2 Порядок принятия правовых актов
2.1 Правила подготовки и принятия актов
Одним из критериев классификации правовых актов – различение их по способу оформления и придания юридической силы. Есть первичные акты – законы, постановления и т.п., непосредственно приобретающие юридическую силу, вводимые в действие, и есть утверждаемые акты, к которым относятся, например, приказ министра об утверждении инструкции, постановление главы администрации об утверждении положения.
Правовые акты различаются также по порядку принятия. Речь идет об актах, принимаемых государственным органом в коллегиальном порядке. Это – законы, постановления Государственной Думы и Совета Федерации, законодательных органов субъектов Федерации, решения судов и др. Другая группа правовых актов принимается на основе единоначалия – указы и распоряжения Президента РФ, распоряжения главы областной администрации и др.
Добавим к сказанному и акты, принимаемые в коллегиальном порядке, но оформленные актами единоличного характера. К таковым относятся решения коллегий министерств, которые чаще всего проводятся в жизнь приказами министра. В других же случаях предварительное коллегиальное обсуждение проектов актов служит способом их апробации, учета позиции специалистов, ученых, организаций-партнеров, а также общественного мнения. Научные, консультативные, экспертно-аналитические, координационные комиссии, советы и центры предназначены для этих целей.
Классификации крайне необходимы в практическом плане, ибо позволяют упорядочить процесс правотворчества и правоприменения. К тому же все они как бы пересекаются. Любой правовой акт проходит через каждую из классификаций, приобретая нужные ему свойства. И нужно тщательно их оценивать и обеспечивать.
Данное положение становится особенно важным, когда идет работа по подготовке разных правовых актов. Дело в том, что выбор и определение предмета их регулирования довольно сложны, и на практике часто происходит смещение предметов регулирования – вместо указа готовится проект закона, проект закона «перекрывает» тематику постановления правительства, последнее – темы приказов и иных актов министерств. Причина этого – в слабом знании статуса государственных органов и их функций и полномочий. Неумелое определение темы акта ведет к принятию решения на таком уровне и тем субъектом, который на это не уполномочен. Происходит деформация признаков актов, что ослабляет эффективность их действия. Возникает масса нарушений законности.
Лучше понять и освоить классификации правовых актов помогает формирование и использование правил их подготовки и принятия. Отрадно, что постепенно складывается система нормативного введения этих правил. Для этого применяются положения конституций, уставов, статутных законов, содержащих нормы об актах соответствующих государственных органов, иных организаций. Все большее распространение получают специальные правила как для всех или многих актов, так и для актов определенного вида.
Есть правила подготовки и принятия актов определенного вида. К их числу относятся Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (1997 г.). Используются правила подготовки, принятия и выполнения решений областной администрацией и ее органами, правила принятия и выполнения решений на предприятиях, в местных органах и т.п.
В регламентах работы государственных органов выделяются разделы, посвященные порядку подготовки, рассмотрения и принятия законов, постановлений и иных актов. Таковы, например, регламенты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания и их разделы о подготовке, обсуждении и принятии законов.
Устанавливаются общедокументальные правила, к числу которых можно отнести Типовую инструкцию по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации (1993 г.). Назовем также стандарты предприятий на различные виды документов, включая и правовые акты, инструкции по делопроизводству в правительственных, ведомственных и иных органах, в учреждениях и организациях. В них установлены требования к документированию всех видов деятельности названных организаций, в том числе правовые акты. Эти требования обязательны, и их соблюдение способствует упорядоченности и сопоставимости информационно-документальных массивов и четкому ритму их движения и обмена.
В ряде учреждений и в системах управления есть справочники по подготовке и оформлению официальных документов. Например, такой справочник действует в Администрации Президента РФ.
Тем не менее, ощущается потребность в более стройной научной классификации правовых актов, позволяющей гораздо лучше их создавать, применять и развивать.
2.2 Процесс создания правовых актов. Правотворчество
Появление, существование и действие правовых актов нельзя понять без процесса их создания. Это объясняется тем, что именно правотворчество дает жизнь праву, порождает, формирует и оформляет его и открывает «дверь» в общественную жизнь. Правотворчество служит начальным этапом развития правовых актов и вбирает в себя импульсы, влияющие на движение права, как собственно правовые, так и политические, экономические, социальные. Очевиден поэтому громадный общественный и научный интерес к правотворчеству, позволяющему создавать правовые акты как выражение политического курса государства, партий и общества.
В соответствии с Законом Оренбургской области от 14 марта 2002 г. правотворчество (правотворческая деятельность) – урегулированная законодательством деятельность специально на то уполномоченных органов по изданию (разработке, принятию, изменению, ведению в действие и признанию утратившими силу) правовых актов.25
В юридической литературе правотворчество определяется как процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и понятия правовых актов уполномоченными субъекта.ми в рамках соответствующих процедур. В таком определении выделяются несколько элементов: познание, изучение и анализ явлений и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации; определение органа или иного субъекта, управомоченного принять тот или иной правовой акт; выбор формы предполагаемого акта; подготовка, принятие или изменение его в рамках соответствующих процедур.26
По мнению С.С. Алексеева правотворчество (законотворчество) – это специальная деятельность компетентных органов, завершающая процесс правообразования, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон.27
Все названные элементы находятся между собой в органическом единстве. Нельзя допускать выпадение элементов или отсутствие, ослабление их внутренних связей и зависимостей. Иначе правотворчество плохо или с опозданием отражает общественные ситуации и тенденции развития экономики, политической и социальной сферы. Создаются необоснованные, неэффективные правовые акты, которые отрицательно влияют на общественные процессы и поведение людей. Юридические ошибки в текстах актов в дальнейшем требуют больших усилий по их устранению.28
Само слово «правотворчество» отражает созидательный характер формирования актов, когда «переплавляются» такие элементы бытия, как социальные интересы, потребности, волевые установки, варианты решений, формируются и формализуются нормы права. Причем в нем не должно быть механистичности или даже автоматизма, поскольку именно творческий созидательный характер деятельности отвечает задаче отыскания среди множества инвариантных норм поведения те, которые будут наиболее социально полезными и затем облечены в юридически строгую, общезначимую форму.
Правила подготовки, принятия и реализации правовых актов следует рассматривать не только как сугубо формальные. Да, они являются строго процессуальными, позволяющими упорядочить и структурировать эти способы существования актов. Не менее важен содержательный аспект правил, их познавательная ориентированность, когда правила, способствуют высокому качеству и эффективности правовых актов. С их помощью отражаются внутренние, глубинные общественные связи и отношения. Поэтому оправданно вести речь о юридических формулах – строгих и точных.
Можно выделить пять юридических формул, в которых выражена своего рода нормативная основа, правовых актов: а) принятие актов только уполномоченным субъектом, б) принятие актов по основаниям, предусмотренным законом, в) выбор установленной формы акта, г) соподчиненность актов в правовой системе по их юридической силе, д) соблюдение процедуры подготовки и принятия актов.
2.3 Факторы правотворчества
Существует понятие «фактор», подразумевающее разной силы влияние на процесс создания актов, причины, определяющие связи между переменными величинами. Без учета различных факторов нельзя обойтись и в правотворческой деятельности. Их можно разделить на три группы – факторы, определяющие предмет правового регулирования, факторы, выражающие позиции участников правотворческой деятельности, факторы собственно юридического характера, причем их удельный вес меняется.29
Анализ состояния и тенденции развития российского законодательства в последние годы дает основание отметить преобладающее значение в 1990-1994 гг. факторов, связанных с оформлением атрибутов российской государственности и нового курса в экономической и социальной областях. Потребности проведения реформы в экономике обусловили принятие большого числа актов, посвященных новому режиму собственности, статусу предприятий, банков, бирж и др., финансово-кредитным и налоговым отношениям. Их стремительная подготовка подчас оборачивалась ошибками и вела к последствиям, которые не учитывались на стадии разработки и принятия актов. Мешали быстрые смены курсов реформ и обилие их программ. Лозунги стихийной рыночной регуляции стали дополняться системой государственного регулирования. Позднее стала более четко выявляться потребность в систематизации актов, появляются кодексы. Готовится Свод законов Российской Федерации.
Классификация факторов по характеру влияния позволяет выделить прежде всего те, которые находятся вне правовой системы. Напомним еще раз об экономических, политических, социальных, психологических и иных факторах, как своего рода объективных условиях развития и изменения законодательства. Изучение происходящих процессов и их тенденций позволяет своевременно ощутить необходимость правовых перемен. Многие из этих факторов приобретают значение правообразующих, поскольку в них зарождается и обнаруживается объект будущего регулирования. Важно правильно оценить данный объект и умело выбрать предмет, форму и методы правового регулирования. Иначе неизбежны ошибки, когда вместо подзаконного акта начинают активно готовить закон и т.п. По своему воздействию на правовые акты можно выделять «нормальные» факторы, способствующие спокойному и ритмичному правотворчеству, «отклоняющиеся», «нормативно-чрезвычайные», «форс-мажорные». С каждым из них связана та или иная степень риска в принятии и реализации актов.
Не менее важно определить радиус действия различных факторов. К сожалению, пока это не удается сделать. Нередко выявленные общественные потребности получают неадекватное правовое выражение. То слишком резко отбрасываются прежние акты, то, напротив, перемены ограничиваются частичными изменениями правового статуса отдельных субъектов.
Обратим внимание на временные характеристики факторов. Одни из них действуют постоянно, например, применительно к устройству и ориентации властей, к выбору экономического курса правительства, отношению населения и власти к закону. Другие факторы существуют недолго.
Помимо объективных факторов, действующих на правовую систему извне, нужно учитывать факторы ее собственного внутреннего развития. В них выражаются присущие правовой системе, законодательству принципы построения и функционирования, внутрисистемные связи и зависимости.30 Игнорирование или слабое использование их под предлогом явного приоритета объективных факторов делает законодательство внутренне противоречивым и структурно неупорядоченным.
Так, с нарушением внутренней логики отраслей задерживается принятие ряда базовых актов. Поспешно принимаются десятки законов по частным вопросам. Разрываются связи актов, что порождает множество юридических коллизий.31 Деформирующий смысл приобретает стремительно развивающееся «указное право» Президента РФ.
К внутренним факторам законодательства можно отнести и те из них, которые имеют своего рода процессуальное действие. Одни из них проявляют себя на стадии зарождения, подготовки и принятия законов. К их числу относятся выбор средств правового обеспечения реформ, давление общественного мнения, влияние разных политических сил, подражание правовым стандартам иностранных государств и т.п. Многое зависит от понимания законов и иных правовых актов населением, их поддержки или отчуждения, сопротивления оппозиции, неисполнительности должностных лиц и органов, граждан, уяснения цели подзаконных актов и их правильного формирования и применения.
Уместно обратить внимание на проявление субъективного фактора в правотворчестве. Это и деятельность всех субъектов законодательной инициативы, и давление населения, граждан, и их правовые ожидания, и лоббизм, и действия политических партий, фракций, и участие консультантов, экспертов и т.д.
2.4 Стадии правотворчества
Процесс создания правовых актов характеризуется своего рода цикличностью. Его внутренние элементы всегда выступают как этапы процесса зарождения правового акта. Последовательность преобладания того или иного элемента должна неуклонно обеспечиваться, равно как их связи между собой, плавные переходы от одного элемента стадии к другому.32
Можно выделить следующие стадии правотворческого процесса:
а) изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации;
б) определение вида, органов, субъектов, правомочных принять правовое решение, и вида правового акта;
в) принятие решения о подготовке правового акта;
г) разработка концепции, идеи, анализ будущего акта;
д) подготовка проекта правового акта разработчиком, рабочей группой, органом;
е) предварительное рассмотрение проекта акта;
ж) общественное обсуждение проекта;
з) официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур;
и) принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу.
Следование этим этапам процесса правотворчества позволяет соблюдать внешние рамки движения правового акта – от зарождения его идеи до принятия. Это и содержательный функционально-позитивный процесс, призванный наполнять нормы и правовые акты определенным содержанием и одухотворять их. Достижению данной цели служат принципы правотворчества, которые создают его прочный фундамент и способствуют правильной долгосрочной и краткосрочной ориентации.
К их числу относятся:
а) принцип научности, означающий использование приемов и методов научного анализа, достижений науки;
б) принцип законности, означающий строгий учет иерархии правовых актов и норм, компетенции субъектов прав и соблюдение процедурных правил;
в) принцип демократизма, означающий изучение социальных интересов и возможности их выражения в сфере правотворчества, учет общественной поддержки проектов правовых актов.
И все же практика правотворческой деятельности в России и других государствах свидетельствует о серьезных трудностях и противоречиях. Возникает много правотворческих ошибок. Их примерная типология может быть весьма полезной. Имеются в виду ошибки:
а) познавательные, порожденные неверной оценкой предмета будущего правового регулирования;
б) содержательные, выражающиеся в недостатке средств и методов правового воздействия;
в) информационные, означающие неверный выбор формы акта, слабое обоснование проекта;
г) процедурные, связанные с нарушением процедур подготовки и принятия актов;
д) социальные, означающие игнорирование общественного мнения и возможное восприятие актов гражданами, должностными лицами, госорганами, общественными объединениями и хозяйствующими субъектами.
2.5 Виды правотворчества
Правотворчество как общий процесс формирования и развития правовых актов может быть разделено на несколько видов. Причем речь идет не об искусственной их классификации, поскольку в реальной жизни виды правотворческой деятельности переплетаются и взаимодействуют, сливаясь в общий правообразующий поток, но, не теряя своей специфики. Разновидности правотворчества тесно связаны между собой, иногда – удачно, иногда – плохо. Их согласованность должна исключать противоречия и взаимное пересечение, нарушающие общие принципы правотворчества.
Критериями выделения видов правотворчества служат:
а) субъект правотворчества, т.е. орган или сообщество, которые вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена конституционным или законодательным статусом;
б) регламенты правотворчества различных государственных органов регулируют процессы подготовки, обсуждения, принятия и вступления в силу правовых актов. В них точно фиксируются этапы, стадии движения проекта акта, виды совершаемых с ним действий, субъекты – участники каждой стадии и их права, обязанности и взаимоотношения. Процедуры могут быть в виде регламентов палат парламента, порядка или правил подготовки и принятия актов в органах исполнительной власти. Нередко они содержатся внутри статутных законов или положений, определяющих статус, задачи, функции и полномочия соответствующих органов;
в) специфика правотворческих процессов ориентирована на строго определенные виды правовых актов как на цели их воздействия, на легальные рамки правоформирующих действий, на своего рода границы, отделяющие создаваемый акт от актов других органов.
г) правильное определение темы будущего правового акта, его возможного объема и содержания.33
С учетом названных критериев можно выделить шесть основных видов правотворчества: законотворчество, подзаконное Правотворчество, нормотворчество местного самоуправления, прямое, непосредственное Правотворчество, договорное нормотворчество, локальное нормотворчество.
Подзаконное правотворчество Президента РФ, Правительства РФ и иных органов исполнительной власти отличается рядом особенностей. Оно сообразуется с положениями законов. Ему не присуща вышеназванная стадийность, которая заменяется процедурами согласования. Подзаконное правотворчество является более оперативным по целям подготовки и принятия актов ввиду своей очевидной динамичности. Поэтому каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов и их принятия и подписания. Установлены порядок подготовки проектов Указов Президента РФ, а также порядок подготовки постановлений и распоряжений Правительства РФ, равно как и общий регламент его деятельности. В органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации действуют аналогичные процедуры.
Участие Правительства Российской Федерации в законотворчестве является одним из приоритетных направлений деятельности этого органа государственной власти. Это объективно вытекает из конституционного статуса Правительства, уполномоченного при осуществлении исполнительной власти решать важнейшие вопросы управления страной. Современная роль Правительства России характеризуется тем, что этот государственный орган, реализуя конституционные полномочия в законотворческой деятельности, конкретизирует и воплощает их на практике как самостоятельно, так и совместно с другими субъектами, наделенными такими полномочиями. Самостоятельная деятельность Правительства обусловлена его положением как органа, представляющего особую ветвь государственной власти (исполнительную власть). Координация его деятельности с другими субъектами законодательной инициативы обеспечивает всесторонний подход к содержанию законопроектов, соблюдению должной процедуры.34
Для министерств и ведомств подчас требуются общие правила подготовки и принятия актов. Они содержатся либо в положении о порядке подготовки ведомственных актов, либо в положении о каждом министерстве, ведомстве.
Разновидностью правотворчества является порядок прямого, непосредственного принятия правовых актов. Речь идет, прежде всего, о референдуме как конституционном способе принятия законов и других решений государственного значения. Процедура проведения референдума обычно регулируется помимо норм конституций в специальных законах. Таковы, например, ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»,35 законы субъектов Российской Федерации о порядке проведения референдумов в республиках, областях и др., а также законы о местном референдуме. В Австрии и Швейцарии действуют законы о народном голосовании.
Прямое правотворчество характеризуется рядом признаков:
а) оно проводится по инициативе групп граждан, населения (определенной численности);
б) в референдуме участвуют избиратели, чья совокупная воля является прямым и единственным правообразующим источником конституции, закона или иного решения;
в) итоги народного голосования не подлежат какому-либо утверждению и обладают высшей юридической силой;
г) подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели – обеспечению полного и свободного народного волеизъявления.
В широком смысле слова в правотворчестве участвует и местное самоуправление. Но это двойное участие – оно касается государственного правотворчества в тех или иных формах и собственного правотворчества. Ввиду отдаленности местного самоуправления от государственной власти формируемое муниципальное право состоит из норм двух уровней. Первый – нормы законов и иных нормативных актов, принятых на уровне Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления. Второй уровень – нормы саморегуляции. К числу последних относятся уставы местного самоуправления, решения сельских сходов и иных народных собраний, итоги опросов населения, местные референдумы.
В известном смысле можно говорить и о профессиональном, трудовом и корпоративном нормотворчестве в рамках законов об акционерных обществах, сельскохозяйственной и производственной кооперации и т.д. Здесь нормы, принятые сообща, регулируют деятельность каждого члена ассоциации. В государственных организациях создаются по своим правилам локальные акты.
Разновидностью правотворчества является деятельность государственных органов по заключению публично-правовых договоров. Это – конституционные, внутрифедеральные, управленческие, функциональные договоры и соглашения, заключаемые между различными государственными органами на добровольной основе. Проводимые переговоры и достижение договоренностей завершают заключение договоров и соглашений.
Содержащиеся в них нормы-обязательства служат основой для принятия других правовых актов и совершения необходимых юридических действий. Договорное нормотворчество становится заметным в общем объеме конституционного и административного правотворчества.
2.6 Юридическая техника
В процессе правотворчества важное значение уделяется юридической технике. Правотворческий процесс завершается составлением и принятием текста акта. Текст должен быть подготовлен по правилам юридической техники, т.е. обладать юридическими средствами, иметь набор реквизитов, позволяющих правильно и точно выразить волю субъекта права, смысл правового решения, построить текст и его структурировать, использовать общезначимые юридические понятия и термины. Сказанное и составляет содержание юридической техники, знание и умелое применение которой не только отличает юриста от не юриста, но и позволяет в кругу юристов выделять особый слой «делающих закон». Тем самым расширяются возможности для обеспечения доступности закона широким слоям населения. Хотя, скажем откровенно, это удается сделать далеко не всегда.
В юридическом мире давно сложились приемы и правила составления юридических текстов и особенно текстов законопроектов. Правда, их устойчивость и очевидная общность не исключает специфики приемов законодательной техники в разных странах, которые нужно внимательно учитывать при сравнительно-правовом анализе текстов актов. Не случайно глоссарии, словари-справочники и в прошлые столетия и в настоящее время служат правильному соотнесению между собой юридических понятий и терминов. Их полезно составлять и в наше время.
Потребности сближения национальных законодательств привели к образованию в декабре 1991 г. Европейской ассоциации содействия законодательству, которая особое внимание уделяет подготовке текстов юридических актов. Речь идет: а) о целях, которые ставят перед законом компетентные государственные органы и которые должны точно представлять юристы, участвующие в его подготовке; б) о правильном формулировании и оформлении правовых норм; в) об учете требований правоприменительной практики (опубликование, доступность и т.п.); г) о методологии оценки законов с точки зрения их эффективности; д) об интеллектуальном труде законоведов, обладающих высокими знаниями и навыками. Все это весьма, полезно для нашей страны.
Выделим некоторые правила юридической техники, которые рекомендуется соблюдать: а) правильное формулирование правовых норм и предписаний; б) определение значений понятий и терминов, в) четкий юридический язык; г) точные заголовки глав и статей, д) отсылки к другим статьям; е) правильные обозначения госорганов, должностных лиц и других субъектов права; ж) реквизиты акта.