Глава З. Влияние норм федерального и регионального законодательства в сфере межбюджетных отношений на обеспечение финансовой дисциплины
§ 7. Значение норм федерального и регионального законодательства о межбюджетных отношениях в обеспечении финансовой дисциплины
Правовое регулирование межбюджетной дисциплины в государстве осуществляется путем: обеспечения единой политики бюджетного регулирования в государстве как важной цели государственного регулирования; повышения роли налогового, бюджетного и межбюджетного регулирования в обеспечении единой финансовой дисциплины государства; развития конституционных принципов обеспечения единой финансовой деятельности государства; решения актуальных проблем, касающиеся согласования норм Конституции РФ и норм налогового, бюджетного и валютного, кредитно-расчетного законодательства, законодательства о рынке ценных бумаг при обеспечении единой финансовой и межбюджетной политики государства.
Основы межбюджетных отношений и бюджетно-налогового регулирования определены в бюджетных посланиях Президента Российской Федерации в соответствии со ст. 170 Бюджетного кодекса РФ. В них говорится о проблемах бюджетного регулирования и приоритетных направлениях их решения, к которым относятся:
– совершенствование межбюджетных отношений, когда в результате уточнения доходных и расходных полномочий у региональных и местных властей возрастут права и ответственность за использование, находящихся в их распоряжении финансовых ресурсов;
– создание эффективной системы управления государственными финансами с переводом бюджетов всех уровней на казначейское исполнение;
– сокращение расходов целевых фондов и ликвидация неэффективных инвестиционных программ;
– разграничение расходных и налоговых полномочий между бюджетами трех уровней на основе критериев, объективно определяющих налоговый потенциал и бюджетные потребности регионов;
– обеспечение функционирования единой системы управления государственным долгом;
– создание казначейских систем на региональном и местном уровне;
– открытость и доступность бюджетной отчетности по всем несекретным разделам бюджетной классификации на всех уровнях бюджетной системы;
– переход на новые принципы управления государственными активами.
Построение системы норм межбюджетного отношений сталкивается с проблемами разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области реализации основных направлений бюджетной деятельности и межбюджетной политики государства.
К основным аспектам согласования федерального и регионального законодательства и построения взаимосогласованной системы российского финансового законодательства относятся:
– необходимость четкого разграничения сферы компетенций Российской Федерации и ее субъектов в области управления и контроля за формами бюджетного финансирования различных хозяйствующих субъектов (АО, ФПГ, малых предприятий, инновационных компаний, иностранных фирм);
– решение вопроса о правовом статусе налоговых и неналоговых доходов и бюджетной помощью отдельных налогоплательщиков (ресурсодобывающих компаний) с участием государства;
– разработка типовых схем построения отдельных видов финансовых законов субъектов Российской Федерации с учетом их полномочий в реализации единой бюджетной политики;
– делегирование субъектам Российской Федерации отдельных вопросов регулирования оценочной деятельности при выделении финансовой помощи по межбюджетным каналам;
– контроль со стороны Российской Федерации за защитой прав инвесторов на рынке ценных бумаг, выпущенных субъектами Российской Федерации.
Единая межбюджетная (бюджетно-распределительная) деятельность государства выступает в качестве основного принципа финансовой деятельности государства, закрепленного в Конституции РФ (ст. 114), которая возводит указанный принцип в ранг конституционного принципа.
Содержание принципа единой бюджетной (бюджетно-распределительной) деятельности государства предполагает два аспекта. Первый аспект вытекает из рассмотрения межбюджетная (бюджетно-распределительная) деятельности государства изолированно от иных общественных процессов и с условием, что межбюджетная (бюджетно-распределительная) деятельность государства является по своему содержанию многоплановой деятельностью.
Межбюджетная (бюджетно-распределительная) деятельность государства определяется как процесс планомерного образования, распределения и использования государством и муниципальными образованиями финансовых ресурсов через свои денежные фонды для выполнения поставленных задач. Данный подход предопределяет наличие предпосылок многоплановости финансовой деятельности государства, проявляющихся в ее элементах: цели финансовой деятельности государства; мерах обеспечения единой финансовой политики; финансовой дисциплине и финансовом режиме.
Цели финансовой деятельности государства закреплены в основах конституционного строя Российской Федерации, а именно: человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). Следовательно, образование, распределение и использование финансовых ресурсов государством осуществляется для покрытия публичных затрат в связи с реализацией обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2). Поэтому бюджетные (бюджетно-распределительные) акты субъектов РФ идут по пути разработки целевых программ финансирования и бюджетов развития в рамках ежегодных законов субъектов о бюджете.
Бюджетное финансирование различных целевых программ социального характера осуществляется путем отнесения затрат непосредственно на государственное социальное страхование, стимулирование малого предпринимательства и инвестиционной деятельности. Поддержание разумных пропорций в порядке покрытия публичных затрат является необходимым условием для достижения закрепленной в Конституции Российской Федерации цели.
В рассмотренном ракурсе следует сделать вывод об имеющихся различиях в порядке достижения цели финансовой деятельности государства для разных направлений его межбюджетной деятельности.
Можно выделить следующие стратегические цели в области межбюджетных отношений: сбор государством и муниципальным образованием запланированных денежных средств в свои фонды; запланированное использование денежных средств.
Приоритет целей межбюджетной деятельности государства может изменяться в зависимости от различных факторов. Смещение приоритетов влечет усиление (ослабление) роли межбюджетной деятельности государства. В свою очередь неучтенность соотношения промежуточных целей межбюджетной деятельности государства может привести к невозможности достижения промежуточной цели или к утрате интереса в достижении такой цели.
Объектом межбюджетного перераспределения финансов выступают экономические отношения и, соответственно, результат этих отношений – доходы, накопления и т. д. К выбору конкретных объектов своего воздействия государство подходит избирательно. Например, для финансового законодательства РФ и ее субъектов характерно смещение акцентов с доходов юридических лиц на доходы физических лиц. Правильный выбор объекта правового регулирования определяет возможность и эффективность достижения цели финансовой деятельности государства.
При анализе проблем федерального и регионального финансового (межбюджетного) законодательства особого внимания требуют функции государственных органов, для которых указанная деятельность является специальной или составляет часть их компетенции. К таким государственным органам относятся представительные органы государственной власти (например, Федеральное Собрание РФ), исполнительные органы государственной власти (например, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Государственный таможенный комитет РФ, Министерство по налогам и сборам РФ), ЦБР и кредитные организации (например, при эмиссии денежных знаков), иные финансово-кредитные организации (например, Государственный внебюджетный фонд).
Учитывая межотраслевой характер межбюджетной деятельности государства, а также то, что сфера финансовой деятельности государства относится к ведению федеральных органов, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, выбор законодателем круга этих органов, закрепление за ними необходимого объема компетенции являются необходимым условием эффективной финансовой деятельности государства.
Следует отметить, что разные направления межбюджетной деятельности государства предопределяются различными законами РФ и ее субъектов, например, законом Свердловской области от 22 ноября 1999 г. «О государственной казне Свердловской области»; законом Самарской области от 17 марта 2000 г. «О государственной поддержке субъектов лизинга в Самарской области»; законом Нижегородской области от 16 декабря 1996 г. «О гарантиях частных инвестиций в Нижегородской области»; законом Нижегородской области от 7 июня 1996 г. «О контрольно-счетной палате законодательного собрания Нижегородской области».
Методы межбюджетной деятельности определяют конкретные пути достижения целей финансовой деятельности государства. Для реализации функций финансовой деятельности государства используются разные методы. Например, для образования финансовых ресурсов государства характерны методы обязательных и добровольных платежей; при распределении государственных денежных средств используются методы финансирования и кредитования.
Вместе с тем, существуют и общие методы для всех направлений финансовой деятельности государства (административные штрафы и финансовые санкции).
Разнообразие актов субъектов РФ в области межбюджетной и финансовой деятельности дополняется разнообразием форм нормативных актов в зависимости от направления финансовой деятельности государства. Например, регулирование образования финансовых ресурсов Российской Федерации и ее субъектов осуществляется при помощи нормативно-правовых и индивидуальных актов, распределение финансовых ресурсов регулируется смешанными актами. Если регулирование образования финансовых ресурсов государства осуществляется в основном через законы, то межбюджетные отношения в значительной степени регулируются при помощи подзаконных нормативных актов.
Как и любая государственная деятельность, финансовая деятельность государства осуществляется посредством установления и обеспечения государством общих правил поведения субъектов общественных отношений и корректировки их в зависимости от изменяющихся условий, т. е. через государственное регулирование. Целью установления общих правил поведения субъектов является закрепление и реализация основополагающих начал финансовой деятельности государства, выражающих ее наиболее существенные особенности и целенаправленность.
Влияние федерального и регионального законодательства в области осуществления единой бюджетной политики на сбалансированность бюджетов разного уровня и межбюджетные отношения. Федеральные бюджетное законодательство регулирует отношения: в организации бюджетного устройства и бюджетной системы Российской Федерации; в установлении структуры доходов и расходов в бюджетной системе Российской Федерации; в разграничении компетенции между Российской Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением; в организации бюджетного процесса; в организации контроля за исполнением бюджета; в установлении ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Финансовое регулирование, отнесенное к ведению Российской Федерации (ст. 71 п. «ж») Конституцией РФ, охватывает все стороны деятельности государства (см., напр., ст. 8, 41, 43, 48, 74, 75, 104, 106).
Статья 80 Конституции РФ предоставила право Президенту Российской Федерации определять направления внешней политики, обращаться ежегодно к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране (в том числе по вопросам бюджетного законодательства) и др.
Согласно ст. 114 Конституции РФ на Правительство Российской Федерации возлагается проведение единой финансовой (в том числе и бюджетной) политики, разработка и представление отчетов об исполнении федерального бюджета[54].
Конституцией РФ (ст. 106) предусмотрен обязательный этап в законотворческом процессе – рассмотрение в Совете Федерации Федерального Собрания законов по вопросам федерального бюджета и др.[55]
Статьей 104 Конституции РФ установлено, что законопроекты об изменении финансовых обязательств государства о выпуске государственных займов, другие законопроекты, предусматривающие расходы федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только после заключения Правительства Российской Федерации.
Бюджетное законодательство состоит из Бюджетного кодекса РФ (см. ст.2 БК РФ), принятых в соответствии с ним ежегодных законов о бюджетах различного уровня, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в ст. 1 Бюджетного кодекса РФ. Во-первых, это отношения между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования бюджетов всех уровней Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. Во-вторых, отношения между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов.
Бюджетным кодексом РФ также устанавливается правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условия привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
В ст. 2 БК РФ речь идет о всех правовых актах в области бюджета, а не только о законодательных актах, т. е. понятие бюджетного законодательства применяется в широком смысле слова, как оно применялось ранее.
Так, акты, регулирующие бюджетные отношения на федеральном уровне, составляет одну часть; другую часть составляют правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения на уровне субъектов Российской Федерации, и третью часть составляют акты на уровне муниципальных образований.
В ст. 7 Бюджетного кодекса РФ определена компетенция органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений, которая включает:
– установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации;
– разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;
– разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;
– определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждение отчетов об их исполнении и осуществление контроля за их исполнением;
– определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
– определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом;
– установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждении отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
– составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
– установление федеральными законами порядка осуществления заимствований Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
– осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным долгом Российской Федерации, установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
– установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
– осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
– установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета субъектов Российской Федерации и местным бюджетом;
– предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;
– установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;
– установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;
– утверждение бюджетной классификации Российской Федерации;
– установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
– формирование, обеспечение погашения и обслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований;
– определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;
– установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы Росси имеет ежегодно принимаемые федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год.
В этих законах определяется общий объем доходов и расходов федерального бюджета; производится разграничение налогов и доходов, поступающих на образование федерального бюджета и субъектов Российской Федерации в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов; устанавливаются пределы государственных заимствований и государственные долги; определяется направление бюджетных средств на финансирование обороны, управления, социально-культурной сферы и другие мероприятия. Таким образом предусматривается денежное обеспечение в течение года выполнения функций и задач государства.
Учитывая, что федеральный закон о бюджете является важнейшим законодательным актом, регулирующим финансовые правоотношения на территории РФ, обеспечивающим развитие экономики страны, определение в законодательном порядке приоритетности бюджета, возможно, поможет предотвратить принятие законов, предусматривающих расходы из бюджета, не обеспеченные доходными источниками.
В последние годы приняты законодательные акты по регулированию бюджетных отношений, например, Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г.[56]
Многие финансовые, в том числе и бюджетные, отношения регулируются соглашениями, заключенными между Российской Федерацией и ее субъектами (их около 50). Следует отметить, что ни в одной стране мира не практикуется заключение соглашений между федерацией и ее субъектами в области бюджетов. Такие соглашения впервые появились в Российской Федерации в переходный период. Они имели большое значение для стабилизации бюджетно-налоговой политики.
Заключение таких соглашений в начале 90-х гг. получило широкое распространение. Например, был заключен Договор о бюджетных отношениях между органами государственной власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, который утвержден постановлением законодательного собрания Красноярского края от 16 ноября 1995 г.
При реально существующем равенстве субъектов и целостности России такие соглашения, по нашему мнению, постепенно заменят конкретные договоры об инвестициях, займах и т. д., которые будут регулироваться в основном нормами гражданского права.
Принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускает различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления, не содержит четких критериев их отделения от государственных функций и не устанавливает четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней. Возможность разграничения этих полномочий законами субъектов Российской Федерации сдерживается неопределенностью норм о территориальных основах местного самоуправления.
В результате в большинстве субъектов Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были созданы на уровне городов, поселков, сельских администраций. В ряде субъектов Российской Федерации формально появились два уровня муниципальных образований, при этом реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов. Таким образом, фактически в Российской Федерации на местном уровне по-прежнему существуют два административных уровня, на которых осуществляется управление общественными финансами. Однако Бюджетный и Налоговый кодексы РФ регулируют только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Это влечет за собой целый ряд существенных недостатков, которые блокируют развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.
Необходимо законодательно закрепить право субъектов Российской Федерации определять (в соответствии с общими принципами и установленными в федеральном законодательстве особенностями реализации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге) свое бюджетное устройство, в том числе – с разделением местных бюджетов (за исключением бюджетов городов) на два и более самостоятельных типа (уровня) и разграничением между ними налогово-бюджетных полномочий.
Исходя из этого в федеральное законодательство необходимо внести изменения и дополнения, обеспечивающие:
1) уточнение сферы вопросов местного значения (отнесение к вопросам местного ведения дошкольного и общего среднего образования, медицинского обслуживания, услуг культуры, физической культуры и спорта, организации предоставления коммунальных услуг, обслуживания жилого фонда и т. д.; резкое сокращение необходимости в делегировании органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий);
2) законодательное закрепление особенностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях разных типов (определение понятия «муниципальные образования разных типов (уровней)», принципа вхождения одного муниципального образования в состав другого муниципального образования, либо распространения юрисдикции двух и более муниципальных образований на одну и ту же населенную территорию, определение особенностей образования и определения территориального состава муниципальных образований разных типов и их взаимодействия друг с другом);
3) установление общих принципов и порядка наделения полномочиями муниципальных образований разных типов (определение минимального набора предметов ведения и полномочий, в том числе расходных и доходных, для муниципальных образований разных типов и уровней; рамочные принципы разграничения полномочий законодательством субъекта Российской Федерации и на договорной основе между органами местного самоуправления);
4) упорядочение (с учетом особенностей местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге, других городах и городских конгломератах) территориальной организации местного самоуправления.
На основе этого в Бюджетном кодексе РФ должна быть определена возможность формирования в субъектах Российской Федерации местных бюджетов разных типов (уровней), определена сфера их расходных полномочий, отвечающая предметам ведения органов местного самоуправления, введены единые принципы формирования доходов местных бюджетов разных типов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Одновременно в Налоговом кодексе РФ следовало бы уточнить налоговые полномочия органов местного самоуправления. В результате субъекты Российской Федерации получат возможность реализовать нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по законодательному разграничению расходных и доходных полномочий между муниципальными образованиями разных типов (уровней). При этом в федеральном законодательстве должны быть закреплены рамочные условия и четкие принципы такого разграничения (в том числе – с предоставлением права муниципальным образованиям делегировать на договорной основе друг другу, а также их объединениям и ассоциациям часть своих полномочий), сформированы механизмы и стимулы, направленные на повышение эффективности бюджетных взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
§ 8. Региональное бюджетное законодательство
В юридической литературе отмечается, что сегодня нет единого подхода к определению понятий «система права Российской Федерации» и «система нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»[57].
Нормы субъекта Российской Федерации имеют следующие общие черты с системой права Российской Федерации: структуру норм, правовые принципы (общеправовые, межотраслевые, отраслевые), предмет и метод правового регулирования.
Особенности норм субъекта Российской Федерации состоят в том, что они действуют на территории субъекта, отражают специфику его экономики, демографии, географического положения и т. д.
Однако научно обоснованные системы правовых норм субъектов Российской Федерации окончательно еще не сложились[58].
Законодательство субъектов Российской Федерации в области правового регулирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации постоянно совершенствуется. Акты регионального законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяют бюджетную систему субъектов Российской Федерации, их бюджетное устройство, межбюджетные отношения с Российской Федерацией, с местным самоуправлением и регулируют другие бюджетные отношения.
В конституции[59] и уставы субъектов Российской Федерации включены нормы об утверждении представительными органами их бюджетов. В ряде актов субъектов Российской Федерации выделены главы, статьи, посвященные регулированию бюджетных отношений. В Уставе (Основном законе) Новгородской области, принятом Новгородской областной Думой 24 августа 1994 г., выделена гл. 2 «Финансово-бюджетные отношения в Новгородской области», определяющая финансовые ресурсы области, бюджетный процесс, формирование доходов и направление средств бюджета на социально-экономическое развитие области. В марте 2001 г. в Устав внесены изменения областным законом Новгородской области.
Устав Оренбургской области, принятый 19 октября 1994 г. в главе «Финансы» установил, что областной бюджет разрабатывается законодательным собранием Оренбургской области. Ряд норм бюджетного законодательства включены в новый Устав Оренбургской области от 25 октября 2000 г. (ст. 79–84).
Гл. V «Финансовые ресурсы области» содержится в Уставе Саратовской области, принятом 5 апреля 1995 г. (в дальнейшем в Устав был внесен ряд изменений, в том числе 2 апреля 2002 г.); гл. 11 «Финансовая система области» – в Уставе Рязанской области, принятом 19 октября 1998 г.; гл. 12 «Экономическая и финансовая основа статуса округа» – в Уставе Корякского автономного округа от 19 декабря 1997 г.; гл. 13 «Собственность, финансы, бюджет и налоги» – в Уставе Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, принятом 25 марта 1998 г.; гл. 13 «Финансы» – в Уставе Чукотского автономного округа от 29 октября 1997 г. В Уставе Свердловской области от 25 ноября 1994 г. в главу «Финансы» включена статья «Бюджетная система» (ряд изменений были внесены в Устав до утверждения закона области от 22 февраля 2002 г.).
В ряде субъектов принимались конкретные акты о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. Во многих актах, впервые принятых в субъектах Российской Федерации, были нарушения порядка разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральными органами,[60] которые к настоящему времени в основном устранены.
Например, закон Республики Бурятия «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Республике Бурятия» от 23 декабря 1991 г. заменен законом Республики Бурятия «О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия» от 18 октября 2000 г. (в редакции закона от 8 мая 2001 г.); вместо закона Республики Карелия от 25 января 1992 г. «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе» 11 июля 2001 г. принят закон Республики Карелия «О бюджетном процессе в Республике Карелия»; закон Республики Башкортостан от 11 октября 1991 г. заменен законом Республики Башкортостан от 28 октября 1992 г.; закон «О бюджетном процессе в Волгоградской области» от 3 августа 1994 г.,[61] определивший бюджетную, налоговую системы, бюджетное послание главы администрации, а также порядок рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета и его контроля, заменен новым законом «О бюджетном процессе в Волгоградской области» от 28 июня 2001 г.; в Краснодарском крае принят закон «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Краснодарском крае» от 4 февраля 2002 г.; в Челябинской области был принят аналогичный закон от 13 ноября 1997 г., который в дальнейшем изменен.
В настоящее время права субъектов Российской Федерации расширены Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации», который предоставляет право конкретизировать бюджетную классификацию субъекта, исходя из общих принципов бюджетной классификации, что имеет большое практическое значение для исполнения бюджетов и повлекло принятие субъектами Российской Федерации соответствующих актов.
Статья 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации определила компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетных отношений, которая включает:
1) установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;
2) составление и рассмотрение проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
3) распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;
4) определение порядка направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от использования собственности субъекта Российской Федерации, доходов от налогов и сборов субъекта Российской Федерации, иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации;
5) разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами в соответствии с законодательством Российской Федерации;
6) установление совместно с органами государственной власти Российской Федерации порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации;
7) определение условий и порядка предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;
8) предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;
9) установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;
10) определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации;
11) осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Российской Федерации и управление государственным долгом субъекта Российской Федерации.
С экономической точки зрения бюджет – это совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих задач государства или муниципального образования и выполнения функций соответствующих органов власти.
С юридической точки зрения бюджет – это правовой акт, основной финансовый план образования, распределения, и использования централизованного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или органом самоуправления Например, закон Республики Башкортостан «О государственной бюджетной системе Республики Башкортостан на 2000 год» от 23 ноября 1999 г.[62] утверждает республиканский бюджет (по доходам и расходам), устанавливает ставки налога на прибыль и др., а также источники доходов Республики Башкортостан, включает в бюджет средства некоторых внебюджетных фондов и др.
Бюджетный федерализм – это отношения между органами власти субъектов Российской Федерации и Российской Федерации по разграничению бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределению и перераспределению последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации с учетом необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований.
Законами субъектов Российской Федерации должны быть конкретно урегулированы бюджетное устройство, бюджетный процесс и другие отношения, для чего могут быть приняты законы о бюджетном процессе, о порядке осуществления контроля за использованием органами местного самоуправления средств, выделенных из краевого, областного, республиканского бюджета, о внебюджетных фондах, о бюджетной классификации и др.
Принятие бюджетных кодексов субъектами Российской Федерации не предусмотрено Конституцией Российской Федерации, не вытекает из текста Бюджетного кодекса Российской Федерации (ст. 2) и, по мнению автора, нецелесообразно, поскольку это может нарушить принцип единства бюджетной системы Российской Федерации О каком единстве правовой базы бюджетной системы Российской Федерации могла бы идти речь, если бы в стране действовало 90 бюджетных кодексов (Бюджетный кодекс Российской Федерации и 89 кодексов субъектов Российской Федерации)?
Конституция Российской Федерации отнесла финансовое и бюджетное регулирование к предметам ведения Российской Федерации, поэтому общие положения бюджетного регулирования относятся к ведению Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации как собственники свой казны осуществляют правовое регулирование своих бюджетных отношений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Попытка принять субъектом свой бюджетный кодекс уже имеется. Бюджетный кодекс Вологодской области в юридической печати подвергся некоторой критике.[63]
В настоящее время субъекты Российской Федерации уже принимают отдельные акты, которые вносят изменения в действующее бюджетное законодательство субъектов (например, закон «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Краснодарском крае»).
В закон Ленинградской области от 26 марта 1996 г. «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ленинградской области» вносились изменения рядом актов вплоть до 12 декабря 2001 г.
В Кабардино-Балкарской республике 4 апреля 1999 года принимался закон «О временном порядке проведения зачетов».
26 мая 1999 г. был принят закон «О государственных внебюджетных фондах Республики Татарстан». В нем сформулированы основные задачи государственных внебюджетных фондов Татарстана, порядок их создания, источники доходов, предусмотрена возможность их консолидации в бюджете законом республики Татарстан. В этот же закон включена статья о целевых бюджетных фондах.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации отсутствует упоминание о внебюджетных фондах местного самоуправления (ст. 10), в то время как в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (ст. 29 и 41) местному самоуправлению предоставлено право организации внебюджетных фондов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Федеральным законом «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» от 9 июля 1999 г. установлено, что законодательные акты Российской Федерации, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в перечень актов, утративших силу (ст. 2), действуют в частях, не противоречащих Бюджетному кодексу РФ. Поэтому, по мнению автора, федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления и финансовых основах местного самоуправления подлежат уточнению.
Совокупность норм, устанавливающих и регулирующих, например, финансово-кредитные отношения в субъектах Российской Федерации, составляет финансовое (бюджетное, налоговое) право субъекта Российской Федерации, которое является частью финансового права Российской Федерации. В юридической литературе еще нет однозначного ответа, является ли совокупность актов субъектов самостоятельной системой.[64]
В России, по мнению автора, должна быть создана единая взаимосвязанная система нормативно-правовых актов финансового законодательства, включающая федеративное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, не дублирующая нормы, объединенная общими принципами и осуществляющая полноту финансового регулирования, о чем указывалось в юридической печати.
Унификация финансового законодательства, как и всего законодательства Российской Федерации, как показывает мировой опыт, поможет сохранению целостности государства.
Конституционный суд РФ рассматривал некоторые положения актов субъектов Российской Федерации[65] и принимал соответствующие решения.
В настоящее время прекращается действие договоров, заключенных между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, например, с Санкт-Петербургом, Республикой Коми, Краснодарском краем, Оренбургской, Калининградской, Нижегородской областями.[66]
§ 9. Разграничение доходных источников и налоговых полномочий в межбюджетных отношениях
В настоящее время основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Собственные налоги покрывают менее 15 % расходных потребностей региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограничены.
Принцип расщепления налоговых поступлений обеспечивает выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность нижестоящих бюджетов. Однако он имеет ряд существенных недостатков: отсутствие на региональном и местном уровне взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения, заинтересованности органов власти субъектов и местного самоуправления в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата; ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики; размывание ответственности за состояние бюджетной сферы. В наибольшей степени эти недостатки проявляются в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней. Для устранения этих недостатков к 2005 г. необходимо:
– расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;
– законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;
– сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100 % поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;
– отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;
– обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние «офшорные» зоны, ввести правовые и финансовые механизмы противодействия недобросовестной налоговой конкуренции.
Разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти разных уровней должно базироваться на следующих принципах:
а) должна быть достигнута стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, что обеспечивает заинтересованность органов власти субъектов и местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала соответствующих территорий;
б) собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
в) налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муниципальные образования;
г) разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не на горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;
д) каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня (при одновременном упорядочивании бюджетного устройства субъектов Российской Федерации и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований);
е) часть доходов от регулирующих налогов может (а в установленных федеральным законодательством случаях – должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т. д.), учитывающих региональные и местные особенности.
При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии:
– стабильности: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;
– экономической эффективности: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;
– территориальной мобильности налоговой базы: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);
– равномерности размещения налоговой базы: чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);
– социальной справедливости: налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти;
– бюджетной ответственности: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги.
Предполагается, что в период реализации программы наиболее существенными изменениями в разграничении налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы должны стать:
а) законодательное закрепление на долгосрочной основе 100 % поступлений по налогу на доходы физических лиц за консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации (с разделением между региональными и местными бюджетами, в том числе – с выделением в составе налоговых поступлений в местные бюджеты минимально гарантированной и выравнивающей частей);
б) законодательное закрепление на долгосрочной основе не менее 70 % поступлений федерального налога на прибыль за консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации (с разделением между региональными и местными бюджетами, в том числе с выделением в составе налоговых поступлений в местные бюджеты минимально гарантированной и выравнивающей частей);
в) зачисление в бюджеты субъектов Российской Федерации 100 % платежей за пользование общераспространенными природными ресурсами с возможным последующим их преобразованием в региональные налоги (с разделением поступлений между региональными и местными бюджетами);
г) повышение централизации платежей за пользование неравномерно размещенными природными ресурсами (прежде всего, по углеводородному сырью);
д) корректировка пропорций и механизма расщепления поступлений налога с продаж между региональными и местными бюджетами (разделение поступлений в местные бюджеты на минимально гарантированную и выравнивающую части);
е) отмена налога на пользователей автодорог и введение регионального транспортного налога;
ж) замена регионального налога на имущество предприятий, местного налога на имущество физических лиц и земельного налога местным налогом на недвижимость;
з) закрепление 100 % поступлений (за исключением платежей в государственные внебюджетные фонды) по налогам на совокупный доход (единому налогу на вмененный доход, единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единому сельскохозяйственному налогу) за местными бюджетами с расширением полномочий органов власти местного самоуправления по данным налоговым режимам.
Влияние федерального и регионального законодательства в области установления общих принципов налогообложения и сборов на формирование межбюджетных отношений. Многообразие содержания финансовой деятельности государства предполагает разнообразие направлений государственного регулирования этой деятельности, в число которых входит налоговое регулирование.
Налоговое регулирование финансовой деятельности государства основывается на функции образования финансовых ресурсов. Если образование финансовых ресурсов предполагает рассмотрение всевозможных источников этих финансовых ресурсов и процессов образования финансовых фондов государства, то налоговое регулирование затрагивает сферу обязательных платежей в бюджет.
Налоговое регулирование осуществляется с помощью различных методов правового регулирования. В основном это методы финансово-правового (например, порядок уплаты обязательных платежей в бюджет) и административно-правового регулирования (например, организация налогового контроля). Вместе с тем, используются и методы гражданско-правового регулирования (например, соглашение о налоговом кредите).
Налоговая политика РФ как направление социально-экономического развития РФ рассматривается в основном в программных документах общего социально-экономического развития РФ и детализируется при рассмотрении вопросов отдельных направлений социально-экономического развития РФ. Аналогичные подходы используются и в валютной политике РФ. В качестве отдельного направления валютной политики рассматриваются вопросы регулирования валютного курса РФ (например, совместное заявление Правительства РФ и Центрального банка РФ от 10 ноября 1997 г. о политике валютного курса; совместное заявление Правительства РФ и Центрального банка РФ от 17 августа 1998 г. о политике валютного курса).
За 10 лет (с 1991 по 2000 г.) по вопросам налоговой политики принято свыше 70 документов, по вопросам валютной политики свыше 65 документов, из которых вопросам рассмотрения и налоговой, и валютной политики посвящено свыше 40 документов.
Сегодня налоговое законодательство РФ включает свыше 3000 нормативно-правовых актов, а валютное законодательство РФ составляет порядка 1200 нормативно-правовых актов. При помощи около 500 из указанных нормативно-правовых актов осуществляется и налоговое, и валютное регулирование.
Сложившаяся ситуация не случайна. Она характеризует стремление законодателя соблюсти принцип единства финансовой деятельности государства путем согласованности в вопросах налогового и валютного регулирования этой деятельности. Основу такой согласованности определяют нормы Конституции РФ.
Конституционные основы налогового и валютного регулирования в обеспечении единой финансовой деятельности государства предполагают существование конституционных принципов обеспечения единой финансовой деятельности государства.
Законодательство субъектов Федерации о налогах и сборах характеризуется тремя важными признаками:
1) оно состоит не только из законов, но и из иных нормативных актов (решений, постановлений);
2) законы и иные нормативные акты принимаются только законодательными органами власти субъектов РФ;
3) законы и иные нормативные акты принимаются в соответствии с Налоговым кодексом РФ.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г., которое касается соотношения компетенции федеральных и местных властей в налоговой сфере, указывается необходимость учета таких важнейших положений Конституции РФ, как единая налоговая политика и единая налоговая система в Российской Федерации, производность права субъектов Российской Федерации на установление налогов от права Российской Федерации, связанность субъектов Российской Федерации общими принципами налогообложения и сборов.
Принцип единства налоговой системы в Российской Федерации. Этот принцип вытекает из конституционных принципов единой финансовой политики и единства экономического пространства России. Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 21 марта 1997 г. пояснил, что принцип единства экономического пространства означает, что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
Установление налогов, нарушающее единство экономического пространства Российской Федерации, запрещается. В этой связи недопустимо как введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов. В Постановлении от 4 апреля 1996 г. Конституционный Суд указал: из принципа единой налоговой политики вытекает также недопустимость установления законами субъектов Российской Федерации произвольных налоговых изъятий.
Принцип законодательной формы установления налогов. Применительно к налогам субъектов Российской Федерации «законно установленными» считаются только те налоги, которые вводятся законодательными органами субъектов Российской Федерации в соответствии с общими принципами налогообложения и сборов, определенными федеральным законом. Конституционный Суд РФ в своем постановлении исключил возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти. Однако в субъектах Российской Федерации происходят многочисленные нарушения данного принципа. Например, глава администрации Московской области установил лицензионный сбор за поселение в Московской области. Таким образом, он вышел за пределы своих полномочий и в нарушение ст. 57 Конституции РФ вмешался в сферу деятельности законодателя.
Принцип налогового федерализма определяет разграничение полномочий и предметов ведения в сфере налогообложения между Российской Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением. Согласно Конституции РФ установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «и» ч. 1 ст. 72). Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом (ч. 3 ст. 75 Конституции РФ). Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта РФ, принятыми по предмету совместного ведения, действует федеральный закон.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. отмечается, что принципы налогообложения и сборов в части, непосредственно предопределяемой положениями Конституции РФ, в соответствии с п. «а» ст. 71 Конституции РФ находятся в ведении Российской Федерации. К ним относятся обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя и единую налоговую политику, единство налоговой системы, равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона.
Федеральный законодатель устанавливает федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией РФ, самостоятельно определяя не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств. Что касается установления налогов и сборов органами государственной власти субъектов РФ, то оно должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и с общими принципами налогообложения и сборов, содержащимися в федеральном законе. Поэтому законы субъектов РФ должны приниматься в соответствии с законом РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы». В ст. 19, 20, 21 этого закона закреплен перечень федеральных налогов, налогов субъектов Федерации и местных налогов. Этот перечень сохраняет свое действие до введения ч. 2 Налогового кодекса РФ.
Право субъектов РФ на установление налогов всегда носит производный характер, так как субъекты РФ связаны с общими принципами налогообложения, содержащимися в федеральном законе. В свою очередь регулирование федеральными законами региональных налогов носит так называемый «рамочный» характер и предполагает, что пополнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется законодателем субъекта РФ. При этом установление налога субъектом РФ означает его право самостоятельно решать, вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог, так как исчерпывающий перечень региональных налогов порождает только право, но не обязанность устанавливать налог. Установление регионального налога означает также конкретизацию общих положений, детальное определение объекта и субъекта налогообложения, срока уплаты налога, правила предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок.
Введение собственных налогов и сборов субъектами Российской Федерации должно соответствовать, а не противоречить общим принципам налогообложения и сборов в Российской Федерации. Из чего следует, что субъекты Российской Федерации не вправе определять налоговые изъятия произвольно, в нарушение принципов, закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Установление налогов и сборов в отсутствие каких-либо ограничений противоречило бы провозглашенным в ст. 7 Конституции Российской Федерации целям социального государства, политика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Недопустимость установления законами субъектов Российской Федерации произвольных налоговых изъятий вытекает также из принципа единой финансовой, в том числе налоговой, политики, закрепленного в ст. 114 (п. «б» ч. 1) Конституции Российской Федерации.
В целом Конституция РФ и Налоговый кодекс РФ закрепляет невозможность принятия самостоятельный нормативных актов в сфере налогообложения субъектами РФ. Поэтому первоначальное, «рамочное» регулирование налоговых отношений происходит на уровне Налогового кодекса РФ и федеральных законов, а уже затем осуществляется разработка налогового законодательства субъектов РФ, которое в более полной мере раскрывает те или иные положения. Это положение четко закреплено, например, в ст. 12 Налогового кодекса РФ, где говорится, что при установлении регионального налога законодательными органами субъектов РФ определяются следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки уплаты налога, а также формы отчетности по данному региональному налогу. Иные элементы налогообложения также устанавливаются настоящим Налоговым кодексом РФ.
Необходимо упомянуть Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.», который установил, что дополнительные налоги и сборы в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономных областях, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных органов могут вводиться дополнительные местные налоги и сборы, не предусмотренные законодательством Российской Федерации. Это положение привело к введению региональными и местными органами многочисленных новых налогов, не указанных в законе РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», а также к возникновению целого ряда коллизий. Поэтому Указом Президента РФ от 18 августа 1996 г. «О признании утратившим силу п. 7 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. №. 2268 „О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.“» данная норма признана утратившей юридическую силу с 1 января 1997 г. Местным органам предписано отменить с 1 января 1997 г. свои решения о введении дополнительных налогов.
Принцип определенности налога. Налоговое законодательство должно содержать все элементы налога, необходимые для его исчисления и уплаты, а сами законы о налогах должны быть конкретными и понятными. Только нормативное фиксирование в налоговом законе всех существенных элементов налогового обязательства путем их прямого перечисления делает налог законно установленным.
В постановлении по делу о проверке конституционности закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 г. «О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 году» Конституционный Суд РФ отметил, что неопределенность норм в законах о налогах может привести к не согласующемуся с принципом правового государства произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с налогоплательщиками и к нарушению равенства прав граждан перед законом. При этом отсутствие в законе РФ «О плате за землю» нормативных предписаний о порядке расчета (на основе средней ставки – ставок земельного налога, дифференцированных по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории) Конституционный Суд РФ расценил как нарушение принципа определенности налога, затрудняющее единообразное применение рассматриваемого налога.
Исходя из положений Конституции РФ, закрепленных в ст. 71, 72, 132, а также положений Федеральных законов «Об общих принципах самоуправления в РФ» и «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», органы местного самоуправления могут самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы в соответствии с федеральными законами. Но при этом круг вопросов в области налогообложения, которые могут самостоятельно решаться субъектами РФ и органами местного самоуправления, как было сказано выше, ограничен.
Налоговый кодекс РФ (ч. 5 ст. 12) подчеркивает, что не могут устанавливаться региональные или местные налоги (или) сборы, не предусмотренные НК РФ. Однако в настоящее время нередки случаи превышения субъектами РФ своих полномочий в области налогообложения. Субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают новые виды налогов, в частности уплату налога в натуральной форме, плату за нагрузки на дороги и т. д.
Например, применение субъектами РФ налога с продаж. 31 июля 1998 г. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в ст. 20 закона РФ „Об основах налоговой системы в РФ“» узаконил на территории России налог с продаж. В соответствии с данным законом налог с продаж устанавливается и вводится в действие законами субъектов РФ. законодательные органы субъектов Федерации должны установить перечень конкретных товаров и услуг, которые не являются первой необходимостью. Но так как в законодательстве РФ нет определения понятия «товары и услуги не первой необходимости», то возник ряд неясностей. Большинство субъектов вместо конкретизации объекта налогообложения включили в него все, что не запрещено Федеральным законом.
Законодательные органы республик Хабаровского края, Омской, Саратовской областей и других субъектов Российской Федерации определили объект налогообложения налогом с продаж как стоимость всех товаров, реализуемых в розницу или оптом за наличный расчет, кроме включенных в перечень товаров и услуг, не подлежащих налогообложению на территории каждого из этих субъектов Российской Федерации.
В законах Орловской, Иркутской, Брянской областей, Хабаровского края перечислены конкретные товары и услуги, не являющиеся товарами и услугами первой необходимости, перечень которых полностью совпадает с перечисленными в Федеральном законе от 31 июля 1998 г., но введен дополнительный пункт – «другие товары и услуги, кроме тех, что указаны в перечне как не подлежащие налогообложению». Таким образом, круг объектов по налогу с продаж оказался необоснованно расширенным, так как теперь под него можно подвести любые товары и услуги.
Закон от 18 ноября 1998 г. Свердловской области «О налогах с продаж» относит к товарам, не являющимися товарами первой необходимости, все виды одежды и белья, головные уборы, любую мебель, практически всю посуду (металлическую, стеклянную, керамическую) и т. д.
В Республике Коми при определении налоговой базы в стоимость товаров и услуг включается и налог с продаж, что опять же противоречит указанному Федеральному закону, который предусматривает включение в стоимость только НДС и акцизов, законами Хабаровского края, Орловской области, Республики Коми устанавливается, что плательщиками налога с продаж являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, которые самостоятельно реализуют товары на территории только этих субъектов Российской Федерации, тогда как в Федеральном законе говорится обо всей территории Российской Федерации.
Действующее региональное законодательство содержит и большое число законов о льготах, причем их количество неоправданно велико. К тому же многие налоговые льготы носят спонтанный характер, то есть существует освобождение от налогов, но отсутствует конкретная система этого освобождения.
Соотношение федерального и регионального законодательства в области межбюджетных отношений и налогово-бюджетного федерализма. Налогово-бюджетные отношения на сегодняшний день являются едва ли не основным направлением в социально-экономической деятельности государства. Это обусловлено тем, что именно жесткая, разумная (а значит и гибкая) политика государства в этой области становится практически главным условием выживания в условиях жесточайшего экономического кризиса.
Налогово-бюджетные отношения затрагивают все уровни государства: федеральный, региональный, уровень местного самоуправления. Именно поэтому в налогово-бюджетных отношениях должны сочетаться и учитываться интересы всех участников процесса.
На сегодняшний день актуальны вопросы концептуального совершенствования налогово-бюджетных отношений и приведения в соответствие между собой нормативных актов различных уровней государства.
Наличие нескольких уровней власти в государстве предполагает, что каждый из них имеет свою функциональную социально-экономическую нагрузку. Необходимо построить такой механизм взаимоотношений между уровнями власти, чтобы через него было наиболее удобно реализовывать основные функции государства: социальную, экономическую, культурную, политическую и др. Налогово-бюджетный механизм здесь наиболее важен, поскольку именно его слаженное функционирование является основной экономической гарантией и условием реализации государством своих задач.
Полномочия между уровнями власти государства должны быть распределены исходя из принципа: на каком уровне функции государства могут быть наиболее эффективно и полноценно реализованы.
Теория налогово-бюджетного федерализма в общих чертах предполагает следующее разграничение полномочий между уровнями власти:
– на федеральном уровне обеспечиваются жизненно важные для нации виды деятельности (оборона, общественная безопасность, международные отношения и др.), предполагается, что на этом уровне должны также регулироваться приоритетные направления хозяйственной деятельности, успешное развитие которых позволяет стране конкурировать на мировом рынке, – это космическая промышленность, информационные технологии, ресурсодобывающие отрасли;
– региональные власти должны развивать инфраструктуру регионов, стимулировать развитие наиболее важных в областном масштабе отраслей промышленности, заниматься реализаций целевых программ областного развития;
– власти на местах отвечают за «местные общественные блага», виды деятельности, которые в основном касаются местных жителей, например содержание жилищно-коммунального фонда, учреждений образования, здравоохранения, культуры, организация транспортного обслуживания населения, охрана окружающей природной среды и др.
Очевидно, что любая теория, в том числе и теория налогово-бюджетного федерализма, на практике должна быть скорректирована с учетом существующих на данный момент условий социально-экономического развития государства и интересов отдельных его регионов. Непродуманность, нечеткое разграничение полномочий между уровнями власти, недостаточное внимание к интересам и проблемам регионов в налогово-бюджетных отношениях приводит к возникновению колоссального количества проблем, которые должны решаться прежде всего законодательными мерами.
Сегодня наиболее очевидными проблемами, требующими скорейшего решения, являются:
– наличие региональной асимметрии (к различным экономико-территориальным параметрам регионов применяются общие нормы);
– несправедливое (с перевесом в сторону федерального бюджета) соотношение налоговых поступлений в бюджеты Российской Федерации и ее субъектов;
– несовершенный механизм перераспределения доходов между субъектами РФ (равенство налогового бремени для всех субъектов Российской Федерации без учета особенностей их экономического развития);
– проблема совместного финансирования текущих и капитальных расходов;
– распределение источников доходов;
– распределение расходов между уровнями бюджетов;
– межбюджетные отношения на стадии формирования и исполнения бюджетов;
– взаимозачеты (как на внутрирегиональном уровне, так и между различными уровнями власти);
– бремя расходов на социальную защиту населения (кто их должен осуществлять, а кто обеспечивать);
– проблема трансфертов регионам, механизм трансфертов;
– контроль за движением финансовых потоков между уровнями бюджетов.
Конституция РФ определяет, что Российская Федерация является федеративным государством, объединяющим 89 субъектов: 21 республику, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономную область, 10 автономных округов.
Наличие субъектов Российской Федерации и образование федеральных, региональных и местных органов власти определяет необходимость создания соответствующих источников финансирования их деятельности.
С учетом этого в Российской Федерации построена и налоговая система (так как на протяжении длительного периода времени налоги являются основным источником получения денежных средств для финансирования в Российской Федерации государственной жизни). В законе РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями (ст. 19, 20 и 21) закреплен перечень федеральных налогов, налогов субъектов РФ и местных налогов, который будет действовать до введения второй части Налогового кодекса РФ, согласно ст. 5 Федерального закона «О введении в действие части первой налогового кодекса Российской Федерации» от 31 июня 1998 г. Однако и после введения второй части НК РФ изменится только перечень налогов, но принцип разделения налогов на федеральные, региональные и местные сохранится (см. ст. 12–15 ч. 1 НК РФ в редакции Федерального закона от 9 июля 1999 г.).
Статья 17 Налогового кодекса РФ устанавливает обязательный перечень элементов налогообложения, при установлении которых считается, что налог установлен, – это объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога. Как видно из приведенного перечня, налоговая ответственность не является обязательным элементом, который должен быть отражен при установлении налога.
Статья 106 Налогового кодекса РФ дает определение налогового правонарушения: «Налоговым правонарушением признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое настоящим Кодексом установлена ответственность (в редакции Федерального закона от 9 июля 1999 г.).
Региональные налоги и сборы так же, как местные налоги и сборы, вводятся региональными законами или нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
Однако ст. 12 НК РФ, которая посвящена видам налогов и сборов в РФ, в части, относящейся к региональным и местным налогам и сборам, дополняет ст. 17 НК РФ, указывая, что в региональных законах или в нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления обязательно должны быть указаны следующие элементы налогообложения: налоговые льготы (этот элемент не указан в качестве обязательного в ст. 17 НК РФ), налоговая ставка, порядок и сроки уплаты налога, форма отчетности по соответствующему налогу (данный элемент налогообложения также не указан в ст. 17 НК РФ).
Как видно из ст. 12 и 106 НК РФ, вопросы налоговой ответственности за те или иные нарушения законодательства о налогах и сборах не могут найти своего закрепления в региональном и местном законодательстве, так как нормы об ответственности за налоговые правонарушения находятся исключительно в федеральном законодательстве, в частности, в НК РФ.
При рассмотрении статей Конституции РФ, посвященных разграничению предмета ведения между РФ и регионами, нельзя получить однозначный ответ на вопрос, в чьем ведении должна находиться компетенция по урегулировании вопросов об установлении налоговой ответственности. Статья 71 Конституции РФ устанавливает, что в ведении Российской Федерации находятся:
Конец ознакомительного фрагмента.