Глава 1
Правовые проблемы развития LTE-технологий, а также перераспределения частот радиочастотного спектра
§ 1. Правовое регулирование создания LTE-инфраструктуры в России
Развитие сетей связи поколения 4G было подтверждено в 2010 г. Решением Государственной комиссии по распределению частот (далее – ГКРЧ или Комиссия)[4] № 10-10-03-2 о результатах работ по определению возможности и условий использования полос радиочастот 694–915 МГц, 925–960 МГц, 1710–1880 МГц, 1900–1980 МГц, 2010–2025 МГц, 2110–2170 МГц и 2500–2700 МГц.
Как отмечалось в данном Решении, «…для внедрения сетей связи мобильного широкополосного доступа перспективных радиотехнологий.» необходимо произвести перераспределение частот радиочастотного спектра среди субъектов предпринимательской деятельности с обязанностью последних производить необходимые улучшения для развития LTE-технологий.
После принятия данного Решения ГКРЧ определился ряд основных субъектов предпринимательской деятельности, занимающихся оказанием услуг связи на территории большинства субъектов Российской Федерации: МТС, «ВымпелКом», «МегаФон» и «Ростелеком», образовавших Временное объединение операторов связи (называемое в деловой печати «Консорциум 4G»).
Временному объединению операторов связи с закрытым перечнем членов придавало легитимность Решение ГКРЧ от 28 декабря 2010 г. № 10-10-03-2, в п. 4 которого было рекомендовано «…открытому акционерному обществу «Ростелеком» совместно с открытым акционерным обществом «Мобильные ТелеСистемы», открытым акционерным обществом «МегаФон» и открытым акционерным обществом «ВымпелКом». создать Временное объединение операторов связи и других заинтересованных организаций (без ограничения состава участников)».
Данное объединение создавалось в целях выполнения работ, обозначенных в п. 1 указанного выше Решения ГКРЧ. В частности, целью его создания было определение возможности и условий использования полос радиочастот 694–915 МГц, 925–960 МГц, 1710–1880 МГц, 1900–1980 МГц, 2010–2025 МГц, 2110–2170 МГц и 2500–2700 МГц для внедрения сетей связи мобильного широкополосного доступа перспективных радиотехнологий, для чего следовало провести научно-исследовательские работы и натурные испытания по ряду основных направлений.
Данное обстоятельство вызвало негативную реакцию на рынке услуг связи. Так, Ассоциация региональных операторов связи (далее – АРОС) объявила о том, что консорциум фактически игнорирует иных участников рынка. АРОС даже обращалась в Федеральную антимонопольную службу (далее – ФАС) с соответствующим заявлением, в котором утверждалось, что «Консорциум 4G» нарушает базовые положения Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
При этом следует отметить, что планируемое распределение частот радиочастотного спектра ГКРЧ определило в форме конверсии, на что было особо указано среди основных задач, стоящих перед субъектами, проводящими исследования возможности распределения частот: «.обеспечение гарантий для инвесторов, участвующих в конверсии радиочастотного спектра в указанных полосах радиочастот»[5].
При этом возникает теоретический вопрос, который в обозримом будущем может стать предметом толкования арбитражными судами: является ли конверсия в юридическом смысле актом, основанным на добровольном соглашении между должником (государством) и кредитором (оператором связи). Отличительной чертой правовой природы конверсии может признаваться относительная свобода действия государства (в лице органов исполнительной власти) в области регулирования условий деятельности кредиторов (операторов связи), себя в качестве должника, а также соответствующих взаимоотношений между должником (собой) и кредиторами (операторами связи).
Однако в случае с конверсией радиочастот такая свобода государственных органов по отношению к операторам связи ограничена. Рассматриваемый далее в посвященной вопросам конверсии главе случай из судебной практики, при котором ОАО «Основа Телеком», получив полосу радиочастот для построения сети двойного назначения (и гражданского, и военного одновременно), построила только сеть гражданского назначения и впоследствии была признана судом добросовестным инвестором, говорит как минимум о равноправном участии в конверсии данных субъектов.
На основе проведенных «Консорциумом 4G» исследований при учете рекомендаций и мнений Министерства массовых коммуникаций и связи, Международного союза электросвязи и решения Комитета по электронным средствам связи Европейской конференции администраций почт и электросвязи и опыта регулирования использования радиочастотного спектра в странах Евросоюза[6] было принято Решение ГКРЧ от 8 сентября 2012 г. № 11-12-02 «Об использовании радиочастотного спектра радиоэлектронными средствами стандарта LTE и последующих его модификаций» (далее также «Решение ГКРЧ от 8 сентября 2012 г. № 11-12-02» и «Решение ГКРЧ от 8 сентября 2012 г.», в соответствии с которыми было решено провести конкурсы на распределение частот для развития LTE-технологий и распределить ряд частот на бесконкурсной основе.
В п. 1 данного Решения ГКРЧ отмечено, что Комиссией были приняты к сведению результаты работ, проведенных Временным объединением операторов связи. Как следует из подпункта 6 п. 4.1 главы 4 Отчета Временного объединения о результатах работ радиочастотный ресурс, доступный для предоставления услуг связи в диапазоне 2500–2570/2620—2690 МГц, является ограниченным.
Исходя из толкования Федерального закона от 07.07.2003 г. № 126-ФЗ «О связи» (далее – Закон «О связи») можно выделить два вида радиочастотных спектров: ограниченный и неограниченный.
Согласно п. 1 ст. 24 Федерального закона от 07.07.2003 г. № 126-ФЗ «О связи» право на использование радиочастотного спектра предоставляется посредством выделения полос радиочастот и присвоения (назначения) радиочастот или радиочастотных каналов. Использование радиочастотного спектра без соответствующего разрешения не допускается, если иное не предусмотрено Законом.
П. 2 данной нормы установлено, что решение о выделении полос радиочастот принимает межведомственный орган – ГКРЧ. Решение Комиссии о выделении полос радиочастот может быть частным (принято по заявке конкретного заявителя), либо иметь общий характер (в пользу неопределенного круга лиц).
В соответствии со ст. 31 Закона «О связи» лицензии выдаются по результатам торгов (конкурсов) в том случае, если:
• услуга связи будет оказываться с использованием радиочастотного спектра, а Комиссия установит, что доступный для оказания услуг связи радиочастотный спектр ограничивает возможное количество операторов связи на данной территории;
• на территории имеются ограниченные ресурсы сети связи общего пользования, в том числе ограниченный ресурс нумерации, и федеральный орган исполнительной власти в области связи устанавливает, что количество операторов связи на данной территории должно быть ограничено.
На основании п. 2 ст. 22 Закона, и в соответствии с подпунктом «г» п. 5 Положения о Комиссии, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02.07.2004 г. № 336, установление доступного для оказания услуг связи радиочастотного спектра и ограничение количества операторов связи для работы в этом спектре является исключительным полномочием ГКРЧ.
Таким образом, из положений Закона «О связи» следует, что проведение торгов (конкурсов) необходимо только в том случае, если конкретный радиочастотный спектр признан ограниченным. В случае если радиочастотный спектр не признан ограниченным, его предоставление осуществляется Комиссией по заявкам операторов связи путем выпуска соответствующих решений. Решение вопроса об ограничении количества операторов связи относится к исключительной компетенции ГКРЧ.[7]
На практике признание спектра для построения сети LTE ограниченным означало, что доступный для оказания услуг связи радиочастотный спектр с учетом необходимых работ по конверсии радиочастотного спектра в полосе радиочастот 791–862 МГц на территории Российской Федерации ограничивает возможное количество операторов сетей связи стандарта LTE и последующих его модификаций.
Указанным выше Решением ГКРЧ для работы в диапазоне 2500–2570/2620—2690 такое количество операторов связи было ограничено четырьмя.
Реализуя собственные полномочия по установлению доступного для оказания услуг связи радиочастотного спектра и ограничения количества операторов связи для работы в этом спектре на заданной территории (вся территория Российской Федерации), а также по установлению радиочастотного спектра, минимально необходимого для реализации оператором связи заявленной радиотехнологии и достаточного для оказания услуг связи с заданным качеством определенному числу потенциальных абонентов соответствующей сети связи,[8] ГКРЧ установила, что минимальный радиочастотный спектр составляет 2х7,5 МГц для одного оператора связи[9], в то время как радиочастотный спектр, обеспечивающий эффективную работу РЭС в сетях связи стандарта LTE и последующих его модификаций по общему правилу (для иных диапазонов) составляет 2х30 МГц.
Следует отметить, что по этой характеристике данное Решение ГКРЧ не соответствует Плану использования полос радиочастот в рамках развития перспективных радиотехнологий в Российской Федерации, утвержденному Распоряжением Правительства РФ № 57-р от 21.01.2011 г. Так, п. 8 указанного Плана ограничивает в рассматриваемом диапазоне рекомендуемый радиочастотный ресурс на 1 оператора значением 2х15 МГц. В то время, как для операторов связи выделен диапазон 2х30 МГц, что обусловлено уже указанными нами ранее минимальными техническими характеристиками, указанными в рассматриваемом Решении ГКРЧ.
На основе упомянутых Решений ГКРЧ Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций было поручено не позднее 1 февраля 2012 г. провести торги (аукционы, конкурсы) на право получения лицензий на оказание на территории Российской Федерации услуг связи в сетях связи стандарта LTE и последующих его модификаций в полосе радиочастот 791–862 МГц.
К сожалению, в судебной практике встречаются примеры недопонимания специфической терминологии, связанной с проведением торгов в сфере связи. Так, Девятый апелляционный суд счел, что «…сама необходимость проведения организационно-технических мероприятий по высвобождению полос радиочастот на территории Российской Федерации с целью обеспечения возможности использования полосы радиочастот 2500–2690 МГц свидетельствует о том, что на момент выделения ООО «Скартел» полос в диапазоне 2500–2530 МГц и 2620–2650 МГц, они являются несвободными, т. е. ограниченными для использования»[10].
Подобное толкование не соответствует законодательству о связи, поскольку организационно-технические мероприятия по высвобождению полос радиочастот отнесены к технической составляющей административной процедуры выделения полос радиочастот ГКРЧ, о которой будет подробно сказано в главе 5 «Административные процедуры вхождения на рынок развития и предоставления услуг связи в России».
Неудивительно, что вышестоящая инстанция пришла к выводу о неверности высказанной позиции, при этом отметив, что «торги (конкурсы, аукционы) проводятся, если ГКРЧ установит, что доступный для оказания услуг связи радиочастотный спектр ограничивает возможное количество операторов связи на данной территории или имеются ограниченные ресурсы сети связи общего пользования, в том числе, ограниченный ресурс нумерации».[11]
На конкурсах были разыграны частоты в указанном диапазоне на всей территории Российской Федерации. Победителям конкурсов на бесконкурсной основе, после выполнения организационно-технических мероприятий по высвобождению радиочастотного спектра[12], для развития LTE-технологий частоты:
1) предлагалось рассмотреть возможность выделения дополнительного радиочастотного спектра в полосе радиочастот 694–876 МГц без проведения дополнительных торгов[13],
2) предусматривалось возможное выделение однодиапазонных сетей связи стандарта LTE и последующих его модификаций в полосе радиочастот 791–862 МГц[14],
3) предусматривалось возможное выделение полос радиочастот 2500–2570 МГц и 2620–2690 МГц для применения радиоэлектронных средств (далее – РЭС) в сетях связи стандарта LTE и последующих его модификаций[15]. Решением также указано дополнительное ограничение для бесконкурсного распределения частот в виде особого режима частотного разделения каналов с частотным разносом в 120 МГц.
При этом п. 8 данного решения устанавливалось необходимость проведения организационно-технических мероприятий по обеспечению возможности использования полос радиочастот 694–876 МГц и 2500–2690 МГц или по их высвобождению, включая конверсию радиочастотного спектра, рефарминг (процедура замены используемой радиотехнологии на выделенных оператору связи радиочастотах – прим. авт.), перераспределению радиочастот или радиочастотных каналов между пользователями и иные необходимые действия с целью высвобождения радиочастотного спектра.
При этом предполагалось, что по результатам выполненных работ и с учетом международных обязательств победителям торгов (аукционов, конкурсов) будут выделены дополнительно полосы радиочастот в диапазонах 720–750 МГц и 761–791 МГц, без проведения дополнительных торгов (аукционов, конкурсов). Именно эти полосы радиочастот являются неопределёнными в 3GPP спецификациях.
По результатам проведенного в июле 2012 г. конкурса, право на получение лицензий для оказания услуг связи четвертого поколения по технологии LTE было предоставлено[16]:
Таблица № 1
Отдельно следует отметить, что на основании данного решения ГКРЧ и по результатам процедуры торгов ОАО «МТС» выделены полосы радиочастот 798,5—806; 839,5—847; 2540–2550; 2660–2670 МГц для использования на территории Российской Федерации, за исключением территории Краснодарского края.
На основании Федерального закона от 01.12.2007 № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон об Олимпийских играх) и в соответствии с обязательствами Российской Федерации перед Международным олимпийским комитетом (МОК), между АНО «Оргкомитет «Сочи 2014» и ОАО «МегаФон» был заключен Договор о партнерстве № MAR/09/04/02-1.[17]
В соответствии с Договором ОАО «МегаФон» обязано оказывать различные услуги связи, в том числе: услуги по предоставлению доступа в Интернет (CSD, GPRS/EDGE/3G/4G) на эксклюзивной основе в течение всего времени действия договора, а также выплатить в течение шести лет 130 миллионов долларов США и оказать услуги связи на такую же сумму.
ОАО «МегаФон» и ОАО «Ростелеком», являвшиеся генеральными партнерами Олимпийских игр,[18] провели работу по определению доступного радиочастотного ресурса для построения сетей широкополосного беспроводного доступа на территории Краснодарского края.
Именно поэтому 16 марта 2012 г. ГКРЧ выделила на паритетной основе на период организации Олимпийских и Паралимпийских Игр до 31 декабря 2016 г. данным операторам полосы частот 791–820 МГц, 821–862 МГц, 2300–2400 МГц, 2530–2620 МГц и 2650–2690 МГц для создания сетей связи мобильного широкополосного доступа стандарта LTE и последующих его модификаций на территории Краснодарского края.
Следует отметить, что в конце 2013 г. к указанным выше диапазонам радиочастот были добавлены иные диапазоны: Решением Европейской Комиссии 2009/799/EC была декламирована возможность совместного использования стандартов WCDMA/HSPA и LTE в диапазонах 900 МГц 1800 МГц, что является особо актуальным для быстроразвивающейся LTE-инфраструктуры в России.
Так, например, по данным за апрель 2013 г., 74 оператора в 43 странах запустили в коммерческую эксплуатацию сети LTE в диапазоне 1800 МГц, которая традиционно используется во всем мире сетями GSM. Об этом говорится в исследовании Всемирной ассоциации поставщиков мобильных решений (далее также – Global mobile Suppliers Association, GSA). Всего в мире 163 коммерческие сети LTE – получается, что диапазон 1800 МГц используют более 45 % из них.
GSA особо указывает на привлекательность диапазонов 900 МГц и 1800 МГц при развитии LTE в сравнении с другим диапазоном, распространенным в мире – 2,6 ГГц:
• покрытие одной базовой станции, работающей в указанных диапазонах, примерно вдвое выше, а, следовательно, нужно меньше денег, чтобы обеспечить сравнимое покрытие;
• можно использовать значительную часть существующей инфраструктуры и оборудования, уже задействованного для GSM, а не тратиться на новое;
• данные диапазоны для сетей связи по всему миру, а потому LTE-900 и LTE-1800 претендует на то, чтобы перерасти в глобальный стандарт.
Противники стандарта говорят о плохой изученности влияния LTE-900 и LTE-1800 на качество голосовых звонков на сети 2G в том же диапазоне. Однако опыт такого рефарминга, накопленный 53 операторами в разных странах мира, показывает отсутствие негативного влияния. Есть такой опыт и в России. Tele2 в своё время проводили испытания в двух регионах нашей страны и пришли к выводу, что негативного влияния нет.[19]
На деле у ГКРЧ, если верить официальной информации, возникли сомнения относительно помехового воздействия сетей связи, когда они используют разные виды сигналов LTE и GSM. Более того, чиновников совершенно не смутила мировая практика. По этой причине с декабря 2012 г. ГКРЧ приняли решение о проведении повторного тестирования влияния LTE на GSM. Испытание было поручено НИИР. Кроме того, к работе привлекались все заинтересованные операторы, включая МТС, «Билайн», «МегаФон», «Ростелеком», Tele2, «СМАРТС».
Научно-исследовательские разработки (НИР) в полосах радиочастот 890–915 МГц, 935–960 МГц, 1710–1785 МГц и 1805–1880 МГц были инициированы операторами-участниками Союза LTE и проведены в соответствии с решением ГКРЧ от 19 декабря 2012 г. с целью проведения научно-исследовательских и экспериментальных работ по вопросам совместной работы сетей LTE и сетей GSM.
В результате данных НИР были сделаны следующие выводы:
• развитие LTE на частоте 1800 МГц в среднем на 60 % экономичнее, чем строительство сетей в высокочастотных диапазонах. Использование этого диапазона позволяет сократить время выхода технологии LTE на рынок и ускорить его развитие. В более выгодном положении окажутся те компании, которые смогут провести рефарминг для нижних частот 800–900 МГц, где развертывание сетей LTE в несколько раз дешевле, чем в диапазонах выше 2 ГГц.
• развертывание сетей в низкочастотной области спектра более привлекательно с точки зрения затрат и оптимально подходит для покрытия районов с низкой плотностью населения (пригороды и сельские районы). Низкие частоты по сравнению с высокими обеспечивают существенно лучшее проникновение внутри зданий и большую площадь покрытия, что, с одной стороны, позволяет обеспечить связью большие территории, а с другой – серьезно ограничивает плотность базовых станций и обостряет проблему внутрисистемной интерференции.
• высокие частоты отлично подходят для построения систем LTE в регионах с высокой плотностью населения, где требуются высокие скорости передачи данных. Однако если работать только в высокочастотном диапазоне, то неизбежно возникают проблемы с радиопокрытием.
Таким образом, в конце 2013 г. ГКРЧ приняла компромиссное решение: было разрешено использование полос радиочастот 890–915 МГц и 935–960 МГц РЭС сетей связи стандарта UMTS и последующих его модификаций, а также полос радиочастот 1710–1785 МГц и 1805–1880 МГц РЭС сетей связи стандарта LTE и последующих его модификаций,[20] что существенно расширило количество радиочастотных диапазонов в России, на которых разрешено развивать LTE-технологии.
При этом строительство LTE-инфраструктуры на данных радиочастотах может осуществляться без оформления отдельных решений ГКРЧ операторами сухопутной подвижной радиотелефонной связи стандарта GSM, в рамках ранее выделенных им полос радиочастот 1710–1785 МГц и 1805–1880 МГц и используемых ими полос радиочастот 890–915 МГц и 935–960 МГц при ряда технических условий и соблюдения действующего законодательства.
Ранее указанные полосы использовались только радиоэлектронным средствам стандарта GSM[21]. В результате принятия рассматриваемого Решения ГКРЧ для указанных полос был установлен принцип «технологической нейтральности», являющийся по своей природе и техническим, и правовым.
Иными словами, данные частоты привязаны не к конкретной технологии (разрешено использование как GSM, так и LTE), а к виду услуг (подвижная телефонная связь, беспроводной доступ в Интернет, иные), на которые оператором связи была получена лицензия.
Введение данного принципа, безусловно, упрощает работу операторов, строящих более совершенную инфраструктуру связи. Однако следует помнить, что разрешение использования различных технологий в рамках одного радиочастотного диапазона может быть выдано ГКРЧ только после проведения соответствующих научно-исследовательских работ, а также получения положительных заключений от уполномоченных органов исполнительной власти и Радиочастотного центра.
Учитывая позицию экспертного сообщества относительно уникальности полос радиочастот 890–915 МГц, 935–960 МГц, 1710–1785 МГц и 1805–1880 МГц, можно прогнозировать, что принцип «технологической нейтральности», несмотря на свою оправданность в рамках достижения цели по снижению административных барьеров в деятельности операторов связи, не может массово применяться для иных полос радиочастот.
§ 2 Конверсия радиочастот в России
В условия конкурсов по распределению частот, связанных с развитием сетей LTE, по Решению ГКРЧ было включено требование о том, что победители конкурсов должны профинансировать высвобождение для гражданского использования (конверсию) радиочастот в диапазоне 694–876 МГц с последующим выделением этих частот им же.
Данными соображениями и был продиктован ряд обязанностей победителей данных конкурсов, перечисленных в «Условиях проведения организационно-технических мероприятий по высвобождению радиочастотного спектра».
Условно их можно подразделить на два вида: первые связаны с процедурами разработки и согласования комплекса организационно-технических мер по обеспечению электромагнитной совместимости с действующими и планируемыми к применению на рассматриваемой территории РЭС государственного управления, включая порядок проведения работ по конверсии радиочастотного спектра с уполномоченными государственными органами.
Взаимодействие операторов связи (победителей рассматриваемых конкурсов) с уполномоченными государственными органами предполагалось при соблюдении следующих условий, отраженных в полномочиях каждой из сторон данного процесса:
Таблица № 2
Однако включение конверсионных условий в конкурсные требования для конкурсов по распределению частот радиочастотного спектра осложняется отсутствием оценки размера расходов, которые должны понести в связи с конверсией частот победители конкурсов. Поэтому очевидно, что установленная Роскомнадзором цена для последующих конверсионных сделок не была точно обоснована и не может считаться объективной.
Как было отмечено в статье от 13.12.2011 г. «Замминистра связи против исключения требований по конверсии частот из условий конкурсов LTE», в качестве возможного выхода из положения сотрудниками Роскомнадзора предлагалось конверсию частот 694–876 МГц в условия конкурсов не включать. А в качестве решения проблемы был предложен вариант с использованием данных частот исключительно в районе аэродромов, где LTE-сети могут работать и на других частотах. В остальных же случаях, проведение конверсии представлялось неоправданным.
Данный подход представляется сомнительным. Учитывая, что к 2011 г. в большинстве субъектов Российской Федерации в полосах радиочастот 694–876 МГц и 2500–2690 МГц работали РЭС различного назначения, конкурс на право предоставления услуг связи с использованием радиочастотного ресурса в полосе радиочастот 791–862 МГц для создания многодиапазонных сетей связи стандарта LTE и последующих его модификаций, мог быть проведен исключительно в условиях ограниченной возможности использования указанных полос радиочастот, что само по себе предполагает конверсию радиочастотного спектра.
Высокий уровень регулирования конверсии выделенных частот со стороны государственных органов не мог не оказать влияние на бизнес-модели проведения конверсии радиочастот в полосах 694–876 МГц и 2500–2690 МГц.
Так, 15 апреля 2013 г. было опубликовано Письмо руководителей «МТС,»Вымпелкома», «Мегафона» и «Ростелекома» на имя министра связи Николая Никифорова.
В письме содержалась информация «о начале работ по высвобождению частот для сетей мобильной связи четвертого поколения».[22]
Руководители «Союза LTE» сообщили Минкомсвязи о положительном опыте по первоочередным организационнотехническим мероприятиям, связанным с проверкой электромагнитной совместимости оборудования LTE и других работающих на этих частотах средств связи, с модернизацией сетей и рефармингом частот. Результаты этих работ они обещали представить в Минкомсвязи. В письме также предлагалось Минкомсвязи не вмешиваться в эту работу, поскольку операторы проводят ее без привлечения средств федерального бюджета.
В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон «О связи» в 2014 г., конверсия радиочастотного спектра была определена как «…экономические, организационные и технические мероприятия, направленные на расширение использования радиочастотного спектра радиоэлектронными средствами гражданского назначения».[23]
Практике известны три вида конверсии радиочастотного спектра:
1) собственно перевод военных средств связи в другие диапазоны (требует согласования с уполномоченными государственными органами исполнительной власти);
2) обеспечение электромагнитной совместимости сетей;
3) модернизация имеющихся средств связи.
Первый из представленных видов конверсии радиочастотного спектра считается наиболее затратным и длительным. Поэтому сначала операторы предпочитают испробовать более экономичные и быстрые варианты – разделить спектр с военными структурами, организовав совместную работу, и модернизировать военные средства связи.
Конверсия радиочастот в диапазоне 2,3–2,4 ГГц
Совершенно по-иному обстоит дело с распределением и конверсией радиочастот в диапазоне 2,3–2,4 ГГц.
8 апреля 2008 г. ГКРЧ приняла решение № 08-24-02-001, которым признала возможным использование полосы радиочастот 2300–2400 МГц радиоэлектронными средствами беспроводного доступа и установила возможность такого использования при получении юридическими и физическими лицами отдельного решения ГКРЧ.
Одновременно ФГУП «НИИР» совместно с научно-исследовательскими учреждениями Минобороны России проводил научно-исследовательскую работу по вопросу использования полосы радиочастот 2300–2400 МГц, по результатом которой было определено, что доступный для использования радиочастотный спектр в исследуемой полосе радиочастот ограничивает возможное количество операторов. Результаты такой работы являлись приоритетными для реализации государственной политики использования радиочастотного спектра, в связи с чем они планировались к вынесению на очередное заседание ГКРЧ.[24]
На основании отчета о результатах опытной эксплуатации сети связи в соответствии с Решением ГКРЧ от 28 декабря 2010 г. № 10-10-03-1 ОАО «Основа Телеком» получила полосу радиочастот 2300–2400 МГц для применения РЭС на территории Российской Федерации в сети связи мобильного беспроводного доступа, включающей подсистему конфиденциальной радиосвязи для обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации. При этом ей было поставлено три условия, ограничивающих деятельность данного субъекта предпринимательской деятельности по освоению радиочастот в диапазоне 2,3–2,4 ГГц:
1. соблюдения технических характеристик;
2. исключения вредных радиопомех действующим и планируемым РЭС Министерства внутренних дел Российской Федерации;
3. использование выделенной полосы радиочастот 2300–2400 МГц возможно после определения в установленном порядке ОАО «Основа Телеком» единственным поставщиком услуг связи с применением РЭС мобильного беспроводного доступа в сети связи общего пользования, включающего подсистему конфиденциальной радиосвязи для обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации (далее – ВС РФ).[25]
Дополнительно было уточнено, что «доступный для оказания услуг связи радиочастотный спектр в полосе радиочастот 2300–2400 МГц на территории Российской Федерации… недостаточен для построения сетей мобильного беспроводного доступа, поскольку его величина меньше минимально необходимого радиочастотного спектра.».[26]
В 2012 г. Министерство обороны определило ОАО «Основа Телеком» единственным поставщиком услуг связи с применением РЭС мобильного беспроводного доступа в сети связи общего пользования, включающей подсистему конфиденциальной радиосвязи для обеспечения ВС РФ.
При этом возникает вопрос об обоснованности признания ОАО «Основа Телеком» единственным поставщиком услуг. Данный статус ОАО «Основа Телеком» получило на основании Распоряжения Правительства РФ от 10 декабря 2011 г.
Несмотря на наличие распоряжения о том, что «Основа Телеком» – единственный поставщик услуг беспроводного интернета, государственный контракт с Минобороны России не заключался, финансирование со стороны Минобороны России не производилось.
Несмотря на это, в соответствии с указанным решением ГКРЧ ОАО «Основой Телеком» в январе 2012 г. были получены необходимые лицензии на оказание услуг связи с использованием радиочастотного спектра.
При принятии Решения ГКРЧ от 08.09.2011 № 11-12-02 частоты 2,3–2,4 ГГц планировалось выделить для строительства сети двойного назначения (с подсистемой конфиденциальной связи для органов государственной власти). Таким образом, ОАО «Основа Телеком» была обязана согласовывать любое действие по освоению данного радиочастотного диапазона с Министерством обороны РФ.
Санкции за несогласованное освоение такого радиочастотного спектра предусмотрены п. 32 Порядка рассмотрения материалов и принятия решений о выделении полос радиочастот, переоформления решений и внесения в них изменений[27], в которых установлено, что «…в случае выявления нарушений пользователями радиочастотного спектра условий использования полосы радиочастот Минобороны России, ФСО России или Роскомнадзор в части их полномочий готовят и представляют в ГКРЧ соответствующие заключения для рассмотрения вопроса о приостановлении, если нарушение может быть устранено, или о прекращении соответствующего решения ГКРЧ, выданного определенному лицу».
В случае неустранения пользователем радиочастотного спектра нарушений, послуживших основанием к приостановлению решения ГКРЧ (а Решение ГКРЧ может быть приостановлено на срок, необходимый для устранения нарушения, но не более чем на 90 дней – прим авт.), Минобороны России, ФСО России или Роскомнадзор в письменной форме информирует об этом ГКРЧ для рассмотрения вопроса о прекращении соответствующего решения ГКРЧ.
Закон о связи предполагает, что невыполнение пользователем условий, установленных решением о выделении полосы, является основанием для прекращения разрешения во внесудебном порядке. Но вопрос о том, нужно ли было получать статус единственного поставщика один раз или сохранять его на протяжении всего времени пользования частотами, можно трактовать по-разному.
Представляется, что требование о сохранении статуса единственного поставщика для освоения радиочастот диапазона 2,3–2,4 ГГц по условиям п. 17,18 Решения ГКРЧ при Минкомсвязи России от 08.09.2011 № 11-12-02 отсутствует, равно как и требование о заключении государственного контракта с Министерством обороны РФ.
На ОАО «Основа Телеком» указанным Решением ГКРЧ не было возложено обязанности по заключению государственного контракта, а, следовательно, и по строительству сети двойного назначения (с подсистемой конфиденциальной связи для органов государственной власти).
Естественные в сложившейся ситуации проблемы возникли у ОАО «Основа Телеком» при обращении в Федеральное государственное унитарное предприятие «Главный радиочастотный центр» (далее – ФГУП «ГРЧЦ» или Частотный центр).
Так, для реализации права на использование радиочастотного спектра в целях оказания услуг связи ОАО «Основа Телеком» в установленном правовыми актами Российской Федерации порядке обратилось в Частотный центр – к единственному в Российской Федерации исполнителю работ по проведению экспертизы возможности использования заявленных Обществом радиоэлектронных средств и их электромагнитной совместимости с действующими или планируемыми для использования радиоэлектронными средствами (далее – Экспертиза ЭМС).
Экспертиза ЭМС является обязательной после получения Решения ГКРЧ на выделение полосы радиочастот и перед началом оказания услуг. Правительством Российской Федерации определено, что к числу услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг[28], и является неотъемлемым, а в рассматриваемом случае – определяющим элементом процедуры осуществления государственных полномочий в сфере распределения радиочастотного спектра.
Функцией Частотного центра, определенной Правительством России в постановлениях № 1002 от 25 декабря 2000 г. и № 279 от 03 мая 2005 г., является обеспечение регулирования использования радиочастот и радиоэлектронных средств гражданского назначения в Российской Федерации и на территориях, находящихся под ее юрисдикцией, что, в свою очередь, отнесено п. 1 ст. 22 Законом о связи к исключительному праву Российской Федерации.
Как установил Арбитражный суд города Москвы по делу № А40-164149/2013,[29][30] в июне – августе 2013 г. ОАО «Основа Телеком» направило ФГУП «ГРЧЦ» радиочастотные заявки о проведении Экспертизы ЭМС, оформленные в установленном порядке. Обязательства по оплате работ, составляющих Экспертизу ЭМС, по данным заявкам исполнялись Обществом без необоснованных задержек, в соответствии с Порядком и Договором. По утверждению Общества, несмотря на своевременное и надлежащее исполнение ОАО «Основа Телеком» своих обязательств ГРЧЦ допущены нарушения установленных Порядком и иными правовыми актами порядка и сроков передачи Обществу результатов работ по проведению Экспертизы ЭМС на основании Заявок.
В силу действия п. 18 Порядка Минобороны России обязано было в течение 50 рабочих дней рассмотреть поступившие от Частотного центра Заявки и направить последнему свое заключение о возможности или невозможности использования Обществом запрашиваемых номиналов радиочастот и радиочастотных каналов (п. 19 Порядка). На случай неполучения ФГУП «ГРЧЦ» в установленный срок заключения Минобороны России Порядком закреплена юридическая фикция, в соответствии с которой отсутствие заключения Минобороны России признается согласованием с его стороны использования Обществом радиоэлектронных средств без ограничений в соответствии с поданной Заявкой.[31]
Дополнительно в п. 22 Порядка, утвержденного Решением ГКРЧ№ 11-13-02 от 20.12.2011 г., оговорен бессрочный характер исходящих от Минобороны России заключений, поскольку невозможно исключить в любой момент в будущем необходимость использования согласованных гражданскому пользователю радиочастот в интересах обороны и безопасности государства.
Для удовлетворения такого вероятностного изменения потребности государства в сфере обороны и безопасности Законом о связи в ст. 24 закреплены специальные правовые механизмы изъятия частотного спектра в интересах государства.
Данный вопрос подробно исследовался в рамках судебного спора между Обществом и Частотным центром в рамках дела А40-61358/2013, рассмотренного Арбитражным судом г. Москвы.
Судом также было отмечено, что ОАО «Основа Телеком» «…после выделения ему решением ГКРЧ полос радиочастот начал строительство сети связи, в целях последующего оказания услуг связи. К настоящему моменту Обществом с целью выполнения лицензионных требований и последующего оказания услуг связи уже было построено значительное количество объектов связи».
Следовательно, суд, на наш взгляд, обоснованно, признал ОАО «Основа Телеком» инвестором, несмотря на дополнительное условие, установленное в п. 17, 18 Решения ГКРЧ от 8 сентября 2011 г. № 11-12-02. В связи с этим на ОАО «Основа Телеком» распространяются соответствующие государственные гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности.
В соответствии с п. 2 ст. 4 Закона об инвестициях, инвестор (один из субъектов инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений) – лицо (в том числе юридическое лицо), осуществляющее капитальные вложения на территории РФ с использованием собственных и (или) привлеченных средств в соответствии с законодательством РФ.
Согласно п. 1 ст. 15 Закона об инвестициях государство гарантирует всем субъектам инвестиционной деятельности независимо от форм собственности обеспечение равных прав при осуществлении инвестиционной деятельности и защиту капитальных вложений. Кроме того, согласно п. 1 ст. 14 Закона РСФСР от 26.06.1991 № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» государство гарантирует стабильность прав субъектов инвестиционной деятельности.
В рассматриваемом Решении суда верно отмечено, что «… в описанных условиях необоснованное бездействие Частотного центра препятствует ОАО «Основа Телеком» в нормальном ведении предпринимательской деятельности, вводу построенных объектов связи в эксплуатацию, получению прибыли от оказания услуг связи и использованию постепенно утрачиваемых в связи с противоправными действиями ФГУП «ГРЧЦ» преимуществ первенства выхода на соответствующий рынок услуг».
Таким образом, упомянутым Решением Арбитражного суда г. Москвы исполнитель (единственный поставщик по государственному контракту), который не смог по вине заказчика выполнить условия контракта, был приравнен к инвестору.
В это связи следует отметить экономическую обоснованность действий инвестора. По данным на май 2014 г. в 18 городах сети технологии LTE, построенные ОАО «Основа Телеком», были готовы к запуску. Еще в 40 городах сети строились, а всего компания планирует оказывать услуги LTE в 165 городах. В развитие технологии LTE на радиочастотах 2,3–2,4 МГц» Основа Телеком» уже вложила более 6 миллиардов руб.[32]
В другом судебном процессе Арбитражным судом города Москвы был сделан вывод о том, что «.ОАО «Основа Телеком» не является единственным поставщиком услуг связи, так как Решением ГКРЧ в качестве условия использования полосы радиочастот 2300–2400 МГц было установлена обязанность
ОАО «Основа Телеком» построить и ввести в действие систему конфиденциальной радиосвязи для обеспечения ВС РФ.
Условие о построении подсистемы конфиденциальной связи было нарушено, поскольку сеть ОАО «Основа Телеком» предназначена исключительно для предоставления услуг связи населению. Следовательно, ОАО «Основа Телеком» не выполняются условия использования полосы радиочастот».[33]
Однако данный вывод не получил развития в рамках дальнейшего рассмотрения материалов данного дела в апелляционной и кассационной инстанции.
Сравнительно долгое время признание ОАО «Основа Телеком» инвестором было единственным в судебной практике. Однако в начале 2015 г. Арбитражный суд города Москвы фактически признал инвесторами ОАО «Мегафон» и ОАО «Ростелеком» (Генеральных партнеров Олимпийских Игр в Сочи). Как уже упоминалось выше, Решением ГКРЧ от 08.09.2011 полосы радиочастот в Краснодарском крае были выделены ОАО «МегаФон» и ОАО «Ростелеком» до 31 декабря 2016 г.
Конец ознакомительного фрагмента.