роста – и не только в России, но и в мире (Делягин М. Конец «непадавшего поколения». Неотвратимые последствия // Русская жизнь. 2008. № 10). Исчерпанность обоих трендов развития США («экспорт нестабильности» и безвозвратная ипотека) означает погружение мировой экономики в депрессию. Нет оснований, на наш взгляд, оспаривать влияние названных выше процессов на мировой финансовый кризис, но с внешней стороны, со стороны формы экономического процесса. Усиливающееся же несоответствие между объемом товарных и финансовых ресурсов инициирует противодействие со стороны содержания экономических процессов и объективно выступает системным источником финансового кризиса.

² См.: Шейнин Э. Европа на пути перемен // Мир перемен. 2007. № 4. С. 174–178.

³ См.: Иноземцев В. За пределами экономического общества. М., 1988. С. 499.

⁴ См.: Оценка социально-экономических последствий присоединения России к Всемирной торговой организации / под ред. Р.С. Гринберга, А.И. Татаркина. М., 2007. С. 33–35.

⁵ См.: Россия в глобализирующемся мире: политико-экономические очерки / отв. ред. С. Львов. М., 2004. С. 21.

⁶ См.: Гринберг Р.С. Указ. соч.

⁷ См.: Влияние глобализации на развитие экономики и культуры: перспективы России и Германии: материалы Междунар. науч. конф. (13–15 ноября 2008 г.). Дрезден, 2008. С. 18.

⁸ См.: Дмитриев М. Нынешний кризис как идеальный шторм // Известия. 2008. 9 дек. С. 7.

⁹ См.: Татаркин А.И., Татаркин Д.А. Причины мирового финансового кризиса и возможные сценарии развития России в условиях глобализации // Российский юридический журнал. 2009. № 2.

¹⁰Быков А.Н. Глобализация в контексте новых реалий и вызовов // Мир перемен. 2008. № 1. С. 139–144.

¹¹Татаркин А.И., Татаркин Д.А. Указ. соч.

¹² См.:Черной Л.С. Глобализация: прошлое или будущее. М., 2003. С. 250–251, 257–258.

¹³ См.: Россия в глобализирующемся мире: политико-экономические очерки / отв. ред. Д.С. Львов. С. 18.

¹⁴ См.: Sachs D. Globalisation // The Economist. 2000. June. 24. P. 2.

¹⁵ См.: Основы экономической политики: пер. с нем. СПб., 2002. С. 257–336.

¹⁶ URL: http://президент. рф

¹⁷ Там же.

¹⁸ См.: Татаркин А.И., Татаркин Д.А. Указ. соч.

¹⁹ Там же.

²⁰Маркс К. Капитал. Т. 2. Кн. II: Процесс обращения капитала. М., 1974. С. 464.

²¹Татаркин А.И., Татаркин Д.А. Указ. соч.

²² См.: Оценка социально-экономических последствий присоединения России к Всемирной торговой организации / ред. Р.С. Гринберг. С. 8–11; Панарин А.С. Искушение глобализмом. М., 2003. С. 38–40.

²³ См.: Эскиндаров М., Миркин Я. Угрозы и мифы финансового кризиса // Финансовый контроль. 2008. № 5. С. 32–34.

²⁴ См.: Эскиндаров М., Миркин Я. Указ. соч. С. 33; Дмитриев М. Указ. соч. С. 24.

²⁵ См.: Миркин Я.М. Национальный доклад «Риски финансового кризиса в России: факторы, сценарии и политика противодействия». М., 2008.

²⁶ См. там же.

²⁷ См.: Financial Crises: Characteristics and Indicators of Vulnerability. Wash.: International Monetary Fund, 1998.

²⁸ В соответствии с международной классификацией российский рынок капиталов относят к категории формирующихся (развивающихся) рынков в отличие от развитых рынков (developed markets) индустриальных стран (по критериям международных финансовых организаций).

²⁹ См.: Миркин Я.М. Указ. соч.

³⁰ См. там же.

³¹ См. там же.

³² См.: Kawai Masahiro, Newfarmer Richard, Schmukler Sergio. Crisis and Contagion in East Asia: Nine Lessons. World Bank, 2003. P. 3.

³³ Доклад об экономике России. 2008. № 17. Ноябрь. URL: http://siteresources.worldbank. org/Intrussianfederation/Resources/rer17_rus.pdf

³⁴ См.: Мау В. Драма 2008 года: от экономического чуда к экономическому кризису // Вопросы экономики. 2009. № 2.

³⁵ См.: Доклад об экономике России. 2008. № 17. Ноябрь.

³⁶ Подробнее см.: URL: http://bankir.ru/tehnologii/s/analiticheskii-dokladsrednesrochnii-prog noz-razvitiya-finansovoi-sistemi-rossii-2010-2015-gg-6076002/#ixzz1ueTztPEi

³⁷ См. там же.

³⁸ См.: URL: http://президент. рф

³⁹ См. там же.

⁴⁰ См. там же.

⁴¹ См.: Экономическая безопасность России. Общий курс / под ред. В.К. Сенчагова. 2-е изд. М.: Дело, 2005.

⁴²Медведев Д.А. Выступление на пленарном заседании Петербургского международногоэкономического форума 5 июня 2009 г. URL: http://news.kremlin.ru/transcripts

⁴³ См.: Ларичев В.Д. Организованная преступность в сфере экономики // Законодательство и экономика. 2002. № 8.

⁴⁴Кудрявцев В.Н. Проблемы причинности в криминологии // Вопросы философии. 1971. № 10. С. 34.

⁴⁵ См.: Яковлев А.М. Теория криминологии и социальная практика. М., 1985. С. 198; Вицин С.Е. Моделирование в криминологии. М., 1973. С. 24; Жалинский А.Э. Криминологический дискурс о преступности // Право и политика. 2006. № 8; Панкратов В.В. Методологические вопросы объяснения причин преступности в криминологии // Вопросы борьбы с преступностью. М.: Юрид. лит., 1981. Вып. 35. С. 17.

⁴⁶ URL: http://www.un.org/ru/development/progareas/global/crime.shtml

⁴⁷ Россия: избавление от преступности: доклад Совета по внешней и оборонной политике. URL: http://www.svop.ru/public/1998/docs21.htm

⁴⁸ URL: http://mvd.ru/presscenter/statistics/reports/item/804701/

⁴⁹ URL: http://www.yourist-ufa.ru/crime-statistics-russia/606-2013-

⁵⁰ Там же.

⁵¹ Там же.

⁵² URL: http://econcrime.ru/stat/7/

⁵³ Там же.

⁵⁴ Там же.

⁵⁵ Там же.

⁵⁶ Там же.

⁵⁷ URL: http://evcppk.ru/ugolovnoe-pravo/777-ponyatie-obshhaya-xarakteristika-i-... enij-v-sfere-yekonomicheskoj-deyatelnosti.html

⁵⁸Гаухман Л.Д. Хозяйственные преступления. М., 1995. С. 10; Гаухман Л.Д., Максимов С.В. Уголовная ответственность за преступления в сфере экономики. М., 1996. С. 199

⁵⁹ Уголовное право России. Особенная часть: учебник / под ред. А.И. Рарога. М., 1997. С. 143–146.

⁶⁰ Уголовное право Российской Федерации. Особенная часть / под общ. ред. Г.Н. Борзенкова и В.С. Комиссарова. М., 1997. С. 247–248.

⁶¹ Уголовное право. Особенная часть: учебник для вузов / отв. ред. И.Я. Козаченко, З.А. Незнамова, Г.П. Новоселов. М., 1997.

⁶²Волженкин Б.В. Экономические преступления. СПб., 1999. С. 55.

⁶³Горелик А.С., Шишко И.В., Хлупина Г.Н. Преступления в сфере экономической деятельности и против интересов службы в коммерческих и иных организациях. Красноярск, 1998. С. 6–7. ⁶⁴ Уголовное право. Особенная часть / под ред. Н.И. Ветрова и Ю.И. Ляпунова. М., 1998. С. 290–291.

⁶⁵Волженкин Б.В. Указ. соч. С. 57–58.

⁶⁶Бекряшев А.К., Белозеров И.П, Бекряшева А.И., Леонов И.В. Теневая экономика и экономическая преступность: электронный учебник. URL: http://newasp.omskreg.ru/bekryash

⁶⁷ Там же.

⁶⁸ См.: Криминология: учебник / под ред. В.Д. Малкова. М., 2004. С. 34.

⁶⁹ См.: Криминология: учебник / под ред. проф. В.Д. Малкова. ЗАО Юстицинформ, 2004. С. 51–54.

⁷⁰ Там же. С. 53.

§ 1. Теневая экономика как фундамент роста правонарушений в финансовой сфере

«Отцом» изучения неформальной, теневой экономики считается английский социолог Кейт Харт¹, «открывший» неформальную занятость во время полевых исследований конца 60-х гг. в городских трущобах Аккры, столицы Ганы – одной из отсталых стран Африки. К. Харт обнаружил, что горожане «третьего мира» в значительной мере (или даже в большинстве) не имеют никакого отношения к официальной экономической системе. Городская экономика отсталых стран предстала как громадное скопление мелких и мельчайших мастерских, лавок и иных «микрофирм», снабжающих жителей городов простыми повседневными товарами (едой, одеждой, транспортными услугами и т. д.), не проходя никакой официальной регистрации, игнорируя налоговые и иные требования правительства к бизнесу.

Формулируя определение неформальности, К. Харт указывал, что «различие между формальными и неформальными возможностями дохода базируется на различии между работой за зарплату и самозанятостью»².

Опираясь на противопоставление «формального – неформального» и «законного – незаконного» внутри неформального сектора, К. Харт выделил три группы доходов горожан:

а) формальные доходы – зарплата в государственном и частном секторах, трансфертные платежи (пенсии, пособия по безработице);

б) законные неформальные доходы – от занятости в первичном (сельское хозяйство), вторичном (работающие по контрактам или самостоятельно ремесленники, сапожники, портные, производители пива и т. д.) и третичном (строительство, транспорт, крупная и мелкая торговля) секторах, от производства услуг (труд музыкантов, парикмахеров; медицинские, магические и ритуальные услуги) и от частных трансфертных платежей (подарков, займов, нищенства);

в) незаконные неформальные доходы – от услуг (труд нелегальных ростовщиков, скупщиков краденого, продавцов наркотиков, проституток, сутенеров, контрабандистов, рэкетиров и т. д.) и трансфертов (краж, воровства, растрат, гемблинга³.

Открытие К. Харта мгновенно подхватили и растиражировали его коллеги. В 1972 г. Международная организация труда (МОТ) опубликовала коллективное исследование о занятости в Кении, где концепция неформальной экономической деятельности использовалась уже как основная научная парадигма.

В истории зарубежных исследований неформальной экономики один из наиболее глубоких исследователей этой темы, Ю.В. Латов, выделяет два этапа.

I этап (1970–1980-е гг.): эмпирические исследования, накопление первичной информации.

II этап (1980–1990-е гг.): углубленный экономико-теоретический анализ, осмысление накопленной информации⁴.

В конце 1970-х гг. появились серьезные исследования этой сферы. Одной из первых серьезных работ в этой области является работа П. Гутмана (США) «Подпольная экономика» (1977), в которой обращалось внимание на недопустимость игнорирования ее масштабов и роли.

Огромное влияние на дальнейшие исследования неформальной экономики оказала книга перуанского экономиста Эрнандо де Сото «Другой путь»⁵. Де Сото показал, как действия правительства его страны вынуждали население игнорировать законы, мешающие людям просто жить и удовлетворять свои потребности. Действия правительства по контролю за исполнением таких законов вынуждали людей заниматься непроизводительной деятельностью: политизированной борьбой с государством, приведшей к легализации многих незаконных видов деятельности и прав собственности, что не изменило общей картины, так как появились как новые нелегалы, так и новые нелегальные виды деятельности.

Критикуя действия правительства, Сото показал, что экономическая система Перу (и многих других развивающихся стран) может быть охарактеризована не как рыночная экономика, а как меркантилизм. Эта книга во многом переложила ответственность за существование неформальной экономики с неразвитости местных жителей на неразвитость государственных и социальных институтов в обществе. Также значительное влияние на развитие понятия неформальной экономики оказали Рональд Роуз с «Теорией прав собственности»⁶ и Беккер с книгой «Преступление и наказание: экономический подход»⁷.

Лучшим обобщающим обзором исследований теневой экономики в развитых странах Запада в российской литературе остается опубликованная еще в 1987 г. монография М.И. Николаевой и А.Ю. Шевякова.

В своем подходе к определению объекта своего анализа исследователи неформальной экономики в развитых странах делают основной акцент на незаконности неформальной экономической деятельности. В результате то, что они изучают, чаще называют «подпольной экономикой» (underground economy), «нерегулярной экономикой» (irregular economy), «теневой экономикой» (shadow economy) и иными терминами, отличающимися от наиболее общепринятого в работах о развивающихся странах понятия «неформальная экономика».

В 1983 г. в г. Белефелде была проведена первая международная конференция по теневой экономике, на которой было представлено около 40 докладов, затрагивавших проблемы теневой экономики в условиях различных хозяйственных систем.

В 1991 г. в Женеве прошла конференция европейских статистиков, посвященная скрытой и неформальной экономике. По ее материалам опубликовано специальное руководство по статистике теневой экономики в странах с рыночной системой хозяйствования. Регулярно проходят конференции и семинары по оценке и мониторингу неформального сектора, в том числе специально для стран СНГ.

В мае 1996 г. на совместном заседании ЕЭК ООН (Евростат) и ОЭСР по национальным счетам среди других вопросов была рассмотрена проблема оценки масштабов теневой экономики. В Евростате создана специальная рабочая группа по вопросам скрытой экономики.

В октябре 2010 г. состоялась международная конференция по вопросам теневой экономики в условиях кризиса, организованная Министерством финансов Латвии. На конференции был представлен план борьбы с теневой экономикой, утвержденный Кабинетом министров Латвии, и дана его оценка⁸.

В отечественной науке и экономической практике интерес к проблемам теневой экономики отчетливо проявился в 1980-е гг. Это было обусловлено как социально-экономическими причинами, связанными с возрастанием ее роли в народном хозяйстве и криминализацией, так и с идеологическими причинами. Последние проявились в стимулировании руководством страны научных исследований, направленных на выявление деформаций и дискредитацию командной социально-экономической системы государственного социализма.

В Советском Союзе (и затем уже в России) на постоянной основе исследования по теневой экономике еще с середины 1970-х гг. велись в Научно-исследовательском экономическом институте при Госплане СССР – теперь Институт макроэкономических исследований (ИМЭИ) при Минэкономики РФ.

С середины 1990-х гг. в России появились статистические публикации, посвященные различным аспектам теневой экономики. Важнейшим событием стало издание Госкомстатом РФ двухтомника по современной методологии и методике статистики в России⁹. Второй выпуск данного издания¹⁰ почти наполовину посвящен методологии и методике расчета параметров скрытой и неформальной экономики.

5–6 июня 2001 г. в Санкт-Петербурге прошла международная конференция «Теневая экономика и легализация доходов, полученных незаконным путем».

Конференция была организована совместно Правительством РФ и Управлением ООН по контролю над наркотиками и предупреждению преступности (УКНПП ООН). В конференции приняли участие эксперты из Интерпола, Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития, а также представители правоохранительных органов более чем из 20 стран¹¹.

20 мая 2011 г. в Санкт-Петербургском государственном инженерно-экономическом университете состоялась международная научно-практическая конференция «Состояние и динамика развития теневой экономики и организованной преступности в современной России»¹².

Западные исследования, посвященные неформальной экономике, тематически крайне разнообразны. Это и «нерегулярная занятость» Э. Мингиони, и неформальность ввиду сетевизации производственного процесса М. Кастельса, и неформальные сети этнического предпринимательства А. Портеса, и сетевизация каналов рекрутирования на рынке труда М. Грановеттера, и реципрокность как форма социальной интеграции общества К. Поланьи, и «цена подчинения закону» Э. де Сото, и пр.

Неформальную экономику крестьянских сообществ представляют концепции «моральной экономики» Дж. Скотта и «эксполярной экономики» Т. Шанина. Концептуализируется тема домашней экономики, занимающей центральное место в работах С. Генри, Дж. Гершуни, Р. Пала и других.

Неформальную экономику стран социалистической ориентации изучают Г. Гроссман и Ф. Фелдбраг («вторая» экономика СССР), И. Габор, П. Галаши, А. Шик (неформальная экономика венгерского социализма), Т. Чавдарова (обмены между домохозяйствами в социалистической и постсоциалистической Болгарии).

Развиваются количественные методы оценки теневой экономики (П. Гутман, А. Дилнот, К. Моррис, В. Танзи, Э. Фейг). Прорабатываются варианты изменения системы национальных счетов с целью более полного учета теневого сектора (M. O'Хиггинс, K. Макафи).

В настоящее время интерес российской науки к неформальной экономике значителен. Необходимо отметить исследование российского неформального сектора В. Гимпельсона и Е. Синдяшкиной. Неформальную занятость изучают И. Перова, О. Синявская, Л. Хахулина, а неформальные коррективы формального рынка труда – П. Кудюкин, А. Чепуренко и Т. Четвернина. Неправовым практикам в сфере занятости посвящают проект Т.И. Заславская и М.А. Шабанова. Неформальные каналы заполнения рабочих мест выявляет В. Якубович.

Но не только вопросы занятости привлекают исследователей. Теневая экономика предприятий представлена в схемах бартера А. Леденевой, в схемах неучтенного наличного оборота А. Яковлевым, в раскладах трансакционных издержек В.В. Радаевым, в моделях хозяйствования реального сектора Т.Г. Долгопятовой, в сетевых структурах современного российского бизнеса С. Авдашевой.

Процессы теневизации экономики ВПК и силовых ведомств изучаются Р.В. Рывкиной и Л.Я. Косалсом. Неформальный аспект трудовых отношений на постсоветских предприятиях выявляют С. Алашеев, В. Кабалина, С. Кларк, И. Козина, П. Романов и другие.

Развитие теневой и криминальной экономик в контексте процесса глобализации исследует С. Глинскина.

Роль неформальной экономической деятельности в повседневности петербуржцев раскрывается в исследованиях под руководством В.М. Воронкова, а неформальное хозяйствование российских крестьян изучают В. Виноградский, Е. Ковалев, А. Никулин, О. Фадеева, И. Штейнберг и другие. Сетевые обмены между домохозяйствами исследовали О. Лылова, А. Пиховский и В. Столбов. Исследования неформальной экономики с точки зрения гендерного распределения ролей представлены И. Тартаковской, З. Хоткиной, а домашней экономики – И.Е. Калабихиной, Е.Б. Мезенцевой и другими.

Особенно многочисленны исследования, фокусирующие внимание на неформальных взаимоотношениях с институтами власти. Формы теневого диалога с властью как населения, так и предпринимателей представлены в исследованиях А.А. Аузана, Л.Е. Бляхера, И. Клямкина, Л.Я. Косалса, Э. Панеях, В.В. Радаева, Р.В. Рывкиной, Г. Сатарова, Л. Тимофеева и других.

Криминальная экономика России также не осталась незамеченной. Это, прежде всего, работы Л. Тимофеева (наркобизнес), В. Радаева (контрафактная продукция), В. Волкова (организованная преступность).

Систематизация исследований отечественных и зарубежных ученых в области неформальной экономики представлена в работах Ю.В. Латова, В.В. Радаева.

Традицию статистического учета неформальной экономики продолжают Н. Бокун, И. Кулибаба, П. Ореховский, А. Пономаренко и другие¹³.

В настоящее время единого общепринятого универсального понятия теневой экономики не сформулировано. Многообразие позиций обусловлено, как правило, различиями в характере решаемых авторами теоретических и прикладных задач, а также в методологии и методике исследования.

В зависимости от характера результата деятельности выделяют теневую экономику:

• производительную, вносящую реальный вклад в производство валового национального продукта;

• перераспределительную, не связанную с реальным созданием экономических благ, но перераспределяющую доходы и имущество¹⁴.

По отношению к официальной экономике следует различать внутреннюю и так называемую параллельную экономику.

Под внутренней экономикой понимаются встроенные в официальную экономику теневые отношения, связанные с официальным статусом их участников. Другими словами, теневая экономика трактуется с этой точки зрения как нерегистрируемая деятельность тех же самых агентов, которые действуют и в регистрируемой части экономики. Данный подход последовательно реализуется многими экономистами¹⁵.

Параллельная (вторгающаяся) экономика – теневые отношения, не связанные с официальным экономическим статусом их участников. Данной позиции при характеристике теневой экономики придерживается В. Гинзбург (V. Ginsburgh), который рассматривает ее как особый сектор с особой производственной функцией, где занята без официальной регистрации часть рабочей силы¹⁶.

В зависимости от стадий воспроизводственного цикла различают:

• теневое производство;

• теневое распределение (скрытое от учета распределение доходов, экономические преступления);

• теневой обмен (реализация нелегально произведенной продукции, правонарушения в сфере потребительского рынка, реализация незаконно полученных ценностей);

• теневое потребление (потребление продукции собственного производства, удовлетворение деструктивных, асоциальных потребностей)¹⁷.

Большинство авторов включают в состав теневой экономики деятельность на всех стадиях воспроизводственного цикла.

Исключение составляет статистическая концепция, рассматривающая теневую экономику как производительный сектор, участвующий в создании ВВП.

Подходы к определению теневой экономики различаются также и в зависимости от принимаемых во внимание механизмов координации ее отдельных сфер и секторов. В связи с этим выделяют¹⁸:

• теневой рынок;

• неформальную экономику;

• властно-насильственный механизм, связанный преимущественно с применением или угрозой применения насилия.

Экономико-правовой анализ, проведенный К.В. Котовым, позволил ему рассматривать в качестве наиболее криминогенных зон следующие сегменты экономики:

• денежное обращение, криминализация которого является наиболее опасной для общества и которое порождает криминализацию всех остальных звеньев экономической системы. Многие эксперты считают, что в 1990-е гг. можно было говорить о переходе контроля над сферой денежного обращения к криминальным структурам;

• отношения собственности, прежде всего в торговле и общественном питании, сфере городской недвижимости, топливно-сырьевом комплексе, деревообработке и производстве строительных материалов, строительстве, производстве алкогольной продукции, земельных отношениях, эксплуатации государственной собственности;

• внешнеэкономическая деятельность, используемая не только для быстрого криминального накопления капитала, но и являющаяся самым эффективным средством незаконного экспорта капитала. В 1990-е гг. процветала криминальная система экспорта энергетических и сырьевых ресурсов, особенно стратегического характера, что подрывало позиции страны на мировых рынках и давало основания для принятия против России антидемпинговых мер;

• потребительский рынок, традиционно являющийся криминогенной экономической зоной. В 1990-е гг. практически полностью контролировался криминальными структурами, жестко регламентирующими цены и взимающими «налоги» на доходы как в виде доли от участия в капитале, так и в виде прямых платежей за право осуществлять торговую деятельность¹⁹.

Обобщая современные научные представления зарубежных исследователей о неформальной экономике, Ю.В. Латов формулирует следующие выводы²⁰.

Неформальная экономика (как и теневая экономика в целом) является глобально-историческим феноменом, присущим в той или иной мере всем общественным системам. Она находила и находит свое место и в «первом мире» (в развитых «капиталистических» странах), и во «втором мире» (в «коммунистических» странах), и в «третьем мире» (в развивающихся странах). Более того, история неформальной экономики отнюдь не ограничивается современной эпохой: неформальные экономические структуры существовали в доиндустриальных обществах (вспомним хотя бы о внецеховом ремесле в западноевропейском средневековье), возможно, они будут существовать и в обществе постиндустриальном.

Неформальная экономика многофункциональна. С одной стороны, она играет роль своеобразной «свалки» отживающих институтов, обеспечивая временное выживание городских и сельских маргиналов, консервируя рудиментарные формы производственных отношений (например, семейные неформальные «микрофирмы» основаны во многом на архаичных отношениях личной зависимости). С другой стороны, неформальную экономику можно рассматривать и как «дубликат» господствующих в данный период институтов: неформалы производят обычные товары и услуги, потребляемые субъектами официальной экономики, причем заказы для неформальная экономики часто исходят от «формального» бизнеса. Наконец, неформальная экономика есть «полигон» новых институтов: являясь совокупностью мелких и мельчайших предпринимательских единиц, с легкостью изменяющих ассортимент, технологию, внешние и внутренние хозяйственные связи, неформальная экономика демонстрирует высочайшую гибкость и выживаемость. Согласно концепции Э. де Сото, саму промышленную революцию XVIII в., положившую начало современной капиталистической индустрии, можно рассматривать как результат борьбы капиталистов-«неформалов» с меркантилистским государственным регулированием, тщетно пытавшимся законсервировать цеховую систему и исключительные привилегии торговых и иных монополий. Именно «тихая революция» неформальных производителей создает конкурентную рыночную среду в современных странах «третьего мира». Наконец, предпринимательство в России и других странах бывшего «социалистического лагеря» развивается именно на почве традиций ранее запрещенного теневого бизнеса.

Неформальная экономика по своей природе имеет рыночный и конкурентный характер: мелкие производители, скрывающиеся от надзора контролирующих организаций, могут ориентироваться только на платежеспособный спрос таких же обособленных друг от друга покупателей. Неформальное производство использует в основном не капитальные, а трудовые ресурсы (иначе говоря, человеческий капитал в НЭ более важен, чем капитал физический). Производимая неформалами продукция имеет примерно тот же (или несколько более низкий) уровень качества, что и продукция легальных предпринимателей, но производится с более низкими издержками (неформальные бизнесмены экономят на издержках подчинения закону – не платят налогов и социальных платежей, могут давать зарплату ниже законодательно установленного минимума и т. д.). Уровень доходов в неформальном секторе в целом несколько ниже, чем в формальном, или примерно равен ему, однако дифференциация доходов гораздо выше.

Неформальная экономика является тем сектором теневой экономики, который наиболее производителен и полезен для общества. В условиях командной экономики социальная роль производителей-неформалов достаточно двусмысленна. События гражданской войны в России показали, что «мешочники» не только снабжали города хлебом, но и составляли основу «зеленого» движения, толкавшего страну в пучину анархии. На закате советской эпохи «цеховики» также, с одной стороны, удовлетворяли потребительский голод на дефицитные промтовары, но, с другой стороны, подрывали своей коррупционистской деятельностью остатки авторитета отечественного партийно-государственного аппарата. В рыночном хозяйстве рядовые потребители и даже легальные фирмы с удовольствием приобретают дешевые товары и услуги, не обращая внимания на правовой статус их производителей и продавцов; правительства склонны при этом мириться с потерей части своих потенциальных доходов, если это стимулирует экономический рост. Соответственно, если при централизованно управляемых системах правительство придерживается в отношении неформальной экономики стратегии решительного подавления, стремясь ликвидировать неформалов «как класс» (естественно, дурные законы умеряются не менее дурным их выполнением), то при децентрализованных системах оно де-факто молчаливо игнорирует неформалов или старается включить их в систему легального бизнеса, «формализовать», но не уничтожить. Неформальная экономика гораздо менее опасна для общества, чем другие формы теневой экономической деятельности типа «беловоротничковой» и организованной преступности, и потому она должна рассматриваться не столько как враг, сколько как потенциальный помощник легальной экономики²¹.

Официальное определение неформальной экономики разработано 15-й Международной конференцией статистиков труда (МКСТ), которая в январе 1993 г. приняла Резолюцию относительно статистики занятости в неформальном секторе. В марте того же года Статистическая комиссия Организации Объединенных Наций (ООН), поддерживая указанную Резолюцию, приняла решение о включении соответствующих ее частей в Систему национальных счетов.

В Резолюции 15-й Международной конференции статистиков труда 1993 г. неформальный сектор определен как совокупность единиц, занятых производством товаров и услуг с целью обеспечения работой и доходами участвовавших в них лиц и обладающих характерными чертами предприятий домашних хозяйств. Согласно Резолюции 15-й МКСТ предприятия этого типа должны удовлетворять одному или двум критериям:

• небольшой размер предприятия с точки зрения занятости;

• отсутствие регистрации предприятия (определенное таким же образом, что и для предприятий неформального сектора без наемных работников) или его работников²².

Концепция неформального сектора отличается от концепции теневой экономики.

Подавляющее большинство производственных единиц неформального сектора предоставляет товары и услуги, производство и распространение которых совершенно законно. Это противопоставляется преступной деятельности или незаконному производству.

В соответствии с методологией системы национальных счетов ООН все проявления теневой экономики в мире принято включать в следующие основные сферы и секторы.

Производительный сектор нелегальной экономики, обеспечивающий реальный вклад в производство ВВП:

а) легальные виды деятельности, осуществляемые нелегально, например без лицензии или специального разрешения; скрытое производство в легальной экономике;

б) «неформальная» занятость, работа по найму;

в) запрещенная законодательством экономическая деятельность.

Два первых вида деятельности, которые также являются неконтролируемыми, нерегламентированными и не учитываемыми официальной статистикой, называются домашней и общинной экономикой.

Домашняя экономика представлена сферой общественно необходимого производительного домашнего труда, который не оплачивается и находится вне сферы товарного обмена. В домашнюю экономику включается трудовая деятельность по производству продуктов, которые заменяют товары, приобретаемые за деньги в сфере официальной экономики. Отличительными признаками домашней экономики являются: производительный характер, отсутствие учета, официальной регламентации, непротивоправный характер, отсутствие обмена в рыночной и нерыночной формах.

В свою очередь, общинная экономика представлена системой производства и реализации благ и услуг, которая основана на обмене в неденежной форме. Она действует в рамках сообществ, складывающихся на базе различных форм социальных связей: родственных, соседских, дружественных отношений, близости культур, религиозных взглядов, профессии, идеологической ориентации и т. п.

Общинная экономика – это форма развития домашней экономики при выходе последней за пределы семьи. Если обмен благами в рамках различного рода общин начинает осуществляться в денежной форме, общинная экономика переходит в нелегальную.

Признаками общинной экономики являются: производительный, непротивоправный характер, обмен в неденежной форме, несоблюдение принципа эквивалентности, нерегламентированность, неучитываемый характер.

Эти секторы не следует относить к сфере теневой экономики, поскольку здесь не происходит сокрытия доходов от учета и налогообложения. В данном случае обязанностей официальной регистрации и уплаты налогов законодательство не предусматривает. Домашняя и общинная экономика не связаны с выходом за рамки правового поля и не являются факторами криминализации экономических отношений²³.

Что касается запрещенной законодательством экономической деятельности, то в научных источниках для обозначения отдельных составляющих элементов этого сектора теневой экономики используются различные термины и понятия. Например, Ю.В. Латов и С.Н. Ковалев²⁴ применяют термин «вторая экономика», характеризующий экономику приписок, спекулятивных сделок, взяточничества и других криминальных действий, связанных с получением и передачей денежных средств. В свою очередь В.О. Исправников²⁵ включает в этот сектор также деятельность, направленную на получение субъектами хозяйствования необоснованных выгод и льгот на основе организованных коррупционных связей.

Постановлением Госкомстата РФ от 25 октября 2001 г. № 76 утверждены Методологические положения по измерению занятости в неформальном секторе экономики, в которых сформулирована официальная позиция по определению единого, унифицированного в соответствии с требованиями системы национальных счетов (СНС) подхода к понятию «неформальная экономика» и к расчету показателей скрытого (неформального) производства в различных отраслях экономики России²⁶.

В этом документе говорится, что «неформальная экономика» – это различные сферы экономической деятельности, не регистрируемые статистическими органами, направленные на сокрытие объема производства и дохода, мотивирующим фактором которых является уклонение от налогового бремени.

Анализ показывает, что феномен неучтенной экономики может иметь самые различные толкования в зависимости от того, в каком контексте он употребляется. В различных исследованиях и документах встречаются несколько терминов, обозначающих на практике довольно близкие по смыслу и часто пересекающиеся понятия, которые тем не менее несколько различаются между собой. Это «скрытая» или «теневая» деятельность, «неформальная» деятельность и «нелегальная» деятельность. Эти термины, в частности, используются в руководстве по построению системы национальных счетов, а также в документах МОТ.

«Скрытая» экономическая деятельность включает в себя в большинстве случаев законную экономическую деятельность, которая скрывается или преуменьшается осуществляющими ее единицами с целью уклонения от уплаты налогов, социальных взносов или выполнения определенных административных обязанностей или предписаний по охране труда, выполнению санитарных и других норм. Эта деятельность может осуществляться практически во всех отраслях экономики. Примером этой деятельности может служить подпольное производство алкоголя.

«Неформальная» экономическая деятельность осуществляется в основном на законном основании индивидуальными производителями или так называемыми некорпорированными предприятиями, т. е. предприятиями, принадлежащими отдельным лицам, домашним хозяйствам, которые часто не оформляются в установленном порядке, основаны на неформальных отношениях между участниками производства и могут (полностью или частично) производить продукты или услуги для собственного потребления. Часто неформальная деятельность бывает основана на вторичной занятости, во многих случаях ею занимаются непрофессионально. Неформальная экономическая деятельность, как правило, бывает распространена в развивающихся странах. В России значительное распространение неформальное производство имеет в сельском хозяйстве (ЛПХ), торговле, строительстве, а также некоторых других отраслях.

«Нелегальная» экономическая деятельность является незаконной, т. е. она охватывает те виды производства товаров или услуг, которые прямо запрещены существующим законодательством. В настоящее время к таким видам деятельности относятся, например, производство и продажа наркотиков, производство и продажа, в обход установленных правил, оружия, проституция, контрабанда. Так как законы могут меняться, границы нелегального производства также находятся в движении. Так, с принятием закона о разрешении продажи оружия частным лицам часть этого бизнеса перестала быть нелегальным и перешла в регулярный, официальный сектор экономики.

В каждом из перечисленных случаев речь идет об экономической деятельности, т. е. о деятельности с целью получения экономической выгоды от производства товаров или услуг, и их последующей реализации на рынке, конечного потребления или валового накопления в собственном домашнем хозяйстве, за исключением производства бытовых услуг, потребляемых в собственном домашнем хозяйстве, если они не оказываются оплачиваемой прислугой. Все эти виды деятельности, согласно рекомендациям СНС, должны включаться в границы производства и учитываться при расчете стандартных экономических показателей.

Экономическая деятельность возможна, только если на производимые товары и услуги существует определенный платежеспособный спрос на рынке. Рекомендуя включать незаконные виды деятельности в границы производства, СНС делает четкое различие между сделками, которые осуществляются с общего согласия покупателя и продавцов (например, продажа наркотиков, краденых товаров) и включаются в границы производства, и другими видами деятельности, которые не входят в границы производства, когда сделки осуществляются без взаимного согласия (например, вымогательство, кража).

Можно назвать достаточно большое число операций с финансовыми и нефинансовыми активами, которые не являются по сути своей экономическими. Например, подделка банковских документов является по существу кражей денег, и она не может быть квалифицирована как производство какого-либо товара или оказание услуги. Рэкет с определенной степенью условности можно принять как своеобразную услугу, но он не основан на принципе добровольности, поэтому его также нельзя относить к экономическим операциям. Эти операции не учитываются при расчете макроэкономических показателей и не влияют на их величину.

С другой стороны, хотя такие неэкономические операции, как воровство или грабеж, не создают новой стоимости и не означают увеличения внутреннего продукта и национального богатства, но они ведут к их перераспределению. Перераспределительные операции также имеют значение в экономике, и хотя их нельзя отожествлять с экономическими операциями, тем не менее в аналитических целях результаты подобных действий необходимо учитывать при построении таблиц национального богатства.

Экономические операции осуществляются не только на стадии производства, но также на стадиях образования и распределения доходов, а также использования доходов для целей конечного потребления и накопления. Соответственно, проявления скрытой экономической деятельности бывают также на каждой из перечисленных стадий.

Объем скрытых доходов является важной характеристикой скрытой экономики. Доходы скрываются чаще всего с той же целью, что и большинство производственных операций – с целью уклонения от налогообложения. Они могут быть получены как от незаконной, так и от вполне законной, но скрытой или преуменьшаемой деятельности, а также от занятости в неформальном секторе. Доходы домашних хозяйств, получаемые ими от занятости в неформальном производстве, обозначаются в СНС как «смешанные доходы», т. е. первичные доходы, в которых смешиваются признаки предпринимательской прибыли и доходов наемных работников.

В принципе, не только производство и образование доходов, но и использование доходов, т. е. расходы на конечное потребление и на накопление, может быть характеристикой развития теневой экономики в том случае, если потребление идет из источников, которые не являются официально зарегистрированными. Например, стоимость товаров, покупаемых на черном рынке. Хотя само по себе потребление, если это не потребление определенных видов запрещенных товаров и услуг, не является незаконным, его доля в объеме потребления может быть значительным, и это говорит о степени развития черного рынка как явления.

Таким образом, следует рассматривать неучтенную экономику как совокупность скрытой, неформальной и нелегальной экономической деятельности в той интерпретации, в какой об этом говорилось выше. Теневая экономика не понимается в макроэкономической статистике как синоним криминальной, хотя определенные виды незаконных операций, если они попадают под определение экономической деятельности, должны быть включены в ее состав. На практике, однако, большинство стран, в том числе и Россия, пока не учитывают собственно незаконную деятельность при расчетах ВВП. Большая часть производства, включаемого согласно данному определению в состав теневой экономики, является вполне законным, но его размер либо сознательно преуменьшается производителями, либо информацию о нем невозможно получить обычным путем, поскольку производственные единицы не регистрируются в силу своей неформальной организации.

В связи с этим в Методологических положениях по измерению занятости в неформальном секторе экономики Госкомстата РФ рекомендуется использовать термин «скрытая (неформальная)» экономическая деятельность для совокупного обозначения всех досчетов и поправок к ВВП, которые производятся исходя из требования СНС 1993 г. об учете разного рода скрытой экономической деятельности²⁷.

Между разными формами теневой экономической деятельности нет непроходимой грани. Например, организованные преступные группы могут «собирать дань» с предприятий неформального сектора и использовать контакты с легальными предпринимателями для «отмывания» своих доходов. «Теневики» охотно сотрудничают друг с другом, что в известной степени объединяет их в противостоянии официальному миру.

В качестве ключевого критерия выделения теневых экономических явлений можно также выделить отношение к нормативной системе регулирования. Конкретными критериями являются: уклонение от официальной или государственной регистрации, от государственного контроля; противоправный характер.

Д. Макаров²⁸, В.М. Есипов²⁹ главной отличительной особенностью теневой экономической деятельности считают ее неконтролируемый характер. Последний заключается в недоступности экономической информации для ее получения открытыми контрольными методами.

В.О. Исправников для отнесения экономических явлений к теневым использует критерий противоправности и уклонения от официальной регистрации³⁰.

П. Ореховский использует для отнесения к теневой экономике более жесткий критерий – отсутствие государственной регистрации сделок.

Дэйллаго Б. (Dallago B.) для обозначения теневых экономических процессов использует понятие «иррегулируемая экономика», под которой понимается деятельность экономических агентов, которая не подчиняется регулярным правилам и законам или каким-либо образом скрыта от государственных органов управления и контроля³¹.

Криминологический подход. В рамках подходов, которые могут быть обозначены как криминологические, используется критерий общественной вредности (опасности) экономической деятельности. Рассмотрим некоторые примеры.

К. Улыбин³² для выделения теневых экономических отношений использует критерий деструктивности, нанесения вреда обществу и его членам, присвоения нетрудовых доходов. Если критерий получения нетрудовых доходов можно не учитывать как явно неадекватный современному типу экономики и основанный на ортодоксальной политико-экономической теории, то второй критерий однозначно оценить вряд ли возможно. Идея общественной вредности обладает значительным конструктивным потенциалом, поскольку позволяет рассматривать объект относительно независимо от действующей системы правового регулирования.

Вместе с тем этому подходу присущ такой недостаток, как чрезмерное расширение сферы теневой экономики за счет включения в ее состав легальных, однако экономически неэффективных, неоптимальных форм экономических отношений, к которым можно отнести различные несовершенства рынка и государства.

В работе А.В. Вакурина и А.В. Нестерова³³ воспринят предыдущий подход, однако сфера теневой экономики ограничена деформациями экономических отношений, которые не нашли отражения в законодательстве, не признаются правонарушениями, а их совершение не влечет наступления юридической ответственности.

В рамках комплексного подхода в качестве основы выделения теневой экономики используются различные сочетания рассмотренных ранее критериев.

Например, А.Н. Шохин использует для выделения явлений теневой экономики такие критерии, как отсутствие учета, нерегламентированность и противоправность³⁴.

Т.И. Корягина³⁵ в состав теневой экономики включает экономическую деятельность, не фиксируемую статистикой, запрещенную законом, а также приписки, спекулятивные сделки, мошенничество, связанное с получением и передачей денег (некоторые экономические преступления).

В зависимости от стадий воспроизводственного цикла выделяют:

• теневое производство;

• теневое распределение (скрытое от учета распределение доходов, экономические преступления);

• теневой обмен (реализация нелегально произведенной продукции, правонарушения в сфере потребительского рынка, реализация незаконно полученных ценностей);

• теневое потребление (потребление продукции собственного производства, удовлетворение деструктивных, асоциальных потребностей).

В зависимости от цели теневые операции в легальной экономике могут быть направлены на достижение различных целей, среди которых наиболее важны:

а) снижение налоговой нагрузки;

б) ограничение конкуренции;

в) получение льгот, привилегий, исключительных прав у государства, в том числе путем коррупции и лоббирования законопроектов;

г) ограничение риска;

д) легализация незаконно полученных доходов;

е) незаконное присвоение прав на экономические блага.

Среди теневых операций в легальном секторе экономики, направленных на уклонение от налогов, выделяют: неучтенные, сокрытие части оборота, псевдооперации, незаконные операции³⁶.

Объектами теневых экономических операций являются имущественные и неимущественные права, материальные, финансовые, человеческие, информационные и иные виды экономических ресурсов.

По отношению к действующим базовым социально-экономическим институтам теневые действия и операции могут носить двойственный характер:

а) укрепление базовых институтов, обеспечение выполнения ими функций более эффективным способом;

б) деформация, разрушение, усиление дисфункций базовых институтов, их использование в асоциальных и преступных целях.

При этом часто обе целевые функции тесно взаимосвязаны.

Наиболее общим признаком теневых экономических отношений является их неконтролируемость. При этом следует выделить различные сферы неконтролируемых экономических отношений.

Во-первых, это экономическая деятельность, операции в легальном секторе, скрываемые от учета и контроля.

Во-вторых, к данной сфере может быть отнесена экономическая деятельность, за осуществление которой предусмотрена юридическая ответственность. Это экономическая деятельность в нелегальном секторе.

В-третьих, в состав указанной сферы следует включать экономическую деятельность, осуществляемую без специальных операций по сокрытию от контроля. Это деятельность, формально не скрываемая от контроля, но осуществляемая в расчете на бездействие либо неадекватную реакцию контролирующих и правоохранительных органов.

К числу причин подобного положения можно отнести:

• коррумпированность контролирующих и правоохранительных органов;

• неэффективность деятельности контролирующих и правоохранительных органов в связи с ресурсными и иными ограничениями (деятельность в расчете на бездействие государства и безнаказанность);

• несовершенство законодательства, препятствующее выявлению, расследованию, пресечению деятельности, привлечению к ответственности виновных.

Последняя особенность нормативной системы регулирования исследовалась в специальной литературе, а формы ее проявления были обозначены как lex imperfecta и lex simulata³⁷.

Lex imperfecta – несовершенный закон, беззубое право.

Lex simulata – имитационное, мнимое право – законодательство, создающее успешный на первый взгляд механизм, применять который не предполагают ни связанные с его реализацией исполнители, ни потенциальные объекты воздействия. Данное явление имеет место, если законодательство становится средством утверждения интересов социальных групп, оказывающих воздействие на законодательный процесс.

Такое понимание неконтролируемого характера теневой экономики не изменяет объем данного понятия, однако обогащает знание о его структуре, что имеет значение для выработки мер по контролю над анализируемой сферой.

Перераспределительный сектор теневой экономики включает различные преступления экономической направленности. В литературе для обозначения отдельных элементов этого сектора теневой экономики используются различные понятия.

Т.И. Корягина использовала термин «фиктивная экономика» – экономика приписок, спекулятивных сделок, взяточничества и всякого рода мошенничеств, связанных с получением и передачей денег³⁸.

В.О. Исправников включает в этот сектор также деятельность, направленную на получение необоснованных выгод и льгот субъектами хозяйствования на основе организованных коррупционных связей³⁹.

Важнейшей тенденцией развития теневой экономики является ее криминализация, возрастание влияния организованной преступности, усиление ее общественной опасности. В связи с этим в системе экономических отношений целесообразно выделить самостоятельный сектор криминальной экономики.

Концепция криминальной экономики ориентирована, прежде всего, на исследование причин, механизмов экономических общественно опасных явлений, а также предупреждение и пресечение общественно опасной активности.

Первое исследование криминальной экономики было выполнено А.А. Крыловым. Он ввел в научный оборот само понятие «криминальная экономика» и дал следующее ее определение: «Криминальная экономика – это сложная система незаконных социально-экономических отношений и материально-вещественных процессов по поводу производства, распределения, обмена и потребления материальных благ и услуг»⁴⁰. Криминальную экономику он определяет также как организованную корыстную ненасильственную преступность⁴¹.

В работах статистической направленности используется термин «криминальная квазиэкономика», которая определяется как непродуктивный сектор экономической деятельности, связанный с незаконным перераспределением доходов и имущества граждан путем грабежа, разбоя, кражи, вымогательства⁴².

А. Нестеров и А. Вакурин дают следующее определение криминальной экономики: «…криминальная экономика – это специфический экономический уклад, способ хозяйствования, который призван обеспечивать определенную, относительно небольшую по численности группу лиц сверхдоходами, доходами от преступной деятельности, доходами от использования “прорех” в законодательстве»⁴³.

Это понятие, по их мнению, охватывает деяния в экономической сфере, подпадающие под определенные статьи законодательства, т. е. экономические правонарушения и преступления. Сюда же они относят организованную преступность, коррупцию и лоббирование выгодных преступному миру законопроектов.

Таким образом, имеет место понимание криминальной экономики исключительно с формально-правовых позиций. В соответствии с логикой такого понимания в состав криминальной экономики включается вся теневая экономика. Формально-правовой подход, по мнению автора, является недостаточным для адекватного понимания природы и криминальной и теневой экономики и нуждается в дополнении и расширении. Криминальную экономику, особенно в России и других странах с неразвитой рыночной системой, следует рассматривать с более широких криминологических позиций.

С этой точки зрения криминальная экономика включает экономические отношения, экономическую деятельность, главным отличительным признаком которой является общественная вредность (опасность).

Криминальная экономика охватывает экономические общественно опасные деяния трех видов:

• криминализованные, влекущие уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством;

• некриминализованные, но влекущие юридическую ответственность в соответствии с нормами других отраслей права;

• некриминализованные и не влекущие юридической ответственности (пробелы правового регулирования).

В соответствии с логикой формально-правового подхода теневая экономика является подсистемой экономики криминальной. К такому выводу вполне последовательно приходят его сторонники⁴⁴. Этот подход единственно верен с позиции правоприменения, когда необходимо исходить из действующих правовых норм. Последовательно следуя этой логике, в качестве средства решения проблемы теневой экономики следует избрать применение административных и уголовно-правовых средств борьбы. Однако в российских условиях согласиться с такой позицией вряд ли возможно.

В общем и целом для оценки уровня криминальности теневой экономики целесообразно учитывать максимально полно как ее экономическую эффективность и полезность, так и деструктивное влияние. Полезно ответить на вопрос:

«Если правовые предписания будут полностью реализованы, а налоги и платежи – полностью уплачены, то при существующей экономической конъюнктуре какая часть экономической деятельности окажется минимально конкурентоспособной и рентабельной?» Именно в этой части следует искать криминальный теневой сектор. Вопрос может быть сформулирован и в более общей форме: «В какой степени и какая часть, сфера теневой экономики, связанные с нарушением правового запрета, обеспечивают выживание общественного организма?»

При криминологическом подходе объектом анализа становится не только сама деятельность, но и оценочная шкала этой деятельности, воплощенная в правовой системе. При этом используется критерий социально-экономической эффективности.

В условиях слабого государства, отсутствия нормальной институциональной среды в сфере экономики применение незаконных методов становится одним из решающих факторов конкуренции и выживания. Вне правового поля оказывается большинство экономических субъектов. В такой ситуации формально-правовой подход не является конструктивным и должен быть дополнен более широким экономико-криминологическим.

В работе иркутских исследователей следующим образом обобщаются взгляды различных исследователей на сущность теневой экономики (табл. 4).

Таким образом, криминальную экономику следует рассматривать как систему социально-экономических институтов, т. е. формальных и неформальных правил экономического поведения, а также санкционных механизмов.

Сферу криминальной экономики целесообразно ограничить видами деятельности, которым присущи такие признаки, как осуществление на профессиональной основе и институционализированный характер.

Отделение криминальной экономики от теневой позволило В.Ю. Бурову, А.А. Помулеву провести типологизацию теневой и криминальной экономики по критериям в аспекте их отделения друг от друга⁴⁶ (табл. 5).

В процессе анализа криминальной экономической деятельности ключевое значение имеет выявление ее структуры, систематически повторяющихся шаблонов экономического поведения, инвариантных к конкретному содержанию и корректно описывающих макроструктуру криминальной экономической деятельности. Выявление подобной структуры позволяет моделировать конкретные разновидности криминальной экономической активности, модифицируя и детализируя отдельные элементы, что крайне полезно для изучения причин и факторов экономической преступности (криминологический аспект), а также в процессе расследования (криминалистический аспект).

Структурный анализ криминальной экономической деятельности позволяет выделить в ней устойчиво повторяющиеся стадии (фазы), инвариантные конкретному содержанию любой систематически и планомерно реализуемой преступной деятельности в сфере экономики.

Основными стадиями подобной модели являются: генерирование преступного дохода, легализация или отмывание криминальных фондов, потребление, криминальное инвестирование преступных доходов и инфильтрация их в легальный бизнес.

Процесс последовательной смены отдельных стадий, необходимых для осуществления и постоянного возобновления криминальной экономической деятельности, обозначается понятием криминальный экономический цикл (рис. 5).

Рис. 5. Структура криминального экономического цикла

Генерирование криминального дохода – это фаза криминального экономического цикла, содержанием которой является извлечение дохода в результате преступной (общественно опасной) экономической деятельности, совершение преступлений в сфере экономики.

Легализация криминальных фондов – это фаза криминального экономического цикла, содержанием которой являются финансовые операции, направленные на придание преступно полученным средствам видимости полученных законным путем.

Криминальные инвестиции– использование легализованных преступно полученных средств для возобновления, расширения криминального предприятия. Инфильтрация в легальный бизнес – фаза криминального экономического цикла, содержанием которой являются прямые и портфельные инвестиции в организации легального бизнеса⁴⁷.

§ 2. Причины правонарушений в финансовой сфере

Причины правонарушений являются фундаментальной проблемой юридической науки.

В условиях кризиса в экономике, роста преступности, упадка нравственности и морали изучение причин правонарушений и преступности как самого опасного правонарушения становится особенно актуальным.

Глубокое изучение причин преступности стало возможным после накопления большого фактического материала по уголовной статистике в различных государствах и после складывания в науке уголовного права антропологической и социологической школ.

В начале XX в. общепринятым делением причин становится так называемое трехчленное, предложенное Энрико Ферри. Все причины преступности делятся на следующие три группы: 1) индивидуальные или антропологические, лежащие в самой личности преступника; 2) физические – влияние природы; 3) социальные – влияние общественной обстановки. К первым относятся пол, возраст, раса, наследственность, соматические (телесные) и психические, т. е. душевные, особенности преступника. К группе вторых причисляются: климат, температура, строение почвы и пр. В число социальных причин входят: богатство и бедность, жилища, занятия, образование, политическое устройство и др.⁴⁸

Современные криминологи разделяют причины преступности и ее условия. Причины и условия преступности действуют совместно: причина порождает следствие лишь при наличии определенных условий⁴⁹.

Причины преступности – это те социально-психологические факторы, от которых непосредственно зависит совершение преступлений, которые воспроизводят преступность и преступления как свое закономерное следствие. В числе наиболее распространенных называют такие причины преступности, как корыстолюбие, стяжательство, агрессивность, национализм, неуважительное отношение к общественным правилам и нормам, гедонизм, правовой нигилизм⁵⁰.

Большинство специалистов считают, что нельзя назвать какую-либо одну, «главную» причину, которая бы целиком и полностью была ответственна за все наблюдаемое разнообразие форм и видов преступности. Нельзя свести задачу анализа детерминант преступности и к составлению «каталога причин»: в разных сочетаниях, в неодинаковых исходных условиях (к которым относятся конкретные условия жизнедеятельности людей, изменения этих условий и предшествующее состояние преступности) даже наиболее распространенные факторы, оказывающие прямое влияние на преступность, по-разному влияют на количественные и качественные показатели преступности⁵¹.

Причины преступности оказывают определяющее воздействие на принятие решения о совершении деяния, формирование мотива и цели, выбор именно преступных средств ее достижения⁵².

Условия – это такие общественные явления, которые непосредственно не вызывают совершение преступления, но являются своеобразной «смазкой» для механизмов формирования и действия причины, облегчая и усиливая их функционирование⁵³. Условие – это то, что само по себе не порождает преступность или преступление, но влияет на процессы порождения, участвует в детерминации преступности⁵⁴.

От условий, сопутствующих совершению конкретного деяния, зависит выбор способа реализации преступного намерения, объекта преступного посягательства. Условиями определяются размеры и характер причиненного вреда, место и время совершения преступления⁵⁵.

Условиями преступности могут быть как обстоятельства, относящиеся к состоянию внешней среды (активность правоохранительных органов, латентность конкретных видов деяний, различное отношение общества к разным видам преступных деяний, материальные условия среды), так и характеризующие самого преступника (криминальный профессионализм, алкогольная или наркотическая зависимость и т. д.)⁵⁶.

В зависимости от конкретной ситуации одно и то же обстоятельство может выступать как в качестве причины преступности, так и в качестве ее условия. Например, плохая организация охраны на объекте, где хранятся материальные ценности, может являться как условием, определяющим выбор данного хранилища как объекта посягательства для устойчивой преступной группы, занимающейся хищениями, так и причиной, обусловившей формирование соответствующей мотивации у работников данного объекта⁵⁷.

Большинство криминологов указывает на решающее влияние социального содержания причин и условий преступности⁵⁸. В то же время ряд исследователей отмечают, что возникновение преступлений может быть связано с взаимодействием как отрицательных, так и положительных общественных явлений (например, либерализация экономики в совокупности с просчетами в планировании мероприятий по борьбе с экономической преступностью)^.59.

Разнообразие проявлений преступности, ее связь со многими сторонами общественной жизни требуют классификации ее причин и условий. Главное здесь состоит в том, что из всего многообразия причинных зависимостей преступности следует избрать те, которые содержат общие основания для разделения ее природы по основополагающим признакам.

В криминологической литературе принято выделять следующие основания классификации детерминантов преступности: механизм действия, уровень функционирования, содержание, сущность и природа их возникновения.

По механизму действия негативные социальные процессы, детерминирующие преступность, подразделяются на причины, условия и криминогенные факторы.

По уровню функционирования криминогенные детерминанты классифицируются на причины и условия преступности в целом (общие причины), отдельных видов преступлений и конкретных их проявлений.

Основные уровни причин преступности взаимообусловленны. Процесс их взаимосвязи идет как от первого (более общего) уровня к последнему (конкретному), так и наоборот, т. е. от причин и условий конкретного преступления к своеобразию особенностей видов и групп преступлений, к обобщающим характеристикам причинного комплекса преступности в целом. Система общих причин преступности содержит наиболее крупные обобщенные блоки детерминант преступности. В криминологической литературе они именуются источниками преступности или причинами первого класса. Главное здесь не в названии, а в их сущностной характеристике. Она выражается прежде всего в том, что весь причинный комплекс преступности имеет разнопорядковую систему, которая образуется из различных по своей значимости и криминогенному влиянию на преступность блоков и сфер общественной жизни.

Содержательная сторона причин и условий преступности состоит в том, что многообразие их проявлений заключено в экономической, политической, социально-бытовой, духовно-нравственной, социально-психологической, культурно-воспитательной и организационно-управленческой сферах жизнедеятельности общества⁶⁰.

В настоящее время большинством специалистов рассматриваются несколько групп причин преступности:

1) общие – система всех обстоятельств, при совокупности которых наступает следствие. Речь идет о совокупности всех явлений и факторов, порождающих преступность, и всех условий, обусловливающих ее;

2) специфические – часть общей причины, наличие которой при определенной ситуации (определенных условиях) приводит к преступлению. Нельзя говорить, что указанные причины преступности появились именно сегодня. Они существовали всегда, ведь общественные противоречия вечны – они будут там, где есть общество.

Проблему причин преступности, ее сущность и место в деле борьбы с преступностью необходимо рассматривать на разных уровнях:

1) индивидуальном – рассматривая личность преступника, исследуя механизм преступного поведения, можно установить и соответствующие обстоятельства, факторы, толкающие лицо на совершение преступления;

2) социологическом – здесь необходимо обратиться непосредственно к самому обществу, таким его сферам, как социальная, экономическая, политическая, духовная. Эти сферы влияют на формирование личности будущего преступника, мотивацию его поступков и реализацию задуманного;

3) философском – самой общей причиной преступности в любом обществе можно считать объективно существующие социальные противоречия (всегда существуют, но не всегда формально)⁶¹.

Рассматривая финансовую преступность, В. Пивоваров считает, что возможно распределение факторов, порождающих преступность, в зависимости от их природы и значения на:

1) те, которые привлекают;

2) те, которые провоцируют;

3) те, которые способствуют⁶².

Согласно этой классификации к первой группе следует отнести состояние финансового законодательства в стране, серьезные просчеты в правовом воспитании многих слоев населения, особенно молодежи, трудное положение предпринимательства, продолжающийся процесс формирования рыночной экономики, кризисы в стране и в мире.

К факторам, провоцирующим совершение преступлений в финансовой сфере, В. Пивоваров относит факторы преимущественно субъективного характера, главным образом – психологию корыстолюбия, что порождает уверенность в возможности «отступления» от действующего закона, а также примеры массовых случаев финансовых правонарушений со стороны других лиц, является своеобразным «обучением» преступному поведению. Кроме того, провоцировать преступление может и реальное положение конкретного предпринимательского дела (необходимость ее «реанимации», расширение масштабов деятельности, освоение новых видов продукции, услуг и др.

Третья группа факторов предложенной классификации состоит из способствующих существованию финансовой преступности. К этой группе относим такие факторы, как сложность документального учета и ведения предпринимательской деятельности, неудовлетворительное состояние борьбы с этим видом преступности и др⁶³. Разумеется, указанное распределение факторов финансовой преступности в определенной степени условно, поскольку они могут играть различную роль в причинно-следственном комплексе совершения конкретного преступления.

Однако важнейшие причины финансовой преступности заключаются в особенностях существующих экономических отношений. По своему содержанию эти отношения разнообразны: они обусловливают существование сферы производства, сферы обмена, распределения материальных благ между различными субъектами хозяйственной деятельности.

Известно, что экономика – важнейшая сфера общественной жизни, экономическая деятельность лежит в основе существования всего общества и каждого человека. Связанные с экономическими отношениями объективные противоречия между экономическими потребностями и возможностями общества (социальных групп, отдельных личностей) находят свое отражение в социальных конфликтах, противоречиях, девиации, в том числе и в преступности.

Финансовая преступность органически связана с рыночными отношениями, в основе которых лежит частная собственность, идея свободного предпринимательства, И, как свидетельствует мировой опыт, финансовая преступность неизбежно сопровождает рыночную организацию общества. Обратившись к историческому аспекту возникновения финансовой преступности, увидим ряд относительно новых причинно-следственных связей. Так, в условиях командно-регулируемой экономики во времена СССР, когда централизованный государственный аппарат четко определял, что делать, как и для кого, практически отсутствовали экономические стимулы на микроуровне (предприятие, фирма).

Государственные финансовые фонды пополнялись за счет государственных предприятий, а понятий «налоговые преступления», «уклонение от уплаты налогов» в уголовном законодательстве не существовало. Кредитование хозяйственного механизма осуществлялось планово, «свободные» средства отсутствовали. В результате же перехода к рыночной организации экономики, начавшегося в конце 80-х гг., произошли важные изменения в экономических отношениях общества, возникли новые мощные социально-экономические стимулы, связанные с частной собственностью, свободным предпринимательством, конкуренцией и т. д. Экономический кризис, сопровождавший такой переход, привел к нарушению производственных связей, инфляции, спаду производства во всех сферах и резкому снижению жизненного уровня населения. А главное, изменилось место государства в экономических отношениях. Потеряв роль безраздельного владельца и распорядителя средств производства и денежных фондов в результате разгосударствления, государство стало выступать в роли своего рода «иждивенца» – получателя средств, необходимых для выполнения его функций. Это требовало, по примеру других стран, установления новых «правил игры» – развития налоговой системы по современным образцам, законодательного его закрепления и обеспечения, создания специального аппарата контроля за взысканием и распределением налоговых поступлений. Появление многочисленных финансовых институтов (банков, других финансово-кредитных учреждений) как свободных участников рыночных отношений привело к формированию рынка условно свободных средств, предлагаемых для взаимовыгодного кредитования.

Очевидно, что на первых этапах своего становления наше государство не могло в полной мере урегулировать и эффективно контролировать указанные отношения. Это способствовало совершению тех или иных правонарушений.

В то же время, как показывают исследования, не все преступления в финансовой сфере совершаются по мотивам корыстной заинтересованности в традиционном понимании. Так, выявлены многочисленные случаи, когда скрытые от налогообложения средства в дальнейшем использовались руководителями субъектов хозяйственной деятельности не на личное потребление, а на нужды производства (для запуска дополнительных мощностей, реконструкции предприятия, внедрение новых технологий, обеспечение конкурентоспособности продукции и т. д.), погашение задолженности по кредитам, выплаты заработной платы работникам. Аналогичная картина в некоторых случаях наблюдалась и при нецелевом использовании кредитных средств, разумеется, при отсутствии признаков хищения. Такое положение возникает в условиях просчетов государственной политики поддержки предприятий, в результате чего работникам грозит безработица, невыплата зарплаты и т. д.

Однако надо признать и прямую экономическую и социально-правовую обусловленность негативного отношения к законодательным распоряжениям и их соблюдение и исполнение.

В числе основных детерминант преступности в современной России большинство криминологов называют следующие:

• духовный кризис общества, проявлением которого является рост алкоголизации и наркотизации населения, падение традиционных нравственных ценностей;

• резкое обострение социальных противоречий в период политической, идеологической, экономической и правовой реформ;

• всеобъемлющий системный кризис общества, включающий в себя кризис власти, экономики, социальной сферы, идеологии, права, наиболее криминологически значимым проявлением которого является значительно возросшее неравенство между богатыми и бедными;

• кризис системы борьбы с преступностью, вызванный как недостатками ее правовой базы, так и прекращением или резким ухудшением функционирования отдельных ее элементов (в частности, таких важных элементов системы профилактики преступлений, как добровольные народные дружины, товарищеские суды, наблюдательные и административные комиссии), недостаточным материальным обеспечением деятельности правоохранительных органов;

• экономические противоречия, связанные с прекращением работы многих промышленных предприятий и сельскохозяйственных объединений, безработицей и бедностью;

• правовой нигилизм, распространившийся на все слои российского общества и выражающийся в пренебрежении как правилами поведения в обществе и безопасности на производстве и на транспорте, так и уголовно-правовыми нормами, утрате доверия к коррумпированным правоохранительным органам и властным структурам⁶⁴.

Итак, каждое преступление в финансовой сфере детерминировано не одной какой-либо причиной и условием, а цепью разнообразных причин и условий, среди которых иногда довольно трудно выделить главную, непосредственную детерминанту⁶⁵.

Интересный взгляд на причины преступности в современной России высказывает В.Д. Малков⁶⁶. По его мнению, наиболее важными причинами и условиями современной преступности выступают экономические и тесно связанные с ними распределительные отношения.

К экономическим детерминантам преступности относятся такие явления, как общий экономический кризис; объективное противоречие между экономическими потребностями населения и возможностями общества в их удовлетворении; существующие в стране безработица, инфляция; поляризация населения по уровню доходов; несоответствие уровня жизни значительной части населения уровню обеспечения физиологической выживаемости; наличие и распространение «теневой экономики»; более высокий уровень доходности преступной экономической деятельности по сравнению с уровнем доходности легальной экономической деятельности; недостаточная интегрированность национальной экономики в мировую и т. п. Результатом таких противоречий в экономическом развитии страны являются попытки отдельных лиц удовлетворять свои материальные потребности антиобщественным, а зачастую и преступным путем. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что экономические факторы воздействуют на поведение людей опосредованно. Они непосредственно не детерминируют преступные проявления, а воздействуют на них, преломляясь через сознание личности преступника, его нравственно-психологические особенности.

Весьма криминогенны противоречия и в сфере распределения и обмена. Распределительные отношения занимают ведущее место в системе общественных отношений. Они оказывают воздействие на все сферы жизнедеятельности общества и в первую очередь непосредственно влияют на формирование в нем социально-психологического климата, систему ценностных ориентаций людей, мотивацию их поведения и поступков.

Широкое распространение нетрудовых доходов, извлекаемых противоправным способом, в том числе и преступным путем, привело к выделению определенного слоя лиц, имеющих многотысячный, а нередко и миллионный противоправный доход. Криминогенность этого явления становится особенно очевидной, если учесть, что на другом «полюсе» социальной лестницы оказывается маргинальный слой деклассированных и полудеклассированных элементов (наркоманы, бродяги, алкоголики, проститутки, неадаптированные лица с уголовным прошлым и др.). Именно они, как подтверждают статистические данные, обладают повышенной криминальной активностью.

Недостатки в хозяйственном механизме в последние годы оказались особенно ощутимыми и стали основой сохранения и воспроизводства преступности.

Важное криминогенное значение имеют и политические факторы современного общества. К их числу можно отнести: нестабильность политического режима и уголовной политики; коррумпированность представителей государственной власти; неправомерное лоббирование интересов отдельных социальных групп в структуре государственной власти; отчуждение большей части населения от управления государственными делами и от контроля за системой борьбы с преступностью; геополитическую неустойчивость государства и т. п.

Криминогенные последствия имеют и противоречия в социальной сфере. К криминогенным факторам этой сферы относятся недостатки в условиях жизни, организации быта, культуры, социального обслуживания, отдыха, труда, медицинского обеспечения, образования населения.

К числу правовых факторов, имеющих криминогенное значение, можно отнести известную аномию (бездействие) закона; нестабильность и неопределенность законодательства; проблемы уголовно-правовой оценки общественно опасных деяний, а также уголовно-процессуального законодательства; дефицитность официального толкования этого законодательства; распространенность сферы действия «теневой юстиции».

Особое криминогенное значение имеет и недостаточная эффективность профилактической работы правоохранительных органов⁶⁷.

§ 3. Социально-экономические последствия криминальной экономической деятельности в финансовой сфере

Как известно, рыночное (товарное) хозяйство характеризуется государственным регулированием экономических процессов. Важная роль в системе их регулирования принадлежит финансам. Они выполняют роль инструментария, с помощью которого реализуется экономическая политика государства.

Г.Н. Карандин пишет, что история становления и развития финансов свидетельствует, что им свойственны следующие признаки:

• финансовые отношения носят денежный (стоимостный) характер;

• денежные отношения, выражающие категорию «финансы», имеют фондовый характер;

• финансовые отношения всегда связаны с образованием денежных доходов и поступлений средств, принимающих форму финансовых ресурсов;

• финансовые отношения, будучи объективными, тем не менее регулируются государством⁶⁸.

По своей роли в общественном производстве финансы включают в себя два звена:

• общественные финансы;

• финансы хозяйствующего субъекта.

Каждое звено выполняет свои задачи, и ему соответствует особый финансовый аппарат, но вместе они образуют единую финансовую систему.

Роль финансов в экономике многообразна, но тем не менее, считают А.М. Литовских, И.К. Шевченко, ее можно свести к трем основным направлениям.

1. Финансовое обеспечение потребностей расширенного производства.

2. Финансовое регулирование экономических и социальных процессов.

3. Финансовое стимулирование эффективного использования всех видов экономических ресурсов⁶⁹.

Сфера возникновения и функционирования финансов – стадия общественного воспроизводства, где происходит распределение стоимости ВВП по целевому назначению (на фонды возмещения, потребления, накопления и резервный) и субъектам хозяйствования. Благодаря финансам осуществляются многообразные процессы перераспределения стоимости общественного продукта во всех звеньях национального хозяйства и в социальной сфере.

Распределение (перераспределение) стоимости ВВП с помощью финансов сопровождается движением денежных средств, принимающих форму финансовых ресурсов. Они составляют материальную основу финансов. Финансовые ресурсы образуются у хозяйствующих субъектов за счет доходов от реализации продукции (товаров, работ и услуг) и прочих поступлений. Часть их передают государству в форме налогов и сборов и концентрируют в составе бюджетного и государственных внебюджетных фондов. Поэтому финансовые ресурсы выступают материальным носителем финансовых отношений в национальном хозяйстве⁷⁰.

В качестве механизма перераспределения финансовых ресурсов выступает финансовый рынок.

Финансовые рынки являются одним из ключевых элементов современных финансов. Во-первых, именно на этих рынках крупные фирмы находят дополнительные источники финансирования. Во-вторых, с помощью финансовых рынков (точнее, индикаторов, формируемых на рынках) осуществляется информирование общественности и бизнеса о состоянии дел в крупных бизнес-структурах. В-третьих, активы, обращающиеся на этих рынках, служат объектами и инструментами инвестирования, спекулирования, страхования и хеджирования для многих компаний. Именно здесь имеет место аккумулирование предложений по инвестированию и финансированию, поиск и сведение вместе конкретных финансовых реципиентов и доноров, причем открытость рынка в большей или меньшей степени способствует оптимизации денежных потоков. Принято выделять несколько основных видов финансовых рынков (рис. 6).

Рис. 6. Структура финансовых рынков⁷¹

Как показывает практика, правонарушения и злоупотребления широко распространены на всех финансовых рынках. В результате этого возникает нелегальный финансовый рынок.

Нелегальный рынок – совокупность отношений, осуществляющихся в нарушение действующих правовых норм и сводящих вместе покупателей и продавцов товаров и услуг. Нелегальный рынок является базовым институтом теневой и криминальной экономики.

По экономическому содержанию экономических благ выделяют рынки товаров, рынки услуг, рынки работ.

Различают также рынки готовых продуктов (услуг, работ) и рынки экономических ресурсов (рынки капиталов, рабочей силы, земли).

По характеру реализуемых товаров различают:

• рынки легальных, нормальных товаров и услуг, предназначенных для удовлетворения нормальных потребностей;

• рынки запрещенных товаров и услуг (рынки товаров и услуг, направленных на удовлетворение деструктивных потребностей – рынки наркотических средств; «человеческих влечений» – услуги по торговле телом (проституция); торговля людьми, запрещенная торговля животными, рынки краденого имущества, радиоактивных материалов). Особое место в этой категории принадлежит рынку криминальных услуг;

• рынки криминальных услуг, связанных с применением насилия, угрозой его применения и другие, имеющие целью активное воздействие на поведение участников рыночных отношений (заказные убийства).

По уровню развития конкуренции среди нелегальных рынков представлены различные типы: от высокомонополизированных (наркобизнес) до высококонкурентного (рынок услуг по отмыванию преступных доходов)⁷².

По масштабу выделяют нелегальные рынки: местные (локальные), региональные, национальные и международные (транснациональные).

Причинами возникновения и развития нелегальных рынков являются следующие:

• наличие правового запрета на обращение товаров, реализацию услуг, выполнение работ (наркотические средства, трансплантанты, краденое имущество, отмывание преступно полученных доходов);

• наличие установленных законодательством барьеров для доступа на рынок (государственная монополия, лицензирование, возрастные ограничения для малолетних на рынке труда, авторские права, защита интеллектуальной собственности (патент, товарный знак));

• государственное регулирование цен (установление максимальных цен, ограничение рентабельности, установление фиксированного валютного курса на уровне ниже равновесного);

• высокий уровень налогообложения и других издержек, связанных с исполнением установленных законом обязательств;

• недостаточная жесткость государственного контроля, неспособность государства реализовать правовой запрет либо исполнение регулирующих предписаний;

• недееспособность государственных институтов регулирования рынка, обеспечения прав собственности, контрактной дисциплины (например, неэффективность судебной системы разрешения споров, исполнения судебных решений, связанных с истребованием долгов, порождает рынок криминальных услуг по их «выбиванию»)⁷³.

Нелегальный финансовый рынок имеет не менее сложную структуру, чем рынок официальный. Рассмотрим два его сегмента.

Нелегальный валютный рынок– это сфера, где совершаются незаконные сделки по купле-продаже валюты на основе спроса и предложения.

Особенностями функционирования этих рынков является ограничение их сферы исключительно внебиржевым сектором, нарушение установленного законодательством порядка совершения операций с иностранной валютой, отклонением теневого валютного курса от официального. Отклонение от официального курса, как правило, может быть обусловлено наличием ограничений на обмен валюты, введением обязательного обмена по заниженному по сравнению с равновесным официальному валютному курсу, налогами на покупку или продажу валюты. Цена валюты на теневом рынке может зависеть также от наличия и жесткости санкций за нарушение валютного законодательства. В случае если в финансовых операциях используются незаконно полученные доходы, то развитию теневого рынка будет способствовать принятие законодательства об отмывании денег (введение требования прозрачности, идентификации участников сделок, фиксации операций и т. п.).

Так, в России активное развитие нелегального рынка валюты во многом является результатом действующего порядка осуществления купли-продажи иностранной валюты только через уполномоченные банки, введения налога на покупку валюты, а также отмены уголовной ответственности за незаконные операции с валютой при крайне незначительном риске привлечения к административной ответственности.

Подпольные банковские системы. В настоящее время в мире сформировались мощные и разветвленные подпольные банковские системы, которые позволяют перемещать огромные финансовые фонды вне системы государственного контроля и без привлечения традиционных банковских процедур. Банкиры этой системы являются часто членами старинных семей или кланов менял и одновременно представителями уважаемых профессий, связанных с большим количеством деловых контактов и крупными суммами денег. Цели скрытого обмена и перевода денег за границу могут быть самыми различными – от пересылки эмигрантом небольшой суммы денег на родину до пересылки крупных сумм легальными бизнесменами для уклонения от налогов. Могут пересылаться и средства, полученные от преступной деятельности либо предназначенные для ее финансирования.

Теневая банковская система оказывает влияние на рост преступности в стране, стабильность политической ситуации и развитие экономики.

Для достижения поставленных целей подпольный банкир может также использовать сделку с родственной или контролируемой структурой за рубежом.

В современных условиях, когда преступная деятельность приобретает транснациональный характер, нелегальные валютные рынки во многих странах используются для обслуживания криминального внешнеторгового оборота. При этом интересы легального бизнеса порой неразрывно переплетаются с интересами организованных преступных сообществ. При финансировании преступной деятельности теневыми банкирами используются и более сложные способы.

Преступник может использовать теневую банковскую систему для осуществления предварительной оплаты незаконной партии товара, например наркотиков или оружия. При этом он может воспользоваться ранее описанной схемой.

Однако преступник может быть заинтересован в получении ссуды для осуществления преступной сделки. Банкир, имея возможность совершать финансовые операции в филиалах национальных банков и не называя имен своих клиентов, может обеспечить необходимую для преступника анонимность. Для получения требуемой ссуды для совершения сделки преступник может обратиться к подпольному банкиру. Последний, занимаясь не только подпольными, но и легальными экспортно-импортными операциями, может учесть бестоварный вексель в банке и вырученные деньги предоставить в ссуду. Преступник возвращает ссуду с процентами, существенно превышающими учетную ставку банка. Подпольный банкир для обеспечения гарантий платежа может также принять участие в криминальной сделке, получая часть прибыли⁷⁴.

Нелегальный оборот на финансовом рынке России по итогам 2011 г. составил около 5 трлн руб. В январе – ноябре 2011 г. в России зафиксировано свыше 56,7 тыс. преступлений, совершенных в финансово-кредитной сфере⁷⁵.

Теневая и криминальная экономика является сегодня составным элементом хозяйственной системы. Негативные последствия присущи всем видам и проявлениям криминальной и теневой экономики. Однако в ряде случаев некоторые теневые процессы оказывают также и некоторое позитивное воздействие. Эти немногочисленные ситуации рассматриваются в последней части параграфа.

При определенных условиях криминальная экономика превращается в доминирующий, системообразующий сектор экономических отношений, определяющий направленность развития всей социально-экономической системы и создающий условия для своего функционирования. В наиболее сложных случаях криминализации подвергаются и государственные институты, органы власти и управления, демократические учреждения, контролирующая, правоохранительная система. Известны случаи, когда криминальная экономическая деятельность становится основой международной специализации, определяющей место страны в международном разделении труда. Конкретные социально-экономические последствия криминальной экономики крайне многообразны, как многообразна и разнопланова сама эта деятельность. Рассмотрим наиболее значимые ее последствия.

Негативные последствия теневой и криминальной экономической деятельности проявляются в различных социально-экономических деформациях. Рассмотрим некоторые из них.

Деформация налоговой сферы

Как известно, социальные последствия преступной деятельности (нарушение упорядоченности системы общественных отношений, их деформация, дезорганизация и т. п.) оцениваются в рамках уголовного закона.

Уголовный закон изначально направлен на охрану и защиту тех социальных ценностей, которые обеспечивают стабильное поступательное развитие общества. Последствия преступления – один из основных показателей его общественной опасности, позволяющих в сочетании с признаками объекта установить параметры общественной опасности преступления как родового понятия, а также конкретного преступного акта.

Вместе с тем вопрос о терминологическом однообразии описания общественно опасных последствий как в нормативной правовой базе, так и в научной литературе остается открытым⁷⁶.

Так, Конституция РФ содержит термины «ущерб» (ст. 52) и «вред» (ст. 53), ГК РФ – «убытки» (ст. 15, 306, 393, 394, 400, 405, 406), «вред» (ст. 151). В УПК РФ, более последовательном в терминологическом смысле, в большинстве случаев используется термин «вред» (ст. 11, 23, 42, 44, 54, 116, 134–136, 139), но его содержание при этом не раскрывается. Что же касается УК РФ, то спектр аналогичных терминов весьма широк – «общественно опасные последствия» (ст. 25, 26, 28), «имущественный ущерб» и «моральный вред» (п. «к» ч. 1 ст. 61), «тяжкие последствия» (п. «б» ч. 1 ст. 63), «причиненный или возможный вред» (ч. 1 ст. 67), «причиненный ущерб» или «причиненный вред» (ч. 1 ст. 75, ст. 76, 90, 91).

В науке уголовного права предприняты попытки систематизировать общественно опасные последствия преступлений. Так, М.М. Бабаев предлагает выделять понятия «последствия», «вред», «урон», «ущерб», «убытки»⁷⁷. Для преступлений экономического характера, совершаемых в сфере налогообложения, такой подход весьма продуктивен:

• во-первых, базовый перечень преступлений, включенных в гл. 22 УК РФ, соответствует нормативным актам гражданско-правового профиля;

• во-вторых, активное использование терминов гражданского законодательства обеспечит единообразие при разграничении уголовных и прочих дефиниций (определений) в сфере налогообложения.

В уголовном праве общественно опасные последствия дифференцируются в зависимости от их содержания. При всем многообразии представленных позиций все авторы особо выделяют материальный вред (именуемый в отдельных случаях имущественным)⁷⁸. Особенностям материальных (финансовых) правоотношений соответствует выделение в рамках материального вреда прямого ущерба и неполучения должного. Для преступлений, совершаемых в сфере налогообложения, характерен материальный вред в форме упущенной выгоды (неполучения государством должного). С учетом существующих налоговых правоотношений данное утверждение безальтернативно, т. е. упомянутый вред является единственным причиняемым государству видом ущерба.

Деформация налоговой сферы находит проявление во влиянии на распределение налоговой нагрузки и, как следствие, сокращении бюджетных расходов и деформации ее структуры.

Сокрытие экономической деятельности от контроля и уклонение от уплаты налогов приводят в возрастанию налогообложения доходов, получаемых законопослушными налогоплательщиками. Возрастание налоговой нагрузки стимулирует дальнейшее сокрытие доходов от налогообложения, усиливает неоправданную дифференциацию доходов и собственности.

Последствием нелегальной занятости является вытеснение из сферы общественно полезного труда легальных работников. Общий объем производства не увеличивается, а официальная его часть становится меньше, что приводит к снижению налоговых поступлений. Таким образом, сокрытие даже разрешенной законом экономической деятельности вызывает перераспределение доходов и собственности путем деформации налоговой политики и налоговых отношений⁷⁹.

О.В. Староверова выделяет следующие особенности правовых норм, устанавливающих ответственность за налоговые правонарушения:

• во-первых, степень общественной опасности, определяемая количественными показателями, образует весьма важные факторы криминализации деяний в сфере налогообложения. Именно количественный показатель общественно опасных последствий определен законодателем как критерий совершения уголовно наказуемых действий;

• во-вторых, общественно опасные последствия в виде неуплаченной суммы налогов и (или) сборов описаны с помощью как абсолютных, так и относительных количественных показателей. Так, последние установлены в виде процентной ставки от подлежащих уплате сумм, что нехарактерно для преступлений с материальной вредоносностью;

• в-третьих, законодатель закрепил исчисление суммы неуплаченных налогов и (или) сборов за период в пределах трех финансовых лет подряд, что отражает системный характер налоговых злоупотреблений. Последний фактор представляется важным не только для квалификации, но и для принятия судебного решения о дифференциации наказания за налоговое преступление⁸⁰.

В практической сфере ФНС для повышения эффективности своей борьбы с правонарушениями в налоговой сфере заключила 69 соглашений о взаимодействии с различными государственными органами⁸¹.

Деформация бюджетной сферы

Серьезные деформации бюджетных правоотношений в связи с преступлениями, посягающими на установленный порядок формирования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств, предназначенных для осуществления государством и местным самоуправлением своих задач и функций, А.В. Макаров предлагает выделить в особую группу⁸².

В процессе этой деятельности возникают две основные группы правоотношений: 1) правоотношения по формированию государственных фондов денежных средств; 2) правоотношения по распределению и расходованию средств из этих фондов. Соответственно, преступные деяния, совершаемые в сфере государственных финансов, также могут быть классифицированы в зависимости от их места в финансовом процессе.

При этом, по мнению А.В. Макарова, настоящее уголовное законодательство в более полном объеме защищает государственные имущественные интересы в процессе формирования доходов бюджетов по сравнению со сферой, в которой распределяются и расходуются бюджетные средства. Аналогичной точки зрения придерживаются и другие специалисты⁸³.

Для уголовно-правовой охраны государственных имущественных интересов в сфере распределения и расходования бюджетных средств существует всего три специальные нормы, причем все три новые: одна из них была введена с 1 января 1997 г., две другие – с 16 декабря 2003 г. Речь идет о преступлениях, предусмотренных ч. 2 ст. 176 УК РФ – незаконное получение государственного целевого кредита, а равно его использование не по прямому назначению – ст. 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств» и 285.2 «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов».

В то же время преступления, объектом которых являются отношения в сфере расходования бюджетных и государственных внебюджетных средств, обладают не меньшим уровнем общественной опасности. Размер ущерба, причиненного этими посягательствами, зачастую значительно выше ущерба от налоговых преступлений⁸⁴.

Е.Б. Борзова подчеркивает, что если детально провести анализ структуры преступности в отраслях социально-бюджетной сферы, то обнаружим, что она имеет свои специфические особенности. Среди перечня видов совершенных преступлений преобладают различные формы хищений, присвоения или растраты, а также мошенничества, которые совершаются в тщательно завуалированной форме, цинично, невзирая ни на какие моральные устои. А предметом преступного посягательства чаще всего являются финансовые средства.

В результате бюджетных правонарушений происходит сокращение доходов бюджета, что является причиной недофинансирования государственных институтов регулирования экономики (контролирующих, правоохранительных органов), их ослабление и деградация в тот период, когда наиболее сильна потребность в обеспечении прав и законных интересов участников экономических отношений.

Значительные масштабы имеет неэффективное распределение бюджетных ресурсов в результате коррупции и незаконной лоббистской деятельности, перераспределение экономических возможностей за счет незаконного предоставления льгот, лицензий, квот, иных привилегий.

Сущность общественной опасности преступлений, посягающих на бюджетные отношения, состоит в их объективной способности производить негативные изменения в социальной действительности, нарушать упорядоченность системы общественных отношений, деформировать и вносить элементы дезорганизации в сложившийся правопорядок в бюджетной сфере.

Содержание как определяющая сторона общественной опасности деяния есть совокупность и единство отрицательных свойств тех реально существующих объективных и субъективных факторов, которые образуют посягательства на бюджетную сферу как определенную социальную систему. Формой существования и выражения содержания общественной опасности является сама структура правонарушений, посягающих на естественный ход развития бюджетных правоотношений.

Исходя из этого можно сформулировать определение общественной опасности преступлений, посягающих на сферу бюджетных правоотношений, под которой следует понимать определенное антисоциальное состояние указанных общественно опасных деяний, обусловленное всей совокупностью их отрицательных свойств и признаков и заключающее в себе реальную возможность причинения вреда поставленным под охрану закона бюджетным отношениям, возникающим между участниками бюджетного процесса и направленным на формирование доходов и осуществление расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.

Высокая степень общественной опасности бюджетных преступлений подтверждается конкретными фактами и существующими в этой сфере тенденциями. Так, к основной характерной для бюджетных преступлений черте следует отнести стабильность и «живучесть» преступлений, совершаемых в процессе исполнения бюджетов всех уровней⁸⁵.

Факты говорят о том, что по уголовным делам о нецелевом расходовании бюджетных средств в качестве обвиняемых проходят должностные лица практически всех категорий и уровней, что еще раз подчеркивает высокую для преступлений в сфере экономики степень общественной опасности преступлений, предусмотренных ст. 285.1 УК РФ.

В то же время в научной литературе высказывается мысль о том, что действие теневой экономики в общественной жизни не только негативно.

Развитие общества, отмечают в связи с этим Ю.В. Латов, С.Н. Ковалев, связано с постоянными инновациями. Часто под ними подразумевают лишь чисто технические открытия; на самом деле не меньшую (а возможно, и большую) роль играют изобретения новых институтов (новых «правил игры»). Например, «изобретение» акционерных обществ имело для развития капиталистической экономики куда более важное значение, чем, например, изобретение паровой машины. Однако институциональное новаторство всегда наталкивается на сопротивление сторонников традиционных норм, составляющих большинство в любом обществе. Поскольку законодательные нормы призваны отражать волеизъявление большинства, рождение новых «правил игры», как правило, происходит с нарушением закона. Следовательно, институциональное новаторство обязательно включает конкуренцию старых формальных (законных) и новых неформальных (незаконных) практик⁸⁶.

Фридрих фон Хайек указывал, что «конкуренция важна как исследовательский процесс, в ходе которого первооткрыватели ведут поиск неиспользованных возможностей, доступных в случае успеха и всем остальным людям…». Эта «конкуренция как процедура открытия» обязательно включает, таким образом, и конкуренцию легальной экономики с теневой⁸⁷.

Сам неформальный характер новых правил создает дополнительные издержки для их реализации, поэтому в конкуренции старых формальных и новых неформальных правил игры «выживают» лишь такие новые правила, использование которых обеспечивает сильные (а не чуть заметные) преимущества в сравнении с традиционным укладом.

Сильнее всего эта инновационная роль теневой экономики проявляется при межсистемных сдвигах – при переходе от одной экономической системы к другой. Лучшей тому иллюстрацией является бурное развитие теневой экономики в последние десятилетия существования СССР⁸⁸.

Однако большинство экспертов отмечают именно негативный характер влияния современной теневой экономики на общественную жизнь.

В результате появления теневого производителя в макроэкономическом контексте, пишет Т.В. Сотская:

• снижаются налоговые поступления;

• вытесняются легальные производители;

• снижается качество реализуемой продукции;

• увеличивается общий потребительский излишек на конкурентном рынке и снижается на монополизированном;

• из-за снижающегося качества у потребителей, располагающих относительно высокими доходами, снижается предельная склонность к потреблению и увеличивается предельная склонность к накоплению и к импорту;

• у легальных производителей уменьшается рента, что приводит к снижению объема свободных собственных средств, которые они могут направить на текущее увеличение объема производства, а также на долгосрочное инвестирование⁸⁹.

Б. Свенссон рассматривает два типичных случая воздействия нелегального сектора экономики на легальный:

1. Легальные и нелегальные предприятия конкурируют в отношении одних и тех же товаров и услуг.

Более высокая рентабельность подпольных предприятий, не выплачивающих налоги, приводит к перераспределению капиталов и рабочей силы в пользу подпольной экономики. В результате нарушения правил конкуренции некоторые легальные предприятия теряют рынки сбыта, несут убытки и разоряются. Такое перераспределение ресурсов может продолжаться до тех пор, пока чистая доходность легальных предприятий (за вычетом налоговых и других отчислений) не сравняется с показателями нелегального сектора⁹⁰.

На восьмом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями отмечено, что организованная преступность иногда глубоко проникает в государственную администрацию и политические структуры, включая вооруженные силы. Она подрывает демократический процесс, размывает этические нормы и является причиной покорности, а ее последствия пронизывают все аспекты жизни общества.

В руководстве для дискуссии на девятом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями отмечено следующее:

«Организованная преступность создает прямую угрозу национальной и международной безопасности и стабильности и представляет собой фронтальную атаку на политические и законодательные власти, а также создает угрозу самой государственности. Она нарушает нормальное функционирование социальных и экономических институтов, компрометирует их, что приводит к утрате доверия к демократическим процессам. Она подрывает процесс развития и сводит на нет достигнутые успехи. Она ставит в положение жертвы население целых стран и эксплуатирует человеческую уязвимость, извлекая при этом доходы. Она охватывает, опутывает и даже закабаляет целые слои общества, особенно женщин и детей, и вовлекает их в различные и взаимосвязанные преступные предприятия, в частности в проституцию»⁹¹.

Законодательство, регулирующее противодействие организованной преступности в России, в настоящее время не в состоянии реализовать принцип неотвратимости наказания в отношении многих лидеров преступных группировок, их активных членов, а также обеспечить государственную защиту потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства.

В юридической науке и практике правоприменения уголовные дела о преступлениях, совершаемых организованными группами и преступными сообществами (преступными организациями), вполне оправданно требуют к себе особого отношения. Это связано со сложностями, возникающими в установлении всех эпизодов организованной преступной деятельности, соучастников преступлений, а также в доказывании их виновности. Анализ действующего российского законодательства позволяет констатировать, что правовые средства воздействия на организованные формы проявления преступности ориентированы на тяжкие и особо тяжкие преступления, совершенные указанными преступными формированиями.

Так, согласно п. 4 ст. 35 УК преступление признается совершенным преступным сообществом (преступной организацией), если оно совершено сплоченной организованной группой (организацией), созданной для совершения тяжких или особо тяжких преступлений, либо объединением организованных групп.

Вместе с тем в литературе достаточно обоснованно высказывается мнение о том, что закрепленная в законе цель преступного сообщества (преступной организации) ограничивает большой круг преступлений, с которыми часто сопряжена организованная преступная деятельность этих формирований⁹². В. Мешкова отмечает, что процессы организации таких формирований зачастую прикрыты легендой законопослушной деятельности⁹³.

¹Hart К. Informal urban income opportunities and urban employment in Ghana // Journal of Modern African Studies. 1973. Vol. 11. № 1. P. 61–90.

² Ibid. P. 68.

³Латов Ю.В. Экономика вне закона: Очерки по теории и истории теневой экономики. URL: http://ecsocman.edu.ru/data/854/681/1219/005.Glava_4.pdf

⁴ См. там же.

⁵Эрнандо де Сото. Иной путь. Невидимая революция в третьем мире. URL: www.libertarium.ru/way

⁶Coase R. H. Comment // Journal of Institutional and Theoretical Economics. 1984. V. 140. № 1. ⁷Becker G. Crime and Punishment: An Economic Approach // Journal of Political Economy. 1968. Vol. 76. № 2; Беккер Г. Преступление и наказание: экономический подход // Истоки. Вып. 4. М., 2000. С. 28–90.

⁸ URL: http://www.baltic-course.com/rus/es_baltija/?doc=32156

⁹ Методологические положения по статистике. Вып. 1. Госкомстат России. М., 1996.

¹⁰ Методологические положения по статистике. Вып. 2. Госкомстат России. М., 1998.

¹¹ URL: http://su.urbc.ru/11194-post11194.html

¹² URL: http://www.engec.ru/university/anons/6913

¹³Барсукова С.Ю. Неформальная экономика: структура и функциональная специфика сегментов: автореф. дисс… докт. социол. наук. М., 2004.

¹⁴Котов К.В. Легализация доходов как способ борьбы с теневой экономикой // Налоговая политика и практика. 2010. № 6. Июнь.

¹⁵Есипов В.М. Теневая экономика: учеб. пособие. М., 2007. С. 47.

¹⁶Гинзбург В. Характеристика теневой экономики. М., 2008. С. 45.

¹⁷Котов К.В. Легализация доходов как способ борьбы с теневой экономикой // Налоговая политика и практика. 2010. № 6. Июнь.

¹⁸Исправников В.О. Теневая экономика: иной путь и третья сила // Российский экономический журнал. 2008. № 2. С. 24.

¹⁹Котов К.В. Указ. соч.

²⁰ См.: Латов Ю.В. Экономика вне закона: Очерки по теории и истории теневой экономики. URL: http://ecsocman.edu.ru/data/854/681/1219/005.Glava_4.pdf

²¹ См. там же.

²² URL: http://infopravo.by.ru/fed2001/ch02/akt13069.shtm

²³Горкина Л.А. Структура и масштабы теневой экономики в России // Безопасность бизнеса. 2009. № 2.

²⁴ Теневая экономика: учеб. пособие для вузов. М., 2006.

²⁵ Теневая экономика в России: иной путь и третья сила. М., 1997.

²⁶ URL: http://infopravo.by.ru/fed2001/ch02/akt13069.shtm

²⁷ Там же.

²⁸ См.: Макаров Д. Экономические и правовые аспекты теневой экономики в России // Вопросы экономики. 1998. № 3.

²⁹ См.: Есипов В.М. Теневая экономика: учеб. пособие. М.: ОНиРИО Московского института МВД России, 1997.

³⁰ См.: Исправников В.О., Куликов В.В. Теневая экономика: иной путь и третья сила. М.: Российский экономический журнал; Фонд «За экономическую грамотность», 1977.

³¹ См.: Dallago B. (1994) The irregular economy in transition: features, measurment and scope. In: Output Decline in Eastern Europe: Unavoidable, Extertal influence or Homemade? Ed. by R.Z. Holzman efal. IIASA, Luxemburg.

³² См.: Улыбин К. Теневая экономика. М.: Экономика, 1991.

³³ См.: Нестеров А., Вакурин А. Криминализация экономики и проблемы безопасности // Вопросы экономики. 1995. № 1.

³⁴ См.: Шохин А.Н. Социальные проблемы перестройки. М., 1989.

³⁵ См.: Корягина Т.И. Теневая экономика в СССР // Вопросы экономики. 1990. № 3.

³⁶ См.: Макаров Д. Экономические и правовые аспекты теневой экономики в России // Вопросы экономики. 1998. № 3.

³⁷ См.: Рейсмен В.М. Скрытая ложь. Взятки: «Крестовые походы» и реформы. М., 1988. С. 70.

³⁸ См.: Корягина Т.И. Теневая экономика в СССР // Вопросы экономики. 1990. № 3. С. 33.

³⁹ См.: Исправников В.О., Куликов В.В. Теневая экономика: иной путь и третья сила. – М.: Российский экономический журнал; Фонд «За экономическую грамотность», 1997. С. 16.

⁴⁰ См.: Крылов А.А. Социально-экономические основы деятельности милиции в обществе рыночного типа: автореф. дисс… д.э.н. М.: Академия МВД России, 1993. С. 36.

⁴¹ См. там же.

⁴² См.: Бокун Н., Кулибаба И. Теневая экономика: понятие, классификации, информационное обеспечение // Вопросы статистики. 1997. № 7. С. 5.

⁴³ См.: Нестеров А., Вакурин А. Криминализация экономики и проблемы безопасности // Вопросы экономики. 1995. № 1.

⁴⁴ См. там же.

⁴⁵Буров В.Ю., Помулев А.А. Влияние теневого сектора экономики на прогнозирование риска банкротства субъектов малого предпринимательства: монография. Иркутск: Изд-во Иркут. гос. ун-та, 2010. С. 29.

⁴⁶ Там же.

⁴⁷Бекряшев А.К., Белозеров И.П., Бекряшева А.И., Леонов И.В. Указ. соч.

⁴⁸ См.: Курс правоведения по Народной энциклопедии изд. 1911 г. Т. 1. Общественно-юридические науки. URL: http://www.allpravo.ru/library/doc542p/instrum1706/item1759.html

⁴⁹ См.: Криминология: учебник / под ред. Н.Ф. Кузнецовой, В.В. Лунеева. М., 2004. С. 166.

⁵⁰ См. там же. С. 168–169.

⁵¹ См.: Криминология: учебник для вузов / под общ. ред. А.И. Долговой. М., 2001. С. 230.

⁵² См. там же. С. 247.

⁵³ См.: Криминология: учебник / под ред. Н.Ф. Кузнецовой, В.В. Лунеева. С. 169.

⁵⁴ См.: Криминология: учебник для вузов / под общ. ред. А.И. Долговой. С. 232.

⁵⁵ См. там же. С. 247.

⁵⁶ См. там же.

⁵⁷ См. там же. С. 265.

⁵⁸ См. там же. С. 167.

⁵⁹ См.: Криминология: учебник для вузов / под общ. ред. А.И. Долговой. С. 246.

⁶⁰ См.: Криминология (общая часть): Курс лекций / под ред. В.Н. Николаева. Чебоксары, 1999.

⁶¹ URL: http://kref.ru/infozakonodatelstvoipravo/138433/3.html

⁶² См.: Пивоваров В. Факторы существования и воспроизведения финансовой преступности. URL: http://pravoznavec.info/pravo-i-ekonomika.-obshie-voprosi/faktory-suwest... proizvedenija-finansovoj-prestupnosti3.html

⁶³ См. там же.

⁶⁴ См.: Криминология: учебник / под ред. Н.Ф. Кузнецовой, В.В. Лунеева. С. 174–184.

⁶⁵ См.: URL: http://pravoznavec.info/pravo-i-ekonomika.-obshie-voprosi/faktory-suwest... ja-i-vosproizvedenija-finansovoj-prestupnosti.html

⁶⁶ См.: Криминология: учебник / под ред. В.Д. Малкова. М., 2004. С. 66–74.

⁶⁷ См. там же.

⁶⁸Карандаев Г.Н. Сущность, функции и роль финансов в экономике. М., 2010.

⁶⁹Литовских А.М., Шевченко И.К. Финансы, денежное обращение и кредит: учеб. пособие. Таганрог, 2003.

⁷⁰Карандаев Г.Н. Указ. соч.

⁷¹ См.: URL: http://images.yandex.ru/yandsearch?ed=1&text

⁷² См.: Бекряшев А.К., Белозеров И.П., Бекряшева А.И., Леонов И.В. Указ. соч.

⁷³ См. там же.

⁷⁴ См. там же.

⁷⁵ См.: РГ. 2012. 4 янв.

⁷⁶ См.: Староверова О.В. Социально-правовые последствия налоговой преступности // Налоговые споры: теория и практика. 2008. № 4.

⁷⁷ См.: Бабаев М.М. Социальные последствия преступности. М., 1982. С. 11.

⁷⁸ См., напр.: Коржанский Н.И. Объект и предмет уголовно-правовой охраны. М., 1980. С. 163; Гаухман Л.Д. Квалификация преступлений: закон, теория, практика. М., 2001. С. 109–111; Михлин А.С. Указ. соч. М., 1969. С. 17.

⁷⁹ См.: Бекряшев А.К., Белозеров И.П., Бекряшева А.И., Леонов И.В. Указ. соч.

⁸⁰ См.: Староверова О.В. Указ. соч.

⁸¹ См.: URL: http://www.nalog.ru/html/docs/doklad_goskont11.pdf

⁸² См.: Макаров А.В. Бюджетные правоотношения как объект преступных посягательств // Банковское право. 2005. № 5.

⁸³ См.: Савченко М.М. Некоторые вопросы противодействия финансовой преступности. Российская академия юридических наук. Научные труды. Т. 3. М., 2003. С. 555.

⁸⁴ См.: Макаров А.В. Указ. соч.

⁸⁵ См.: Бойков Д.А. Общественные отношения, складывающиеся на стадии расходования бюджетов, как видовой объект нецелевого расходования бюджетных средств // Российский следователь. 2005. № 9.

⁸⁶ См.: Латов Ю.В., Ковалев С.Н. Теневая экономика: учеб. пособие для вузов / под ред. В.Я. Кикотя и Г.М. Казиахмедова. М., 2006. С. 46.

⁸⁷ См.: Хайек Ф. фон. Конкуренция как процедура открытия // Мировая экономика и международные отношения. 1989. № 12. С. 13.

⁸⁸ См.: Латов Ю. В., Ковалев С.Н. Указ. соч. С. 47.

⁸⁹ См.: Сотская Т.В. Концепция институционального рассмотрения теневой экономики в рамках постиндустриального общества // Общество и право. 2010. № 2. С. 301–304.

⁹⁰ См.: Свенссон Б. Экономическая преступность. М., 1987. С. 72–73.

⁹¹ См. там же.

⁹² См.: Покаместов А.В. Организатор преступной деятельности: уголовно-правовое исследование: монография. Воронеж, 2001. С. 79–80.

⁹³ См.: Мешкова В.С. Криминалистическая характеристика организованной преступности и ее субъектов: учеб.-практич. пособие. Калининград, 1997. С. 48.

§ 1. Понятие предупреждения правонарушений

Предупреждение правонарушений – это система мер, предпринимаемых государственными органами, общественными организациями, представителями власти и другими лицами, направленных на противодействие процесса правонарушений и предотвращение совершения новых правонарушений. Рассмотрим подробнее эту проблему в рамках предупреждения наиболее опасных правонарушений – преступлений.

Некоторые авторы предлагают для обозначения такой деятельности термин «предупреждение преступлений» (указывая, что не может быть предупреждено уже существующее явление)¹, однако устоявшимся в теории и употребляющимся в большинстве работ является термин «предупреждение преступности»².

В литературе и нормативных актах также часто употребляются термины «профилактика преступности», «предотвращение преступлений» и «пресечение преступлений». Некоторые авторы не считают нужным выделять какие-то смысловые оттенки данных понятий и рассматривают их как синонимы общего понятия «предупреждение преступности»³, однако определенные семантические отличия между ними все же имеются⁴.

Понятие «профилактика преступности» может пониматься как в широком, так и в узком смысле. В широком понимании профилактика является синонимом предупреждения. В узком же смысле слова профилактикой считаются меры, направленные на выявление и ликвидацию причин и условий конкретных преступных деяний, а также на установление лиц, потенциально способных совершить преступление, с целью осуществления направленного предупредительного воздействия⁵. Такая деятельность является одним из этапов комплексного предупреждения преступности.

Предотвращение преступлений сводится к пресечению преступной деятельности на начальном этапе, когда преступник только замышляет, планирует совершение определенного деяния (т. е. на стадии, когда его деятельность еще не является уголовно наказуемой).

Пресечение преступлений имеет место, когда процесс совершения преступления останавливается внешним воздействием на стадии приготовления или покушения, когда преступник только подготавливает средства или орудия совершения преступления, ищет соучастников, осуществляет сговор на совершение преступления, либо когда процесс преступного посягательства пресекается до того, как была достигнута его цель, причинен преступный вред.

Значение предупреждения преступлений было понятно еще мыслителям античности и Нового времени. Чезаре Беккариа писал: «Лучше предупреждать преступления, чем карать за них. Это составляет цель любого хорошего законодательства, которое, в сущности, является искусством вести людей к наивысшему счастью или к возможно меньшему несчастью, если рассуждать с точки зрения соотношения добра и зла в нашей жизни»⁶.

По мнению большинства криминологов, предупреждение преступности более эффективно, чем другие методы борьбы с преступностью⁷. Ущерб, наносимый преступностью обществу, огромен. На «черном счету» преступности не только материальные потери, но и жизни, отобранные убийцами, искалеченные судьбы. Чем выше уровень преступности, тем выше и связанные с ней косвенные затраты, связанные с обеспечением деятельности правоохранительных органов, выключением значительной части населения из процесса общественного воспроизводства.

Предупреждение преступности имеет своей целью не допустить наступления этого ущерба. Предупредительные меры, осуществляемые на ранних стадиях формирования преступной личности, позволяют «малой кровью» осуществить ресоциализацию потенциального преступника, вернуть его к нормальной жизни в обществе.

Деятельность по предупреждению преступности осуществляется⁸ путем воздействия на:

• причины и условия преступлений, связанные с обществом в целом и конкретными гражданами, не являющимися преступниками (потенциальные жертвы преступлений). Необходимо воздействие на такие общие для всех видов преступлений криминогенные факторы, как безработица, нелегальная миграция и т. д. Как отдельный вид предупредительной деятельности может рассматриваться виктимологическая профилактика преступлений, направленная на коррекцию поведения потенциальных жертв;

• процессы самодетерминации и самовоспроизводства преступности и отдельные преступники. Необходимо специальное предупредительное воздействие, ориентированное на наиболее опасные виды преступности, такие как организованная преступность;

• отдельные «горячие точки», где сталкиваются общество и преступность в процессе контролирующей и правоохранительной деятельности.

Предупреждение преступности может быть как отдельным направлением деятельности государственного или общественного органа или конкретного лица, так и выступать побочным результатом его действий. В соответствии с этим можно выделить специализированные и неспециализированные субъекты предупреждения преступности⁹.

В деятельности специализированных субъектов предупреждение преступности является основным или одним из основных направлений. К числу таких субъектов традиционно относятся правоохранительные органы: суд, прокуратура, полиция, службы госбезопасности, таможни и т. д. В России функции предупреждения преступности также выполняют Совет Безопасности РФ и Межведомственная комиссия по социальной профилактике правонарушений.

К числу специализированных субъектов также относятся контролирующие органы: налоговые, антимонопольные, осуществляющие санитарно-эпидемиологический, природоохранный, финансовый и иные виды надзора и контроля.

К числу негосударственных субъектов, осуществляющих предупреждение преступности в рамках своей основной деятельности, в литературе относятся общественные организации и лица, содействующие правоохранительным органам в осуществлении охраны правопорядка (добровольные народные дружины, общественные пункты охраны порядка, внештатные сотрудники и общественные помощники правоохранительных органов), частные охранные предприятия и службы безопасности, специализированные средства массовой информации.

Круг неспециализированных субъектов четко не определен. Практически все организации и граждане участвуют в процессе предупреждения преступности, создавая рабочие места, благоустраивая подведомственные им территории, организуя досуговую деятельность несовершеннолетних и т. д.

В зависимости от сферы охвата мер предупреждения криминологами выделяется общее, специальное и индивидуальное предупреждение преступности¹⁰.

Как уже говорилось, корни преступности всегда кроются в негативных общественных явлениях, социальных, политических, экономических и духовных проблемах, присущих конкретному обществу. Поэтому наиболее эффективными в плане уменьшения числа совершаемых преступлений в долгосрочной перспективе являются меры, направленные на укрепление экономики, обеспечение населения рабочими местами, социальные программы повышения жизненного уровня, формирование в обществе позитивного нравственного климата, подавление таких связанных с преступностью явлений, как пьянство и наркомания, бродяжничество, бедность, нелегальная миграция, межнациональные и прочие конфликты.

К мерам общей профилактики относится и создание прозрачной для общественного контроля системы государственного управления, препятствующей возникновению и действию коррупционных схем.

В целом общая профилактика преступности направлена на обеспечение достойного существования человека в обществе, создание условий для достижения нормальных потребностей (в жилье, материальном достатке, работе, досуге и отдыхе) законными средствами.

Разработку и реализацию мер общего предупреждения ведут все органы государства с привлечением специалистов разных областей: экономистов, социологов, политиков, управленцев, психологов и т. д. Криминологи также участвуют в этом процессе, предоставляя аналитические обзоры статистических данных, прогнозируя результативность предлагаемых мер с точки зрения их воздействия на преступность и осуществляя криминологическую экспертизу нормативных актов и социально-экономических программ.

Специальное предупреждение осуществляется путем воздействия на социальные группы, отдельных лиц и организации или сферы деятельности, в отношении которых есть основания полагать, что они обладают повышенной криминогенностью или виктимностью.

Так, например, повышенная криминогенность отдельной личности может определяться предшествующими фактами совершения преступлений (в этом случае криминологическое предупреждение направлено на недопущение рецидива), административных и должностных правонарушений, аморальных поступков, поведением, которое явно не соответствуют выполняемой социальной роли, целевыми установками, достижение которых невозможно для данного человека с использованием законных средств. Схожими являются и криминогенные характеристики социальных групп: сюда может быть отнесена антиобщественная, протестная направленность группы, политический или социальный радикализм, входящие в противоречие с присущими обществу в целом нравственные установки и системы ценностей.

Отдельные сферы деятельности и объекты также могут быть более подвержены совершению преступлений, например, ввиду их привлекательности для преступников (хранилища материальных ценностей), слабой правовой и технической защищенности, непрозрачности для государственного и общественного контроля, создающей условия для организации «теневой» деятельности. Необходимо учитывать и виктимологический аспект: в силу своих личных особенностей (например, склонности к злоупотреблению алкоголем), принадлежности к социальной (бомжи) или профессиональной группе (таксисты, охранники, инкассаторы) некоторые люди чаще становятся жертвами преступлений. В отношении таких сфер деятельности, объектов и лиц также должна вестись специальная профилактика, направленная на повышение их защищенности от совершения преступлений.

А.И. Долгова выделяет следующие разновидности мер специального предупреждения преступности¹¹.

Раннее предупреждение преступности. Предупредительные меры могут носить упреждающий характер, разрабатываться и вводиться в действие на основании прогнозов, предсказывающих возможное повышение криминогенности отдельных социальных факторов. Так, например, если в государстве планируется ослабление миграционного режима или ожидается вступление в действие других обстоятельств, повышающих приток мигрантов, необходимы меры по созданию достаточного количества рабочих мест для мигрантов, обеспечению их социальной, экономической и бытовой интеграции в общество, предотвращению возможных конфликтов на национальной и расовой почве.

Непосредственное предупреждение преступности направлено на нейтрализацию криминогенных факторов, уже действующих в обществе. Например, недостатки законодательства, регулирующего экономическую и финансовую деятельность, могут приводить к формированию «серых» экономических схем, когда еще не имеется прямых нарушений закона, но товарооборот и финансовые потоки исключаются из сферы контроля государства. Такие схемы легко перерастают в систему экономической преступной деятельности, порождают коррупцию и ведут к возникновению организованных преступных формирований. Поэтому важными являются меры, направленные на возвращение подобных категорий субъектов в правовое поле: совершенствование законодательства, упрощение правовых процедур, связанных с экономической деятельностью, налоговые и финансовые амнистии.

Предупреждение самодетерминации преступности связано с пресечением деятельности организованных преступных формирований и отдельных преступников, направленной на вовлечение в преступность все новых лиц и общественных групп. Самодетерминация преступности происходит на всех общественных уровнях, начиная с государства и общества в целом (путем лоббирования организованной преступностью законов, облегчающих преступную деятельность, коррумпирования высших должностных лиц государства, пропаганды ценностей, связанных с преступным образом жизни – «блатной романтики») и кончая межличностными связями. Соответственно, меры, направленные на противодействие самодетерминации преступности, должны носить комплексный характер: от создания в обществе положительного морального и правового климата, атмосферы нетерпимости к преступности и ее проявлениям и до предоставления возможности конкретным лицам, ранее совершавшим преступления, реализовать свой личностный потенциал законными средствами.

В числе главных принципов как общего, так и специального предупреждения преступности всеми криминологами называется законность. Недопустимо применение предупредительных мер, носящих дискриминационный характер, необоснованно ограничивающих права и законные интересы граждан.

Адресатом индивидуального предупреждения, которое может рассматриваться как один из видов специального предупреждения, является конкретный человек, личные характеристики которого объективно говорят о возможности совершения им в будущем преступного деяния.

Объектом индивидуального предупреждения может становиться как непосредственно человек, его негативные социальные качества, так и социальная микросреда, его окружающая (семья, быт, трудовой коллектив).

Необходимость применения к лицу индивидуального предупредительного воздействия определяется путем установления комплекса связанных с ним криминогенных факторов:

• совершение в прошлом правонарушений и аморальных поступков;

• деформированные ценностные ориентации, неполная социализация личности, низкий уровень правосознания;

• наличие патологических психических нарушений, носящих криминогенный характер (некоторые психические аномалии, сексуальные девиации и т. д.);

• формирование личности в социальном окружении, имеющем неблагополучный характер: в неполной семье, в условиях аморального и противоправного поведения родителей и близких родственников и т. д.;

• неблагоприятные условия жизни: плохие материальные и жилищные условия, негативный социально-бытовой климат и т. д.

Поскольку индивидуальное предупредительное воздействие осуществляется в отношении лиц, еще не совершивших преступление, и сопряжено с определенным вторжением в сферу частной жизни, при его осуществлении правоохранительные и иные органы не должны выходить за рамки допустимого воздействия. Применение правоограничивающих и принудительных мер возможно только в отношении определенных категорий лиц, указанных в законе (например, условно осужденных или совершивших правонарушения).

Ввиду этого основным методом, применяемым при индивидуальном предупреждении преступлений, является метод убеждения. Этот метод направлен на формирование у лица позитивных представлений об обществе, коррекцию негативных социальных ориентаций путем использования педагогических и психологических приемов воздействия.

Основным способом убеждения является беседа, представляющая собой свободный диалог с лицом. Беседа может проводиться с различными целями. Она может носить ознакомительный характер, когда необходимо установить контакт с лицом, получить «из первых рук» информацию о характеристиках его личности, социально-бытовых условиях. Последующие беседы могут носить предупредительный (информирование лица о возможных последствиях его поступков) или воспитательный характер. Помимо бесед, к числу способов убеждения относится вовлечение лица в социальные организации и группы, способные оказать на него позитивное воспитательное воздействие: спортивные секции, трудовые и творческие коллективы, общественные организации.

Более сложен для применения, хотя и более эффективен, метод оказания помощи. Он связан с реализацией конкретных мер, направленных на личностное развитие и улучшение социально-бытового положения лица: направление его на работу или учебу, улучшение бытовых условий, формирование благоприятной микросоциальной среды.

Наконец, если убеждение и оказание помощи оказались неэффективными, может применяться метод принуждения. Если убеждение и оказание помощи должно осуществляться в основном государственными социальными службами и общественными организациями, то применение мер принуждения – прерогатива правоохранительных органов. В числе основных мер принуждения, применяемых в рамках индивидуального предупреждения преступлений, называются:

• меры административной ответственности, носящие как карательный (например, штраф), так и социально-оздоровительный характер (изоляция от общества путем административного ареста или административного задержания);

• принудительное лечение алкоголизма и наркомании, направленное не только на улучшение состояния здоровья лица, но и на предотвращение совершения противоправных поступков в результате алкогольной или наркотической деградации личности;

• пресечение нарушений ограничений, наложенных на лицо вследствие ведения им противоправной деятельности (например, в результате условного осуждения или условно-досрочного освобождения).

Специальными видами индивидуального предупреждения является профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних^[12], а также выявление лиц, совершивших нераскрытые преступления, которые могут продолжать преступную деятельность (следственная и оперативно-розыскная деятельность).

Меры предупреждения преступности могут классифицироваться и по другим основаниям. Так, Г.М. Миньковский в зависимости от территориального и социального охвата выделяет:

• общегосударственные меры;

• региональные меры, осуществляемые в отдельном административно-территориальном образовании (область, район);

• местные меры, ограничивающиеся пределами одного муниципального образования или населенного пункта;

• объектные меры, осуществляемые в конкретной организации;

• контингентные меры, направленные на определенные социальные группы. Этот же автор классифицирует меры предупреждения по содержанию и основному направлению воздействия, выделяя:

• социально-экономические меры, связанные с повышением жизненного уровня населения, предоставлением социальных гарантий;

• меры, связанные с социально-правовым контролем, основанным на прозрачности и доступности для проверок процесса принятия решения государственными органами и должностными лицами, ведения хозяйственной деятельности, управления финансовыми потоками;

• организационно-управленческие меры, основанные на повышении эффективности работы правоохранительных и иных государственных органов за счет лучшей организации труда их служащих;

• идейно-нравственные меры, предполагающие формирование в обществе убеждений и ценностных ориентаций, связанных с правопослушным поведением;

• социально-психологические меры, направленные на подавление негативных криминогенных тенденций и умонастроений в обществе, например, связанных с национализмом, повышенной тревожностью, боязнью социальных катаклизмов;

• медицинские и психолого-педагогические меры, связанные с предупреждением распространения социально опасных заболеваний, лечением лиц, имеющих психические отклонения, психологической и социальной коррекцией поведения десоциализированных субъектов;

• технические меры, включающие установку технических средств, усложняющих совершение преступлений (охранная сигнализация) либо позволяющих осуществлять контроль за деятельностью, связанной с возможностью совершения преступлений (контрольно-кассовые аппараты, камеры видеонаблюдения), а также меры информационной безопасности;

• правовые меры, связанные с совершенствованием уголовного законодательства и прочих нормативно-правовых актов, являющихся основой для борьбы с преступностью¹².

§ 2. Международные стандарты предупреждения и противодействия правонарушениям

Успех систем уголовного правосудия и стратегий по предупреждению преступности, особенно в условиях распространения новых и необычных форм преступлений и трудностей, которые возникают при отправлении уголовного правосудия, зависит, в первую очередь, от прогресса в области улучшения социальных условий и повышения качества жизни во всем мире. В связи с этим в Каракасской декларации, принятой 15 декабря 1980 г. Резолюцией 35/171 на 96-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН, подчеркивается, что необходим пересмотр традиционных стратегий борьбы с преступностью, основанных исключительно на юридических критериях. Предупреждение преступности и уголовное правосудие следует рассматривать в контексте экономического развития, политических систем, социальных и культурных ценностей и социальных преобразований, а также в контексте нового международного экономического порядка¹³.

В документах ООН даны ключевые определения, связанные с характеристикой организованной преступности.

В ст. 2. Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, принятой в 2000 г., используются следующие определения:

• «организованная преступная группа» означает структурно оформленную группу в составе трех или более лиц, существующую в течение определенного периода времени и действующую согласованно с целью совершения одного или нескольких серьезных преступлений или преступлений, признанных таковыми в соответствии с указанной Конвенцией, с тем чтобы получить, прямо или косвенно, финансовую или иную материальную выгоду;

• «серьезное преступление» означает преступление, наказуемое лишением свободы на максимальный срок не менее четырех лет или более строгой мерой наказания;

• «структурно оформленная группа» означает группу, которая не была случайно образована для немедленного совершения преступления и в которой не обязательно формально определены роли ее членов, оговорен непрерывный характер членства или создана развитая структура;

• «имущество» означает любые активы, будь то материальные или нематериальные, движимые или недвижимые, выраженные в вещах или в правах, а также юридические документы или акты, подтверждающие право на такие активы или интерес в них;

• «доходы от преступления» означают любое имущество, приобретенное или полученное, прямо или косвенно, в результате совершения какого-либо преступления;

• «арест» или «выемка» означают временное запрещение передачи, преобразования, отчуждения или передвижения имущества, или временное вступление во владение таким имуществом, или временное осуществление контроля над ним по постановлению суда или другого компетентного органа;

• «конфискация» означает окончательное лишение имущества по постановлению суда или другого компетентного органа;

• «основное правонарушение» означает любое правонарушение, в результате которого получены доходы, в отношении которых могут быть совершены указанные в ст. 6 указанной Конвенции деяния, образующие состав преступления;

• «контролируемая поставка» означает метод, при котором допускается вывоз, провоз или ввоз на территорию одного или нескольких государств незаконных или вызывающих подозрение партий груза с ведома и под надзором их компетентных органов в целях расследования какого-либо преступления и выявления лиц, участвующих в совершении этого преступления;

• «региональная организация экономической интеграции» означает организацию, созданную суверенными государствами какого-либо региона, которой ее государства-члены передали полномочия по вопросам, регулируемым настоящей Конвенцией и которая должным образом уполномочена в соответствии с ее внутренними процедурами подписывать, ратифицировать, принимать, утверждать настоящую Конвенцию или присоединяться к ней.

В Конвенции подчеркивается роль государства в противодействии преступности. В ст. 5 в связи с этим говорится, что каждое государство-участник принимает такие законодательные и другие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемых следующие деяния, когда они совершаются умышленно:

• сговор с одним или несколькими лицами относительно совершения серьезного преступления, преследующего цель, прямо или косвенно связанную с получением финансовой или иной материальной выгоды, причем, если это предусмотрено внутренним законодательством, также предполагается фактическое совершение одним из участников сговора какого-либо действия для реализации этого сговора или причастность организованной преступной группы;

• деяния какого-либо лица, которое с осознанием либо цели и общей преступной деятельности организованной преступной группы, либо ее намерения совершить соответствующие преступления принимает активное участие в:

а) преступной деятельности организованной преступной группы;

b) других видах деятельности организованной преступной группы с осознанием того, что его участие будет содействовать достижению вышеуказанной преступной цели;

• организацию, руководство, пособничество, подстрекательство, содействие или дачу советов в отношении серьезного преступления, совершенного при участии организованной преступной группы.

Осознание, намерение, умысел, цель или сговор, о которых говорится в п. 1 ст. 5, могут быть установлены из объективных фактических обстоятельств дела.

Государства-участники, внутреннее законодательство которых в качестве элемента составов преступлений, признанных таковыми в соответствии с п. 1 указанной статьи, предусматривает причастность организованной преступной группы, обеспечивают, чтобы их внутреннее законодательство относило к числу серьезных преступлений все преступления, совершаемые при участии организованных преступных групп.

Специальное требование Конвенции касается криминализации отмывания доходов от преступлений.

В соответствии со ст. 6 Конвенции каждое государство-участник принимает в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства такие законодательные и другие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемых следующие деяния, когда они совершаются умышленно:

• конверсию или перевод имущества, если известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений, в целях сокрытия или утаивания преступного источника этого имущества или в целях оказания помощи любому лицу, участвующему в совершении основного правонарушения, с тем чтобы оно могло уклониться от ответственности за свои деяния;

• сокрытие или утаивание подлинного характера, источника, местонахождения, способа распоряжения, перемещения, прав на имущество или его принадлежность, если известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений.

Конвенция требует криминализации в национальном законодательстве таких деяний, как:

• приобретение, владение или использование имущества, если в момент его получения известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений;

• участие, причастность или вступление в сговор с целью совершения любого из преступлений, признанных таковыми в соответствии со ст. 6 Конвенции, покушение на его совершение, а также пособничество, подстрекательство, содействие или дача советов при его совершении.

При этом каждое государство-участник должно включать в число основных правонарушений все серьезные преступления, как они определены в ст. 2 указанной Конвенции, и преступления, признанные таковыми в ст. 5, 8 и 23 данной Конвенции. В случае, когда законодательство государств-участников содержит перечень конкретных основных правонарушений, в него включается, как минимум, всеобъемлющий круг преступлений, связанных с деятельностью организованных преступных групп.

Конвенция также предусматривает, что каждое государство-участник устанавливает всеобъемлющий внутренний режим регулирования и надзора в отношении банков и небанковских финансовых учреждений, а также, в надлежащих случаях, других органов, являющихся особо уязвимыми с точки зрения отмывания денежных средств, в пределах своей компетенции, в целях недопущения и выявления всех форм отмывания денежных средств, причем такой режим основывается на требованиях в отношении идентификации личности клиента, ведения отчетности и предоставления информации о подозрительных сделках.

При этом все административные, регулирующие, правоохранительные и другие органы, ведущие борьбу с отмыванием денежных средств, должны осуществлять сотрудничество и обмен информацией на национальном и международном уровнях на условиях, устанавливаемых его внутренним законодательством, и в этих целях учреждают подразделение по финансовой оперативной информации, которое будет действовать в качестве национального центра для сбора, анализа и распространения информации, касающейся возможных случаев отмывания денежных средств.

Кроме того, государства-участники рассматривают вопрос о применении практически возможных мер по выявлению перемещения наличных денежных средств и соответствующих оборотных инструментов через их границы и по контролю за таким перемещением при условии соблюдения гарантий, направленных на обеспечение надлежащего использования информации, и не создавая каких-либо препятствий перемещению законного капитала. Такие меры могут включать требование о том, чтобы физические лица и коммерческие организации сообщали о трансграничных переводах значительных объемов наличных денежных средств и передачах соответствующих оборотных инструментов.

При установлении внутреннего режима регулирования и надзора Конвенция предлагает государствам-участникам руководствоваться соответствующими инициативами региональных, межрегиональных и многосторонних организаций, направленными против отмывания денежных средств.

В соответствии со ст. 8 Конвенции каждое государство-участник принимает такие законодательные и другие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемых следующие деяния, когда они совершаются умышленно:

• обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;

• вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей.

Каждое государство принимает законодательные и другие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемых деяния, указанные выше, когда в них участвует какое-либо иностранное публичное должностное лицо или международный гражданский служащий.

Конвенция при этом определяет, кого надо считать «публичным должностным лицом». Таковым является публичное должностное лицо или лицо, предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника, в котором данное лицо выполняет такие функции, и как это применяется в уголовном законодательстве этого государства.

Таким образом, согласно международному праву каждое государство должно принимать меры для обеспечения эффективных действий его органов в области предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц и наказания за нее, в том числе путем предоставления таким органам достаточной независимости для воспрепятствования неправомерному влиянию на их действия.

Конвенция устанавливает также порядок установления ответственности за преступления юридических лиц.

В ст. 10 Конвенции подчеркнуто, что ответственность юридических лиц за участие в серьезных преступлениях, к которым причастна организованная преступная группа, может быть уголовной, гражданско-правовой или административной.

Каждое государство обеспечивает применение в отношении юридических лиц, привлекаемых к ответственности, эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие уголовных или неуголовных санкций, включая денежные санкции.

Каждое государство должно стремиться обеспечить использование любых предусмотренных в его внутреннем законодательстве дискреционных юридических полномочий, относящихся к уголовному преследованию лиц за преступления, охватываемые указанной Конвенцией, для достижения максимальной эффективности правоохранительных мер в отношении этих преступлений и с должным учетом необходимости воспрепятствовать совершению таких преступлений.

Конвенция требует, чтобы все государства в надлежащих случаях устанавливали согласно своему внутреннему законодательству длительный срок давности для возбуждения уголовного преследования за любое преступление, охватываемое Конвенцией, и более длительный срок давности в тех случаях, когда лицо, подозреваемое в совершении преступления, уклоняется от правосудия.

В Конвенции однозначно сформулировано отношение международного права к проблеме конфискации.

Государства, записано в Конвенции, принимают в максимальной степени, возможной в рамках их внутренних правовых систем, такие меры, какие могут потребоваться для обеспечения возможности конфискации:

а) доходов от преступлений, охватываемых настоящей Конвенцией, или имущества, стоимость которого соответствует стоимости таких доходов;

b) имущества, оборудования или других средств, использовавшихся или предназначавшихся для использования при совершении преступлений, охватываемых указанной Конвенцией.

При этом, если доходы от преступлений были превращены или преобразованы, частично или полностью, в другое имущество, то меры, указанные в Конвенции, применяются в отношении такого имущества.

В соответствии со ст. 13 Конвенции каждое государство уполномочивает свои суды или другие компетентные органы издавать постановления о представлении или аресте банковских, финансовых или коммерческих документов.

Несмотря на постоянные усилия международного сообщества, в Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам ООН отмечалось, что транснациональная организованная преступность представляет собой угрозу для государств и обществ, подрывая безопасность человека и коренное обязательство государств обеспечивать правопорядок. Борьба с организованной преступностью служит двойной цели уменьшения этой прямой угрозы для безопасности государства и человека, а также является необходимым шагом в усилиях по предотвращению и урегулированию внутренних конфликтов, борьбе с распространением оружия и предотвращению терроризма¹⁴.

Один из основных видов деятельности организованных преступных групп – незаконный оборот наркотиков – влечет за собой значительные последствия для безопасности. По оценкам экспертов ООН, преступные организации получают в год от 300 до 500 млрд долл. США за счет наркоторговли, которая является их самым крупным источником доходов¹⁵. В некоторых регионах огромные прибыли, получаемые от этого вида деятельности, соперничают даже с ВВП некоторых стран, тем самым создавая угрозу для государственной власти, экономического развития и верховенства права. Наркоторговля благоприятствует все более широкому внутривенному использованию героина, что в некоторых частях мира привело к тревожному распространению вируса ВИЧ/СПИДа. Существует все больше доказательств связи между финансированием террористических группировок и доходами от опия, что особенно заметно в Афганистане.

Государства и международные организации реагируют слишком медленно на угрозу организованной преступности и коррупции. Заявления относительно серьезности этой угрозы редко сопровождаются практическими делами. На пути более эффективного международного реагирования стоят три основных препятствия: недостаточное сотрудничество между государствами, слабая координация между международными учреждениями и неадекватное соблюдение существующих положений многими государствами.

Эффективность борьбы с конкретными проявлениями организованной преступности является различной. Усилия по борьбе с коррупцией страдают от отсутствия приверженности и понимания в отношении видов, уровней, мест проявления и стоимости коррупции. В деятельности по пресечению поставок наркотиков успехи в некоторых странах нередко сводятся на нет вследствие неудач в других. Национальные инициативы по уменьшению спроса в промышленно развитом мире также являются неэффективными, и общее количество потребителей опиума и героина оставалось относительно стабильным на протяжении прошлого десятилетия.

Меры реагирования на организованную преступность в ходе и после конфликтов носят децентрализованный и фрагментарный характер. В послевоенный период бывшие комбатанты стремятся использовать криминальные связи и специальные знания, полученные в ходе войны, тем самым подрывая международные усилия по миростроительству. Укрепившаяся коррупция, использование насилия для защиты преступной деятельности и тесные связи между преступными предприятиями и политической элитой препятствуют установлению верховенства права и созданию эффективных государственных институтов. Международные усилия по пресечению торговли оружием являются недостаточными, а режимы санкций обеспечиваются в неполной мере.

Организованная преступность все в большей мере действует через гибкие сети, а не через более формальные иерархические структуры. Эта форма организации дает преступникам такие плюсы, как многообразие, гибкость, низкая видимость и долговечность. Связи между различными сетями превратились в одну из главных особенностей организованной преступности в 1990-е гг. Гибкость таких сетей резко контрастирует с громоздкими системами обмена информацией и слабым сотрудничеством в ходе уголовных расследований и судебного преследования со стороны государств¹⁶.

В связи с этим ООН наметила ряд направлений решения задачи предотвращения преступности

Первое. Борьба с организованной преступностью требует более эффективных международных регулирующих рамок и более широких усилий по укреплению потенциала государств в области верховенства права. Также требуются согласованные усилия по борьбе с торговлей людьми.

Несколько принятых международных конвенций открывают возможности для того, чтобы уравнять правила игры, содействуя более быстрому и более тесному сотрудничеству между государствами. Такие конвенции, однако, не добились универсального присоединения и страдают от неадекватного осуществления и соблюдения участвующими государствами. Необходимы механизмы для контроля за выполнением государствами-членами их обязательств и для выявления и исправления законодательных и институциональных недостатков. Коллективная реакция на организованную преступность зависит от упрочения и укрепления международных договорных рамок. Более половины государств – членов Организации Объединенных Наций еще не подписали или не ратифицировали Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности 2000 г. и три Протокола к ней и Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции 2003 г. либо не выделили достаточно ресурсов для выполнения положений этих конвенций и протоколов, касающихся контроля. Государства-члены, которые еще не подписали или не ратифицировали эти конвенции и протоколы либо не выделили ресурсов для их осуществления, должны сделать это, и все государства-члены должны оказывать поддержку Управлению Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности в его работе в этой области.

Второе. Организованные преступные группы свободно передвигаются через границы; они препятствуют правовому сотрудничеству. Государства-члены должны создать центральный орган для содействия обмену доказательствами между национальными судебными властями, взаимной правовой помощи между прокурорскими органами и осуществлению просьб об экстрадиции.

Третье. В отличие от террористов преступники руководствуются интересами финансовой наживы. Единственная наилучшая стратегия ослабления организованной преступности заключается в том, чтобы ликвидировать ее способность к отмыванию денег. Транснациональная организованная преступность генерирует доходы в объеме примерно 500 млрд долл. США в год, а по оценкам некоторых источников, эта сумма в три раза больше. В 2000 г. было отмыто от 500 млрд долл. США до 1,5 трлн долл. США¹⁷. Несмотря на колоссальность этих сумм и их роль в содействии организованной преступности, многие государства не регулируют отмывание денег. Неразборчивое обеспечение банковской тайны и быстрое возникновение финансовых убежищ по-прежнему являются серьезным препятствием в борьбе с этой проблемой. Необходимо провести переговоры по всеобъемлющей международной конвенции о борьбе с отмыванием денег, которая решала бы эти вопросы и которая должна быть одобрена Генеральной Ассамблеей.

Четвертое. Самая отвратительная форма, которую принимает организованная преступность, – это торговля людьми, и все государства-члены должны принять решительные меры для ее пресечения. Государства-члены должны подписать и ратифицировать Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, а участники Протокола должны предпринять все необходимые шаги для его эффективного осуществления.

Пятое. Организация Объединенных Наций должна продолжать содействовать техническому сотрудничеству между странами и международными правоохранительными учреждениями с целью обеспечения защиты и поддержки жертв торговли в странах происхождения, транзита и назначения. В частности, Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности и Международная организация труда (МОТ) должны активно отстаивать права человека в том, что касается женщин и детей, и должны интегрировать конкретные стратегии по оказанию им помощи в свои программы и помогать обеспечивать их защиту, дабы они не становились жертвами торговли людьми.

Медленное осуществление предупреждения преступности также является результатом – в ряде случаев – ограниченного потенциала государств. Для решения этой проблемы международные организации, прежде всего Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности, разработали программы технической помощи и профессиональной подготовки, направленные на создание эффективных национальных правоохранительных и судебных учреждений. Однако эта деятельность в недостаточной степени обеспечена ресурсами. Организация Объединенных Наций должна создать мощный механизм укрепления потенциала для оказания помощи в области верховенства права. Региональные организации и многонациональные финансовые учреждения должны активно подключиться к этим усилиям.

Что касается превентивных действий в связи с угрозами для международного мира и безопасности, то санкции являются жизненно важным, хотя и не совершенным инструментом. Они представляют собой необходимую середину между войной и словами, когда страны, отдельные лица и повстанческие группы нарушают международные нормы и когда отсутствие реакции ослабляло бы эти нормы, ободряло бы других нарушителей или истолковывалось бы как согласие.

Целевые санкции (связанные с финансовыми вопросами, поездками, авиацией или эмбарго на поставки оружия) играют полезную роль в плане оказания давления на руководителей и элиту с минимальными гуманитарными последствиями, представляют собой менее дорогостоящую альтернативу другим вариантам и могут быть приспособлены к конкретным обстоятельствам. Изолируя нарушителей международных норм и законов, даже скромные связанные с санкциями меры (включая спортивные эмбарго) могут служить важной символической цели. Угроза санкций может быть мощным средством сдерживания и предупреждения. Совет Безопасности должен обеспечивать эффективное осуществление и соблюдение санкций:

a) когда Совет Безопасности вводит режим санкций, включая эмбарго на поставки оружия, он должен, как правило, создавать механизмы контроля и наделять их необходимыми полномочиями и возможностями для проведения высококачественных и углубленных расследований. Необходимо предусматривать надлежащие бюджетные положения для создания таких механизмов;

b) комитеты Совета Безопасности по санкциям должны быть уполномочены разрабатывать усовершенствованные руководящие принципы и процедуры отчетности для оказания государствам содействия в осуществлении санкций и улучшать процедуры ведения точных списков лиц и организаций, являющихся объектом целевых санкций;

c) Генеральный секретарь должен назначить старшего сотрудника, обеспеченного достаточными вспомогательными ресурсами, с тем чтобы позволить Генеральному секретарю готовить для Совета Безопасности анализ наилучших методов придания санкциям целенаправленного характера и оказания содействия в координации их осуществления. Этот сотрудник будет также содействовать усилиям по обеспечению соблюдения; выявлять потребности в технической помощи и координировать такую помощь; выносить рекомендации относительно любых коррективов, необходимых для повышения эффективности санкций;

d) доноры должны выделять больший объем средств на цели укрепления правовых, административных, полицейских и пограничных возможностей государств-членов в плане осуществления санкций. Эти меры по укреплению потенциала должны включать в себя усилия по совершенствованию воспрещения воздушных полетов в зонах конфликтов;

e) Совет Безопасности должен – в случае проверенных, хронических нарушений – вводить вспомогательные санкции против тех, кто причастен к нарушению санкций;

f) Генеральный секретарь в консультации с Советом Безопасности должен обеспечить наличие надлежащего механизма ревизии для контроля за управлением санкциями¹⁸.

Комитеты по санкциям должны улучшить процедуры установления гуманитарных исключений и регулярно проводить оценки гуманитарного воздействия санкций. Совет Безопасности должен и далее стремиться смягчать гуманитарные последствия санкций.

Когда санкции связаны со списками физических или юридических лиц, комитеты по санкциям должны установить процедуры для пересмотра дел тех, кто утверждает, что их неоправданно включили в такие списки или сохраняют в таких списках.

§ 3. Концептуальные основы профилактики финансовых правонарушений в России

Организационные, политические и правовые пробелы в сфере новых экономических отношений, возникших в России в 90-е гг. приводили и приводят к крайне неблагоприятным последствиям, нарушающим интересы людей, общества и государства, усиливают социальную напряженность, вызывают рост экономической преступности. Кардинальное, но не всегда обоснованное реформирование экономики привело к негативному изменению состояния и динамики экономической преступности¹⁹.

В 1990-е гг. в России процессы обновления, прошедшие в институтах государственной власти, политика разгосударствления субъектов экономической деятельности повлекли существенные изменения в структуре и характере экономической преступности. В условиях свободного рынка появились принципиально новые виды экономических преступлений, не известные законодательству советского и постсоветского периодов. Реформа уголовного законодательства 1996 г. разрушила традиции, сложившиеся в правоприменительной практике²⁰. Не секрет, что в настоящее время работники правоохранительных органов испытывают ощутимую нехватку методических рекомендаций по применению таких статей Уголовного кодекса РФ, как фиктивное и преднамеренное банкротство, незаконное использование чужого товарного знака, злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности, незаконное получение кредита, нарушение порядка учета прав на ценные бумаги, манипулирование ценами на рынке ценных бумаг, воспрепятствование осуществлению или незаконное ограничение прав владельцев ценных бумаг²¹.

Ослабление правового контроля над ситуацией в стране сделало реальной угрозу всеобъемлющей криминализации общества.

По мнению В.В. Лунеева, отставание социально-правового контроля над преступностью от ее качественно-количественных изменений было бы правильнее именовать тенденцией в области преступности, так как она выходит за пределы этого явления к другим криминологическим аспектам и интегрирует в себе ряд составляющих, разных по своим социальным характеристикам, как негативных (ослабление борьбы в связи с неравенством сил преступности и правоохранительных органов), так и позитивных (гуманизация, демократизация и легитимизация этой борьбы). В системе «преступность – борьба с ней» преступность первична²².

Предупреждение финансовых правонарушений должно занять особое место в стратегии экономического развития России по следующим причинам:

• во-первых, эта проблема является одним из основных тормозов в реализации рыночных реформ;

• во-вторых, она связана с коренными преобразованиями всей экономической системы;

• в-третьих, в общем контексте глобализации мировой экономики Россия не может занять какое-либо лидирующее место в мировом сообществе, находясь в числе наиболее коррумпированных стран;

• в-четвертых, криминальная экономика является финансовой базой терроризма, а значит, несет в себе угрозу национальной безопасности страны.

Сказанное актуализирует проблему создания четкой, комплексной, научно обоснованной стратегии противодействия тенденции криминализации сферы финансовых отношений. Необходимо сформулировать концептуальные основы борьбы с противоправными проявлениями в данной сфере экономической деятельности.

«Концептуальные основы борьбы с экономической преступностью предполагают выделение приоритетных направлений ее предупреждения, исходя из ее структуры и тенденций, причинного комплекса, а также опасности последствий»²³.

Основные задачи в этой области можно свести к следующему.

1. В условиях роста преступлений в сфере финансовых отношений, которые сопровождаются негативными социальными и иными последствиями, деятельность по их предупреждению должна строиться на основе коренных изменений стратегии и тактики противодействия криминализации сферы финансовых отношений. В первую очередь следует уделить внимание приоритетным направлениям социальной действительности, где в самые короткие сроки должны быть приняты исчерпывающие меры по ликвидации негативных явлений и процессов в экономике.

2. При разработке стратегии комплексного противодействия преступности в сфере финансовых отношений необходимо использовать комплексный подход к предупреждению преступности, определить основные исходные, фундаментальные положения (принципы) такой деятельности. Указанные принципы в достаточной степени исследованы в специальной литературе²⁴. Однако требуется их современное переосмысление, корректировка и адаптация к последним изменениям в сфере экономики, с учетом появления новых видов экономической преступности – криминальных угроз в сфере финансовых отношений, а также угрозы продолжения мирового финансового кризиса, который детерминирует рост экономической преступности, в том числе и криминализацию финансовых отношений.

Деятельность по противодействию преступлениям в сфере финансовых отношений имеет свою специфику, значительная часть которой заключается в принуждении, связанном с вмешательством в сферу личной жизни, которая должна быть четко регламентирована законом и, безусловно, отвечать таким принципам, как: демократизм, законность, гуманизм и справедливость. Вместе с тем необходимо учитывать, что предупреждение такого рода преступлений – это область социального управления, и, следовательно, ей помимо названных присущи свои, специфические принципы. К ним следует отнести: принцип системности, объективности и научной обоснованности, принцип соответствия задач, или принцип основного звена, комплексности, оптимальности и эффективности, а также принцип целеполагания.

Принцип системности, объективности и научной обоснованности требует максимального соотнесения управляемых воздействий с динамикой и закономерностями развития социальных процессов. Применительно к противодействию преступлениям в сфере финансовых отношений это означает, что предупредительная деятельность невозможна без познания и учета закономерностей функционирования общества в целом, а также функционирования процессов в экономике и их влияния на рост преступности. Исследование этих процессов позволит подготовить научно обоснованную концепцию предупредительной деятельности.

Принцип соответствия задач, или принцип основного звена, позволяет определить главную, стратегическую задачу деятельности по противодействию преступлениям в сфере финансовых отношений, выделить ключевую проблему или круг проблем, концентрируя основные ресурсы на той из них, решением которой можно существенно снизить уровень преступности.

Принцип комплексности предполагает объединение усилий основных субъектов предупредительной деятельности, а также определенный комплекс и иерархию целей (задач), конкретизированных во времени.

Одним из наиболее распространенных способов обеспечения комплексности в предупреждении преступлений является разработка и реализация федеральных и региональных программ борьбы с преступностью.

Принцип оптимальности и эффективности предполагает достижение благоприятных, наилучших условий для снижения уровня преступности в сфере финансовых отношений при минимальных затратах сил и средств, возможностей получить финансовые и материальные ресурсы, наилучший результат в короткий срок.

Принцип целеполагания выделяет процесс противодействия преступлениям в сфере финансовых отношений в особую разновидность управления. Цель находится в центре внимания субъекта, и достижение ее служит мерилом качества и эффективности работы по противодействию преступности, в том числе и в указанной сфере экономики.

Целью деятельности по противодействию преступности в сфере финансовых отношений является сдерживание и возможное последующее ее сокращение, снижение уровня ее общественной опасности и обеспечение его стабильности, воспрепятствование ухудшению структуры и другим негативным тенденциям ее развития, в том числе появлению новых, изощренных видов преступности.

Указанные принципы должны стать основой стратегии комплексного противодействия преступности в сфере финансовых отношений и должны использоваться при подготовке мероприятий по устранению детерминант преступности; выступать в качестве основополагающих при организации предупреждения преступлений; явиться фундаментом построения правовых основ организации противодействия современным видам преступлений – криминальным угрозам в сфере финансовых отношений²⁵.

Кроме того, важно установить вид профилактики преступности в сфере финансовых отношений, субъектов профилактики, что позволит упорядочить эту систему, а также определить роль и компетенцию различных субъектов профилактики рассматриваемого вида преступности. В этих целях необходимо принять закон «О профилактике преступлений», в котором предусмотреть нормы, возлагающие на руководителей различного уровня обязанность осуществлять профилактику правонарушений и преступлений.

Попытка механического увеличения численности сотрудников правоохранительных органов, частая смена их руководящих кадров, лоббирующих интересы своих служб, не способствуют наступлению ожидаемого результата. Преступность продолжает изменяться качественно и количественно. Политические доводы также часто берут верх над здравым смыслом и логикой событий. Это признаки системного кризиса в России конца 1990-х гг. и, в частности, системы борьбы с преступностью, многие из которых имеют место и в начале XXI в.

Правопорядок, противодействие преступности, безопасность личности в зависимости от их состояния во всех случаях касаются всего общества и государства и требуют принятия специальных мер государственного и общественного характера, которые традиционно можно назвать уголовной политикой. Причем на нынешнем этапе состояния и развития российского общества и государства это элемент внутригосударственной политики в целом, что объясняется общенациональными и общегосударственными обстоятельствами, а также активным включением России в антитеррористические усилия ООН и других организованных форм сообщества, в сферу международного сотрудничества по борьбе с транснациональными преступлениями.

Россия находится в процессе становления как подлинно сложное – федеративное – государство. И федеральный центр, разрабатывая стратегию противодействия преступности, в том числе в сфере корпоративных отношений, должен тщательно учитывать особенности положения дел в субъектах РФ – республиках, краях, областях, автономных округах и автономной области в сфере обеспечения правопорядка, противодействия преступности и безопасности личности.

Конец XX и начало XXI в. характеризуются увеличением числа и повышением степени общественной опасности «новых» и «старых» преступлений, различных форм организованной преступности. В юридической литературе различными авторами с тревогой отмечается, что с увеличением объема, глубины, интенсивности и сложности социально-экономических преобразований, осуществляемых в настоящее время в России, возрастает и вероятность принятия поспешных, нерациональных, а порой недальновидных правовых решений, реализация которых может нанести значительный ущерб личности, обществу и государству²⁶.

Несомненно, принятию законодателем решения об установлении или исключении уголовно-правового запрета должен предшествовать этап прогнозирования последствий криминализации и декриминализации, т. е. последствий целенаправленного дифференцированного воздействия на преступность в рамках существующей стратегии противодействия ей и связанных с организацией деятельности органов уголовной юстиции²⁷.

В связи с этим интересным представляется подход к этой проблеме проф. А.Э. Жалинского. Он считает, что неизбежная в современных условиях оптимизация уголовного права должна учитывать его ресурс и необходимость модернизации.

По его мнению, признавая социальную ценность уголовного права, общество, государство обязаны формировать условия его создания и применения, которые должны состоять в том, что уголовное право создается и применяется:

• надлежащими субъектами, выражающими легитимную волю общества;

• в соответствии с действительными потребностями и наличными возможностями общества;

• строго в соответствии и на основе закона;

• исключая приватизацию уголовного права кем бы то ни было для трансформированных в свою пользу целей;

• укрепляя, а не разрушая общество, не блокируя его развитие и воздействуя негативным образом на состояние населения и социальные процессы²⁸.

Именно уголовно-правовое прогнозирование дает возможность правильно определить цели, сформулировать как текущие, так и перспективные задачи, выделить из них главные, способствовать разработке механизма последовательного осуществления выработанных решений²⁹.

Вывод: принятие решений о криминализации-декриминализации деяний требует продуманного, взвешенного, научно обоснованного подхода. В специальных исследованиях сформулированы рекомендации, выражающие закономерности законотворческого процесса³⁰. К сожалению, в последние годы законодатель демонстрирует пренебрежение научными рекомендациями.

Это относится к упразднению повышенной уголовной ответственности за неоднократное совершение преступлений и специальный рецидив, отказу от такого вида наказания, как конфискация имущества.

Правильно пишет В.П. Кашепов:

«Проблемы реконструкции уголовного законодательства требуют своего разрешения с учетом некоторых положений, учитывающих содержательные особенности уголовно-правового регулирования. В частности, к ним относятся: введение более жестких критериев необходимости изменения норм УК РФ; концепции уголовно-правовой модели новой нормы или системы норм, строящихся с учетом тех противоречий и недостатков, которые существовали при применении прежних конструкций; необходимость формирования новой уголовно-правовой структуры с учетом возможности последующих изменений и дополнений; новый уголовный закон должен учитывать регулятивные и охранительные возможности иных отраслей права, его санкцию необходимо оптимально сбалансировать с иными мерами ответственности; судебная практика исчерпала карательные возможности действующих санкций отдельных уголовно-правовых норм; существенное развитие новой группы общественных отношений либо неблагоприятная динамика правонарушений требуют уголовно-правовой защиты ввиду высокой негативной социально-психологической реакции граждан и должностных лиц правоохранительных органов»³¹.

М.П. Клейменов также отмечает следующее:

«Целесообразность декриминализации аргументируется возможностью осуществлять правовое регулирование явления иными – не уголовно-правовыми – средствами (административно-правовыми, гражданско-правовыми). Наконец, следует уточнить: не является ли общественная опасность деяния виртуальной, выражающей ложные представления участников законотворческого процесса… Процесс криминализации деяния имеет свои закономерности. Важно, во-первых, оценить реальную общественную опасность явления с точки зрения причинения ущерба общественным отношениям и социальных последствий (их широты, глубины, интенсивности и инерционности). Во-вторых, необходимо установить, в какой степени данное явление эксплуатируется криминалитетом, встроено в систему криминальных связей и организованной преступности. В-третьих, следует предвидеть восприятие нового уголовно-правового запрета массовым правосознанием. В-четвертых, целесообразно выявить различия профилей личности преступника и законопослушного гражданина. В-пятых, нужно учесть прогностические сценарии его применения на практике»³².

Объективно, пишет А.Э. Жалинский, ресурс уголовного права включает возможность и вектор возможности. Он позволяет весьма специфическими и крайне острыми средствами:

• формировать практику реализации властных функций, положения власти в структуре общества, давая юридическую характеристику поведения физических, а тем самым и юридических лиц, определяя по существу их правоспособность и дееспособность, институализируя пределы свободы и возможности самореализации;

• определять правила игры на социальном и экономическом рынках, а тем самым правовое и фактическое содержание социальных процессов, в целом состояние социального мира;

• формировать социальную атмосферу, определяя инициативность людей, их креативность, чувство свободы или, напротив, чувство страха перед властью, судьбой, уход от свободы, т. е. эскапизм.³³

В России на протяжении последних лет поиск мер эффективного воздействия на преступность продолжает, к сожалению, находиться в плоскости расширения мер правового регулирования и структурного реформирования отдельных элементов правоохранительной системы. Это во многом объясняется трудностями формирования институтов гражданского общества, корпоративные правила которых, выработанные в соответствии с законом, должны быть основой регулирования общественных отношений, а также сравнительно низким уровнем жизни в стране. По мере изменения ситуации в лучшую сторону степень криминализации в обществе должна снижаться, а степень декриминализации – расти³⁴.

Направлениями модернизации собственно уголовного законодательства в современных условиях можно считать:

• развитие социально ориентированных начал уголовного права, т. е. развитие ресурса, позволяющего обеспечить на основе баланса интересы личности и необходимые рамочные условия развития экономики, культуры, охраны окружающей среды и пр.;

• реальное проведение в жизнь всегда признаваемого в российской уголовно-правовой доктрине начала экономии уголовной репрессии, что должно уменьшить число лиц, находящихся в местах лишения свободы, и в то же время повысить результативность использования уголовно-правового ресурса;

• переход в ряде сфер от преимущественно символического к рациональному использованию уголовного закона, что должно привести к усилению регулятивного воздействия уголовного закона при жестком определении его специфических задач и предупреждению его использования в сферах частноправового регулирования³⁵.

Преступность, будучи социальным явлением и составной частью общества, мимикрирует параллельно с его развитием. Эту очевидную на сегодня мысль высказывал еще в 1835 г. известный ученый Кетле Ламбер Адольф Жак (1796–1874 гг.) в своей работе «Социальная физика, или Опыт исследования о развитии человеческих способностей»; в частности, он писал: «…перемены в социальных условиях меняют показатели преступности». О тесной взаимосвязи изменений в социальной сфере и качественных и количественных изменений преступности также говорил и другой не менее известный ученый, Филиппо Турати (1857–1932). Даже Ч. Ломброзо (основоположник антропологической школы) в 1897 г. в опубликованном им третьем томе пятого издания «Преступного человека» признал социологические закономерности преступности и значительную часть этого тома посвятил учению о социальных факторах преступности. Со своей стороны заметим, что тесная взаимосвязь изменений, происходящих в социальной сфере, и изменений в структуре и динамике преступности в сфере финансовых отношений накладывает особый отпечаток на стратегию противодействия преступности в целом. В связи с этим актуально сформулировать стратегию противодействия преступности в сфере финансовых отношений, в том числе отдельным наиболее общественно опасным современным криминальным угрозам в данной сфере экономики, с учетом такой взаимосвязи³⁶.

Стратегия – это термин, воспринятый из военного лексикона³⁷. В энциклопедии военная стратегия определена в качестве составной части военного искусства, представляющей его высшую область. Она охватывает вопросы теории и практики подготовки вооруженных сил к войне, ее планирование и ведение. Стратегия тесно связана с политикой государства, находится в непосредственной зависимости от нее и соответствует требованиям военной доктрины³⁸. Следовательно, во-первых, стратегия основана на определенной идеологии. Такая идеология четко сформулирована в ст. 1, 7 Конституции, устанавливающих, что Россия есть демократическое правовое государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Во-вторых, наука управления под стратегией понимает способы достижения целей³⁹. Толковый словарь С.И. Ожегова трактует стратегию как искусство планирования руководства, основанного на правильных и далеко идущих прогнозах⁴⁰. Стратегия – это определение перспективных целей и приоритетов политики государства, важнейших направлений и средств реализации указанных целей.

Таким образом, применительно к рассматриваемой проблеме, стратегия – это определение перспективных целей и приоритетов социально-экономической государственной политики, ключевых направлений и средств реализации указанных целей на основе идеологии создания в России правового социального государства.

Во многом эти цели и средства должны учитывать последствия финансово-экономического кризиса, который несет в себе значительный криминальный потенциал для российской экономики и выступает в качестве угрозы национальной безопасности страны. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. прямо указано на то, что «источниками угроз национальной безопасности могут стать такие факторы, как кризисы мировой и региональных финансово-банковских систем», «последствия мировых финансово-экономических кризисов могут стать сопоставимыми по совокупному ущербу с масштабным применением военной силы». Во время подобных кризисов, в условиях ослабления экономики, замедления экономического роста или даже экономического спада, повышения социальной напряженности и социальной нестабильности в результате снижения уровня доходов и роста безработицы, проблема обеспечения экономической безопасности приобретает особую остроту⁴¹.

2 февраля 2009 г. на заседании коллегии ФСБ РФ Д.А. Медведев главными проблемами в стране назвал рейдерство и коррупцию, при этом проблема рейдерства, по его мнению, становится наиболее актуальной во время кризиса⁴². Аналогичную точку зрения высказали председатель Комитета Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству В. Плигин⁴³, глава СК при МВД А. Аничин и Председатель Счетной палаты С. Степашин. По их мнению, в условиях мирового финансового кризиса число незаконных захватов собственности будет расти, и, как следствие, следует ожидать значительного увеличения количества уголовных дел по таким преступлениям, как рейдерский захват и отмывание денег.

Наступление экономического кризиса, расширение «серого» сектора экономики, неэффективное противодействие коррупции стали основными внешними предпосылками новой волны противоправного перераспределения прав собственности. Ухудшение финансово-хозяйственных показателей деятельности предприятий, рост просроченной кредиторской задолженности, предрасположенность менеджмента к корпоративному мошенничеству предполагают увеличение интенсивности правонарушений в финансовой сфере. В условиях мирового финансового кризиса стали появляться новые виды рейдерства, касающиеся банков. В одном случае рейдерство направлено против банков (в качестве механизма воздействия используется информационная атака), в другом – сами банки, используя кредитный механизм, оказываются захватчиками чужой собственности.

В качестве основных мер противодействия «банковскому» рейдерству можно назвать следующие.

1. Активная позиция регулятора. Центральный банк РФ своим Положением должен дать официальную правовую оценку злоупотреблениям банков. Публичность результатов рассмотрения жалоб, публикация ответов Центробанка на официальном интернет-сайте. Отзыв лицензии у банков за доказанные случаи осуществления незаконного захвата собственности.

2. Дополнительный контроль за действиями лизинговых компаний, так как в отличие от банков они не подпадают под надзор Центрального банка и их деятельность не лицензируется, а возможности злоупотреблений в отношении лизингополучателей с целью отъема ликвидных активов у лизинговых компаний больше, а рисков меньше. При этом обычно лизинговая компания подконтрольна какому-либо банку и является для банка просто дополнительным инструментом на финансовом рынке.

3. Дополнительный контроль за всеми вышеприведенными потенциальными коррупционными элементами со стороны прокуратуры, ОВД и других уполномоченных органов власти.

4. Проведение проверок с целью установления фактов участия в реализации подобных схем представителей правоохранительных органов. Возбуждение уголовных дел по основным составам: ст. 159, 163, 165, 179, 201, 210, 285, 286, 290, 291 УК РФ.

5. Активная защита прав и законных интересов участников экономических отношений, в том числе представителей бизнес-сообщества. Безотлагательное рассмотрение их жалоб и заявлений, особенно по фактам преступных посягательств, совершенных в отношении принадлежавшего им имущества. Организация по таким заявлениям комплексных проверок с участием специалистов различных госструктур.

6. Тщательный контроль со стороны ФАС РФ за деятельностью банков в условиях мирового финансового кризиса.

7. Усиление внутреннего банковского контроля за законностью и обоснованностью принимаемых решений (особенно в банках, имеющих региональные представительства)⁴⁴.

В условиях экономического кризиса при угрозе рейдерского захвата, сопряженной с неустойчивым финансовым состоянием предприятия, целесообразно самому предприятию инициировать один из этапов процедуры банкротства – финансовое оздоровление, целью которого является восстановление платежеспособности предприятия; погашение просроченной кредиторской задолженности; создание новых рабочих мест; организация эффективной деятельности предприятия.

Процедура финансового оздоровления представляет и административному управляющему, и менеджменту предприятия возможность защиты при выявлении конфликта интересов должностных лиц. Такая практика позволит снизить административный произвол и будет способствовать минимизации коррупционных ресурсов рейдерских организаций.

На современном этапе Россия имеет возможность снизить высокий уровень монополизации и сырьевой направленности своей экономики и начать ее диверсификацию, осуществляя следующие шаги:

• сформировать свою независимую финансовую систему, используя эффективный инструментарий методов экономико-математического моделирования;

• по результатам постоянного мониторинга деятельности предприятий реального сектора экономики ориентировать «длинные» кредиты в производственную (инновационную) сферу;

• способствовать созданию реальной рыночной конкурентной бизнес-среды для развития инновационных направлений деятельности, и прежде всего посредством содействия развитию малого и среднего бизнеса, в случае необходимости их целевой поддержке путем выдачи льготных кредитов на развитие производства, дотации на выплату минимальной зарплаты. Особое внимание нужно уделять организациям, являющимся основой жизнедеятельности населения малых и средних городов.

Ключевым направлением противодействия правонарушениям в сфере финансовых отношений является реализация курса на устойчивое развитие финансового сектора.

В настоящее время устойчивому развитию сектора препятствует целый ряд ограничений макроэкономического, институционального и структурного характера, которые формируют три круга проблем.

1. Неустойчивость банковского и финансового сектора в целом. Кризисы, сопровождающиеся колебаниями уровня ликвидных активов и резким оттоком депозитов, происходят каждые 4–6 лет. Уровень доверия вкладчиков остается низким, депозиты населения выступают дорогим и краткосрочным пассивом. Крупнейшие банки в значительной степени зависят от притока заемного капитала, в первую очередь иностранного. В результате любое ухудшение состояния мирового рынка капитала приводило к кризису. Сектор остается малотранспарентным для надзора, и тем более – для инвесторов и вкладчиков, несмотря на объемные и трудоемкие требования к отчетности. В количественном отношении большую часть сектора по-прежнему составляют кэптивные банки и полукриминальные структуры, занимающиеся обналичиванием и отмыванием денег.

2. Низкая конкурентоспособность фондового и финансового рынка, неразвитость отдельных форм финансовых рынков. Сегодня в российской экономике работают крупнейшие мировые компании, она генерирует крупные денежные потоки: так, в 2007–2009 гг. Россия занимала 5-е место в мире по размеру средств, привлекаемых на IPO. Российский фондовый рынок имеет все возможности для того, чтобы стать крупным международным финансовым центром, привлекательным для международных инвесторов и предоставляющим финансовые услуги компаниям и правительствам своего региона. Однако пока российским рынком пренебрегают даже российские компании, предпочитающие проводить IPO в Лондоне, Нью-Йорке, Париже и даже Гонконге и Польше. Можно выделить несколько основных причин такого положения дел:

a) правовой и налоговый режим в России делает осуществление многих сделок менее выгодным по сравнению с зарубежными площадками; это тормозит развитие фондового рынка и рынка облигаций, а некоторые рынки (хеджевых инструментов и производных инструментов, синдицированных кредитов, простейшие способы секьюритизации активов) и финансовые услуги (долевое управление) практически отсутствуют;

b) российская судебная система не обеспечивает удовлетворительного качества решения финансовых споров;

c) несовершенство корпоративного управления снижает уровень доверия к российским активам со стороны миноритарных инвесторов;

d) инфраструктура рынка (депозитарий, клиринговые и платежные системы и т. д.) не обеспечивает того уровня надежности, качества и стоимости финансовых операций, который предоставляют конкурирующие площадки, что связано как с недостатками нормативной базы, так и с уровнем технологий. Следствием этого является ограниченный доступ российских экономических агентов к услугам по получению финансирования и инвестиций, а также хеджирования рисков.

3. Отсутствие внутреннего долгосрочного инвестора. Международный опыт показывает, что без наличия внутренних инвесторов невозможно построить финансовый центр не только регионального или мирового, но даже локального масштаба. Между тем в России сектор институциональных инвесторов все еще находится в зачаточном состоянии. Общая стоимость активов в накопительной составляющей пенсионной системы составляла в 2010 г. 914,2 млрд руб., или около 2 % ВВП. Объем пенсионных накоплений и пенсионных резервов в НПФ в 2010 г. составлял 798,6 млрд руб., из них пенсионных накоплений – только 155,3 млрд руб., или чуть больше 0,3 % ВВП.

Сектор страхования жизни в России на порядок менее развит. Стоимость чистых активов ПИФов на конец 2010 г. составляла 1,12 трлн руб. (2,5 % ВВП), но эта сумма включает в себя вложения в ПИФы недвижимости. Без учета закрытых фондов совокупные чистые активы (СЧА) ПИФов составляют всего 0,3 % ВВП, что ниже значений всех стран, по которым ведет учет Институт инвестиционных компаний (ICI). Для сравнения: аналогичный показатель (соотношение СЧА открытых ПИФов и ВВП) в Польше составляет 5,3 %, в Китае – 7,6, в Индии – 10,3, в Бразилии – 49,0, а в США – 78,8 %.

Такое положение дел вызвано несколькими факторами:

1) высокая инфляция, отрицательные процентные ставки в рублях по активам с фиксированной доходностью, значительные колебания доходностей прочих активов снижают привлекательность долгосрочных инвестиций;

2) не развиты институты рынка: многие НПФ являются кэптивными, отсутствуют индивидуальные и корпоративные счета, предоставляемые другими финансовыми компаниями, и т. д.;

3) сохраняется низкий уровень грамотности населения при отсутствии системы финансового консультирования и фрагментарности системы защиты прав потребителя;

4) альтернативные (по отношению к инвестированию в пенсионные институты и в институты коллективного инвестирования) варианты инвестирования сбережений (недвижимость, банковские депозиты, иностранная валюта) имеют существенные конкурентные преимущества⁴⁵.

Такое положение изначально содержит потенциальную возможность криминализации финансового сектора, которая резко возрастает при минимизации роли государства-арбитра⁴⁶. Правильно пишет А.П. Горелов: «Анализируя состояние дел в сфере экономики, все меньше остается надежд на ее самоорганизующие и, так сказать, самозащитные возможности и все больше уверенности в том, что соответствующую функцию должно взять на себя государство, в том числе в лице его судебной и правоохранительной системы»⁴⁷.

Лишь спустя два десятилетия с момента начала реформ по либеральному вектору руководство страны пришло к мысли о том, что роль государства в регулировании экономических отношений в России находится на неприемлемо низком уровне, что создает угрозу национальной безопасности государства. По этому поводу в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. сказано: «…недостаточная эффективность государственного регулирования национальной экономики может привести к замедлению перехода к инновационному развитию, последующему накоплению социальных проблем в стране».

Отсюда с непреложностью следует, что роль государства в регулировании экономических отношений должна быть настолько высокой, чтобы не допустить критических значений криминализации экономики.

Второе обстоятельство имеет отношение к национальным приоритетам. Необходимо, чтобы задачи совершенствования законодательства решались в соответствии с национальными интересами, а развитие финансового сектора шло по сценарию сбалансированного роста.

Такой сценарий подразумевает:

1) приоритет обеспеченности роста внутренними ресурсами в противовес внешним – за счет стабилизации инфляции, изменения модели денежно-кредитной политики и институциональных реформ произойдет качественный скачок в формировании внутреннего рынка долгосрочных инвестиций;

2) очищение банковской системы от криминальных элементов, занимающихся использованием банковских лицензий для отмывания незаконно полученных доходов; за счет этого можно существенно повысить уровень доверия населения к банкам и другим финансовым институтам, оптимизировать и повысить эффективность системы контроля;

3) правовые и налоговые реформы, а также совершенствование судебной системы и инфраструктуры позволят создать в России международный финансовый центр, предоставляющий конкурентоспособные финансовые услуги внутренним и региональным экономическим агентам, нуждающимся в капитале или хеджировании рисков, а также обеспечивающий комфортные условия работы для отечественных и иностранных инвесторов.

В этом сценарии ожидается, что совокупные активы банковской системы возрастут до 95 % ВВП к 2020 г., при этом кредиты нефинансовому сектору увеличатся до 70 % ВВП, капитализация фондового рынка составит 105–110 % ВВП, объем пенсионных накоплений и других долгосрочных инвестиций может достигнуть 18–20 % ВВП⁴⁸.

Роль государства и права в этом сценарии должна быть весьма значительной. Ю.А. Тихомиров предлагает рассматривать шесть групп методов государственного регулирования сферы предпринимательства, в том числе и в финансовой сфере: 1) методы общенормативного регулирования; 2) программно-установочные способы (целевые программы, схемы управления и пр.); 3) легализующие средства (лицензирование, аккредитация, сертификация); 4) способы нормативно-количественного измерения (стандарты, цены, квоты и пр.); 5) способы поддержания уровня деятельности и ее стимулирования (кредиты, льготы, дотации и пр.); 6) контрольно-учетные и «запретные» способы (учет, отчетность, проверки, санкции и пр.)⁴⁹.

Важную роль в противодействии правонарушениям в финансовой сфере должна играть прокуратура.

Генпрокурор РФ Ю.Я. Чайка в 2008 г. сформулировал приоритетные направления деятельности прокуратуры России на ближайшие годы (Указание Генеральной прокуратуры РФ от 14 ноября 2008 г. № 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством РФ мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики»). Наиболее важными для нашего исследования являются следующие положения данного Указания:

«Прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов:

1. В целях координации деятельности правоохранительных органов, своевременного выявления и пресечения правонарушений в период оздоровления ситуации в экономике и финансах создать рабочие группы из представителей органов МВД, ФСБ, ФНС России, Росфинмониторинга и иных государственных органов. Наладить систему оперативного мониторинга состояния законности в указанных сферах с использованием всего комплекса предоставленных полномочий в рамках межведомственного взаимодействия.

2. Установить надлежащее взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в части выполнения принятых Правительством РФ, а также региональными и местными органами власти планов действий, направленных на улучшение экономической ситуации…

4. Акцентировать усилия на:

• выявлении правонарушений при расходовании средств государственной поддержки, предотвращении фактов их нецелевого использования, в том числе путем переводов за рубеж, и хищений;

• пресечении неправомерных действий, связанных с банкротством кредитных учреждений, выдачей банковских кредитов, рейдерством, а также на рынке ценных бумаг, в сфере налогового и валютного регулирования;

• исполнении антимонопольного законодательства, обращая внимание на борьбу с ценовыми сговорами, незаконные действия естественных монополий и регулирующих органов, направленные на повышение тарифов;

• противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации, пресечении “информационных атак”, дестабилизирующих работу банков и иных финансовых учреждений;

• выявлении и пресечении фактов злоупотребления банковскими и государственными служащими служебным положением при выделении средств государственной поддержки на преодоление финансового кризиса; противодействие коррупции».

Прокурорский надзор за исполнением законодательства как один из ключевых элементов государственной политики противодействия правонарушениям в сфере финансовых отношений является одновременно важной составляющей стратегии противодействия экономической преступности в целом. Он позволяет решать следующие задачи:

• своевременное выявление ведомственных, региональных и местных нормативных правовых актов, противоречащих федеральному финансовому законодательству;

• осуществление надзора за соблюдением законности в деятельности органов государственного управления в финансовой сфере;

• оспаривание сделок, совершенных с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности (ст. 169 ГК РФ), мнимых, притворных сделок (ст. 170 ГК РФ), сделок, совершенных под влиянием обмана, насилия, злонамеренного соглашения представителя одной стороны с другой;

• защиту прав миноритарных акционеров.

Стратегическое значение в плане обеспечения экономической безопасности в сфере финансовых отношений на долгосрочную перспективу имеет создание единой государственной системы профилактики преступности и иных правонарушений, включая мониторинг и оценку эффективности правоприменительной практики, повышение эффективности деятельности правоохранительных органов и спецслужб, разработку и использование специальных мер, направленных на снижение уровня коррумпированности и криминализации общественных отношений. Важнейшим направлением государственной политики противодействия преступлениям в сфере корпоративных отношений в современных условиях должно стать постоянное повышение уровня финансирования правоохранительных органов, а также расширение их полномочий при осуществлении предупреждения, раскрытия и расследования экономических преступлений, для чего необходимо внести соответствующие изменения в законодательство.

Особую значимость в решении задач противодействия преступности в указанной сфере имеет качественное обновление правовой базы правоохранительной деятельности, устранение пробелов, коллизий и противоречий в законодательстве, доведение до соответствия с федеральным законодательством правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Такая работа в последнее время по инициативе руководства страны проводится, однако она далека от завершения.

Необходимо продолжить совершенствование российского законодательства в сфере противодействия современным видам экономической преступности. В настоящее время органам законодательной власти следует обратить особое внимание на появившиеся в последние годы новые виды организованной экономической преступности, прогрессирующие в сфере финансовых отношений, усилив уголовную ответственность за данные деяния⁵⁰.

Результат качественного обновления правовой базы правоохранительной деятельности должен состоять в том, чтобы правовая база обеспечила:

• весь комплекс общественных отношений, возникающих и функционирующих в связи с деятельностью правоохранительной системы; приоритет закона, с одновременным сведением до минимума ведомственных нормативных правовых актов, затрагивающих экономические интересы хозяйствующих субъектов;

• законодательное закрепление предписаний, регламентирующих организацию деятельности по противодействию преступности в сфере финансовых отношений, в соответствии с международно-правовыми стандартами;

• юридические механизмы реализации эффективного контроля за исполнением правовых решений в области противодействия преступности в сфере финансовых отношений;

• построение конструктивного взаимодействия и сотрудничества с правоохранительными органами государств – участников СНГ и других стран в области противодействия экономической преступности, в том числе транснациональной и организованной⁵¹.

В связи с этим стратегическое значение противодействия преступности в финансовой сфере имеет укрепление арбитражных судов.

Вся судебная система, особенно арбитражные суды, подверглась криминальной атаке со стороны бизнеса и власти, которые, образно говоря, срослись между собой. Это признал бывший Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ В.Ф. Яковлев на VI Всероссийском съезде судей: «В экономике мы прошли на первых порах через приватизацию доходов госпредприятий посредством присосавшихся к ним мелких предприятий и кооперативов, через массовое использование фальшивых авизо с целью ограбления бюджета, масштабные нарушения законов о приватизации, в том числе через некоторые залоговые аукционы. Позже появилось хитроумное приспособление закона 1998 г. о банкротстве для противоправного передела собственности, всякого рода схемы для уклонения от уплаты налогов с использованием уступки права требования, вексельной оплаты, фиктивных документов по НДС… К числу таковых относится и особенно неприятное для судов приспособление обеспечительных мер, используемых для достижения противоправных целей… Требуется постоянная работа по выстраиванию системы надежной работы изнутри и защиты судов извне, начиная с подбора кадров и кончая вынесением решения и его исполнением… Нужна система выявления и пресечения всякого рода хитроумных схем, представляющих собой маскировку противоправных действий по переделу собственности»⁵².

Необходимы обоснованные меры по ограничению пределов судейского усмотрения. Субъективизм судебной деятельности становится предметом для беспокойства руководителей системы арбитражных судов. Председатель Высшего Арбитражного Суда России А.А. Иванов признал, что в толковании противоречивых законов недобросовестные судьи могут выходить за рамки действительного содержания той или иной нормы и использовать это в своих личных, порой «нечистоплотных» целях⁵³.

Необходимо также дальнейшее совершенствование законодательства в финансовой сфере.

В январе 2009 г. парламент РФ одобрил изменения в Кодекс об административных правонарушениях РФ в части усиления административной ответственности за нарушение законодательства РФ об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и в Закон «О рынке ценных бумаг» в части уточнения определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг. Закон направлен на защиту прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг. Вводимые им изменения усиливают административную ответственность за правонарушения, совершаемые в области законодательства об АО и ООО, о рынке ценных бумаг, об инвестиционных фондах, уточняют признаки манипулирования ценами на рынке ценных бумаг.

27 июля 2010 г. Президент РФ подписал Закон «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». Закон позволит России вступить в Международную организацию регуляторов рынков ценных бумаг и присоединиться финансовому регулятору России к международному меморандуму о взаимопонимании. Закон также призван способствовать развитию конкуренции, привлечению зарубежных инвесторов и созданию в России международного финансового центра. Кроме того, Законом вводится в УК РФ ст. 185.6 «Неправомерное использование инсайдерской информации» (данная норма вступит в силу через три года).

Аналогичные законы существуют в большинстве развитых стран мира и способствуют пресечению злоупотреблений на рынке ценных бумаг.

Однако этих мер крайне недостаточно. Для эффективной борьбы с преступлениями в финансовой сфере необходимо системное совершенствование российского законодательства.

Развитие финансового законодательства должно осуществляться, исходя из следующих приоритетов:

• интересов мажоритарных собственников над интересами миноритарных собственников через наделение последних преимущественно компенсационными средствами защиты их интересов. При этом законодательно ограничивать права акционеров можно только параллельно с ужесточением требований к ответственности органов управления АО и лиц, в них входящих, а также с устранением возможностей для последних злоупотреблять принадлежащими им правами. В противном случае мы рискуем получить конструкцию АО с бесправными акционерами и безнаказанным менеджментом, заменить который, даже обладая значительным пакетом голосующих акций, будет крайне сложно;

• интересов инвесторов (акционеров) над интересами единоличного исполнительного органа и членов советов директоров (наблюдательных советов);

• интересов корпоративных собственников над интересами кредиторов юридического лица, при этом кредиторы по общему правилу должны получать эффективные и адекватно прописанные на уровне позитивного закона средства защиты своих интересов, носящие компенсационный характер, но не блокирующие волю корпоративных собственников: отход от подобного приоритета и введение, напротив, приоритета интересов кредиторов над интересами инвесторов юридического лица следует обеспечивать там, где организация утрачивает или может утратить способность нести ответственность по своим обязательствам перед кредиторами⁵⁴.

При разработке концептуальных основ финансового законодательства следует учесть:

• модель взаимоотношения всех заинтересованных субъектов (включая государство), которая в большей степени соответствует интересам общества в целом, в том числе учитывающая интересы каждого из субъектов (группы субъектов);

• субъектов финансовых отношений, которым должна предоставляться дополнительная защита как более слабой стороне;

• модель регулирования, наименее затратную для всех заинтересованных субъектов.

Наконец, при развитии законодательства о юридических лицах необходимо более четко провести разграничение интересов по линии инвесторов – кредиторов, наделенных правами требования к юридическому лицу, которые возникают из иных оснований, не связанных с участием в основном капитале.

Среди других направлений регулирования и развития правовой базы финансового рынка можно назвать следующие:

1) разработка комплекса мер по противодействию вовлечению реестродержателей в корпоративные конфликты;

2) создание единой госсистемы учета прав на бездокументарные ценные бумаги;

3) развитие (доведение до возможности «автоматической» или заявительной трансформации) механизмов преобразования ОАО, не являющихся открытыми по сути, в ООО;

4) законодательное закрепление обязанности определять цену выкупаемых на основании добровольного предложения ценных бумаг по рыночной стоимости;

5) меры по дальнейшему развитию института оценки, направленные на снижение рисков получить неадекватную компенсацию при продаже акций компаний, которые не торгуются на бирже;

6) развитие системы эффективных механизмов привлечения к ответственности высшего менеджмента ОАО за действия и решения, принятые в нарушение интересов компании и ее акционеров;

7) правовое урегулирование проблем, связанных с неэффективной реализацией арестованного или конфискованного имущества;

8) разработка комплекса мер по обеспечению ограниченного доступа к данным о деятельности компании и конфиденциальности такой информации, формирование эффективной системы мер надзора и ответственности за разглашение данных, полученных государственными служащими в процессе осуществления ими служебной деятельности;

9) разработка комплекса мер по обеспечению сохранности инсайдерской информации и неотвратимости наказания за ее разглашение;

10) дальнейшее развитие института реорганизации компаний, в том числе законодательное закрепление возможности заключать соглашения реорганизуемых лиц с кредиторами, регулировать вопросы предъявления требований о досрочном прекращении обязательств, закрепление механизмов обеспечения исполнения реорганизуемой организацией обязательств перед кредиторами⁵⁵.

В целях развития предпринимательства и сокращения доли теневой экономики необходимо не только провозгласить, но и реально создать эффективное правовое и социальное государство. Поэтому требуется продолжение административной реформы, реформа государственной службы, решительная борьба с коррупцией.

В связи с этой проблемой интересен зарубежный опыт, который демонстрирует растущие возможности правоохранительных органов различных стран для сотрудничества в борьбе с преступностью. Таковы, в частности, последние изменения в законодательстве Швейцарии.

1 февраля 2011 г. в Швейцарии вступил в силу федеральный закон от 1 октября 2010 г. «О реституции неправомерно приобретенных имущественных ценностей политически значимых лиц» (Bundesgesetz uber die Ruckerstattung unrechtmassig erworbener Vermogenswerte politisch exponierter Personen – RuVG).

Этот Закон заслуживает особого внимания в связи с тем, что регулирует вопросы не только реституции, но и блокирования и конфискации имущества нерезидентов Швейцарии, т. е, может быть применен в отношении находящихся в Швейцарии активов, к которым имеют отношение российские физические или юридические лица⁵⁶.

Данный Закон имеет весьма длительную историю его принятия. Как известно, проблема возврата активов нерезидентов, хранившихся в швейцарских банках, возникла и стала регулярной после Второй мировой войны. Однако в публичной и имевшей широкий международный резонанс форме такого рода требования впервые были заявлены в 1986 г. в связи с падением режима Маркоса на Филиппинах, а также гаитянского авторитарного режима, возглавлявшегося первоначально Франсуа Дювалье, а затем его сыном Жан-Клодом Дювалье, который бежал из страны и активы которого, хранившиеся в банках Швейцарии, по неподтвержденным данным, оценивались в несколько сотен миллионов долларов. После этого Швейцария стала испытывать системный прессинг со стороны иностранных государств, международных институтов, прессы, швейцарской общественности, которые требовали от Швейцарии реституции денежных средств диктаторов, а также принятия закона, который урегулировал бы отношения, возникающие в связи с хранением в этой стране активов лиц, использующих свое политическое и иное официальное положение для извлечения коррупционных и иных незаконных доходов. Швейцария совершила определенные шаги по реституции средств преступного происхождения (за последние 15 лет были осуществлены реституции на общую сумму 1,7 млрд швейцарских франков), однако Закон о реституции (получивший неофициальные наименования «лекс Дювалье» (Lex Duvalier) или «закон против клептократии») был принят только в октябре 2010 г. В качестве формальных причин, побудивших принять Закон, швейцарские законодатели назвали длительные процессуальные сроки рассмотрения уголовных дел в отношении лиц, обвиняемых в получении и отмывании преступных доходов, случаи безрезультатных обращений в рамках правовой помощи по уголовным делам, случаи нецелевого использования реституированных средств (например, Перу использовало эти средства на финансирование полиции). При разработке Закона особо подчеркивалось, что он является субсидиарным по отношению к швейцарскому Закону о правовой помощи по уголовным делам (Bundesgesetz uber internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG) vom 20. Marz 1981)⁵⁷.

В Законе заложены следующие юридические механизмы. Прежде всего, следует обратить внимание на то, что швейцарский законодатель избрал модель регулирования, которая основана не на прямом возврате «пострадавшим странам» имущественных ценностей, принадлежащих или принадлежавших их политическому руководству (как это предполагали и предлагали многие заинтересованные в этом страны), а на процедуре конфискации такого (а также иного) имущества в пользу Швейцарии с последующей реституций заинтересованным странам на основании международного соглашения, а при недостижении такого соглашения – на основании правил, односторонне установленных Бундесратом Швейцарии (ст. 9(5) Закона). Следует иметь в виду, что Бундесрат Швейцарии согласно Федеральной Конституции Швейцарской Конфедерации (ст. 174) представляет собой «высшее руководящее и исполнительное учреждение федерации», т. е., по сути, – орган исполнительной власти, федеральное правительство (а не парламент земли или палату парламента, как, например, сходные по названию государственные структуры ФРГ или Австрии), поэтому те процедуры, которые Законом отнесены к компетенции Бундесрата, могут осуществляться весьма оперативно и в обозримые сроки.

Круг государств, которые могут рассматриваться в качестве «государств происхождения» неправомерно приобретенных имущественных ценностей, определяется законом как государства, которые находятся в состоянии полного или значительного распада либо система юстиции которых лишена работоспособности (ст. 2 «с» Закона). Формальным критерием такого состояния государства происхождения и одновременно формальным поводом для начала процедуры блокирования и конфискации неправомерно приобретенных имущественных ценностей служит неспособность государственных структур в иностранном государстве исполнить запрос, направленный Швейцарией в рамках международной правовой помощи по уголовным делам (ст. 1 Закона). Аутентичное толкование этого положения Закона, данное в ходе законопроектных работ, отсылает к ст. 17, абзац 3, Римского статута Международного уголовного суда, который устанавливает: «Чтобы выявить в каком-либо конкретном деле неспособность, Суд учитывает, в состоянии ли данное государство, в связи с полным либо существенным развалом или отсутствием своей национальной судебной системы, получить в свое распоряжение обвиняемого либо необходимые доказательства и свидетельские показания, или же оно не в состоянии осуществлять судебное разбирательство еще по каким-либо причинам». Тем самым, швейцарский Закон при формальном расширении своей юрисдикции на лиц – нерезидентов Швейцарии ориентирован на тот же принцип расширения юрисдикции, который изложен в ст. 17, абзац 1«а», Римского статута и согласно которому Международный уголовный суд не принимает к своему производству дела, в отношении которых юрисдикцией обладает какое-либо государство, «за исключением случаев, когда это государство не желает или не способно вести расследование или возбудить уголовное преследование должным образом». Таким образом, смысл ст. 2 «с» Закона ориентирован не на общую оценку политического или хозяйственного состояния запрашиваемого государства, а на юридическое значение, придаваемое конкретному результату процедуры правовой помощи, испрашиваемой Швейцарией по расследуемому делу. Поэтому до того, как сложится практика применения Закона, следует предполагать, что он будет применяться к любому иностранному государству, не исполнившему запрос Швейцарии, сделанный на основании международного договора о правовой помощи по уголовным делам (либо даже на основании международно признанной практики), поскольку сам факт такого бездействия в соответствии с Законом будет свидетельствовать о неработоспособности системы юстиции запрашиваемого государства.

Установление Законом безрезультатности процедуры правовой помощи по уголовным делам в качестве формального повода для возбуждения процедуры блокирования и изъятия имущества, объясняется, среди прочего, антикоррупционной направленностью Закона, который может быть применен в отношении политически значимых лиц не только «павших», но и существующих государств. При этом Закон никак не регулирует вопросы иммунитета политически значимых лиц, по умолчанию отсылая к иным актам, регулирующим институт иммунитета.

Для определения содержания ст. 2 «с» Закона следует иметь в виду, что, например, Европейская Конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам (Страсбург, 20 апреля 1959 г.), участниками которой наряду со Швейцарией являются большинство европейских стран (включая Россию), предусматривает не только обмен документами и информацией, но и такие процессуальные действия, как допрос свидетелей, вручение судебных повесток и судебных постановлений, просьба о явке или доставке лица в следственный или судебный орган запрашивающей стороны, арест имущества. При этом упоминаемые в Конвенции действия по правовой помощи не могут рассматриваться как исчерпывающий перечень, поскольку Конвенция предусматривает «самую широкую правовую помощь» между ее участниками (ст. 1 Конвенции)⁵⁸.

Круг лиц, к которым применяется Закон, выходит далеко за обыденное понимание того, кто может быть отнесен к политическим деятелям. Статья 2 «b» Закона устанавливает, что блокированию и конфискации подлежат неправомерно приобретенные имущественные ценности, которыми обладают следующие лица:

• политически значимые лица, под которыми понимаются лица, исполняющие или исполнявшие за границей важные официальные функции, в частности главы государств или правительств, имеющие высокое положение политики, чиновники (функционеры) органов управления, юстиции, армии и партий национального уровня;

• члены высших органов государственных предприятий национального значения (которые Законом, по сути, приравнены к «политически значимым лицам»);

• физические или юридические лица, которые по семейным, личным или общественным основаниям являются приближенными указанных выше лиц («окружение»)⁵⁹.

Виды имущественных ценностей, которые могут быть блокированы и конфискованы, Законом никак не определены и не ограничены. Аутентичное толкование этого аспекта Закона ориентирует на владение различным движимым и недвижимым имуществом, материальными или нематериальными объектами, например банковскими счетами, иными использующимися в Швейцарии финансовыми продуктами, включая проценты и другие виды доходов. Поэтому следует исходить из самого широкого понимания упоминаемых Законом имущественных ценностей, к которым могут быть отнесены не только денежные и иные средства на банковских счетах, вкладах, депозитах, в депозитарных и иных хранилищах, но и вообще любое имущество, находящееся на территории Швейцарии, включая недвижимость, акции или доли в уставном капитале швейцарских компаний. При этом блокированию и конфискации может быть подвергнуто не только имущество, формально-юридически находящееся в собственности политически значимых лиц, но и имущество, находящееся в фактическом или юридическом владении или распоряжении этих лиц или их окружения. Закон формулирует этот признак принадлежности имущества как «распорядительную власть». Данный термин традиционно используется швейцарской доктриной для характеристики правомочий владельца, собственника, обладателя иного вещного права, кроме того, этот термин применяется в статье уголовного кодекса Швейцарии (Art. 72 StGB), регламентирующей конфискацию имущества, которым владеет преступная организация. Имущественные ценности могут находиться в распорядительной власти как непосредственной, так и опосредованной (например, через контролируемые юридические лица, посредством доверенности и иными способами).

Хотя при обсуждении проекта Закона звучали предложения о конфискации имущества, принадлежащего только политически значимым лицам, Закон в окончательном виде был сформулирован с ориентацией на распорядительную власть не только таких лиц, но и их окружения, поскольку, по мнению авторов Закона, неправомерно приобретенные имущественные ценности в значительном числе случаев находятся в распорядительной власти не политически значимых лиц, а их окружения (иностранных физических лиц, зарубежных или швейцарских компаний)⁶⁰.

Закон устанавливает возможность блокирования и последующей конфискации имущественных ценностей, которые «приобретены неправомерно». Закон определяет, что имущественные ценности приобретены неправомерно (ст. 6 (1) Закона), если присутствуют одновременно два признака: (1) имущество, находящееся в распорядительной власти политически значимого лица или его окружения, чрезвычайно сильно выросло в связи с исполнением официальной должности таким лицом и (2) уровень коррумпированности государства происхождения или такого лица во время исполнения им официальной должности был высок. Аутентичное толкование Закона подчеркивает, что под чрезвычайно сильным ростом имущества понимается положение, когда между вознаграждением, установленным за исполнение официальной должности, и соответствующим имуществом существует несоответствие в том смысле, как это трактуется ст. 20 Конвенции ООН против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.), которая устанавливает, что коррупцией является «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать». При этом данная правовая позиция распространена Законом не только на политически значимых лиц, но и на их окружение.

Статья 6 (1) Закона устанавливает презумпцию неправомерности приобретения имущества, которое имеет описанные Законом признаки. Установление данной презумпции объясняется тем, что предусмотренная Законом процедура блокирования и конфискации применяется только после того, как запросы Швейцарии в рамках международной правовой помощи по уголовным делам не дали результата, и таким образом, возможности швейцарских правоохранительных органов по доказыванию неправомерности приобретения имущественных ценностей существенно ограниченны или отсутствуют. В связи с этим швейцарские законодатели сочли возможным установить в данном случае презумпцию по той же модели, которая используется в отношении организованной преступности, правомерность чего уже была подтверждена судебной практикой федерального суда (BGE 131 II 169)⁶¹.

Таким образом, если на территории Швейцарии в распорядительной власти политически значимых лиц или их окружения находятся неправомерно приобретенные имущественные ценности, такие ценности подлежат блокированию и конфискации в соответствии со следующей процедурой. В случае отказа иностранного государства, отвечающего признакам «государства происхождения», удовлетворить запрос, сделанный Швейцарией в процессе международной правовой помощи по уголовным делам и касающийся указанных лиц или указанного имущества, Бундесрат принимает распоряжение о блокировании таких имущественных ценностей и поручает конфедеративному департаменту финансов подать в федеральный административный суд иск о конфискации таких имущественных ценностей, указанный суд рассматривает иск и выносит решение по существу. Тем самым, Закон установил специальную норму о праве Бундесрата выносить распоряжение о блокировании имущественных ценностей политически значимых лиц или их окружения, поскольку ранее такое правомочие Бундесрата основывалось лишь на расширительном толковании ст. 184, абзац 3, Федеральной Конституции, согласно которой Бундесрат может издавать постановления и распоряжения, если того «требует обеспечение интересов страны». При этом предполагается, что данное конституционное правомочие Бундесрата будет продолжать свое юридическое существование и после вступления в силу Закона и будет применяться для случаев, которые выходят за рамки Закона.

Закон (ст. 5–3)) устанавливает, что при конфискации неправомерно приобретенных имущественных ценностей не применяются сроки давности уголовного преследования или наказания. Это объясняется тем, что, хотя предусмотренная Законом конфискация не является уголовной санкцией в формальном смысле, владение неправомерно приобретенным имуществом рассматривается как публичный деликт, который имеет длящийся характер: он возникает с момента неправомерного приобретения имущества и продолжает существовать на момент возбуждения процесса блокирования и конфискации, что позволяет не применять сроки давности⁶².

В качестве исключения Закон (ст. 7 «b») устанавливает, что неправомерно приобретенные имущественные ценности не могут быть предметом конфискации, если на них по тем или иным основаниям заявлены требования швейцарских официальных учреждений, либо если вещные права на это имущество третьими лицами, не входящими в окружение политически значимого лица, были добросовестно приобретены в Швейцарии или за ее пределами, но на основании судебного решения, пригодного для признания в Швейцарии. Согласно аутентичному толкованию, используемая нормой формулировка «в Швейцарии» означает не территориальную привязку в смысле физического нахождения имущества или места совершения сделки, а два вида «связи со Швейцарией»: местом жительства (нахождения) субъекта права является Швейцария либо заявляемое право было приобретено в Швейцарии. Кроме того, такое правовое притязание должно признаваться швейцарским судом. При этом установленное Законом исключение распространяется только на имущество, в отношении которого у третьего лица имеются вещные права, обязательственные права в отношении такого имущества не могут быть основанием для возражений против конфискации. Поэтому, например, банк может требовать неприменения конфискации в отношении имущества, которое является предметом залога по кредиту, но не может возражать против конфискации на основании какого-либо обязательства (в том числе в связи с наличием у банка денежного требования о возврате кредита, которое носит обязательственный характер).

Этот пример свидетельствует о пробеле в праве, созданном Законом: в случае блокирования и конфискации имущества политически значимых лиц или их окружения (каковое имущество формально-юридически может принадлежать, например, компании, имеющей обязательства) судьба таких обязательств и, соответственно, вытекающих из них требований третьих лиц Законом не регулируется и остается юридически неясной. Следует заметить, что ст. 74 «а» федерального закона «О международной правовой помощи по уголовным делам», на которую аутентичное толкование ссылается как на источник, из которого была заимствована норма ст. 7 «b» Закона, не ограничивает право третьих лиц на истребование арестованного имущества принадлежностью исключительно вещных прав, в связи с чем закон о правовой помощи пробел в праве не создавал, но на основании комментируемого Закона такой пробел возник⁶³.

Ссылка аутентичного толкования на то, что швейцарская и международная судебная практика признает право истребовать арестованное имущество (заявлять иск об освобождении имущества от ареста) только за лицами, имеющими на вещь титул собственника или обладателя ограниченных вещных прав, в данном случае не является корректной. Такое толкование совершенно не учитывает, что ст. 7 «b» Закона является абсолютной новеллой, поскольку регулирует случаи, когда в связи с блокированием всего имущества субъекта права, по сути, прекращаются все имеющие обязательственный характер требования, принадлежащие всем кредиторам этого субъекта. Такие недопустимо жесткие правовые последствия не порождает даже конкурсный процесс (банкротство), в рамках которого кредиторы имеют пусть не всегда реальную возможность, но формально признаваемое право заявить свои требования. Установленная Законом модель удовлетворения требований третьих лиц, по сути, превращает имущество политически значимых лиц и их окружения в юридическую ловушку для добросовестных кредиторов. Не случайно, что при обсуждении законопроекта ст. 7 Закона вызвала резкую критику (в частности, один из депутатов охарактеризовал ее как «основанную на произволе и чуждую сути вещей»), однако эта позиция не была поддержана большинством при принятии Закона.

Термины (политически значимые лица, государственные предприятия), которые содержит Закон, свидетельствуют о том, что при разработке Закона были приняты во внимание опыт швейцарского агентства по надзору за финансовыми рынками (FINMA), акты общеевропейского права, а также материалы целого ряда авторитетных международных институтов, которые, несмотря на разнообразие терминологии, часто используют точно такие же, как и Закон, или сходные термины. В частности, термин «политически значимые лица» (Politisch exponierte Personen) используется в директиве Европейского парламента и совета 2005/60/ EG от 26 октября 2005 г. «О предотвращении использования финансовой системы в целях отмывания денег и финансирования терроризма». Также этот термин (Politically Exposed Persons) применяется в докладах и иных материалах Global Financial Integrity (GFI). Термин «государственные предприятия» (или компании, находящиеся в государственном владении) применяется в материалах Transparency International, в частности, в одном из докладов в качестве таковых (State-owned Companies) фигурируют две крупнейшие российские компании, формально являющиеся акционерными обществами. Поэтому вполне вероятным представляется, что для установления содержания оценочных понятий, которые содержит Закон (уровень коррупции, принадлежность компании государству и т. д.), судом в конкретных делах могут быть использованы данные указанных или иных авторитетных институтов, чтобы определить, являлось ли конкретное лицо или государство высококоррумпированным или является ли конкретная (в том числе частная по своей организационно-правовой форме) компания «государственным предприятием». Подтверждением этого может служить аутентичное толкование Закона, которое в части определения уровня коррупции в качестве примера отсылает к данным Всемирного банка и Transparency International.

В связи с этим нужно отметить, что различные рейтинги и оценки авторитетных международных институтов, часто воспринимаемые в России как некая «статистика» или «просто мнения экспертов», могут получить вполне конкретное юридическое значение, которое будет иметь следствием конфискацию имущества. С учетом позиций России в рейтингах коррупции или рейтингах незаконных финансовых потоков (по данным Global Financial Integrity за 2000–2009 гг. – второе место в мире: 427 млрд долл.) возбуждение процедур, предусмотренных Законом, с очень большой степенью вероятности будет приводить к конфискации принадлежащего российским резидентам имущества, находящегося на территории Швейцарии. Поэтому российским физическим и юридическим лицам, имеющим активы на территории Швейцарии, необходимо определить степень и размеры юридических рисков, которые возникли в связи со вступлением в силу комментируемого Закона.

Степень таких рисков будет зависеть, в первую очередь, от того, насколько активно швейцарские учреждения будут применять Закон. При этом следует учитывать, что к факторам, которые могут влиять на уровень такой активности, помимо нахождения баланса между репутацией банковской и корпоративной системы Швейцарии как надежной финансовой гавани и репутации Швейцарии как правового государства, видимо, следует также отнести активность иных стран на складывающемся на наших глазах «международном рынке конфискаций». Дело в том, что 2010 год стал годом, когда перестала существовать монополия США на конфискацию (в виде денежных штрафов) имущества иностранных компаний. Эти конфискационные процедуры осуществляются США начиная с 1977 г. на основании акта о практике зарубежной коррупции (Foreign Corrupt Practices Act – FCPA). Формальной привязкой иностранных компаний к юрисдикции США является торговля на биржевом рынке США ценными бумагами (включая ADR) иностранной компании, привлекаемой к ответственности. Одним из наиболее известных случаев таких конфискаций является закончившееся судебной сделкой дело против компаний, входящих в концерн Siemens (United States v. Siemens Aktiengesellschaft – CR-08-367.B/L), по которому ответчики обязались уплатить общую сумму в размере 450 млн долл.⁶⁴

Юридическое преследование на основании FCPA осуществлялось также в отношении юридических лиц по российскому праву и иностранных компаний в связи с их деловой активностью в России или с участием российских компаний. В частности, ЗАО «ДаймлерКрайслер Автомобили РУС» (нынешнее наименование – «Мерседес-Бенц РУС») по делу United States of America v. DaimlerChysler Automotive Russia SAO (10CR-064) в связи с обвинением во взятках на общую сумму 1,4 млрд евро лицам, имеющим отношение к различным российским структурами (в числе которых спецгараж правительства, МВД и правительство Москвы) в 2010 г. заключило судебную сделку, согласно которой обязалось уплатить штраф в размере 27 360 000 долл. США казначейству США. Компании холдинга Panalpina (офисы – США и Швейцария), оказывающие услуги по логистике и транспортировке нефти, в связи со взятками, которые давались в Анголе, Азербайджане, Бразилии, Казахстане, Нигерии, России и Туркменистане, обязались в порядке судебной сделки заплатить штрафы на общую сумму 156 млн долл. Следует отметить, что активность министерства юстиции США по ведению дел на основании FCPA постоянно растет: если в 2007 и 2008 гг. количество таких дел было 30 и 50 соответственно, то за семь месяцев 2009 г. количество дел превышало 100, при этом за период с 2002 по 2009 г. в рамках процедур FCPA были взысканы штрафы на общую сумму более 1 млрд долл. США⁶⁵.

В 2010 г. был принят не только комментируемый Закон, но и английский «Акт о взяточничестве» от 8 апреля 2010 г. (Bribery Act), который рядом экспертов оценивается как более жесткий и имеющий более широкую сферу действия, чем FCPA. Акт предусматривает наложение штрафов как компании Великобритании, так и на иностранные компании, если они ведут бизнес в любой части Соединенного Королевства. Акт содержит положения, предусматривающие ответственность за подкуп иностранных публичных официальных лиц (включая лиц, занимающих должности в различных органах законодательной, исполнительной и судебной власти зарубежных государств) в целях получения преимуществ для ведения бизнеса.

Все эти процессы позволяют говорить о том, что в настоящее время происходит складывание международного рынка конфискаций, который, по всей вероятности, будет влиять на практику применения комментируемого Закона. При этом нельзя исключать, что на рынок конфискаций выйдут и другие страны, что может повлечь «войну юрисдикций», поскольку в условиях явного или неявного влияния крупных корпораций на принятие государственных решений в различных странах это представляется весьма возможным⁶⁶.

Из внутренних мер в профилактике правонарушений государство должно стимулировать объединение предпринимателей, особенно малого и среднего бизнеса, в структуры и союзы, которые могли бы их защитить.

Крайне необходимо обеспечить формирование благоприятной внешней среды предпринимательской деятельности через развитие конкурентного экономического рынка, финансовых рыночных институтов, формирование морально-нравственных ценностей общества, ориентированных на предпринимательство, созидательный труд, нетерпимость к нарушителям закона. Только система целенаправленных мер, обеспеченная политической волей местных и федеральных властей, усилиями бизнес-сообщества, может нейтрализовать криминальные угрозы в сфере корпоративных отношений, в том числе существенно сократить количество рейдерских поглощений и обеспечить функционирование цивилизованного рынка слияний и поглощений в России, аналогичного тому, что функционирует на Западе.

Из Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537, вытекает ряд новых требований к законотворчеству, направленных на совершенствование содержания и формы всех актов финансового законодательства, повышение его результативности.

Все эти обстоятельства в своей совокупности показывают, что сейчас проблемы совершенствования финансового законодательства вряд ли могут быть решены «мелкими шагами» – растянутыми во времени и разрозненными внесениями отдельных изменений и дополнений в те или иные акты. Ситуация такова, что актуальным становится вопрос о системном упорядочении всего массива этого законодательства, о его масштабном обновлении.

Все то многообразие задач, которые необходимо решать на нынешнем этапе, в полной мере охватывается понятием модернизации финансового законодательства. Поэтому есть основания считать, что модернизация финансового законодательства – это адекватный ответ на те вызовы, которые встали перед ним в современных условиях.

Основной задачей модернизации финансового законодательства является повышение эффективности правового регулирования отношений в сфере промышленного производства, что, в частности, предполагает:

Конец ознакомительного фрагмента.