Правоведение. Учебник для вузов морского и речного транспорта. Раздел II. Основы конституционного права ( Коллектив авторов, 2008)

§ 1. Понятие, предмет и метод конституционного права как отрасли российского права

Конституционное право как отрасль права – составная часть общей правовой системы России. Эта отрасль права, как и другие (административное, гражданское, уголовное и т. д.), является совокупностью правовых норм, правил поведения, установленных и охраняемых государством.

Необходимость отраслевой дифференциации правовой системы страны обусловлена, во-первых, широтой и многообразием общественных отношений, регулируемых правовыми нормами, во-вторых, практикой правоприменительной деятельности.

Для юридического анализа и правовой оценки той или иной ситуации необходимо прежде всего выяснить, нормами какой отрасли права регулируются данные общественные отношения. Деление права на отрасли помогает изучению права, совершенствованию правовых норм.

В юридической науке основными критериями деления права на отрасли являются предмет и метод правового регулирования.

Предмет правового регулирования составляют качественно однородные общественные отношения, на которые направлено воздействие группы норм той или иной отрасли права.

Под методом правового регулирования понимается совокупность приемов, способов, форм правового воздействия на общественные отношения и их участников.

Следовательно, для уяснения понятия конституционного права необходимо определить его предмет и метод.

Предмет конституционного права охватывает две основные сферы общественных отношений:

а) отношения по поводу устройства государства и организации государственной власти;

б) отношения между человеком и государством.

Регулирование устройства государства и организации государственной власти осуществляется путем установления основополагающих положений, принципов, определяющих качественную характеристику государства. Это – народовластие, государственный суверенитет, разделение властей, форма правления, форма государственно-территориального устройства. Это также – определение субъектов государственной власти и способов ее реализации.

Конституционно-правовые нормы устанавливают систему и виды органов государственной власти и местного самоуправления, правовой статус органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их образования, полномочия, формы деятельности; регламентируют отношения между ними.

Установленные конституционно-правовыми нормами основы взаимоотношений между органами законодательной и исполнительной власти определяют форму правления страны, а между центральными и региональными органами государственной власти – форму государственно-территориального устройства.

Отношения между человеком и государством регулируются многими отраслями права: трудовым, гражданским, административным и др. Конституционное право устанавливает в этой сфере взаимоотношений лишь основополагающие принципы правового статуса личности, основные права, свободы и обязанности.

Права и свободы принадлежат человеку от рождения, они не могут быть ограничены ни государством, ни его основным законом. Нормы конституционного права России закрепляют неотъемлемость прав и свобод, провозглашают их высшей ценностью и устанавливают обязанности государства по их охране и защите.

Как и любая отрасль права, конституционное право присущими ему правовыми методами воздействует на общественные отношения.

Методы регулирующего воздействия конституционного права на общественные отношения разнообразны и зависят от характера содержащегося предписания. Конституционное право применяет следующие правовые методы воздействия на общественные отношения:

– установление прав;

– возложение обязанностей и ответственности;

– дозволение;

– запрет и др.

Управомочивающие нормы конституционного права закрепляют компетенцию государственных органов, права субъектов федерации и т. п. Например, ст. 73 Конституции РФ устанавливает, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерацией и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Эти нормы содержат установления, закрепляющие правомочия соответствующих субъектов правоотношений.

В конституционно-правовом регулировании общественных отношений встречается метод обязывания. Например, в соответствии со ст. 108 Конституции РФ принятый федеральный конституционный закон в течении четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию. Согласно ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Эти нормы закрепляют обязанность субъектов осуществлять свои действия в соответствии с предписанием.

Конституционному праву присущ и метод дозволения. Например, «Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации» (ст. 117-2 Конституции РФ); «по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе» (ст. 66-3 Конституции РФ). Предписания, содержащиеся в этих нормах, не управомочивают, не обязывают, но разрешают субъекту конституционного права действовать по своему усмотрению.

В конституционном праве нередко применяется и метод запрещения. Например: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации» (ст. 3–3 Конституции РФ); «Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому обращению или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию» (ст. 21-2 Конституции РФ); «Создание чрезвычайных судов не допускается» (ст. 118-3 Конституции РФ). Предписания в данном случае запрещают субъектам конституционного права осуществлять названные действия.

Конституционное право, применяя названные методы регулирования, обеспечивает нормальное функционирование институтов государственной власти, гарантирует народовластие. Посредством различных методов регулирования гарантируются и основные права и свободы человека и гражданина.

Зная предмет и методы конституционно-правового регулирования, можно сформулировать определение конституционного права. Это ведущая отрасль российского права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих устройство государства, организацию государственной власти и местного самоуправления, отношения между человеком и государством. В этом определении указаны наиболее существенные отношения, регулируемые нормами конституционного права. Конституционное право отдельных стран может иметь своим предметом и более широкий круг отношений.

§ 2. Субъекты конституционного права

Конституционно-правовые отношения действуют не сами по себе. Кроме юридических фактов необходимы еще субъекты, которые наделяются определенными правами и обязанностями. Между ними и возникают правоотношения.

Субъектами конституционно-правовых отношений являются:

а) физические лица: граждане РФ, иностранцы, лица без гражданства, обладающие конституционными правами и свободами на территории страны; правда, права иностранцев и лиц без гражданства ограничены;

б) общности людей: многонациональный народ страны, которому принадлежит вся государственная власть; народы субъектов федерации; население административно-территориальных единиц (районов, городов, сел и др.), которое выступает в качестве электората и формирует представительные органы власти и местного самоуправления;

в) государство, обладающее суверенитетом на всей своей территории и независимостью в отношениях с другими государствами;

г) республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, являющиеся составными частями федерации и обладающие законодательно-властными полномочиями;

д) органы государственной власти: центральные (парламент, глава государства, правительство, орган конституционного контроля, верховный суд и др.); региональные (представительный орган, региональная администрация и др.); государственные органы местного управления;

е) органы местного самоуправления, создаваемые муниципальными образованиями, которые наделяются правом решать все основные вопросы местной жизни;

ж) депутаты парламента и региональных законодательных собраний, представительных учреждений местного самоуправления;

з) ассоциации граждан: политические партии, одной из функций которых является участие в формировании представительных органов путем выдвижения кандидатов в депутаты или списков кандидатов, кандидата на должность президента страны и других должностных лиц; массовые общественные организации, профсоюзы, религиозные объединения и др.

Перечисленный круг субъектов конституционно-правовых отношений присущ всем государствам. В некоторых из них имеются субъекты, нехарактерные для других стран, например, церковь, главой которой нередко выступает монарх.

§ 3 Источники конституционного права

Источники конституционного права можно разделить на две основные сферы: естественное право и позитивное право.

Естественным правом являются общечеловеческие представления о свободе, справедливости, неотъемлемости прав человека. Такие представления сложились еще в античном мире и обусловили в дальнейшем главные цели революционных движений в Европе и Америке в XVII–XVIII вв.; они были положены в основу концепции правового государства и народовластия.

В XX в., особенно после Второй мировой войны, общечеловеческие идеалы и ценности нашли свое отражение в международных декларациях, конвенциях, пактах о правах человека, обрели правовое обеспечение в нормативно-правовых актах многих стран мира. Так, в конституциях большинства стран мира закреплены все основные естественные права и свободы – на жизнь, на неприкосновенность личности и жилища, на свободу слова, на частную собственность и др. Таким образом, естественное право все больше сближается с позитивным.

Естественное право является важнейшей гарантией демократических ценностей и институтов. Со сменой политических сил, стоящих у руля механизма государственной власти, можно реформировать позитивное право, изменить или принять новую конституцию, ограничивающую естественные права и свободы, установить авторитарный или тоталитарный политический режим. Но естественное право, если оно признается источником конституционного права, служит гарантом спасения свободы и демократии.

Однако во многих государствах мира – и Россия, к сожалению, пока остается в их числе – источником права признается лишь позитивное право, а представители юридической науки и практики не устают призывать к соблюдению лишь норм писаного права.

Под источниками позитивного конституционного права понимают писаные правовые акты. Они являются в основном результатом нормотворческой деятельности государственных органов – парламента, главы государства, правительства, региональных органов власти и др.

Система источников позитивного конституционного права существенно зависит от формы государственно-территориального устройства, формы правления, динамичности общественно-политических процессов, происходящих в стране, иных факторов. Вместе с тем источникам конституционного права присущи общие черты, позволяющие их классифицировать. Например, по территории действия можно выделить следующие нормативные правовые акты:

– действующие на всей территории Российской Федерации (Конституция РФ, законы федерации, акты главы государства, правительства и др.);

– действующие на территории конкретного субъекта РФ (конституция республики, устав области, акты, принимаемые законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ);

– действующие на территории муниципального образования (устав о местном самоуправлении и т. д.).

По юридической силе источники позитивного конституционного права можно разделить на следующие виды: конституции, законы, акты палат, главы государства, правительства и др.

§ 4. Конституционное право как наука и учебная дисциплина

Если конституционное право как отрасль права выражено действующими нормами конституционного права и представлено в виде нормативно-правовых актов, прежде всего конституцией, законами страны, актами главы государства и другими источниками конституционного права, то наука конституционного права представлена в книгах (учебниках и монографиях), в статьях, научных докладах и сообщениях и т. д.

Наука конституционного права изучает нормы одноименной отрасли права, практику и закономерности их реализации, а также регламентируемую ими сферу общественных отношений. Наука изучает источники конституционного права, и прежде всего основной его источник – конституцию, их виды, форму, содержание, юридические свойства, порядок принятия и изменения. Наука изучает также конституционно-правовые институты, динамику их становления и развития, практику функционирования. Особое внимание уделяется основам положения человека и гражданина, организации гражданского общества, механизма осуществления государственной власти. Таким образом, наука конституционного права дает анализ и оценку состояния отрасли конституционного права.

Исходя из сказанного, можно дать следующее определение науке конституционного права: это отрасль правоведения, которая изучает конституционно-правовые нормы и институты, а также общественные отношения, регулируемые ими, т. е. конституционно-правовые отношения. Эта наука изучает и практику реализации норм и институтов конституционного права, анализирует закономерности их развития.

При изучении норм, источников и институтов конституционного права выявляются общие тенденции и закономерности в их развитии, показываются особенности отдельных стран и, прежде всего, Российской Федерации.

Методы изучения конституционно-правовых норм и институтов разнообразны. Среди них – метод формально-юридического анализа, позволяющий уяснить содержание исследуемого нормативного материала; сравнительно-правовой метод, являющийся важным инструментом выявления наиболее эффективных моделей конституционно-правового регулирования; исторический метод, позволяющий изучать конституционно-правовые институты в их историческом развитии; системный метод, рассматривающий структуру всей отрасли права как систему взаимосвязанных составных частей; статистический метод, позволяющий выявить эффективность действия конституционно-правовых норм и институтов; конкретно-социологические методы, с помощью которых изучается общественное мнение, проводятся эксперименты и т. д.

Используя названные методы изучения общественных явлений, наука конституционного права играет активную роль в развитии конституционного права, ибо на основе достигнутого она выдвигает предложения по совершенствованию конституционно-правовых норм и институтов.

Исследуя конституционно-правовые нормы и институты, наука конституционного права опирается на систему источников, которыми являются: труды отечественных и зарубежных ученых; конституции и другие нормативные акты, содержащие нормы конституционного права; практика функционирования конституционно-правовых норм и институтов в различных странах.

Учеными разрабатываются теоретические проблемы конституционного права, высказываются суждения по общим и конкретным вопросам конституционно-правовой науки. В многочисленных монографиях и статьях дается критическое осмысление различных категорий и институтов. Ученые спорят между собой, отвергают старые и выдвигают новые концепции, направленные на дальнейшее совершенствование теории и практики конституционного права. Изучение и осмысление трудов ученых является важнейшей стадией научного познания.

Конституция и иные нормативно-правовые акты являются также важным источником конституционно-правовой науки. Они всегда находятся в центре внимания ученых, поскольку являются также и источниками отрасли конституционного права. Только научно обоснованные изменения и дополнения делают конституцию и законодательство жизнеспособными. Именно поэтому в нормотворческом процессе России все более активную роль играют представители науки (эксперты, консультанты и т. п.).

Практика – неисчерпаемый источник науки конституционного права. Любые научно обоснованные концепции и модели могут быть апробированы только на практике. Поэтому наука тщательно изучает процессы, которые происходят в жизни в связи с действием конституционно-правовых норм и институтов.

Наука о государстве возникла еще в Древней Греции и развивалась во все последующие века. В связи с этим нельзя не упомянуть имена Аристотеля, Платона, Г. Гроция, Б. Спинозы, Т. Гоббса, Н. Макиавелли, Ж. Бодена, Г. Блэкстона, Д. Фортескью, Ш. Монтескье, Д. Локка, Ж.-Ж. Руссо, Т. Джефферсона, И. Канта, В. Гегеля и многих других. Труды этих философов и просветителей прошлого были направлены на выяснение назначения государства, его сущности и происхождения. Они разработали общие и философские представления о таких понятиях, как естественное происхождение прав и свобод человека, суверенитет народа и государственный суверенитет, разделение властей, и других, ставших важнейшими принципами в борьбе народов за гражданские свободы и демократию. Теории о государстве и праве этих выдающихся людей изучаются в курсе истории политических учений.

Наука конституционного (государственного) права в современном своем понимании сложилась только в прошлом столетии. Ее становление происходило параллельно с формированием системы правовых норм, регулирующих сферу отношений человека и государства и организации государственной власти.

Во второй половине XIX – начале XX в., когда сформировалась наука конституционного (государственного) права, господствовавшее в ней направление получило название «юридическая школа», которую называют также классической школой. Ее представители – Г. Еллинек, А. Эсмен, А. Дайси, В. Орландо, П. Лабандидр. – разработали основные понятия и категории конституционного (государственного) права. Этими учеными была создана классическая теория конституционного права, обоснованы конституционно-правовые доктрины правового и демократического государства, парламентаризма и т. д.

В первой половине XX в. в зарубежной науке конституционного права стало складываться социологическое направление, ведущими представителями которого стали Л. Дюги, М. Ориу, Л. Гумплович и др. В их трудах получили обоснование идеи социального права и социальной солидарности, учение о господстве права и подзаконности самого законодателя и т. д.

Наука конституционного права XX столетия представлена такими известными государствоведами, как М. Прело, Ж. Ведель, X. Филлипс, Д. Маккинтош, Д. Маршалл, Г. Кельзен, К. Хессе и др. В трудах этих ученых разработаны теории конституционного права, обусловленные современным состоянием развития общества и государства.

Российская школа конституционного (государственного) права развивалась в тесной взаимосвязи с зарубежной наукой. Юридическая школа второй половины XIX – начала XX в. была представлена выдающимися учеными-государствоведами. Это Б. Н. Чичерин, Н. М. Коркунов, А. С. Алексеев,И. Е. Андриевский,Ф. Ф. Кокошкин,Н. И. Лазаревский, А. Д. Градовский, В. М. Гессен, М. И. Свешников и др.

Яркими представителями социологического направления в науке конституционного права дореволюционной России были М. М. Ковалевский, В. В. Ивановский и др.

Теории и доктрины, созданные примерно сто лет назад, заслуживают пристального внимания и изучения, во-первых, потому что в любой науке есть свои классики и своя история, знание которой обогащает науку, а во-вторых, потому что конституционно-правовые теории прошлого во многом актуальны и для современной науки. По глубине анализа и фундаментальности исследования многие работы той эпохи остаются до настоящего времени непревзойденными. К сожалению, все они стали библиографической редкостью, их можно найти только в крупных научных библиотеках.

Советская наука конституционного (государственного) права по существу прервала развитие конституционно-правовой мысли в России. Опираясь на труды классиков марксизма-ленинизма, советские государствоведы обосновывали необходимость диктатуры пролетариата, доказывали обреченность капиталистического строя и буржуазного государства и права, историческую неизбежность установления во всем мире социализма и советской власти.

Естественное происхождение прав и свобод человека не признавалось, и фактически обосновывалась необходимость вмешательства государства во все сферы жизни общества.

Такие категории конституционного права, как демократия, государство, права граждан и др., рассматривались исключительно с классовых позиций. Были отброшены все разработанные в науке конституционного права демократические принципы организации власти, избирательной системы и др. Принцип разделения властей был отвергнут, советы объявлены работающими корпорациями, обладающими всей полнотой власти. Парламентаризм был упразднен как буржуазный институт власти, многопартийность и свобода печати запрещены.

В условиях сверхцентрализации и монополизации власти провозглашенный конституцией федерализм был чистейшей фикцией.

С развитием международного сотрудничества в 70-80-е гг. в науке конституционного права появились работы, созданные совместно отечественными и зарубежными учеными. Это, в основном, общие сборники, переводные издания. Большое значение имели, в частности, переводы конституций и других законодательных актов зарубежных стран.

В последние годы существования СССР, в период так называемой перестройки, наука конституционного права внесла определенный вклад в обоснование необходимости процесса демократизации, в подготовку важных законодательных актов, направленных на реформирование государственного и общественного строя.

В современной российской науке конституционного права заметно стремление по-новому обосновать важнейшие категории и институты конституционного права, роль конституции в жизни нашего общества.

Ученые отмечают своеобразие конституционного опыта развития России. Одна из особенностей – позднее появление конституции в нашем государстве, другая – длительное бездействие конституционных положений, которое устраивало и власть, и само общество. Это воспитывало у граждан и должностных лиц отношение к конституционным установлениям как к чисто декларативным.

На основе анализа причин нарушений или неприменения конституционных положений ученые делают вывод о том, что новая Конституция РФ может дать прогрессивный общественный эффект в том случае, если она будет воспринята как выраженная в законе приоритетная социальная ценность, которая послужит обновлению и развитию законодательной системы, укреплению правопорядка и устойчивости государства и его институтов.

Реализация положений новой Конституции РФ, по мнению ряда ученых, – задача непростая. Недостаточно создать новый государственный аппарат и продекларировать подлинные права и свободы. Гораздо сложнее воспитать новое конституционное сознание у государственных чиновников, у граждан, у судей, которым принадлежит важнейшая роль в защите конституционного строя. Успешное решение этой задачи в значительной степени зависит от науки конституционного права. Предлагая широкую программу законодательной деятельности и совершенствования правовых механизмов, гарантирующих права и свободы, основы рыночной экономики, ученые способствуют признанию всем российским обществом высокой ценности и общеобязательности конституционных положений. Действенность Конституции во многом зависит от того, насколько она усвоена, признана и поддерживается широкими слоями многонационального российского народа, не только властными структурами, но и рядовыми гражданами.

В современной науке конституционного права значительное внимание уделяется анализу конституционных институтов, которые сложились в России после крушения тоталитарного режима. Одним из них является принцип разделения властей. Обращает на себя внимание организационно-правовой потенциал этого принципа: его реализация предполагает не только выявление и необходимое обособление функций управления делами государства, но и адекватную институционализацию этих функций, создание и развитие государственных учреждений, относящихся к различным властям и составляющих вместе с тем единый комплекс институтов, осуществляющих государственную власть.

С принятием новой Конституции РФ наука конституционного права больше внимания стала уделять проблеме современного российского федерализма. Ученые указывают на взаимосвязь федерализма и демократии, которая проявляется в том, что распределение полномочий между центром и субъектами федерации приближает власть к гражданину, делает ее более зависимой от него. Обосновывается необходимость создания таких структур и процедур, которые обеспечивали бы разумную децентрализацию управления, способствовали повышению его эффективности через систему участия населения в принятии решений и контроля за их исполнением.

Перед наукой конституционного права встает множество вопросов и практически-регулятивного характера. В их числе – выявление общих контуров такого нового для российской действительности юридико-нормативного образования, каким является парламентское право, понятие которого в отечественной литературе не получило сколько-нибудь развернутого толкования.

Все больше внимания в науке конституционного права уделяется роли политических партий в демократическом процессе. Многопартийность и демократия как конституционные категории не могут быть реализованы друг без друга. Формирование многопартийной системы возможно только в условиях демократии. В свою очередь демократия немыслима без политических партий, борющихся за власть, используя конституционные формы и методы. С развитием многопартийности связано и формирование подлинно представительной формы правления. В то же время отмечается, что в неразвитом гражданском обществе, каким является современное российское общество, на поверхность всплывают привычные многим тоталитарные настроения. А это таит в себе угрозу не только парламентской демократии, но и всему конституционному строю.

Становление новой российской науки конституционного права продолжается. Многие проблемы еще ждут своего теоретического решения. Наука постепенно обогащается всем комплексом правовых, философских, социологических концепций и подходов к проблемам конституционно-правового регулирования.

§ 5. Конституция Российской Федерации – Основной закон государства

Конституция (в пер. с лат. – «установление, учреждение, устройство») – это Основной закон общества и государства, выражающий волю народа, закрепляющий и регулирующий важнейшие принципы и институты социально-экономической, общественно-политической и духовно-нравственной жизни общества.

Первыми конституциями в мире считаются Конституция США 1787 г., которая действует и в настоящее время, а также принятые в 1791 г. Конституции Франции и Польши.

Первая Конституция РСФСР была принята 10 июля 1918 г. Она отражала революционный пафос своей эпохи, закрепляла новые социальные и политические реалии российской действительности, носила резко выраженный классовый характер, т. е. провозглашала руководящую роль рабочего класса и социалистическую природу устанавливаемых политико-правовых институтов.

В 1922 г. был образован СССР, а 31 января 1924 г. была принята Конституция СССР, на базе которой в 1925–1927 гг. республики, входившие в состав СССР, приняли свои конституции. В РСФСР такая Конституция была принята 1 мая 1925 г.; она отразила правовой статус (положение) России в качестве субъекта (члена Федерации СССР).

Следующим этапом конституционного развития России стало принятие 21 января 1937 г. очередной (третьей по счету) Конституции РСФСР. Эта Конституция закрепляла принадлежность всей власти Советам депутатов трудящихся, фиксировала постулат о морально-политическом единстве советского народа в связи с ликвидацией эксплуататорских классов, провозглашала господство в экономической сфере социалистической собственности на орудия и средства производства, декларировала равноправие всех граждан независимо от прошлого и настоящего положения.

В апреле 1978 г. была принята четвертая Конституция РСФСР (после принятия в 1977 г. Конституции СССР). Конституция РСФСР 1978 г. подтвердила преемственность идей и принципов Конституций РСФСР 1918 г. и 1937 г. Она сохранила прежнюю форму государства, включая государственное устройство; закрепляла руководящую роль КПСС в обществе и государстве; в качестве основы экономической системы утвердила государственную (общенародную) и колхозно-кооперативную собственность; закрепляла плановое ведение хозяйства, основанное на жесткой централизации; юридически конкретизировала и закрепляла очередные этапные выводы официальной идеологии того периода о построении развитого социализма, о социальной однородности общества и другие идеологические догмы о мифическом «совершенствовании» социалистических отношений.

Этапы конституционного развития нашей страны обусловлены изменениями, происходившими в общественном и государственном строе России. Все конституции РСФСР несли на себе отпечаток времени, господствовавших в стране официальных воззрений на государство, право и их роль в обществе, на экономическую политику, положение советского (как его называли) человека и гражданина. Всем конституциям РСФСР, как конституциям социалистического типа, были присущи общие черты, признаки и, прежде всего, откровенно классовый характер.

12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР, в которой ставилась задача разработки новой Конституции на основе провозглашенных в Декларации принципов, в том числе, принципа разделения властей.

В основу экономики России были положены идеи рыночного хозяйства, произошли существенные изменения в политической сфере. В связи с этим, а также с распадом в 1991 г. Советского Союза и рядом других факторов, в Конституцию РСФСР 1978 г. (в период с 1989 по 1992 г.) было внесено более 300 поправок и дополнений. Наиболее важные из них связаны с изменением системы Советов народных депутатов, совершенствованием избирательной системы, исключением из Конституции положений о руководящей роли КПСС, введением поста президента России, изменением наименования государства, закреплением многообразия форм собственности, в том числе частной.

В июне 1990 г. первый съезд народных депутатов РСФСР избрал Конституционную комиссию и поручил ей подготовить проект новой Конституции. Проект несколько раз публиковался в печати, неоднократно выносился на обсуждение Съезда народных депутатов, на котором в октябре 1991 г. представленный Конституционной комиссией проект был принят к сведению, а 18 апреля 1992 г. основные положения проекта Конституции и общая концепция конституционных реформ были одобрены.

Осенью 1993 г. одобренный Конституционным совещанием проект Конституции был опубликован для всеобщего ознакомления и обсуждения, после чего окончательный его вариант был вынесен Президентом РФ на референдум (всеобщее голосование). 12 декабря 1993 г. впервые в истории России Конституция России была принята всенародным голосованием и вступила в силу со дня опубликования – 25 декабря 1993 г.

Во всех советских конституциях была в большей или меньшей степени заложена классовая сущность. В действующей Конституции Российской Федерации заложены другие начала – не классовые, а общедемократические. Она по своему источнику является народной конституцией, поскольку принята народом на референдуме, а не установлена государством.

Сущность Конституции, заключающаяся в утверждении общедемократических начал, предполагает возможность всех членов общества жить в государстве в качестве его полноправных граждан. Всем предоставляется право в легальных формах проповедовать свои взгляды, отстаивать их, признается идеологическое и политическое многообразие. Общедемократическая сущность Конституции предполагает ее принятие при участии большинства избирателей и поддержке ее большей частью последних. Поэтому действующая Конституция Российской Федерации по своей сущности как конституция демократического правового государства служит выражением воли многонационального народа России, проявленной путем всенародного голосования, воли, направленной на учреждение таких основ жизни общества и государства, которые воплощают общедемократические принципы, исходят из признания высшей ценностью человека, его прав и свобод.

Конституция имеет исключительно важное значение для развития всей правовой системы, успешного функционирования общественных отношений и государственных институтов. Как правовой акт Конституция занимает самостоятельное и особое место в правовой системе современного демократического государства и отличается от всех других правовых актов следующими чертами:

1) она принимается непосредственно народом, а не от имени народа;

2) она носит учредительный характер. Поскольку именно народу принадлежит право принимать конституцию и посредством ее учреждать те основы общественного и государственного устройства, которые выбирает для себя сам народ, именно он и обладает таким ее важным проявлением, как учредительная власть;

3) она оказывает всеохватывающее воздействие на общественные отношения, что не присуще никакому другому правовому акту. Конституция затрагивает все области жизни общества – политическую, экономическую, социальную, духовную и др., регулируя в этих сферах наиболее важные, фундаментальные основы общественных отношений;

4) сочетание стабильности и динамизма Конституции служит важным условием прочности, непоколебимости режима законности и правопорядка, эффективного осуществления государственной власти, взаимосвязей человека и гражданина с обществом и государством. Современное цивилизованное общество и государство не могут нормально функционировать и развиваться без конституции, т. е. Основного закона, в котором в концентрированном виде урегулированы главные, фундаментальные общественные отношения, определены основные ценности, устои и связи;

5) Конституцию от обычных законов отличают особые юридические свойства:

а) высшая юридическая сила Конституции, которая проявляется в ее верховенстве и непререкаемости.

Верховенство означает, что в системе действующего законодательства Конституция имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Прямое действие Конституции заключается в том, что ряд конституционных норм не нуждается в каком-либо специальном правовом подтверждении, т. е. применяется непосредственно. Например, в случае нарушения свободы и личной неприкосновенности гражданин вправе, в соответствии со ст. 22 Конституции РФ, обратиться непосредственно в суд, который, в свою очередь, руководствуясь указанной статьей, рассматривает обращение гражданина.

Непререкаемость конституции выражена в том, что все текущее законодательство строится в соответствии с ней. Ни один законодательный акт не может противоречить конституции. Если же закон или подзаконный акт не соответствует конституции, он не может быть применен (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ);

б) особый порядок разработки, принятия и изменения конституции отражен в целой системе специфических правил и юридических процедур, обеспечивающих процесс ее создания и функционирования. Проект текста конституции готовится более тщательно, в течение более длительного времени, нежели проект обычного закона, и обсуждается в условиях широкой гласности.

Принятие новой конституции всегда вызывается существенными переменами в жизни общества. Отдельные изменения в ней также должны требовать серьезного обоснования. Поэтому в большинстве стран мира установлен усложненный порядок изменения конституции. Право принятия Конституции РФ не относится к компетенции какого-либо органа государственной власти. Такое право отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) в лице учредительного органа власти – Конституционного Собрания, которое либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается этим учредительным органом 2/3 голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование (референдум). В случае референдума конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей. Более детально процедура пересмотра положений Конституции и внесение в нее поправок регулируется ст. 135 и 136 Конституции РФ. Особое значение при этом имеет ст. 135 Конституции, подчеркивающая усложненный, «жесткий» порядок ее пересмотра.

Предложение о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, представительные (законодательные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы;

в) особое юридическое содержание конституции означает, прежде всего то, что она регулирует (как уже отмечалось) самые существенные общественные отношения, в силу чего и получила название Основного закона. К таким отношениям относятся:

– отношения, связанные с осуществлением народовластия, а также с основами устройства и функционирования общества и государства;

– отношения, составляющие политическую и экономическую основу общества;

– отношения, возникающие между личностью и государством;

– отношения, связанные с организацией и функционированием государственных органов, органов местного самоуправления и порядком осуществления власти;

– отношения, вытекающие из национально-государственного и административно-территориального устройства Российской Федерации, и др.

Конституция является юридической базой для нормотворческой деятельности, на ее основе принимаются текущие законы и иные акты государственных органов. Конституция составляет ядро правовой основы государственной и общественной жизни, все отрасли действующего законодательства берут свое начало в ее нормах. Структура Конституции Российской Федерации представляет собой систему группировки однородных конституционных норм в разделы, главы и последовательность их расположения. Она состоит из преамбулы и 2 разделов. Первый раздел содержит собственно Конституцию и состоит из 9 глав: основы конституционного строя; права и свободы человека и гражданина; федеративное устройство; Президент; Федеральное собрание; Правительство Российской Федерации; судебная власть; местное самоуправление; конституционные поправки и пересмотр Конституции.

Второй раздел носит название «Заключительные и переходные положения».

Конституцию характеризуют лаконизм, краткость и четкость изложения. Впервые все приоритеты отданы человеку, его правам и свободам и их защите. Также впервые закрепляются равноправие субъектов Российской Федерации. В Конституции закреплен особый статус Президента РФ, определена новая система представительных (законодательных) органов государственной власти. Особое внимание наряду с законодательной и исполнительной властями уделено власти судебной.

Новая Конституция Российской Федерации принята в целях утверждения гражданского мира и согласия в обществе, сохранения исторически сложившегося государственного единства, возрождения суверенной государственности России и утверждения незыблемости ее демократической основы, обеспечения благополучия и процветания Российской Федерации.

Вопросы для самоконтроля:

1. Охарактеризуйте конституционное право как отрасль права.

2. Как соотносятся понятия «наука конституционного права» и «учебная дисциплина конституционного права»?

3. Что следует понимать под естественным правом?

4. Что следует понимать под позитивным правом?

5. Дайте характеристику Конституции РФ как Основного закона государства.

§ 1. Понятие конституционного строя

Конституционный строй – это система основополагающих общественных отношений – экономических, политических, социальных, духовно-нравственных и соответствующих им правовых институтов и принципов, закрепленных в Конституции.

Понятие конституционного строя обладает двумя основными признаками:

1) это способ организации государства – совокупность признаков, по которым одно государство можно отличить от другого (форма государственного устройства, форма правления, политический режим и др.);

2) это такой способ организации государства, который ставит его (государство) в подчинение интересам человека, его естественным правам и свободам через регламентирование деятельности государства правовыми ограничениями, рамками, за пределы которых государство выходить не должно. Важнейшую роль в таком ограничении играет Конституция.

Положения Конституции, определяющие основы конституционного строя, обладают наивысшей юридической силой среди всех норм российской правовой системы. Статья 16 Конституции РФ устанавливает, что никакие другие положения Конституции РФ (а следовательно, и других актов) не могут противоречить основам конституционного строя. Основы конституционного строя призваны быть ядром правового регулирования и поэтому должны обладать повышенной стабильностью своего содержания. На это направлен установленный в Конституции РФ порядок изменения норм первой главы. Эти нормы не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием, а только Конституционным Собранием, которое созывается по решению 3/5 от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. При этом невозможно внесение отдельных изменений в основы конституционного строя. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается двумя третями от общего числа членов Конституционного Собрания или выносится на общероссийский референдум.

Большинство стран мира имеют конституции, но при этом в немногих из них сложился конституционный строй. К моменту принятия Конституции России 1993 г. в стране в основном уже сложились те общественные отношения, которые составляют суть конституционного строя, а Основной закон лишь закрепляет их существование в определенных конституционных институтах и принципах. Поэтому конституционный строй характеризуется, прежде всего, особыми принципами (устоями, базовыми началами), лежащими в основе взаимоотношений человека, общества и государства, которые призваны обеспечить Российской Федерации характер конституционного государства.

Конституция РФ закрепила целостную систему принципов конституционного строя:

– признание человека, его прав и свобод высшей ценностью (ст. 2, 6);

– народовластие (ст. 3);

– разделение властей (ст. 10);

– государственный суверенитет (ст. 4);

– верховенство права (ст. 15);

– политическое и идеологическое многообразие и многопартийность (ст. 18);

– единство экономического пространства и многообразие форм экономической деятельности (ст. 8);

– социальный характер государства (ст. 70);

– светский характер государства (ст. 19);

– признание и гарантирование местного самоуправления (ст. 12);

– федеративный характер государственного устройства, равноправие наций и субъектов федерации (ст. 5);

– республиканская форма правления (ст. 1).

В ст. 16 Конституции указывается, что все эти положения составляют основу конституционного строя Российской Федерации и им не могут противоречить другие положения Конституции РФ.

§ 2. Характеристика принципов конституционного строя

Принцип признания прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью. Мировое сообщество рассматривает права и свободы человека и их защиту в качестве универсального идеала, основы прогрессивного развития человечества. Россия, следуя курсом реформ, также провозгласила указанные ценности как приоритетные и наиболее значимые, признала необходимость придерживаться в данной области общепринятых международных стандартов. Подтверждением тому служит принятая в ноябре 1991 г. Декларация прав и свобод человека и гражданина, полностью соответствующая Всеобщей декларации прав человека, международным пактам об экономических, социальных, политических, гражданских и культурных правах и ставшая органической частью новой Конституции, базой всего текущего законодательства, касающегося личности.

В основу концепции конституционного строя РФ заложены гуманистические идеи, исходящие из незыблемости и неотчуждаемости прав и свобод человека и гражданина. Человек и гражданин не ставится под иго всевластного государства. Государство впервые признает себя обязанным признавать, соблюдать, защищать права и свободы человека и гражданина и создавать условия для их реализации. Не человек и гражданин для государства, а государство призвано защищать права и свободы человека и гражданина через специально созданные учреждения (суды, прокуратуру, органы охраны общественного порядка). Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина пронизывает все содержание Конституции России.

Принцип народовластия. Проблема власти – главная проблема всей истории человечества, особенно его политической истории. Не обладая властью, никакая общность людей не может нормально существовать и развиваться.

Важнейшей предпосылкой осуществления и развития демократического общества является активное участие граждан в его делах, в сложившихся двух формах демократии – непосредственной и представительной.

Народовластие (с древнегреч. – «демократия») означает признание народа в качестве источника власти («demos» – народ и «kratos» – власть). Народовластие характеризуется общей волей всего народа, а потому независимой, т. е. суверенной волей. Поэтому необходимо говорить о народном суверенитете (с франц. «верховная власть») как о полной, ничем не ограниченной, охватывающей все сферы жизни общества власти народа. Такая власть не зависит от влияния каких-либо политических партий или групп внутри страны.

Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону – гласит ч. 4 ст. 3 Конституции РФ.

Конституцией РФ установлено, что народ осуществляет свою суверенную (независимую) власть в двух основных формах:

– непосредственно (прямая демократия), напрямую решая вопросы государственной и общественной жизни или выражая свое мнение по этим вопросам. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум (всенародное голосование) и свободные выборы представительных органов и должностных лиц государственной власти и местного самоуправления;

– через органы государственной власти и органы местного самоуправления (представительная демократия), когда полномочные представители, избранные народом в эти органы (депутаты и должностные лица), выражают волю и осуществляют власть от его имени. В государственных органах полномочными представителями народа являются: Президент РФ, депутаты законодательных органов, президенты республик, главы исполнительной власти субъектов РФ; а в местном самоуправлении представителями народа являются депутаты выборных органов и главы администраций.

Всероссийский референдум (властный или законодательный) – это всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. Решения, принятые Всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, ни в каком утверждении не нуждаются и являются обязательными для применения на всей территории Российской Федерации.

Всенародное голосование в виде опроса населения с целью выяснения общественного мнения представляет собой консультативный референдум.

Принцип разделения властей. Этот важнейший принцип нашел свое закрепление в ст. 10 действующей Конституции РФ, в которой, в частности, устанавливается, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную.

Суть данного принципа заключается в том, что демократическому, правовому государству необходимо выполнять, прежде всего, три основные функции:

1) законодательную, т. е. принимать законы, которые содержат общеобязательные нормы поведения;

2) исполнительную, т. е. организовывать исполнение этих законов;

3) судебную, т. е. осуществлять правосудие.

Поскольку существуют указанные функции государства, каждая из них осуществляется соответствующим органом государственной власти.

В Российской Федерации законодательную (представительную) власть на федеральном (высшем) уровне осуществляет законодательный орган – Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума). Исполнительную власть осуществляет Правительство Российской Федерации. Судебную власть осуществляют суды Российской Федерации: Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный и иные суды – федеральные и субъектов Федерации.

В соответствии с принципом разделения властей органы государства образованы не только на федеральном уровне, но и на региональном (в субъектах Российской Федерации); они объединены одной системой органов государственной власти.

Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, относительно самостоятелен, взаимодействует с другими государственными органами, при этом все они ограничивают друг друга. Власть между органами государства распределяется таким образом, что ни одному из них не принадлежит вся государственная власть в полном объеме. Разделение властей препятствует сосредоточению всей полноты власти в руках одного лица или у одного органа, т. е. возникновению какой-либо неограниченной власти.

Государственный суверенитет России. Суверенитет государства – это свойство государства самостоятельно и независимо от других государств осуществлять свои функции на своей территории и за ее пределами.

Принятая 12 июня 1990 г. Декларация «О государственном суверенитете РСФСР» стала основой для разработки новой Конституции РФ 1993 г. Суверенитет РФ – естественное и необходимое условие существования государственности России, имеющей многовековую историю, культуру и сложившиеся традиции. Поэтому в Декларации, преамбуле и статьях Конституции РФ провозглашено, что многонациональный народ РФ, сознавая историческую ответственность за судьбу России, выражая волю ее народов, соединенных общей судьбой, возрождая суверенную государственность России, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, торжественно объявляет государственный суверенитет РФ на всей ее территории и заявляет о решимости создать демократическое, правовое государство. Понятие «государственный суверенитет» означает верховные права, полную независимость государства от других государств в своих внутренних делах и внешних отношениях. Государственный суверенитет есть свойство государственной власти, которая выражается в ее исключительном, монопольном праве самостоятельно и свободно решать все свои вопросы.

Суверенитет характеризуется тремя важными свойствами: верховенством, самостоятельностью и независимостью государственной власти РФ, получившими свое правовое закрепление в ряде статей Конституции.

Статья 3 Конституции РФ провозглашает, что носителем и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Это положение закрепляет демократическую природу Российской Федерации и основу всех видов (форм) суверенитета. Эта статья определила и содержание суверенитета России. Часть 1 ст. 4 Конституции РФ гласит, что верховная (исходящая от народа) суверенная власть РФ распространяется на всю ее территорию без исключения, т. е. территорию, находящуюся под ее юрисдикцией, – на все сухопутные, водные и воздушные пространства, на объекты с государственной символикой РФ (морские и воздушные суда, дипломатические представительства и т. п.).

Принцип верховенства права – это один из важнейших принципов конституционного строя РФ, характеризующих Россию как правовое государство.

Правовой характер конституционного строя означает приверженность нашего общества идеалам конституционализма и законности. Правовое демократическое общество базируется на основополагающих идеях, к которым относятся:

– приоритет конституции в законодательной системе;

– верховенство закона среди других нормативных актов;

– законность как обязательное исполнение законов и необходимое условие нормального социального и экономического развития;

– правовая справедливость, под которой понимается требование безусловного и четкого исполнения предписаний законодательных норм всеми без исключения членами общества;

– легитимность законодательных установлений, означающая нравственный характер законов и их достаточное социально-экономическое обоснование;

– оптимальное соотношение в законе противоборствующих интересов, разумное соотношение желаемого и возможного.

Верховенство права означает, прежде всего, верховенство закона. Верховенство Конституции РФ, имеющей высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России, означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ. Органы государственной власти, местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Часть 2 ст. 4 Конституции гласит: «Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ».

Принцип идеологического и политического многообразия. Признание идеологического многообразия означает право каждого человека, политической партии и общественной организации свободно разрабатывать, исповедовать и пропагандировать идеи, теории, концепции об экономическом, социальном, политическом устройстве человеческого общества, предлагать практические рекомендации властям и обществу, публично защищать свои взгляды, воззрения и т. д. Препятствовать всему этому, отдавая предпочтение одним перед другими, правовое государство не имеет права. Таким образом, в Российской Федерации никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, утверждается многообразие и равноправие идеологий в обществе. Продолжением и гарантией принципа идеологического многообразия служит закрепленный в ч. 3 ст. 13 Конституции РФ принцип политического многообразия. Под политическим многообразием понимается наличие многопартийности, различных общественных объединений, союзов, движений, формирований, признанных государством. Партии, выражая волю своих членов, стремятся к участию в формировании органов государственной власти и управления, а также к осуществлению власти через своих представителей, избранных в законодательные и иные представительные органы государственной власти. Все общественные объединения в РФ перед законом равны, что означает равенство их прав в общественной и хозяйственной деятельности, требований государства к их уставам, порядку регистрации и прекращения деятельности. В демократическом, правовом государстве признается, что политические партии выражают интересы основных социальных групп населения. Многопартийность выступает как форма политической демократии и важнейшая предпосылка формирования органов государственной власти.

Принцип единства экономического пространства и многообразие экономической деятельности. Экономические отношения возникают и развиваются объективно, т. е. независимо от воли и сознания людей. Взаимосвязи этих отношений образуют экономическую систему любого общества. Экономическая система российского гражданского общества (социальный институт) представляет собой совокупность экономических отношений, в которые люди вступают в процессе производства, распределения и потребления материальных благ (совокупного общественного продукта). Общество через институт политической системы и, прежде всего, государство посредством правового регулирования оказывает влияние на экономические отношения. Это влияние возможно либо путем создания благоприятных условий для их естественного развития, либо путем волюнтаризма и субъективизма (планово-распределительное регулирование экономики), т. е. без учета естественных экономических желаний производителя материальных благ (человека). Проводимая в России реформа экономических отношений имеет своей целью переход от командно-распорядительного влияния на развитие экономических отношений к социально-рыночным, естественным экономическим отношениям.

Принцип социальной политики государства. Конституция устанавливает, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и развитие человека. В основе социального государства лежат принципы социального равенства, партнерства, солидарности и взаимной ответственности. Определяя основные направления социальной политики Российской Федерации, Конституция устанавливает обязанность государства обеспечивать человеку достойные условия существования, т. е. решать задачи социального развития российского общества: охранять труд и здоровье людей; устанавливать гарантированный минимальный размер оплаты труда; обеспечивать государственную поддержку семье, материнству, отцовству и детству, инвалидам и пожилым гражданам; развивать систему социальных служб; устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Социальная политика Российского государства не исчерпывается названными направлениями и задачами, а включает и другие виды социальной помощи, в том числе и бесплатное предоставление малоимущим жилой площади, компенсационные выплаты и т. д.

Светский характер государства. Светским считается такое государство, в котором никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или общеобязательной, а на религиозные организации не возлагается никаких государственных функций. В Российской Федерации церковь конституционно отделена от государства, а религия объявляется частным делом человека. Традиционные религиозные конфессии, в том числе Русская православная церковь, действуют в соответствии со своими собственными уставами и не вправе оказывать влияние на государственный строй, деятельность государственных органов и должностных лиц, на систему государственного образования и другие сферы деятельности государства. В то же время государство, его органы и должностные лица не вмешиваются в вопросы определения гражданами своего отношения к религии, в законную деятельность религиозных объединений и не поручают им выполнение каких-либо государственных функций (ст. 14 Конституции РФ). В России все религии и религиозные объединения равны перед законом государства (ч. 2 ст. 14 Конституции), ни одна религия или религиозное объединение не пользуется какими-либо привилегиями по сравнению с другими. В вопросах вероисповедания и убеждений государство нейтрально, т. е. не становится на сторону какой-либо религии или мировоззрения (ст. 28 Конституции).

Принцип признания и гарантирования местного самоуправления. Наряду с государственной властью в Российской Федерации в конституционном порядке признается и гарантируется местное самоуправление как одна из форм народовластия.

Однако это власть местная, самоуправленческая, учитывающая коренные интересы местного населения, исходящая непосредственно от населения или от избранных им органов. Такая власть не обладает качеством государственной, имеющей органы политического руководства, «силовые» органы, свое законодательство и т. п. Вместе с тем муниципальная власть – власть местного самоуправления – как и государственная власть, тоже имеет «аппарат» властвования, решения которого обязательны для населения конкретного административно-территориального образования (города, поселка, района или иного поселения), поскольку эти решения основываются на требованиях закона. Наличие в государстве местного самоуправления является признаком его демократического характера, поскольку оно ограничивает политическую власть, сужает сферу ее применения. Принятый в августе 1995 г. Федеральный закон «Об основах местного самоуправления в Российской Федерации» определил содержание, задачи, функции, принципы организации и деятельности всей системы местного самоуправления в нашей стране, основы его взаимоотношений с государственной властью.

Таким образом, признание и гарантирование местного самоуправления является одним из важнейших элементов основ конституционного строя и принципов осуществления власти в Российской Федерации.

Принцип федерализма. Это фундаментальный принцип государственно-территориального устройства, в который входят правовой статус и гарантии равноправия субъектов Российской Федерации, основы разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Принцип федерализма подразумевает юридическую гарантию целостности как территории Федерации, так и территорий составляющих ее субъектов. Это также конституционная основа исторически сложившегося государственного единства многонационального народа России. Одним из обязательных условий нормального функционирования Российской Федерации является верховенство федерального законодательства над законодательством субъектов Федерации. Вместе с тем федеральные власти воздействуют на субъекты Федерации в минимальной степени. Широкий круг вопросов, которые не относятся к ведению Федерации или совместному ведению, субъекты Российской Федерации решают самостоятельно, т. е. обладают в отношении них всей полнотой государственной власти (ст. 7 Конституции РФ). Иными словами, Конституция РФ закрепила правовую основу демократического управления государством. Децентрализация государственной власти, перемещение ее значительной части из центра на места позволяет органам власти субъектов Федерации учитывать местные особенности и интересы.

Республиканская форма правления. Форма правления характеризуется способами образования высших органов государственной власти и порядком распределения между ними полномочий.

Будучи суверенным государством, Российская Федерация самостоятельно установила республиканскую форму правления. Определяющим признаком этой формы правления являются выборность и сменяемость главы государства. Этим республиканская форма правления отличается от монархии, которая характеризуется наследственным статусом главы государства.

Республиканская форма правления позволяет гражданам России участвовать в формировании, прежде всего, федерального органа законодательной власти – Федерального Собрания, а также избирать главу государства – Президента РФ. Республиканская форма правления предоставляет широкие возможности для реального воплощения принципа народовластия, наиболее полного отстаивания интересов большинства высшими органами власти, сформированными гражданами России.

Вопросы для самоконтроля:

1. В чем заключается понятие конституционного строя?

2. Какие принципы составляют содержание конституционного строя России?

3. Раскройте принцип признания прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью.

4. Раскройте принцип народовластия.

5. Раскройте принцип разделения властей.

6. Раскройте понятие государственного суверенитета.

7. Раскройте принцип верховенства права.

8. Раскройте принцип политического и идеологического многообразия и многопартийности.

9. Раскройте принцип единства экономического пространства и многообразия форм экономической деятельности.

10. Что такое социальный характер государства?

11. Раскройте понятие светского государства.

12. Дайте определение принципа признания и гарантированности местного самоуправления.

13. Раскройте значение федеративного государственного устройства, равноправия наций и субъектов федерации.

14. Раскройте особенности республиканской формы правления в России.

§ 1. Содержание конституционно-правового статуса личности

В цивилизованном обществе невозможно представить существование и функционирование политической системы, гражданского общества, системы всех политико-правовых институтов без личности, выступающей одновременно и субъектом народовластия, и представителем определенных социальных общностей (народа, нации, коллектива и т. п.), учреждений и организаций.

Личностные аспекты помогают уяснить роль и специфику преобразующей деятельности людей в функционировании политической и социально-экономической систем, в управлении обществом и самоуправлении народа.

Рассматривая вопрос правового положения (статуса) личности, необходимо обратиться к наиболее часто встречающимся и употребляемым понятиям: «человек», «личность», «гражданин».

Человек – это разумное психофизическое существо, живущее в обществе.

Личность – это человек, обладающий определенным статусом (положением) в обществе, комплексом прав, свобод и обязанностей. Самым высоким статусом обладает личность в демократическом обществе.

Гражданин – это личность, наделенная политическими правами, свободами и обязанностями, дающими ей возможность участвовать в политической жизни общества и государства, влиять на общественно-политические процессы. Человек (личность), не имеющий необходимого комплекса политических прав, свобод и обязанностей, выступает только в качестве подданного. Когда отношения между личностью и обществом приобретают политический характер, т. е. являются отношениями между государством и членами общества – они становятся гражданско-правовыми отношениями, где одной стороной выступает государство, а другой – гражданин.

Общественное положение личности определяется многими факторами:

– характером социально-политических и экономических отношений в данном обществе;

– степенью его демократичности;

– ролью, которую играет человек в процессе управления общественными и государственными делами;

– признанием или непризнанием прав и свобод личности в качестве приоритетов общественно-политической жизни и др.

Определяя этими факторами фактическое положение людей в обществе, государство посредством права превращает их в юридическое положение, т. е. в правовой статус.

В самом общем виде под конституционно-правовым статусом личности понимают систему норм, определяющую принципы отношений человека и государства во всех сферах общественной жизни, всю совокупность его основных прав, свобод и обязанностей.

В России правовое положение личности определяется многими государственно-правовыми нормами и отраслями права, которые в совокупности составляют ряд институтов. Каждый из институтов, являясь составной частью правового статуса личности, дает представление об одной стороне многогранного политико-правового явления, каким является правовой статус личности. Вместе взятые институты статуса личности определяют общий вид этого статуса, дают исчерпывающий перечень правовых связей личности и общества, гражданина и государства. К институтам правового положения личности (элементам основ правового положения личности) относятся:

1) гражданство;

2) правосубъектность;

3) основные права, свободы и обязанности личности;

4) принципы правового статуса личности;

5) система гарантий правового положения личности.

Перечисленные институты (субинституты, пединституты) составляют содержание генерального конституционно-правового института – статуса личности Российской Федерации.

§ 2. Институт гражданства в Российской Федерации

Основные положения института гражданства как совокупности норм, закрепляющих и регулирующих отношения гражданства, являются одним из главных институтов (элементов) основ правового положения личности. Объем прав и свобод, которыми человек может пользоваться в государстве, а также объем возлагаемых на него этим государством обязанностей находятся в прямой зависимости от наличия или отсутствия у него гражданства данного государства. Именно обладание гражданством предоставляет человеку возможность в полной мере реализовывать свои разнообразные права и свободы, включая участие в управлении государством, и накладывает на человека обязанности по отношению к государству, включая защиту последнего.

Гражданство является основой положения человека в государстве. Поэтому как юридическую категорию гражданство необходимо рассматривать в единстве его трех сторон:

– гражданство как субъективное право;

– гражданство как правоотношение;

– гражданство как правовой институт.

Особенность гражданства как субъективного права состоит в том, что оно является необходимой предпосылкой для наделения лица всеми правами, свободами и обязанностями, закрепленными Конституцией Российской Федерации, и слагается из ряда правомочий, наиболее характерными из которых являются следующие:

– обладать комплексом прав, свобод и обязанностей, предоставляемых Основным законом;

– замещать государственные должности;

– пользоваться защитой прав и законных интересов со стороны государства как на его территории, так и вне ее.

Итак, гражданство есть субъективное право. В таком смысле настоящая категория употребляется во многих важнейших юридических актах. Например, в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., говорится: «Каждый человек имеет право на гражданство». А принцип № 3 Декларации прав ребенка, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1948 г., сформулирован следующим образом: «Ребенку должно принадлежать с его рождения право на имя и гражданство». Субъективным правом человека является и изменение гражданства.

Гражданство, как уже отмечалось, является и правоотношением. Это прочное, устойчивое правовое отношение, правовая связь гражданина с государством. Содержание этого отношения – специфические права и обязанности лица по отношению к данному государству и государства по отношению к гражданину. Среди таких прав и обязанностей центральное место принадлежит праву каждого гражданина пользоваться защитой и покровительством со стороны государства как внутри страны, так и за ее пределами (ч. 1 ст. 5 Закона «О гражданстве Российской Федерации»), и его обязанности быть верным своему Отечеству. Находясь под юрисдикцией Российского государства и неся перед ним ответственность, гражданин РФ вследствие этого не может быть выслан за пределы РФ или выдан другому государству (ч. 1 ст. 61 Конституции РФ).

Устойчивость гражданства проявляется в пространстве и во времени. В пространстве она характеризуется тем, что правовая связь лица с государством сохраняется и тогда, когда гражданин России находится за границей (даже постоянно там проживает). В этом случае у гражданина и государства имеются взаимные права и обязанности. Устойчивость гражданства во времени проявляется в его непрерывности. Оно не может время от времени исчезать, а затем появляться. Гражданство сохраняется, как правило, на протяжении всей жизни лица. Правовой характер указанной связи предопределен тем, что отношения между лицом и государством основаны на юридических нормах, принятием которых государство устанавливает круг своих граждан, взаимные права и обязанности.

И, наконец, третий смысл настоящего понятия – гражданство как правовой институт. Как государственно-правовой институт гражданство представляет собой комплекс правовых норм, регулирующих специфическую группу общественных отношений по поводу правовой связи – принадлежности лица к государству. При этом необходимо иметь в виду, что институт гражданства составляют нормы, регулирующие отношения и связи, существующие не только между Российским государством и его гражданами, но и другими лицами (иностранцами и лицами без гражданства), постоянно или временно проживающими на территории РФ и образующими ее население. Следует отметить, что граждане России (народ), в отличие от населения – категория политическая, так как именно народу, согласно Конституции, принадлежит суверенитет и вся полнота государственной власти (ст. 3 Конституции РФ).

Иностранный гражданин – лицо, обладающее гражданством иностранного государства и не имеющее гражданства России.

Лицо без гражданства – лицо, не принадлежащее к гражданству России и не имеющее доказательств принадлежности к гражданству другого государства. Правовая связь Российского государства с иностранными гражданами и лицами без гражданства возникает из факта их проживания на территории Российской Федерации либо вследствие их ходатайства о приобретении гражданства России и регулируется специальным законодательством РФ. По своему правовому положению иностранные граждане и лица без гражданства в основном приравниваются к собственным гражданам России (национальный режим), за исключением отдельных, указанных в законе, моментов. Например, они не подлежат призыву на военную службу, не могут осуществлять некоторую деятельность, занимать некоторые должности и т. д. Необходимо упомянуть и такие понятия, как «иное гражданство» (гражданство другого государства) и «двойное гражданство» (бипатризм), подразумевающее состояние, когда гражданину России может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий договор. Договоры между государствами о двойном гражданстве обязывают стороны учитывать наличие у своих граждан также гражданства другой страны и, в частности, не требовать от них выполнения определенных гражданских обязанностей, если эти обязанности были выполнены по отношению к другой стране (например, проходить военную службу).

Часть 1 ст. 63 Конституции РФ предусматривает возможность предоставления убежища иностранцам и лицам без гражданства по политическим основаниям (если они, например, подвергаются преследованиям по религиозным, расовым и иным подобным мотивам). Следует отметить, что предоставление убежища не влечет автоматического предоставления гражданства. Вполне возможны ситуации, когда убежище лицу предоставляется, но в предоставлении гражданства отказывают.

Часть 1 ст. 61 Конституции РФ специально предусматривает запрещение высылки из страны своих граждан, а ч. 2 ст. 63 Конституции запрещается выдача иностранным государствам своих граждан и иностранцев, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействия), не признаваемые в России преступлением, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами.

Кроме указанных ранее понятий «иностранный гражданин», «лицо без гражданства», «иное гражданство», встречаются и имеющие непосредственное отношение к изучаемому вопросу термины «беженец» и «вынужденный переселенец».

Беженец – это прибывшее или желающее прибыть на территорию России лицо, не имеющее гражданства РФ, которое вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства. Лицо, являющееся беженцем, имеет право приобрести гражданство РФ в соответствии с Законом РФ «О гражданстве Российской Федерации» (Закон РФ «О беженцах» от 19 февраля 1993 г., ред. от 22 августа 2004 г., ст. 9).

Вынужденный переселенец – это гражданин РФ, который был вынужден или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства либо на территории РФ вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах (Закон РФ «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г., ред. от 22 августа 2004 г).

Рассмотренные аспекты юридического понимания гражданства органически связаны между собой. Но вместе с тем их нельзя смешивать и отождествлять, поскольку каждый из них имеет свои характерные особенности, в каждый из них вкладывается свой специфический смысл. Аккумулируя все это, законодатель в преамбуле Закона «О гражданстве РФ» дает общее понятие гражданства. Гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.

Суть гражданства состоит в том, что государство определяет и законодательно закрепляет политико-правовую принадлежность лиц к данному государству, в силу которой на них распространяется суверенитет этого государства и они пользуются с его стороны защитой своих прав и законных интересов.

В Конституции Российской Федерации закреплены общие принципы института гражданства, специфические – в Законе «О гражданстве РФ».

§ 3. Основные права, свободы и обязанности личности

Содержание правового положения личности еще полнее раскрывается в ее правах, свободах и обязанностях, установленных законодательством РФ. Среди других институтов правового статуса личности институт прав, свобод и обязанностей и, прежде всего, основных (конституционных) занимает особое место. Это объясняется тем, что именно права, свободы и обязанности определяют самую существенную и наибольшую по объему часть тех отношений и связей, которые существуют между государством и его гражданами. По содержанию и объему юридических прав, свобод и обязанностей можно судить о правовом положении личности в обществе и государстве, а также о характере этого общества. Конституционные права, свободы и обязанности являются основными потому, что они опосредуют наиболее важные, существенные отношения и связи между государством в целом и его гражданами. Разумеется, права, свободы и обязанности человека и гражданина становятся основными еще и потому, что они закреплены в Основном законе государства – в Конституции. Основные права, свободы и обязанности занимают центральное место в системе всех других прав, свобод и обязанностей и служат критерием для их дальнейшей конкретизации в текущем законодательстве, других отраслей права.

Конституционное (основное) право есть закрепленное Основным законом и гарантированная государством возможность определенным образом действовать. Другими словами, это вид и мера возможного поведения. Лицо само решает, использовать или не использовать свое право, которое может остаться и не реализованным.

Конституционная (основная) свобода – это разновидность права, представляющая собой существующую у личности возможность поступать в определенных сферах по своему собственному усмотрению, самостоятельно определять свое поведение (свобода совести, свобода мысли и т. п.).

Основное право и основная свобода – это две формы выражения установленных законом правовых возможностей выбора человеком своего поведения. Когда выбор поведения связан с пользованием конкретными благами, закон чаще использует термин «право», если же целесообразно подчеркнуть свободу выбора поведения, применяется термин «свобода».

Конституционная обязанность – это установленная государством социально значимая закрепленная в Конституции необходимость должного поведения (вид и мера необходимого поведения).

Вся совокупность конституционных прав, свобод и юридических обязанностей образуют систему, которая обладает внутренним единством и согласованностью всех частей, а также выраженной дифференциацией.

Единство и внутренняя согласованность системы основных прав, свобод и обязанностей не исключает их условной классификации, которая осуществляется с учетом следующих требований:

– она должна отражать важнейшие области жизни и деятельности человека и гражданина;

– в ней должны систематизироваться не только права и свободы, но и обязанности. Конституция РФ (гл. 2) не классифицирует, а перечисляет основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, которые соответствуют общепризнанному в международном праве перечню прав и свобод.

§ 4. Система гарантий прав и свобод

Гарантии – это принятые на себя государством обязанности создавать необходимые условия и предоставлять соответствующие средства для обеспечения правового статуса личности.

Статья 17 Конституции РФ провозгласила, что в Российской Федерации не только признаются, но и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. По существу гарантии выступают как обязанность государства, его органов и должностных лиц создавать и поддерживать условия, предоставлять средства, обеспечивающие фактическое пользование правами и свободами. Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства (ст. 2 Конституции). Другими словами, государство гарантирует каждому реальность провозглашенных прав и свобод и их защиту в случае каких-либо нарушений.

К гарантиям, обеспечивающим фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, можно отнести следующее:

– экономические гарантии, т. е. условия, обеспечивающие всем свободу экономической деятельности в едином экономическом пространстве, поддержку конкуренции (ст. 8 Конституции РФ);

– политические гарантии – условия, обеспечивающие полновластие многонационального народа, возможность народа лично и через избранные им представительные органы государства и органы местного самоуправления осуществлять свою власть, оказывать влияние на деятельность органов государства и органов самоуправления, в том числе в области защиты прав и свобод человека и гражданина;

– социальные гарантии – политика государства, направленная на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь каждому, свободное развитие человека, социальную защищенность тем, кто в ней нуждается;

– идеологические гарантии – признание в РФ идеологического и политического многообразия и многопартийности, что обеспечивает свободу мнений и убеждений, право на объединения для защиты убеждений и интересов. Кроме того, важной идеологической гарантией реальности прав и свобод граждан выступает политическая и правовая культура как оценочно-поведенческая категория. Каждый человек, оценивая систему социальных норм, соответствующих требованиям демократического, справедливого, гуманного и правового общества, строит свое поведение с учетом интересов всего общества;

– особое значение имеют юридические гарантии, предусмотренные непосредственно в Конституции РФ (гл. 2) и в текущем законодательстве. Юридические гарантии ограждают от нарушений и способствуют восстановлению нарушенных прав и свобод.

Юридические гарантии как условие – это политико-правовой режим, обстановка, в которой осуществляются права и свободы.

Юридические гарантии как способы и методы – это правовой механизм, при помощи которого человек, гражданин или государственный орган обеспечивает реализацию того или иного права либо его защиту (обращение в суд, жалоба, представление прокурора и др.).

Государственная юридическая защита прав и свобод человека и гражданина определяется положениями, закрепленными ст. 45, в совокупности с другими статьями Конституции. Право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, установлено ст. 31, 33, 35, 36, 46, 47–54 Конституции РФ, для чего могут быть использованы все виды обжалования, обращения в суд, к общественности, в средства массовой информации, создаваться комитеты и др.;

– международно-правовые гарантии, суть которых заключается в праве каждого гражданина в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (п. 3 ст. 46 Конституции РФ). Кроме того, в тех случаях, когда общепризнанная норма международного права, относящаяся к правам человека, не предусмотрена законодательством России либо противоречит им, действует норма международного права. В этом случае норма международного права имеет прямое действие. Таким образом, наряду с внутригосударственной защитой возможна и международно-правовая защита прав и свобод человека. Важное значение для осуществления гарантий прав и свобод имеет точное указание Основного закона на случай и условия отдельных ограничений прав и свобод с указанием пределов и срока их действия, а также перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению (ст. 56). Эти случаи и условия, кроме указанной статьи Конституции РФ, определяются Федеральными законами «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. (в ред. от 7 марта 2005 г.), «О внутренних войсках МВД РФ» от 25 декабря 1996 г. (в ред. от 7 марта 2005 г.), «О милиции» от 18 апреля 1991 г. (в ред. от 18 декабря 2006 г.) и др.

Таким образом, основы правового статуса личности – это вся система норм, определяющих принципы отношений человека и государства.

Вопросы для самоконтроля:

1. Как соотносятся понятия «человек», «личность» и «гражданин»?

2. Что следует понимать под конституционно-правовым статусом личности?

3. Какое значение имеет институт гражданства?

4. Каким конституционно-правовым статусом обладают иностранные граждане на территории России?

5. Каким конституционно-правовым статусом обладают лица без гражданства?

6. Каким конституционно-правовым статусом обладают беженцы и вынужденные переселенцы?

7. Как соотносятся понятия «конституционное право» и «конституционная свобода»?

8. Дайте определение конституционной обязанности.

9. Охарактеризуйте систему конституционных прав и свобод.

10. Приведите систему гарантий, обеспечивающих фактическую реализацию и охрану прав и свобод человека и гражданина в России?

§ 1. Федеративное устройство Российской Федерации

Федеративное устройство характеризует состав (структуру) государства, правовое положение его составных частей (субъектов, штатов, земель и т. д.), правоотношения как между федеральным центром и частями федерации, так и между субъектами федерации.

Конституция Российской Федерации (ст. 1) на высшем законодательном уровне характеризует Россию как федеративное государство и закрепляет необходимые предпосылки правового разрешения вопросов, связанных с национально-территориальными формами построения российской государственности.

Составными частями Российской Федерации в настоящее время являются 89 субъектов (ст. 65 Конституции), в числе которых республики (21), автономная область (1), автономные округа (10) вошли в состав Федерации как национально-государственные или национально-территориальные образования, а края (6), области (49) и города федерального значения (2) как территориально-государственные образования.

Федеративное устройство России базируется на принципах, закрепленных Конституцией РФ в качестве основ конституционного строя (ст. 5). К ним относятся:

1) Государственная целостность РФ, означающая государственное объединение всех субъектов федерации в единое целое государство с общей единой территорией, правовой системой, экономическим пространством и т. д.

2) Единство системы государственной власти, означающее, что многонациональный народ России осуществляет свою суверенную власть как через федеральные, так и через региональные (субъектов Федерации) органы государственной власти, составляющие единую систему. Никто, кроме народа, не учреждает органы государства, осуществляющие от его имени власть.

3) В тесной связи с принципом единства системы государственной власти находится принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Этот принцип означает, что все органы государственной власти Российской Федерации, решая общие для них задачи в основных, главных сферах общественной жизни (политической, социально-экономической, духовной), обладают не одинаковыми предметами ведения и полномочиями, которые, однако, достаточны для защиты интересов всего многонационального народа.

Федеральные органы государственной власти наделены исключительным правом решать вопросы, закрепленные ст. 71 Конституции, а также обладают правами, относящимися к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции). Органы государственной власти субъектов РФ, кроме прав по вопросам совместного ведения с Российской Федерацией, наделены самостоятельным объемом государственной власти (ст. 73 Конституции).

4) Равноправие субъектов Российской Федерации проявляется в их взаимоотношениях между собой и с федеральными органами государственной власти, несмотря на различия в правовом статусе субъектов федерации. Субъекты федерации – это национально-государственные и территориально-государственные образования (части федеративного государства), обладающие правами и несущие обязанности в государственно-правовых отношениях как между собой, так и с федерацией.

Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики (в республике Калмыкия – Степным уложением) (ст. 66 Конституции).

Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом, который принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта.

Конституция Российской Федерации провозглашает равенство всех субъектов федерации (ст. 5) и определяет, что статус субъекта может быть изменен лишь по взаимному согласию федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 65, 66, 137).

Все субъекты Российской Федерации в свою очередь имеют собственное деление на части – на административно-территориальные единицы, т. е. республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа имеют, с учетом особенностей, свое устройство – административно-территориальное. Деление государственного образования (субъекта) на административно-территориальные единицы необходимо для организации местного самоуправления, создания системы органов государственной власти и муниципального управления на местах, привлечения наибольшего числа граждан к участию в управлении общественными и государственными делами. Система административно-территориальных единиц в Российской Федерации построена с учетом количества и плотности населения территорий, экономических особенностей и хозяйственного профиля территории, национального состава и особенностей быта населения и т. д.

В субъектах Российской Федерации существует два вида административно-территориальных образований:

1. Базовые административно-территориальные образования:

– города республиканского, краевого, областного значения (с населением, как правило, более 50 тыс. жителей);

– сельские районы в республике, крае, области, автономной области, автономном округе.

2. Первичные административно-территориальные образования:

– города районного значения (не менее 12 тыс. жителей);

– районы городов, если город имеет более 100 тыс. жителей. Город Москва делится на 10 административных округов, которые, в свою очередь, делятся на муниципальные районы. Город Санкт-Петербург делится на 19 административных района и муниципальные округа (111);

– поселки (рабочие, дачные, курортные, сельского типа);

– закрытые административно-территориальные образования, т. е. территории, на которых расположены военные и иные объекты с особым режимом безопасного функционирования и охраны и специальными условиями проживания граждан;

– сельские советы (волости), т. е. объединенные территории населенных пунктов;

– села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы и др.;

– садоводческие товарищества и дачные кооперативы, если им придан статус населенного пункта.

Таким образом, субъекты Российской Федерации на своих территориях имеют следующие административно-территориальные образования:

1. В республиках – города республиканского значения, районы, города районного значения, поселки, сельские советы, села, станицы, деревни, хутора, аулы, кишлаки. Города с населением свыше 100 тысяч разделены на городские районы.

2. В краях – города краевого и районного значения (крупные города делятся на районы), поселки, сельские советы и другие сельские поселения (села, деревни, хутора и др.).

3. В областях – города областного и районного значения, городские районы, поселки, сельские районы, сельские советы (волости), др. сельские поселения.

4. В городах федерального значения:

– в г. Москве – административные округа, в которых объединяются муниципальные районы;

– в г. Санкт-Петербурге – административные районы и муниципальные округа.

5. В автономной области – города областного значения, районы, города районного значения, поселки, сельские советы и другие сельские поселения.

6. В автономном округе – районы, поселки, сельские поселения.

§ 2. Система органов государственной власти в Российской Федерации

Как отмечалось ранее, многонациональный народ Российской Федерации осуществляет принадлежащую ему суверенную власть не только непосредственно (референдум, свободные выборы), но и через образуемые им постоянно действующие органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В Российской Федерации от имени народа власть осуществляют следующие органы государственной власти (ч. 1 ст. 11 Конституции):

– Президент РФ;

– Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);

– Правительство РФ;

– федеральные суды (Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и др.);

– региональные (образуемые субъектами федерации) органы государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конституции).

В совокупности органы государственной власти как федерального, так и регионального (в субъектах федерации) уровней образуют организованную и конституционно закрепленную систему, функционирующую на основе принципов, характерных для демократического, правового государства.

Принципами, лежащими в основе образования и организации функционирования органов государственной власти, являются:

– разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции);

– обеспечение реальных и незыблемых конституционных (основных) прав и свобод граждан, в том числе и права граждан участвовать в управлении делами государства (ст. 2, 32 Конституции);

– единство системы государственной власти (ст. 5 Конституции);

– разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ст. 5, 72, 73 Конституции);

– соблюдение органами государственной власти и должностными лицами требований Конституции и законов Российской Федерации (ст. 15 Конституции).

В отличие от иных государственных органов (государственные предприятия, учреждения, научно-образовательные и социально-культурные организации и др.) органы государственной власти имеют свойственные только им признаки:

1. Органы государственной власти образуются в порядке, установленном государством.

2. Органы государственной власти наделены государственно-властными полномочиями по осуществлению в установленной государством организационно-правовой форме его задач и функций.

3. Принадлежность органа государственной власти к виду и системе органов, осуществляющих государственную власть.

Таким образом, органы государственной власти – это основная составная часть государственного аппарата, наделенного государственно-властными полномочиями по реализации функций государства.

Властные полномочия государственных органов воплощаются в их компетенции, означающей содержание и объем этих властных полномочий и выражающихся в соответствующих законодательных и иных нормативных актах.

Несмотря на то, что органы государственной власти Российской Федерации объединены одной системой, они на основе принципа разделения власти различны как по видам, так и по объему властных полномочий.

Виды органов государственной власти Российской Федерации:

1. Президент Российской Федерации – глава государства.

2. Законодательные органы государственной власти:

а) федеральные: Федеральное Собрание – Парламент Российской Федерации;

б) региональные (субъектов федерации): Верховные Советы, Народные Собрания, Законодательные Собрания, Государственные Собрания и т. п. республик; Думы, Законодательные Собрания и т. п. краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

3. Исполнительные органы государственной власти:

а) федеральные:

– Правительство Российской Федерации;

– федеральные министерства;

– государственные комитеты;

– федеральные агентства;

– федеральные службы и иные ведомства;

б) региональные (субъектов федерации):

– Президенты республик;

– Правительства, министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, управления и иные ведомства республик;

– Главы администраций (губернаторы, мэры) других субъектов федерации;

– Администрации (Правительства), комитеты, управления, иные отраслевые и территориальные органы других субъектов федерации.

4. Судебные органы государственной власти:

а) федеральные суды:

– Конституционный Суд РФ;

– Верховный Суд РФ;

– Верховные суды республик в составе РФ;

– суды общей юрисдикции краев, областей, автономных округов, городов федерального значения;

– районные (городские) суды общей юрисдикции;

– военные суды;

– Высший Арбитражный Суд РФ;

– федеральные арбитражные суды округов;

– арбитражные суды краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения;

б) суды субъектов федерации:

– конституционные суды республик в составе РФ;

– уставные суды краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов;

– мировые суды (судьи)

Таким образом, Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ осуществляют государственную власть на федеральном, общероссийском уровне, а на региональном (в субъектах Федерации) – образуемые ими самостоятельные в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации органы государственной власти субъектов Федерации (ст. 11, 77 Конституции).

§ 3. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации

В системе высших органов государственной власти Российской Федерации Президент занимает самостоятельное и главенствующее место. Как глава государства Президент представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, выступает в качестве высшего представителя государственной власти, высшего должностного лица в государстве.

Президент – это высший выборный орган государственной власти, наделенный обширными реальными полномочиями и не относящийся ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Вместе с тем в соответствии со ст. 80 Конституции именно на Президента возложена основная задача обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Используя в рамках Конституции согласительные процедуры, Президент разрешает разногласия между органами государственной власти федерального уровня и субъектов Федерации. Кроме того, как глава государства Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В конституционном порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. Порядок и условия избрания Президента РФ определяется Конституцией РФ и Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2001 г. (с изм. и доп. от 30 декабря 2006 г.)

Выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации Федерального Собрания. Днем выборов Президента Российской Федерации является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран Президент Российской Федерации. Срок со дня назначения выборов до дня выборов Президента РФ должен быть не менее 4 месяцев.

Право выдвижения кандидата на должность Президента Российской Федерации принадлежит непосредственно избирателям, а также избирательным объединениям и избирательным блокам.

Каждый гражданин РФ или группа граждан РФ, обладающая активным избирательным правом, могут образовать инициативную группу избирателей в количестве не менее 100 человек для выдвижения кандидата на должность Президента. Такая группа должна быть зарегистрирована в Центральной избирательной комиссии. Кроме того, в Центральную избирательную комиссию должен быть представлен протокол собрания инициативной группы избирателей о выдвижении кандидата на должность Президента РФ, назначении уполномоченных представителей инициативной группы избирателей и доверенность, оформленная на них в установленном законом порядке.

Избирательное объединение – это общероссийское общественное объединение, созданное в установленном законом порядке, устав которого предусматривает участие в выборах в органы государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции РФ не позднее, чем за 6 месяцев до объявления выборов.

Избирательные блоки образовываются не менее чем двумя общественными объединениями, являющимися избирательными объединениями, и регистрируются Центральной избирательной комиссией РФ.

Избирательное объединение, избирательный блок или инициативная группа избирателей, имеющие право выдвинуть одного кандидата на должность Президента РФ, обязаны собрать в его поддержку не менее 1 млн подписей избирателей, из которых на один субъект Российской Федерации не должно приходиться более 70 тыс. подписей.

Выборы считаются состоявшимися, если в них приняли участие более половины избирателей, внесенных в списки избирателей, а кандидат на должность Президента РФ считается избранным, если он получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В выборах Президента РФ участвуют граждане РФ, достигшие надень выборов 18 лет и обладающие активным избирательным правом.

Президентом России может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Президент избирается на 4 года, вступает в должность на 30-й день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией РФ о результатах выборов, приступает к исполнению своих полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их с момента принесения присяги вновь избранным Президентом. Одно и то же лицо не может занимать должность главы государства более двух сроков подряд. Должность главы государства не совместима с иной государственной либо коммерческой деятельностью.

Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно в случаях:

– отставки;

– стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;

– отрешения от должности.

Президент РФ может быть отстранен от должности Советом Федерации Федерального Собрания только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Решение Государственной Думы Федерального Собрания о выдвижении обвинения против Президента РФ должно быть принято двумя третями голосов от общего числа депутатов, либо по инициативе не менее трети депутатов в Государственной Думе, либо при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Кроме того, выдвинутое обвинение должно быть подтверждено заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Совета Федерации должно быть принято не позднее, чем в трехмесячный срок с момента выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ. Если в этот срок решение Советом Федерации не будет принято, обвинение считается отклоненным. Таким образом, можно сделать вывод о том, что процедура отрешения Президента РФ от должности достаточно сложна.

С момента принесения присяги Президент РФ приступает к исполнению возложенных на него Конституцией России полномочий.

§ 4. Представительные (законодательные) органы государственной власти Российской Федерации

Федеральное Собрание (парламент) Российской Федерации. Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы, – это орган государственной власти, через который путем издания законодательных актов осуществляется делегированная народом своим представителям законодательная власть, т. е. это орган законодательной власти Российской Федерации.

Парламент избирается всеми совершеннолетними гражданами России путем всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В Совет Федерации Федерального Собрания входят по два представителя от каждого из 89 субъектов Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 113-ФЗ от 5 августа 2000 г. (с изм. и доп. от 16 декабря 2004 г., 25 июня 2006 г.) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на весь срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий (ст. 4).

Государственная Дума Федерального Собрания состоит из 450 депутатов и избирается сроком на 4 года. Голосование по выборам в Государственную Думу проводится по общефедеральному избирательному округу.

Общефедеральный избирательный округ включает в себя всю территорию Российской Федерации. Выборы проводятся по пропорциональной системе, предусматривающей голосование избирателей не за отдельных кандидатов в депутаты, а за общефедеральные списки избирательных объединений (партий, политических движений, других общественных объединений и их блоков), перечисленных в избирательном бюллетене. Каждая партия или общественное объединение получает в Государственной Думе количество мест пропорционально числу голосов, отданных избирателями за каждое объединение, при условии, что это число составит не менее 5 % действительных голосов.

Депутат – избранный народом представитель, уполномоченный представлять и выполнять волю и интересы народа, своих избирателей, определенных объединений, так или иначе отражающих волю избирателей.

Статус депутата – это совокупность правовых норм, регулирующих права, обязанности, полномочия депутата, основные формы его деятельности и гарантии этой деятельности.

Юридическое закрепление статуса депутата выражено в депутатском мандате, удостоверяющем законность полномочий депутата.

Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе, они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью (кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности). Одно и то же лицо не может одновременно быть членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы, а также быть депутатом иных представительных (законодательных) органов государственной власти и органов местного самоуправления.

§ 5. Государственные органы исполнительной власти Российской Федерации

Правительство Российской Федерации. В государственном механизме России установлена единая система исполнительной власти. Органами исполнительной власти являются на федеральном уровне – Правительство Российской Федерации, на региональном уровне – президенты и правительства республик в составе Российской Федерации, правительства и администрации краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Заметим, что исполнительные органы имеются также в системе местного самоуправления.

В единой системе исполнительной власти Правительство Российской Федерации занимает центральное место, являясь органом федеральной исполнительной власти. Как высший орган исполнительной власти, Правительство Российской Федерации призвано исполнять Конституцию Российской Федерации, федеральные законы и нормативные указы Президента Российской Федерации, организовать их исполнение всеми органами исполнительной власти РФ.

В то же время Правительство Российской Федерации – это орган распорядительный, т. е. обладающий правом издавать постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации является высшим среди органов, специально созданных для осуществления исполнительной и распорядительной деятельности, однако не высшей инстанцией, правомочной решать вопросы управления государством, поскольку такого рода вопросы вправе решать Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации.

Правовое положение (статус) Правительства Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации (гл. 6), Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ» (в ред. от 30 января 2007 г.), вступившим в силу 3 января 1998 г., федеральными законами и нормативными указами Президента Российской Федерации.

В своей деятельности Правительство Российской Федерации руководствуется принципами:

– верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов;

– народовластия;

– федерализма;

– разделения властей;

– ответственности;

– гласности;

– обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Вопросы для самоконтроля:

1. Охарактеризуйте особенности федеративного устройства Российской Федерации.

2. Особенности конституционно-правового статуса субъектов РФ.

3. Конституционно-правовой статус Президента РФ.

4. Конституционно-правовой статус органов законодательной (представительной) власти.

5. Конституционно-правовой статус органов исполнительной власти.

Дополнительная литература ко II разделу:

Х. Алексеев С. С. Общая теория права: В 2 т. Т. 1. М., 1981; Т. 2. М., 1982.

2. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.

3. Бондарь Н. С. Права человека и Конституция России: трудный путь к свободе. Ростов н/Д, 1996.

4. Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985.

5. Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России: Учеб. пособие. М., 1997.

6. Дмитриев Ю. А. Правовое положение человека и гражданина в Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 1992.

7. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 1998.

8. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б. А. Страшуна. Т. 1. М., 1993; Т. 2. Л., 1995; Т. 3. М., 1997.

9. Конституционное право / Отв. ред. А. Е. Козлов. М., 1996.

10. Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997.

11. Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996.

12. Общая теория прав человека / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1996.

13. Морозова Л. А. Проблемы современной российской государственности. М., 1998.

14. Правовое государство, личность, законность. М., 1997.

15. Сравнительное конституционное право. М., 1996.

16. Теория государства и права / Под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. М., 1997.

17. Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995.

18. Чиркин В. Е. Основы конституционного права. М., 1996.