Политология. Практикум. Раздел I. Теоретические основы изучения курса (Я. С. Яскевич, 2015)

Политология как отрасль научного знания и учебная дисциплина

Политическая наука – органическая часть гуманитарного знания, неотъемлемый элемент организации всей духовной жизни общества. Объект политической науки – вся политическая сфера жизнедеятельности общества. Политическая сфера – это область отношений между людьми по поводу управления государственными и общественными делами. Она является единством общего, присущего ряду стран, и особенного, специфичного для той или иной страны. Предмет политической науки – закономерности функционирования и развития политики, политических систем и процессов.

Выделяют три этапа эволюции политической науки. Первый этап – протонаучное осмысление мира политики в религиозно-мифологической форме и первые попытки рационализации политических представлений. Новое время (XVI–XIX вв.) положило начало второму этапу развития политической науки. Главной проблематикой стало исследование государства, демократии, систем политического представительства интересов, элит, партий, психологических процессов в политике и др. Теоретический подъем на рубеже веков привел к институциализации политической науки в качестве самостоятельной дисциплины в учебных заведениях США (1857), а в последствии – в Германии и Франции. В 1903 г. была создана первая Американская ассоциация политических наук. Все это позволяло говорить о становлении политической науки в качестве особой отрасли знания, занявшей свое место в структуре гуманитарных наук. С первой четверти XX в. и до настоящего времени длится третий – современный – этап развития политической науки.

В 1948 г. на международном коллоквиуме политологов, организованном ЮНЕСКО в Париже, был рекомендован курс политической науки в системе высшего образования. В 1962 г. образована Советская ассоциация политических наук (САПН) при Институте государства и права АН СССР, со второй половины 1970-х гг. она является координатором политологических исследований. Под эгидой САПН начинают выходить ежегодники Ассоциации, проводятся семинары, симпозиумы, конференции. В 1989 г. в ведущих учреждениях высшего образования СССР, в том числе и Белорусской ССР, начинает преподаваться новый учебный курс – политология. В 1992 г. в Белорусском государственном университете (БГУ) было открыто отделение политологии, где ведется подготовка специалистов в этой области знаний. В 1993 г. создана Белорусская ассоциация политических наук. С 2009 г. в Белорусском государственном экономическом университете (БГЭУ) также осуществляется обучение студентов по специальности «Политология». В БГУ, БГЭУ, Академии управления при Президенте Республики Беларусь открыты магистратуры и аспирантуры по данной отрасли наук.

В соответствии с изучаемой проблематикой в структуре политологии выделяются следующие разделы:

♦ теория и методология политики – раскрывает философско-методологические основы политики и политических отношений, сущность и содержание политики и власти, их основополагающие признаки, функции и закономерности развития;

♦ теория политических систем и их элементов – исследует сущность, структуру и функции политических систем, дает их сравнительный анализ, а также характеристику основных политических институтов – государств, партий, общественных организаций и движений и отношений между ними;

♦ теория управления социально-политическими процессами – изучает цели, задачи и формы политического руководства и управления обществом; механизмы принятия и реализации политических решений;

♦ история политических учений и политическая идеология – раскрывает генезис политической науки, содержание основных идейно-политических доктрин современности, роль и функции политической идеологии и политического сознания в политическом процессе;

♦ теория международных отношений – рассматривает проблемы внешней и мировой политики, различные аспекты международных отношений, глобальные проблемы современности.

Политическая наука развивается как целостная система теоретического и прикладного (практического) знания о политике. Теоретическая политология решает научные проблемы, связанные с формированием фундаментального знания о политической деятельности, объяснением процессов политического развития, разработкой концептуального аппарата политологии, методологии и методов политических исследований. Прикладная политология изучает проблемы, связанные с преобразованием политической действительности, анализом путей и средств целенаправленного воздействия на политические процессы. В сфере ее внимания – исследование конкретной деятельности различных политических институтов, избирательных кампаний, технологии и техники организации власти; изучение общественного мнения, особенностей политической ориентации и политического поведения различных социальных групп.

Политическая наука взаимосвязана с другими социальными науками, изучающими отдельные сферы общественной жизни, в частности экономикой, правоведением, социологией, культурологией, социальной психологией, историей др. Социальная роль и значимость политической науки определяются теми функциями, которые она выполняет относительно потребностей общества. Как правило, к числу важнейших функций политической науки относят:

♦ методологическую – заключается в разработке теории и методологии исследования политических явлений и процессов, выработке законов и категорий данной науки. Политология выступает в качестве теоретико-методологической базы конкретных исследований политики в рамках некоторых других общественных наук;

♦ познавательную – предполагает накопление, описание, изучение фактов политической действительности, анализ конкретных политических явлений и процессов, выявление важнейших политических проблем и противоречий политического развития. Политология призвана дать рациональное объяснение политической действительности, отвечая на вопросы, как, почему, в силу каких причин возникли данные политические явления и процессы, почему им присущи именно эти особенности;

♦ инструментальную, или регулятивную, – связана прежде всего с вопросами практической политики. Основным содержанием данной функции является выработка практических рекомендаций для властных структур, предварительная научная экспертиза политико-управленческих решений, определение способов, методов и средств рационального воздействия на политическую действительность;

♦ прогностическую – предполагает определение ближайших и отдаленных перспектив политического развития общества, выработку прогнозов, моделирование будущих политических процессов и отношений;

♦ идейно-воспитательную (мировоззренческую) – связана с выработкой, обоснованием определенных политических идеалов и ценностей, способствующих устойчивости той или иной политической системы, соответствующих политических взглядов, убеждений и политических ориентаций граждан. Политология обусловливает формирование гражданственности, политического сознания и политической культуры населения, осуществляет политическую социализацию граждан.

Политическая наука использует следующие группы методов:

♦ общелогические методы – анализ и синтез, индукция и дедукция, абстрагирование и обобщение;

♦ методы других наук:

• исторический – изучает политические явления в процессе их становления и в связи с прошлым, в ходе их развития: чтобы разобраться в существующей политической ситуации, необходимо исследовать ее корни;

• сравнительный – сопоставляет политические процессы и институты разных стран;

• ситуативный – заключается в учете всех условий и обстоятельств, создающих конкретный процесс, положение, ситуацию;

• институциональный – состоит в наблюдении, описании и анализе политических структур, свойств и их взаимосвязей, предполагает оценку на основе национального и мирового опыта. В целом институционализм остается доминирующим в политико-правовых науках при изучении политической системы и ее подсистем, т. е. государственных органов и структур, политических партий, норм и учреждений, обеспечивающих реализацию прав человека;

• деятельностный – показывает политику в динамике и развитии. С его использованием связано рассмотрение политики как специфической формы управления обществом;

• социологические – основаны на изучении поведения социальных групп;

• экономические – используются в политологии, потому что существует тесная взаимосвязь между политикой и экономикой. Суть их состоит в перенесении всех закономерностей функционирования рыночной экономики на политическую жизнь;

• психологические – применяются для изучения субъективных мотивов человеческого поведения. Политико-психологические исследования широко используются при изучении электорального поведения, политического лидерства, политических конфликтов, политической социализации;

• географический, антропологический, праксиологический.

Наиболее общие, фундаментальные политологические методы часто называют исследовательскими подходами, или методологиями. В политологии существуют разнообразные методологические подходы: бихевиоральный, системный, структурно-функциональный, марксистский, критико-диалектический, психологический. Исследовательские подходы задают направленность изучения политики, в русле которой ученый отбирает реальные факты, производит обобщения, делает прогнозы на будущее. Исследовательские подходы связаны с тенденциями в развитии политологии, теми проблемами, которые решает политическая наука на том или ином историческом этапе.

В настоящее время в политической науке наметились тенденции синтеза исследовательских методик и расширения конвенциональности понятийного аппарата.

Основными парадигмами политической науки являются: теологическая, натуралистическая, географическая, социоцентрическая, парадигма конфликта и консенсуса.

Политика как сфера общественного и государственного управления

Термин «политика» произошел от греческого слова politike – общественные, государственные дела, в Европе он появился в 1265 г., возможно, в результате перевода В. Мербекским книги Аристотеля «Политика».

В современном английском языке существует три термина для обозначения понятия «политика»:

♦ policy – политика, линия поведения, политический курс, характер функционирования институтов, тип изменений, динамика политического процесса;

♦ polity – политические институты, государственное устройство, государство;

♦ politics – политика, политические убеждения, политическая наука, политическое поведение различных акторов, их мотиваций, установки, субъективный контекст политики, механизмы его формирования.

Политика возникла в связи с необходимостью реализации интересов социальных групп, которые затрагивали их общественное положение и не поддавались удовлетворению без вмешательства институтов публичной власти, предполагая использование методов принуждения. Таким образом, политика стала регулировать не все групповые интересы, а лишь те из них, которые затрагивали их властно значимые потребности и предполагали вовлечение в конфликт «третьей» силы в лице государства. Из-за стихийного характера такой конкуренции К. Мангейм называл политику «самостийной» величиной, т. е. явлением, не способным возникнуть в результате искусственной реконструкции. Понятно, что интересы, заставляющие человека переступать грань политической жизни, в основном имеют не индивидуальный, а надперсональный, групповой характер. Они приобретают определенное значение для человека как представителя конкретного класса, нации, той или иной части населения, поэтому импульсы политической жизни исходят оттуда, где различные общности, стремясь к реализации собственных целей, влияют на положение (цели, статусы, интересы) других слоев, вовлекая государство как посредника в урегулирование этих споров.

Таким образом, политику можно определить как совокупность отношений, складывающихся в результате целенаправленного взаимодействия групп по поводу завоевания, удержания и использования государственной власти в целях реализации своих общественно значимых интересов. В этом смысле политика понимается как результат столкновения разнонаправленных действий групп, соперничающих и друг с другом, и с правительством, которое тоже являет собой особую группу и потому защищает не только общесоциальные, но и собственные интересы.

В современной политической науке существуют различные подходы к определению содержания политики. Наиболее распространенными подходами к пониманию сущности политики и ее определению являются следующие:

♦ коммуникационные – в самом общем виде политика есть область отношений между различными общностями людей (классами, нациями, социальными группами и слоями);

♦ конфликтно-консенсусные – акцентируют внимание на противоречиях интересов, которые лежат в основе политики, определяя ее динамику. Формами взаимодействия субъектов политики могут быть борьба, столкновение, соперничество, конкуренция, компромисс, сотрудничество, консенсус и др.;

♦ директивные, силовые – политика есть сфера властных отношений. Власть – первооснова, суть политических отношений, важнейшее конституирующее качество политики. Только на этой основе можно выделить политику, политические отношения из всей совокупности общественных отношений;

♦ институциональные – рассматривают политику как сферу взаимодействия государства, партий, других общественно-политических институтов и структур, в которых воплощается и материализуется власть и политика;

♦ функциональные – основным назначением политики является управление социальными процессами как систематическое и целенаправленное воздействие на общество для сохранения и оптимального функционирования данного социально-экономического строя.

Политика выступает как организационная и регулятивно-контрольная сфера общества, что обусловлено такими ее свойствами, как универсальность, всеохватывающий характер, инклюзивность (включенность во все сферы), способность воздействовать практически на любые стороны жизни. Функциональность политики не только позволяет ей глубоко воздействовать на другие сферы общественной жизни, но и связывает ее с ними. Политика в значительной мере опосредована экономической сферой общества, экономическими отношениями и интересами, концентрированным выражением которых она является. Вместе с тем она обладает относительной самостоятельностью и оказывает обратное воздействие на экономику и другие сферы общественной жизни. Тесная связь существует между политикой и моралью, политикой и культурой, политикой и идеологией, политикой и правом.

Субъектами политики являются индивид, малая социальная или профессиональная группа, нация, класс, элита, общественные движения, объединения и другие социальные общности.

Политическая власть: понятие, структура, функции

Феномен власти приоткрывает тайну самой политики, политических институтов и движений, стремления к ее завоеванию и осуществлению. Доминирование властной воли, волевое отношение между людьми является специфическим признаком власти. Во властных отношениях предполагается наличие следующих аспектов: субъекта власти, которым могут выступать как отдельные лица, так и коллективно действующие лица (партия, организация, учреждение, комитет и т. п.); выражение воли осуществляющего власть; подчинение того, над кем осуществляется власть, тому, кто ее осуществляет. В этой связи природа власти такова, что она отчасти опирается на одобрение наиболее авторитетной части людей, и власть кончается там, где начинается насилие (хотя она и предполагает угрозу применения силы или насилия). Неспособность же субъекта власти обеспечить согласие людей без использования физического насилия означает, что власти не существует, а есть попытка оказать давление. Хотя власть и требует подчинения, но люди, подчиняясь ей, не жертвуют своей свободой, поскольку, как писал В. Соловьев, «требование личной свободы, чтобы оно могло осуществиться, уже предполагает стеснение этой свободы в той мере, в какой она в данном состоянии человечества несовместима с существованием общества или общим благом».

Таким образом, политическая власть – это способность и возможность социальной группы, страты осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей посредством авторитета, права, насилия. Политическая власть – это реальная способность социальной группы, индивида проводить свою волю в политике и в сфере правовых норм. Проявления политической власти в обществе многообразны (власть государственная, общественная, экономическая и др.). Формы и методы ее осуществления в различных социальных и экономических системах неодинаковы: от консенсуса до насилия, от демократии до тоталитаризма, от адекватного учета потребностей и интересов масс до прямого психологического давления и физического террора, от апелляции к божественным и светским авторитетам до манипулирования сознанием и поведением индивидов.

Выделяют власть в бесклассовом и классовом обществе. Классификация власти:

♦ по функциям органов власти различают законодательную, исполнительную и судебную власть;

♦ способам организации власти – монархическую, республиканскую;

♦ степени институализации – правительственную, федеральную, городскую, сельскую, муниципальную;

♦ количественному признаку – единоличную, олигархическую, полиархическую;

♦ правовому признаку – законную и незаконную, легальную и нелегальную;

♦ признанию власти обществом – легитимную и нелигитимную;

♦ сферам общественной жизни – экономическую, политическую, социальную, духовно-информационную.

Власть и политику иногда отождествляют, считая их нераздельными и взаимообусловленными. Действительно, власть является центральным началом политики, представляет собой средство осуществления политики. Борьба за власть, овладение ею и ее удержание – проблема политическая, независимо от того, решается она путем выборов, назначений, захвата. Как правило, власть – не самоцель для социальных сил, стремящихся реализовать свои цели. Однако, придя к власти, эти силы начинают формировать конкретные структуры власти самых разных масштабов: от правительства, президента, парламента до региональных и местных структур. Новые правители, осуществляя свои интересы и цели, сами вырабатывают и проводят в жизнь собственную политику, которая становится средством власти. Иными словами, политика оказывается причиной власти, а власть – причиной политики. Можно сказать, что политика и власть связаны круговой причинно-следственной зависимостью.

Отношения власти предполагают наличие субъекта и объекта (или второго, пассивного, субъекта), отношений господства и подчинения, побуждения к действию и его совершения по желанию первого субъекта. Власть возникает в отношениях между людьми, группами людей, обществом и его частями, т. е. субъектами, наделенными сознанием, волей, способностью действовать.

Субъектами власти могут быть отдельные личности, организации, общности людей, союзы государств, мировое сообщество.

К наиболее важным, общественно значимым функциям политической власти можно отнести следующие:

♦ поддержание общественного порядка и стабильности;

♦ выявление, ограничение и разрешение конфликтов;

♦ достижение общественного согласия (консенсуса);

♦ принуждение во имя социально значимых целей и сохранения стабильности;

♦ управление обществом.

В современной литературе существуют различные концепции власти: правовые, поведенческие, бихевиоральные, реляционистские.

Принцип разделения властей закреплен в ст. 6 Конституции Республики Беларусь. В ней отмечается, что государство основывается на принципе разделения властей: законодательной, исполнительной и судебной. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.

Под ресурсами власти принято понимать все те средства, использование которых обеспечивает влияние на объект власти в соответствии с целями субъекта. Ресурсы представляют собой либо важные для объекта ценности (деньги, предметы потребления), либо средства, способные повлиять на внутренний мир, мотивацию человека (средства массовой информации), либо орудия, с помощью которых можно лишить человека тех или иных ценностей, высшей из которых обычно считается жизнь (оружие, карательные органы в целом). Субъекты политической власти обладают уникальной системой ресурсов. В их руках находится государство с его аппаратом, армией, органами внутренних дел, тюрьмами, правоохранительными органами, денежной и налоговой системами и т. д. Государственная власть имеет монопольное право издавать законы, обязательные для всего населения. Ресурсами власти являются интересы, убеждения людей, их чувства, эмоции (страх, ненависть, зависть, восторг, энтузиазм, недовольство и др.). Также к ним относятся экономический, военный, культурный потенциал страны, государственная территория, стабильность и порядок, единство общества, природные богатства, численность населения, его качество (культура, образованность, трудовые навыки и т. д.), знания, профессионализм, пропаганда во всех ее формах, средства массовой информации. Важное значение имеют традиции, идеология, вера, доверие, общественное настроение, участие населения в политике, время, которым располагает власть для решения своих задач. Эффективными средствами власти могут стать национальные и религиозные чувства.

Источниками и основаниями власти могут выступать происхождение, социальный статус, деньги, богатство, знания и др.

В современных обществах для характеристики власти часто используется термин «легитимность» – признание населением данной власти, ее права управлять. Легитимная власть принимается массами, а не просто навязывается им. Массы согласны подчиняться такой власти, считая ее справедливой, авторитетной, а существующий порядок – наилучшим для страны. В политологии используется также термин «легальность» власти – юридическое обоснование, юридическое бытие власти, ее законность, соответствие правовым нормам.

Типология легитимности введена в научный оборот М. Вебером, выделявшим три типа легитимности:

♦ традиционный – основанный на вере в священный характер норм, обычаев, традиций, которые рассматриваются как нерушимые. Обычаи выступают основой управления и послушания в обществе;

♦ харизматический – развивается в революционных условиях;

♦ легальный – основывается на признании юридических норм, конституции, которые регулируют отношения управления и подчинения. Эти нормы открыты для изменений, для чего имеются установленные законом процедуры. Рационально-правовая легитимность характерна для демократических государств. Она предполагает строгое соблюдение законов всеми структурами общества, в том числе и государственными органами, доступ к политическим институтам всем слоям населения, доверие граждан к устройству государства, а не к отдельным лидерам, подчинение законам, а не личности руководителя.

В период радикальных социально-экономических изменений наблюдается, как правило, кризис законности власти. Старый режим уже утратил легитимность, а новый – еще не приобрел. Положение нового режима во многом зависит от того, каким способом он попытается утвердить свою легитимность. К стабильной легитимности ведет лишь рационально-правовой способ, при котором доверие и уважение к власти основывается на признании законными ведущих к ней путей.

Понятие и структура политической системы общества

Любое человеческое сообщество может быть определено как сложная система, т. е. оно может рассматриваться как совокупность разных систем, среди которых выделяют социальную, экономическую, духовную, политическую и др. Специфика политической системы по сравнению с другими заключается в следующем:

♦ она является универсальной, поскольку охватывает своим воздействием все общество;

♦ она осуществляет полный контроль над применением физического и иного принуждения;

♦ ее право выносить обязывающие решения считается легитимным;

♦ ее решения являются авторитетно-властными.

Современная трактовка понятия политической системы отличается большим разнообразием концепций – выделяется около 20 формулировок. В политической науке сформировались определенные подходы к изучению политической системы:

♦ институциональный – рассматривает политическую систему как совокупность государственных и негосударственных институтов социальных и правовых норм, посредством которых реализуются политико-властные отношения;

♦ системный – главным предметом анализа является не институт, а социальное взаимодействие между индивидами и группами, которые осуществляют определенные политические роли.

Политические взаимодействия ориентированы на авторитетное распределение ценностей в обществе. В целом же политическую систему можно определить как совокупность институциональных структур государства и общества, форм взаимодействия между ними, направленных на осуществление политической власти, управление, руководство, регулирование общественно-политическими процессами.

Политическая система представляет собой сложноорганизованное образование, имеющее разветвленную структуру, многообразные связи. Наиболее распространенной точкой зрения ученых на структуру политической системы является выделение в ее составе следующих подсистем (их структурными элементами выступают те институты, нормы, функции, идеи и отношения, которые находятся в тесном взаимодействии с политическим управлением):

♦ институциональной – состоит из политических институтов, каждый из которых также является относительно самостоятельной системой (государство, партии, общественно-политические организации и движения, лоббистские группы и др., а также отношения между ними). Центральное место принадлежит государству – властная опора как политической, так и общественной системы в целом. Особую роль играют церковь и средства массовой информации, способные существенно влиять на формирование общественного мнения и, следовательно, оказывать давление на правительство и политических лидеров, т. е. стимулировать или тормозить импульсы, поступающие в систему. В целом же институциональная подсистема занимает ведущее положение среди других подсистем;

♦ нормативной – складывается из политико-правовых норм, принципов, воззрений и традиций, направленных на регламентацию деятельности политической системы в целом и ее структурных элементов. Центральное место в данной подсистеме занимают нормы права, которые служат главным регулятором общественных взаимосвязей, обеспечивают функционирование по заведенному порядку не только государственных органов, но и общественных объединений, а также устанавливают правила участия граждан в политической деятельности. Указывая на легитимность власти или на нелегитимность каких-либо действий, сопряженных с этой властью, имеется в виду соотношение нормативной подсистемы с реальной жизнью, оценивается степень соответствия слова (закона) и дела в политике;

♦ функциональной – определяется нормами политической деятельности, способами осуществления власти, преобладанием среди них насильственных или ненасильственных методов управления; характеризуется совокупностью реальных функций, выполняемых различными политическими институтами или гражданскими объединениями. Данная подсистема – основа политического режима, который обеспечивает сохранение существующей власти. При этом режим обладает известной самостоятельностью по отношению к конституционной структуре государственного управления, отраженной в институциональной подсистеме. Правящая элита может выходить за рамки формально установленного правопорядка, видоизменять механизмы властвования, а активность оппозиционных сил способна ограничить влияние конституционных институтов либо создавать альтернативные квазиинституциональные структуры;

♦ коммуникативной – включает разнообразные формы и принципы взаимодействия как внутри политической системы (между ее подсистемами), так и с другими странами. На внутреннем уровне она определяется отношениями между законодательной и исполнительной ветвями власти, институтами государства и другими субъектами политических взаимодействий (партиями, социальными, этническими или конфессиональными общностями, людьми как индивидуальными акторами), складывающимися в связи с их участием в осуществлении власти. Данная подсистема отражает связи гражданского общества и правового государства, которые могут различаться по своей социальной направленности. Среди них выделяют связи, нацеленные на упрочение существующего политического строя и выражающие интересы оппозиционно-умеренных или радикальных сил. Коммуникативная подсистема отражает также внешнюю безопасность общества, т. е. восприятие и адекватную оценку внешних информационных потоков, исходящих со стороны международной или экологической среды;

♦ культурно-идеологическую – формируется из различных по содержанию идей, взглядов, чувств участников социальной жизни. Она во многом определяется степенью дифференциации идейно-политического спектра общества, преобладанием в нем гуманистических или негуманистических по своей ориентации течений. Кроме того, подобная подсистема тесно связана с особенностями массовой политической культуры, ролью в ней традиционных стереотипов и рациональных установок в сфере поведения. Функционально она решает задачи сохранения и воспроизводства существующей модели общества. Однако подсистема культуры и идеологии является именно той областью, где происходит не только подтверждение, но и видоизменение модели устройства общества.

Благодаря своему структурному разнообразию политическая система способна обеспечивать исполнение определенных функций в обществе:

♦ определение целей, задач и путей развития общества;

♦ организацию деятельности общества по выполнению целей и программ;

♦ распределение материальных и духовных ценностей;

♦ согласование разнообразных интересов социальных общностей и государства;

♦ разработку правил и законов поведения людей и групп в обществе;

♦ обеспечение внутренней и внешней безопасности и стабильности политического строя;

♦ формирование политического сознания, приобщение членов общества к политическому участию и деятельности;

♦ контроль за соблюдением выполнения законов и правил, пресечение действий, нарушающих политические нормы.

Указанные функции характерны для стабильных сформировавшихся политических систем. Если политическая система еще не сформировалась и находится в переходном состоянии, то для нее будут характерны и другие функции, в частности функция преодоления политических и прочих кризисов.

Политические системы современного мира очень разнообразны. На их формирование и функционирование оказывает влияние множество факторов: исторические традиции, культура, экономическое развитие, зрелость гражданского общества, географическое положение и т. д. В зависимости от типа критериев предлагаются разные классификации:

♦ в соответствии с цивилизационным подходом политические системы подразделяют на традиционные, модернизированные, демократии и тоталитарные;

♦ по характеру взаимодействия с внешней средой – открытые (активно обмениваются ресурсами с внешним миром, способны воспринимать ценности других стран) и закрытые (характеризуются ограниченными контактами с внешней средой, не воспринимают иные системы ценностей) политические системы;

♦ по типам легитимного господства – традиционные, харизматические и рационально-легальные;

♦ по критерию «стабильность – изменчивость» – консервативные и трансформирующиеся;

♦ по типам политических режимов – тоталитарные, авторитарные и демократические.

Свои особенности присущи и политической системе Республики Беларусь. С 1990-х гг. в ней происходят существенные изменения: реорганизуются механизмы власти и политические институты; формируется новая модель политической организации белорусского общества, которая строится на основе принципов народовластия, политического плюрализма, разделения властей. Следует также подчеркнуть, что институционально политическая система Республики Беларусь в значительной степени сходна с политическими системами других стран. Ее особенности проявляются при анализе функциональной, коммуникативной и культурно-идеологической подсистем.

Специфика разделения властей и коммуникации между тремя ее ветвями в Республике Беларусь заключается в существовании еще одной силы – президентской власти, которая призвана заботиться о бесконфликтном и согласованном взаимодействии других ветвей власти и выступать третейским судьей между различными политическими силами. Данная роль президентской власти выведена за сферу публичной власти и распространяется на отношения органов государственной власти, государства и народа. Такой статус Главы государства необходим для реализации функций, возложенных на него Конституцией, и обусловлен в значительной степени переходным характером белорусского общества, в условиях которого необходимо сохранение политической и экономической стабильности в стране.

Функциональная подсистема также имеет особенности проявления. В Республике Беларусь существует специфика выполнения ролей различными политическими институтами и гражданскими объединениями. К сожалению, пока не сложилась развитая партийная система. Политические партии скорее находятся на начальной стадии своего формирования и похожи на политические клубы, не обладающие социальной базой и не пользующиеся значительной поддержкой среди населения. Идеологически многие партии до конца не оформились, более того, их названия зачастую не отражают идеологических основ их деятельности, доминирующих в обществе ценностей и ориентаций и возникших в рамках определенных культурно-исторических и политических традиций.

Ряд партий оппозиционны существующей в Республике Беларусь власти. В целом же наличие оппозиции органически связано как с разнородностью общества, так и со свойствами самого человека, в том числе реализует принцип политического плюрализма, который является основой политической системы Республики Беларусь. Однако следует отметить, что некоторые виды и формы оппозиции, в частности непримиримая оппозиция, представляют угрозу для общества в целом, поскольку ведут к идейно-политической поляризации, фрагментации и даже распаду общества. Таким образом, для политической системы большое значение приобретает процесс формирования общезначимых ценностей и ориентиров, поддерживаемых основной частью населения и составляющих мировоззренческую основу идеологии белорусского государства.

К функциональным и коммуникативным особенностям политической системы Республики Беларусь можно также отнести слабо развитую систему местного самоуправления. Существующие местные Советы пока еще не позволяют гражданам эффективно участвовать в управлении общественными делами, решении экономических и социальных проблем на местах, поскольку большинство полномочий сконцентрировано в исполнительных комитетах.

Специфика функционирования гражданских объединений в Беларуси и коммуникации их с государством проявляется также в том, что государство зачастую выступает одним из главных инициаторов их создания и преобразования. Например, благодаря усилиям государственных институтов была возобновлена деятельность таких молодежных и профсоюзных структур, как Белорусского республиканского союза молодежи (БРСМ) и Федерации профсоюзов Беларуси (ФПБ). Они занимают особое место в структуре гражданского общества. Например, профсоюзы являются самой массовой общественной организацией в Беларуси. Их официальная численность составляет около 54 % всего населения Республики Беларусь в возрасте старше 14 лет. Безусловно, создание гражданского общества и возникновение его партнерских взаимоотношений с государством связано в определенной степени с инициативой самих граждан, а не только государства. Объективно путь для формирования гражданского общества открыт в первую очередь благодаря процессам демократизации и нормам правового государства, заложенным в Конституции Республики Беларусь.

Политический режим как функциональный аспект политической системы

Политический режим представляет собой функциональную характеристику политической жизни, ценностную особенность той или иной государственности, содержащую позитивное или негативное представление о данном обществе. Он показывает, как взаимодействуют между собой различные элементы политической системы: законодательные и исполнительные, правящая партия и оппозиция, государство и общественные объединения. Иными словами, политический режим – это способы и методы осуществления политической власти в обществе.

В научной и учебной литературе выделяют ряд критериев, которые характеризуют понятие политического режима, в частности:

♦ характер и мера осуществления власти;

♦ механизм формирования власти;

♦ взаимоотношения общества и власти;

♦ роль и значение негосударственных и неполитических организаций и структур;

♦ характер существующих в обществе запретов;

♦ роль идеологии в жизни общества;

♦ характер политического лидерства;

♦ соотношение прав и свобод граждан;

♦ положение средств массовой информации;

♦ роль политических партий;

♦ соотношение между законодательной и исполнительной властью;

♦ роль и значение органов подавления;

♦ тип политического поведения.

Согласно наиболее распространенной классификации политических режимов выделяют тоталитарные, авторитарные и демократические режимы.

Тоталитаризм представляет собой специфическое явление первой половины XX в., характерное для стран, где демократические структуры либо только зарождались, либо были неустойчивыми (Россия, Германия, Италия, Испания, Португалия).

Понятие тоталитаризма используется для обозначения такого политического режима, в котором государственная власть сосредоточивается узкой группой лиц на основе свертывания демократии, базируясь на однопартийной системе, всеобъемлющем проникновении государственной власти в экономику, ликвидации конституционных гарантий и прав посредством насилия, духовного порабощения людей, поглощения всех форм и сфер самоуправления личности.

Системообразующие признаки тоталитаризма – единоличная власть вождя (харизматического лидера), демонстрирующего собой и своими поступками неизбежность и правильность избранной цели и способов ее достижения; строгая иерархическая вертикальная система управления; однопартийность; широкая пропаганда; открыто террористический политический строй с репрессивным аппаратом, устраняющим любое проявление инакомыслия и инакодействия; жесткая структурированность и одновременная консолидация общества на основе укрепления в сознании масс убежденности в возможности реализации социальной справедливости, братства, национального согласия и блага грядущих поколений.

Имея глубокие корни, тоталитаризм обладает способностью не только сохраняться в структурах властвования, но и способствовать формированию особого типа поведения человека и его отношения к другим людям.

Для тоталитарных режимов характерна особая роль идеологии в обществе, которая обосновывает право этих режимов на существование. Она постулирует необходимость тотального переустройства общества, отмену всех или большинства прежних ценностей и замену их новыми ценностями. В политической сфере этому соответствует монополизация власти.

Авторитарный режим является переходной ступенью к демократическому. Основные признаки авторитаризма – элитарность, неподконтрольность власти, сильное централизованное начало, персонализм, т. е. персонифицированный характер принятия решений. Пути преодоления бесконтрольной авторитарной власти:

♦ развитие полной и подлинной гласности, подразумевающей конструктивность решений в сочетании с гарантией как от преследования за критику, так и от использования имитации критики в своекорыстных целях;

♦ подотчетность лидера своему коллективу или избирателям, которые обладают правом выражения вотума недоверия; наличие механизма выхода в отставку;

♦ обязательная ротация руководящих кадров;

♦ регламентация отношений между руководящими и руководимыми, исключение администрирования и авторитаризма;

♦ соблюдение принципа разделения властей, верховенства закона.

Демократический режим – государственно-политическое устройство общества, управленческие функции в котором основаны на признании народа в качестве источника власти, его права участвовать в решении государственных дел в сочетании с широким кругом гражданских прав и свобод.

В настоящее время демократию рассматривают:

♦ как форму устройства любой организации; принцип взаимоотношений, основанный на равноправии, выборности, принятии решений большинством;

♦ идеал общественного устройства, основанный на свободе, правах человека, гарантиях прав меньшинства, народном суверенитете, политическом участии, гласности, плюрализме, толерантности;

♦ тип политического режима, характеризующийся совокупностью определенных признаков.

Выделяют особый тип политического режима – либерально-демократический – переходный тип, который устанавливается в обществе на этапе его трансформации из тоталитарных и авторитарных режимов в демократические. При этом режиме отчуждение от власти носит относительный характер. Власть, как правило, готова обсуждать с обществом свои решения, но сама определяет меру, степень и характер участия масс в политической жизни общества. Роль общества еще сильно ограничена. Оно может влиять на процесс принятия решений, но не может выбирать; может советовать, но не может требовать; может думать, но не может решать. При либерально-демократическом режиме особая роль придается гласности, просвещению, нравственности, но часто недооценивается роль формальных структур власти, правовых и демократических процедур. С точки зрения допустимого и запретного действует принцип «позволено все, что не ведет к смене власти».

В зависимости от того, кто имеет приоритет – личность, социальная группа или народ, – выделяют индивидуалистические, плюралистические и коллективистские модели демократии.

Теории демократии разделяются на группы по преобладающей форме демократии: прямая или представительная.

Политический институт как организационная структура системы политических отношений

Термин «институт» происходит от латинского слова institutum – установление, учреждение, обычай. Под политическим институтом понимается:

♦ установление, норма, принятое правило поведения;

♦ организация, учреждение, орган, ассоциация, объединение людей, совокупность служащих, правовое и организационное закрепление тех или иных социальных норм.

Государственные органы (парламент, правительство, конституционный суд) рассматриваются как политические институты, поскольку поведение людей в них высоко институционализированно.

Государство – основной институт политической системы, организующий, направляющий и контролирующий совместную деятельность и отношения людей, общественных групп, классов и ассоциаций. Государство представляет собой центральный институт власти в обществе и концентрированное осуществление политики этой властью.

Характерные признаки государства: наличие системы органов и учреждений, реализующих функции государственной власти; право, закрепляющее определенную государством систему норм и отношений; территория, на которую распространяется юрисдикция данного государства; народ, населяющий эту территорию; суверенность, т. е. исключительное право представлять официально все общество внутри страны и за рубежом, издавать законы и творить правосудие. Для государства характерно наличие гражданства и, кроме абсолютных монархий, конституции; только государство может устанавливать и собирать налоги. Оно имеет собственный герб, флаг, гимн.

Таким образом, государство можно определить как политическую общность, имеющую определенную структуру, организацию политической власти и управления социальными процессами на определенной территории.

Выделяют следующие подходы к исследованию государства: юридический, политологический, институциональный, социологический, философско-этический.

Концепции происхождения государства: марксистская (государство возникло как результат углубленного общественного разделения труда, выделения управления в целях повышения его эффективности в специальную отрасль общественной деятельности, возникновения в ходе развития общественного производства частной собственности, классов и эксплуатации); демографическая (главный фактор возникновения государства – изменения в воспроизводстве самого человека, рост численности и плотности населения, переход народов от кочевого образа жизни к оседлому, запрет кровосмешения и упорядочение брачных отношений); антропологическая (государственная форма организации коренится в самой общественной природе человека); психологическая (государство – плод человеческого разума, созревший под влиянием определенных потребностей и эмоций человека); теологическая (государство – продукт воли Бога); силовая (государство возникло как результат завоевания одних народов другими) и др.

Функции государства делятся на внутренние (охрана правопорядка, хозяйственная, идеологическая, социальная) и внешние (поддержание отношений с различными субъектами мировой политики – другими государствами, международными организациями и др.; внешнеэкономическая, военная).

Выделяют различные типы государств:

♦ по форме государственного устройства – унитарное, федерация, конфедерация;

♦ по виду режима – демократическое, авторитарное, тоталитарное, иногда либеральное.

Формы правления и государственного устройства в современном мире

Для характеристики государства используется понятие «форма государства» – способ организации политической власти, который включает три элемента: форму правления, форму государственного устройства и политический режим. Отражает исторические, географические, национальные, экономические и прочие особенности становления и развития различных государств.

Форма государственного правления – способ организации верховной государственной власти, порядок образования ее органов и их взаимоотношения с населением. В зависимости от положения главы государства формы правления подразделяют на монархии и республики.

Монархия – форма правления, при которой власть полностью или частично сосредоточена в руках единоличного главы государства – монарха (короля, императора, шаха, царя и т. п.). Власть монарха, как правило, передается по наследству и считается непроизводной от какой-либо другой власти, органа или избирателя. Глава государства занимает пост на определенный срок и не несет юридической ответственности за свои действия.

Существуют неограниченные (абсолютные) и ограниченные (конституционные) монархии. Абсолютная монархия характеризуется всевластием главы государства. Отличительной особенностью конституционной монархии является ограничение власти монарха парламентом. В зависимости от степени такого ограничения выделяют дуалистическую (двойственную) и парламентскую монархии. При дуалистической монархии (Иордания, Кувейт, Марокко) полномочия главы государства ограничены в сфере законодательства, но достаточно широки в сфере исполнительной власти. Монарх вправе назначать правительство, которое ответственно перед ним. При парламентской монархии (Великобритания, Швеция, Дания, Испания, Бельгия, Япония и др.) власть главы государства практически не распространяется на сферу законодательства и значительно ограничена в сфере исполнительной власти. Правительство формируется парламентским большинством и подотчетно парламенту, а не монарху. Тем самым «монарх царствует, но не правит».

Республика – форма правления, при которой глава государства является выборным и сменяемым, а его власть считается производной от избирателей или представительного органа. Выделяют президентскую, парламентскую и смешанную (полупрезидентскую) разновидности республики.

Президентская республика характеризуется значительной ролью президента в системе государственных органов. Президент является одновременно и главой государства, и главой исполнительной власти. Он избирается независимо от парламента либо прямым голосованием избирателей, либо коллегией выборщиков. Президент сам формирует правительство, которое ответственно перед ним, а не перед парламентом. Отличительная черта президентской республики – жесткое разделение законодательной и исполнительной ветвей власти. Парламент не может вынести вотум недоверия правительству, но и президент не вправе распустить парламент. Классический пример президентской республики – Соединенные Штаты Америки, где и была впервые введена эта форма правления.

В парламентской республике правительство формируется на парламентской основе и ответственно перед парламентом. Парламент может выразить вотум недоверия правительству, что влечет за собой отставку правительства либо роспуск парламента и проведение досрочных выборов. В большинстве стран с парламентской формой правления членство в правительстве совместимо с сохранением депутатского мандата. Глава правительства (премьер-министр, канцлер) реально является первым лицом в политической иерархии. Президент же занимает в ней более скромное место, осуществляя главным образом представительские и церемониальные функции. Глава государства избирается, как правило, парламентским путем, т. е. либо парламентом, либо особой коллегией, создаваемой на основе парламента. К парламентским республикам относятся Италия, Германия, Индия, Турция, Израиль и др.

Смешанная (полупрезидентская) республика сочетает сильную президентскую власть с эффективным контролем парламента за деятельностью правительства.

Республика Беларусь и большинство стран СНГ отказались от модели республики советского типа и находятся в поиске наиболее приемлемых вариантов формы правления. В них устанавливается режим республики президентского или полупрезидентского типа. В государствах Прибалтики сложились элементы парламентской республики, что во многом определяется традициями и влиянием западноевропейской политической культуры.

Форма государственного устройства раскрывает территориально-организационную структуру государства, характер взаимоотношений центральных, региональных и местных властей. Основные формы государственного устройства в современном мире – унитарное (простое) государство, федерация и конфедерация (сложные государства).

Унитарное государство – единое, простое государство, состоящее из административно-территориальных единиц, не обладающих собственной государственностью. Унитарное государство имеет единые конституцию, правовую систему, систему высших органов власти и управления, гражданство. Унитарными государствами являются Франция, Швеция, Дания, Турция, Эстония, Беларусь и многие другие страны.

Федерация – сложное, союзное государство, состоящее из государственных образований, обладающих определенной политической самостоятельностью (штатов, кантонов, республик, земель и т. п.). При верховенстве общегосударственной (федеральной) власти и общегосударственного (федерального) права государственные образования – члены федерации – имеют собственные конституции, законодательство, гражданство, высшие органы власти. Федерации формируются как на территориально-административной (США, Германия, Канада, Мексика, Бразилия, Бельгия и др.), так и на национально-территориальной (Россия) основе.

Конфедерация – союз юридически и политически самостоятельных государственных образований для осуществления конкретных совместных целей. Государства – члены конфедерации – сохраняют государственный суверенитет, самостоятельное гражданство, независимую систему органов власти, свое законодательство и передают в компетенцию союза лишь решение ограниченного числа вопросов, чаще всего в области обороны, внешней политики, транспорта и связи.

Правовое государство и гражданское общество

Правовое государство – это государство, ограниченное в своих действиях правом, защищающим свободу личности и подчиняющим власть воле суверенного народа.

Отличительные признаки правового государства:

♦ суверенитет народа;

♦ верховенство закона – всеобщность права, связанность правом самого государства и его органов;

♦ взаимная ответственность государства и личности;

♦ разделение властей;

♦ незыблемость свободы личности, ее прав, чести и достоинства;

♦ наличие эффективных форм контроля и надзора за соблюдением прав и свобод граждан, реализацией законов и других нормативных актов; гибкого механизма гарантий свободы народного волеизъявления.

Формирование правового государства возможно лишь на основе развитого гражданского общества.

Гражданское общество – это система самостоятельных и независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации отдельных индивидов и коллективов, реализации частных интересов и потребностей. Гражданское общество имеет сложную структуру и включает в себя экономические, духовные, нравственные, религиозные, этнические, семейные и другие отношения и институты, не опосредованные государством. Оно охватывает производственную и частную жизнь людей, их традиции, нравы, обычаи, сферы образования, науки, культуры, находящиеся вне непосредственной деятельности государства.

Интересы и потребности различных групп и индивидов выражаются и осуществляются через такие институты гражданского общества, как семья, церковь, политические партии, профессиональные и творческие объединения, кооперативы, социальные движения, органы общественной самодеятельности и др. Тем самым гражданское общество предполагает многообразие коллективов, территориальных общностей, культурных, национальных сообществ, т. е. множественность социальных субъектов, относительно независимых от государства и способных к самоорганизации. В гражданском обществе, в отличие от государственных структур, преобладают не вертикальные (подчинения), а горизонтальные связи – отношения конкуренции и солидарности между свободными и равноправными партнерами.

Базисом гражданского общества является многоукладная рыночная экономика, плюрализм форм собственности, самостоятельность субъектов хозяйствования, предоставление широкой деловой инициативы гражданам. Важное условие функционирования гражданского общества – наличие развитой социальной структуры, отражающей богатство и многообразие различных групп и слоев. Социальную основу гражданского общества составляет так называемый средний класс, включающий наиболее активную и мобильную часть населения. Духовная сфера гражданского общества предполагает плюрализм в области идеологии, реальную свободу слова, печати, совести, достаточно высокий уровень социального, интеллектуального, психологического развития личности.

Гражданское общество – продукт буржуазной эпохи и формируется преимущественно снизу, спонтанно, как результат раскрепощения индивидов, их превращения из подданных государства в свободных граждан-собственников, готовых взять на себя хозяйственную и политическую ответственность.

Формирование и развитие институтов гражданского общества идет одновременно и в тесной связи с развитием политических институтов современного государства. Гражданское общество и государство неразрывно связаны между собой и немыслимы друг без друга.

Гражданское общество выступает как сфера реализации частных интересов и потребностей – индивидуальных и коллективных, часто противостоящих друг другу. Государство же как выразитель воли всего населения призвано примирить, совместить эти интересы, обеспечить консенсус по основополагающим вопросам общественно-политической жизни.

Взаимоотношения между гражданским обществом и государством носят сложный, часто конфликтный характер. Саморазвивающаяся система, каковой является гражданское общество, постоянно испытывает давление со стороны государства. Недостаточная развитость гражданского общества подталкивает государство к узурпации его прав и присвоению себе его функций. В результате в условиях тоталитарных режимов происходит огосударствление общества, фактическое уничтожение или крайнее сужение независимости от государства общественной жизни.

При демократическом режиме государство и гражданское общество выступают как равноправные партнеры и самостоятельные субъекты общественной жизни. Решение общественных проблем осуществляется путем компромисса между государством и обществом.

Институт главы государства

Существует несколько вариантов реализации функций главы государства:

♦ первый вариант – монарх;

♦ второй вариант – президент, избранный народом (гражданами), парламентом, специальными коллегиями (состоят из членов парламента и представителей местных органов власти);

♦ третий вариант – коллегиальный орган, избираемый парламентом на определенный срок, в роли главы государства (Куба). Коллегиальный орган не может выполнять ряд функций, присущих главе государства, в силу того, что они должны выполняться индивидуально, поэтому какие-то полномочия передаются одному из представителей данного органа. Например, одним человеком – членом (или главой) коллегиального органа – подписываются документы, принимаются верительные грамоты от иностранных послов и т. д.;

♦ четвертый вариант – генерал-губернатор – представитель британского монарха в государствах (бывших доминионах, а ныне именующихся членами Сообщества), где нет своего главы государства (Канада, Австралия, Новая Зеландия, Барбадос, Ямайка и т. д.). Генерал-губернатор – не глава государства в чистом виде, это представитель главы государства, но с определенными оговорками, в силу того, что главенство британской монархии является условным. Генерал-губернатор, будучи формальным представителем британской короны, достаточно серьезная в государственном плане фигура;

♦ пятый вариант – единоличный или коллегиальный глава государства, который получил свою власть незаконно – путем узурпации власти. Обычно это военные, возглавившие военный переворот; главы военных хунт, провозгласившие себя главами государств, верховными начальниками и т. д.

Под институтом президентства следует понимать властный институт, т. е. совокупность властных полномочий президента в сфере государственного управления, которые в равной степени зависят как от конституционных норм, регулирующих функционирование президентской власти, так и от политической деятельности президента, являясь своеобразным прочтением конституции президентом. В Республике Беларусь данный институт был введен с 1994 г.

Основные черты института президентства:

♦ выборность;

♦ высокая степень независимости от других государственных органов, что не снимает обязанности действовать на основе и во исполнение законов;

♦ политический характер поста президента, т. е. он формирует политику государства, является верховным политическим руководителем государственными делами.

Статус президента зависит от системы правления. Система правления – это тип соотношения прерогатив между исполнительными и законодательными органами государственной власти.

Выделяют следующие системы правления:

♦ президентская – вся полнота высшей исполнительной власти принадлежит президенту; он формирует правительство, а высший законодательный орган не может отправить правительство в отставку посредством выражения вотума недоверия;

♦ парламентарная – президент является только конституционным главой государства и его полномочия в системе высшей исполнительной власти жестко ограничены прерогативами премьер-министра, определяющего курс правительства, которое подотчетно парламенту;

♦ смешанная – президент делит прерогативы высшей исполнительной власти с премьер-министром, возглавляющим правительство, а само правительство ответственно и перед президентом, и перед парламентом.

Тип правления зависит от особенностей исторического развития, культуры, геополитического положения и прочих факторов, формирующих политическое существование общества. Каждой системе правления присущи свои достоинства и недостатки, поэтому однозначно нельзя утверждать, какая из них способствует демократизации общества.

Наибольшее распространение получила смешанная, или полупрезидентская, система. Для нее характерна сильная исполнительная власть, которая ответственна перед законодательным собранием. Исполнительная власть распределяется между двумя конституционными институтами – президентом и правительством. Данная система правления, по мнению многих исследователей, существует и в Республике Беларусь.

Ряд исследователей подчеркивает, что систему правления в Беларуси и России можно охарактеризовать как президентскую смешанную систему, или как смешанную систему с сильным президентом.

В политической системе общества президентская власть выполняет следующие функции:

♦ гарантийные – президент – гарант конституции, суверенитета, независимости и территориальной целостности государства, прав и свобод человека и гражданина. Во Франции президент является также гарантом независимости судебных органов, а в Беларуси – экономической и политической стабильности. В соответствии с порядком, установленным самой конституцией, президент предпринимает все меры для защиты как конституции в целом, так и каждой конституционной статьи в отдельности;

♦ арбитражно-интегративные – президент координирует действия государственных органов, использует согласительные процедуры для разрешения разногласий между ними. В случае недостижения согласованного решения он может передать рассмотрение дела на разрешение соответствующего суда;

♦ контрольные – президент может контролировать правительство посредством отчетов, а законодательные органы – через приостановление действия решений советов и т. д.

Полупрезидентская система правления впервые была учреждена во Франции, где исполнительная власть носит двойственный характер и включает главу государства и главу правительства. Французская Конституция 1958 г. оказала большое влияние на учреждение смешанной формы правления в России и Беларуси, поэтому подробно будут рассмотрены полномочия президента Франции по отношению к исполнительной власти.

Президент Франции обладает собственными полномочиями, осуществление которых не требует контрассигнации. К ним относятся:

♦ назначение премьер-министра;

♦ назначение министров по предложению премьер-министра;

♦ участие в процессе формирования правительства (может навязывать те или иные кандидатуры);

♦ право распустить парламент, если он выразил недоверие правительству, однако, например, в 1962 г. Ш. де Голль после того, как парламент принял резолюцию о порицании правительства Ж. Помпиду, предпочел распустить парламент и после избрания нового состава нижней палаты назначил премьер-министром снова Ж. Помпиду;

♦ подписание декретов, принятых Советом министров;

♦ право отправить в отставку главу правительства, несмотря на поддержку парламента: например, в 1972 г. президент Ж. Помпиду отправил в отставку премьер-министра Шабан-Делмаса вскоре после получения тем поддержки Национального собрания. Законодательно данное полномочие не закреплено. Однако президенты Франции реализуют его через устное предложение главе правительства подать в отставку, а затем ее формально принимают.

В силу политической и правовой специфики Республики Беларусь наше государство отличается большей зависимостью правительства от Президента:

♦ Президент вносит на рассмотрение парламента кандидатуру главы правительства, причем она не зависит от соотношения сил в парламенте. Более того, в случае двукратного отклонения кандидатуры Президент вправе распустить парламент и назначить исполняющим обязанности премьер-министра все того же кандидата;

♦ Президент может председательствовать на заседаниях правительства, но он, в отличие от французского, не подписывает принимаемые этим органом документы;

♦ Президент может отменить постановления и распоряжения правительства, противоречащие Конституции, закону или указу Президента;

♦ нормативные акты Президента не контрассигнируются министрами;

♦ президент определяет структуру правительства и может ее реформировать. Например, в Республике Беларусь была введена «исполнительная вертикаль», а в России – институт полномочных представителей президента в округах;

♦ Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики. Например, в указах Президента Республики Беларусь нередко встречаются положения, определяющие то или иное конкретное направление деятельности правительства, причем в ряде случаев на длительный срок.

Таким образом, белорусской модели характерны черты и президентской, и парламентарной системы правления. Вотум недоверия правительству не несет его отставки, последнее слово остается за Президентом. При этом он может распустить парламент. Глава государства может также отправить правительство в отставку по своему усмотрению. Иными словами, премьер-министр занимает подчиненное положение по отношению к Главе государства, что исключает возможность конфликтов между ними.

Президент Республики Беларусь обладает правом законодательной инициативы. Например, в 1997 г. в Национальное собрание им было внесено 73 законопроекта из 163, в 1998 г. -34 из 127. В большинстве случаев эти законопроекты имеют большое общественное значение (Гражданский кодекс) или касаются функций Главнокомандующего Вооруженными Силами республики.

Президент может вносить предложение о срочности рассмотрения проекта и издавать декреты, имеющие силу закона. Конституция Республики Беларусь предусматривает два вида декретов: временные и декреты, издаваемые на основании закона, принятого по предложению Президента парламентом, который делегирует главе государства законодательные полномочия по определенному кругу вопросов на определенный срок.

Временные декреты имеют высшую юридическую силу по сравнению с законом. В 2002 г. было издано 30 временных декретов.

Таким образом, в Конституции Республики Беларусь, в отличие от французской, жестко не закреплен круг общественных отношений, подлежащих правовому регулированию исключительно законом. Иными словами, законодательные полномочия Президента Республики Беларусь достаточно широки.

Одним из способов участия Президента в законодательной деятельности является применение права вето – отклонение принятых парламентом законов. Вето бывает «карманным», или абсолютным, когда закон должен быть принят заново, и постатейным, или выборочным.

Во Франции президент не может отказаться подписать декрет о вступлении в силу закона после его повторного обсуждения или по истечении 15-дневного срока. На практике повторное обсуждение встречалось только дважды при президенте Ф. Миттеране (1981–1995). Для сравнения, в США вето является действенным оружием, поскольку Конгрессу удается преодолеть вето только в 7 % случаев. Пик применения этого права пришелся на президентство Ф. Рузвельта, который использовал его 631 раз.

Президент Республики Беларусь обладает и «карманным», и постатейным вето. В этом случае закон подписывается, но с оговорками о несогласии с отдельными его статьями, и вступает в силу, за исключением тех положений, по которым имеются возражения. По статистике Президентом возвращается только 5 % законов.

Важным полномочием Президента в законодательной сфере является право роспуска парламента. В США таким правом президенты не обладают, во Франции президент после консультаций с премьер-министром и председателями обеих палат может распустить парламент. Право роспуска парламента связано с функцией арбитража, возложенной на главу государства, а роспуск является одной из форм обращения президента-арбитра к избирательному корпусу. Французские президенты распускали парламент в 1962, 1968, 1981, 1988, 1997 гг.

Президенты России и Беларуси также обладают правом роспуска парламента. Президент Беларуси может распустить парламент в связи с деятельностью правительства (отклонение кандидатуры премьер-министра, выражение вотума недоверия правительства), а также на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения парламентом Конституции. Президент принимает решение о роспуске парламента после консультаций с председателями палат.

Среди полномочий президентов большое значение имеет степень влияния на судебную власть. В США назначение судей происходит с совета и согласия Сената. Как правило, Сенат отклоняет каждого пятого претендента в Верховный Суд и каждого двадцатого в другие суды. Во Франции президент и председатели палат парламента назначают по три члена Конституционного совета. Председатель данного совета назначается президентом. Кроме того, все бывшие президенты Франции становятся пожизненными членами Конституционного совета. Президент Франции рассматривается как гарант независимости судебной власти и возглавляет Высший совет магистратуры.

Большее влияние на судебную власть оказывает Президент Республики Беларусь. Он назначает шесть из двенадцати судей Конституционного Суда и с согласия Председателя Совета Республики, Председателя и судей Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда. Освобождение Председателя и судей указанных судов Президент осуществляет единолично, уведомляя Совет Республики.

Законодательная власть в политической системе

Существуют различные типы парламента, но наиболее распространенным критерием классификации является структура парламента. С этой точки зрения парламенты делятся на однопалатные (монокамеральные) и двухпалатные (бикамеральные).

В литературе приводится и другая важная классификация парламентов – деление на четыре группы, или четыре модели, парламентов, что связано с устройством высшей государственной власти.

Первая модель характерна для парламентских республик, где парламенты работают на основе принципа ответственного правления. Главный признак этого – институт политической ответственности правительства, т. е. группа парламентов, которым предоставлено право вотума недоверия правительству (право отправлять правительство в отставку). Классическим примером является Великобритания, иногда эту модель называют Вестминстерской моделью по месту расположения парламента – Вестминстерскому дворцу. Данная модель существует в тех странах, где есть парламентская республика (или парламентская монархия): Нидерландах, Италии, Германии, Австрии, Болгарии, Венгрии и др.

Вторая модель парламента присуща странам с президентской формой правления – это парламент в странах, где существует жесткий принцип разделения властей. Там, кроме принципа разделения властей, существует принцип «сдержек и противовесов». Исполнительная власть имеет право вето, законодательная – право использовать импичмент и т. д. Такие парламенты не обладают правом вотума недоверия, а правительство – правом роспуска парламента. Классическая модель указанного парламента – США.

Третья модель парламента – парламент в странах, где существует смешанная форма правления, сочетающая элементы парламентской и президентской систем. Парламент наделен правом вотума недоверия, есть реальный институт парламентской ответственности правительства, но и у президента очень важные полномочия, связанные с деятельностью парламента. В этих странах президент наделен правом роспуска парламента. Классическим примером такой модели является Франция. В последнее время к этой модели тяготеют страны СНГ.

Четвертая модель – парламенты в тех странах, где они играют почти декоративную роль. Иногда применяется термин «консультативные парламенты». В некоторых странах такой термин реально существует (Катар). Это законосовещательные органы. Такие консультативные парламенты предусмотрены конституциями некоторых исламских стран (Кувейт, Бахрейн, Объединенные Арабские Эмираты). Парламенты при абсолютной власти монарха являются квазипарламентами. Иногда они распускаются, снова восстанавливаются; избираются гражданами, назначаются монархами. К этой же группе законосовещательных парламентов можно отнести парламенты в странах, где сохранились элементы социалистической системы – КНДР, Куба, КНР, Вьетнам. Понятно, что основные решения и законы принимаются не парламентами, хотя они там есть. Об этом свидетельствует даже работа таких парламентов: они созываются на два-три дня в году, их члены стопроцентно голосуют «за».

Парламент — избираемый населением (может быть частично назначаемый) высший представительный орган государственной власти в стране.

Раскрывая понятие парламента, обычно применяют термины «высший законодательный орган» и «представительный орган». «Представительный» означает, что в этом органе заседают представители страны – депутаты, а «законодательный» – их действия (принятие законов). В последнее время в научной литературе представительская и законодательная функции подаются как несовпадающие: законодательная – деятельность по принятию закона; представительская – деятельность парламента как некоего форума, на котором открыто и публично обсуждаются важнейшие вопросы жизни страны.

Принято считать, что первый парламент появился в Англии как компромисс между зарождающейся буржуазией и дворянством.

Место и роль парламента, как правило, закрепляются в конституциях. Иногда там подчеркивается его особый статус. Например, ст. 41 конституции Японии гласит, что парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства.

В некоторых конституциях особая роль парламента не подчеркивается, перечисляются только его функции (конституция Франции ст. 34, где сказано: «Законы принимаются парламентом…» и т. д.).

Иногда в конституции закреплено, что парламент не является единственным законодательным органом (конституция Греции ст. 26, где сказано, что законодательная власть осуществляется палатой депутатов и президентом республики).

Порядок формирования парламента зависит от его структуры. Если парламент однопалатный, то он, как правило, избирается гражданами. Если двухпалатный, то одна его палата (нижняя) избирается гражданами, а для формирования второй палаты существует множество разных вариантов.

Нижние палаты формируются на началах выборности, причем в абсолютном большинстве случаев – это выборы прямые, всеобщие, равные и при тайном голосовании. Когда говорят о народном представительстве, верховенстве законодательного органа и народном суверенитете, речь идет о нижних палатах, где заседают представители народа. Есть и некоторые исключения, когда однопалатные парламенты частично назначаются или частично формируются не путем прямых выборов. Например, в Республике Мьянма (в прошлом Бирма) часть депутатов назначается. Точно также назначается часть депутатов в королевстве Бутан. В Республике Мьянма треть членов нижней палаты избирается, треть формируется из разных социальных групп (национальных меньшинств, профсоюзов и т. д.) и треть назначается правительством. В Бутане из 150 членов парламента 100 избираются населением, 10 делегируют буддийские монастыри и 40 назначает король.

Способы формирования верхних палат:

♦ путем прямых выборов с некоторыми особенностями по сравнению с той системой, которая применяется в выборах нижних палат: верхняя палата конгресса США – Сенат, как и нижняя, избирается гражданами страны, но не по территориальным округам, как Палата представителей, а от каждого штата избирается по два сенатора. Сенат Италии также избирается по своеобразной системе. Из 315 сенаторов 75 % (232 сенатора) выбирается при мажоритарной системе по одномандатным округам, а 25 % (83 сенатора) – по пропорциональной системе. Нечто похожее применяется и при выборах Палаты Советников (верхней палаты) парламента Японии: 150 депутатов избираются по отдельным избирательным округам, а 100 – от общенационального избирательного округа;

♦ посредством непрямых (многостепенных), или косвенных, выборов: наиболее характерные примеры – государственная практика Франции, Норвегии, Индии и других стран. Французский Сенат организовывается трехстепенными выборами. Сенаторы Франции избираются на девять лет депутатами Национального собрания, Генеральных советов департаментов и муниципальных советов. Можно сказать, что двухстепенные выборы применяются при формировании верхней палаты норвежского парламента – Стортинга: сначала граждане выбирают весь состав парламента, затем депутаты, собравшиеся на первое заседание, выбирают из своего состава верхнюю палату – Лагтинг, в которую входит 38 депутатов. Оставшиеся составляют нижнюю палату – Одельстинг (112 депутатов);

♦ посредством назначения – этот принцип используется в Канаде, Иордании, в небольших государствах, входящих в состав Сообщества (Антигуа, Багамы, Бермуды, Тринидад и Тобаго, Ямайка). Данный способ применяется и при формировании верхней палаты немецкого парламента Бундесрата, потому что он состоит из депутатов, назначаемых правительствами земель из своего состава. Иногда этот способ выделяют в отдельную группу и называют формированием верхней палаты путем представительства от субъектов федерации;

♦ по наследственному принципу (феодальный способ) – применяется в Великобритании. Традиционная система наследованного места в палате лордов была модернизирована и дополнена. В 1958 г. специальным законом помимо наследственного права было установлено пожизненное пэрство, которое распространяется и на женщин. В настоящее время в палате лордов Великобритании около 1200 пэров. Из них свыше 800 – наследственные пэры, носящие разные дворянские титулы и звания, обладание которыми дает им право заседать в палате лордов. Пожизненные пэры не имеют права передачи титула по наследству, обычно это государственные служащие высокого ранга, которые, уходя в отставку, в качестве награды за заслуги получают титул пэра и могут заседать в палате лордов пожизненно.

Говоря о структуре парламента, имеют в виду не только наличие нескольких палат, но и их деление на определенные структурные части: руководящие органы палат, должностные лица, комиссии и комитеты, партийные фракции и иные вспомогательные органы парламента.

В двухпалатных парламентах есть две модели взаимоотношений: с равным и неравным правовым статусом палат. В США обе палаты Конгресса – Палата представителей и Сенат – имеют одинаковые права в законодательной области. Законопроект первоначально может быть внесен в любую палату, но законопроект, не одобренный одной из палат, не принимается. Иными словами, принятие закона начинается в одной из палат, затем переносится в другую, и для того чтобы он был принят, нужно решение обеих палат. Хотя в США каждая из палат характеризуется определенной спецификой в сфере полномочий. Палата представителей имеет исключительные полномочия в финансах, а Сенат ратифицирует международные договоры, утверждает назначение должностных лиц и осуществляет роль суда в процедуре импичмента. Несмотря на критику существования второй палаты, есть бесспорные случаи, когда это абсолютно оправдано. Там, где установлена федеративная форма государственного устройства, практически всегда есть специальная вторая палата для представительства субъектов федерации. Такой порядок в США, Австралии, Австрии, Венесуэле, Индии, Мексике и т. д. В этих странах вторая палата как бы «страхует» субъекты федерации от решений, которые могут быть приняты нижней палатой, образованной по территориальному принципу.

В ряде унитарных государств вторая палата иногда напоминает вторую палату федеративных государств, поскольку палаты подобного рода образуются по принципу территориального представительства. Таков тип вторых палат в Италии, Боливии, Франции, а также в Испании, где в Сенате представлены и обычные территориальные единицы, и автономные единицы, которые входят в состав Испании. Двухпалатной системе присущи и недостатки – усложнение законодательного процесса, определенное консервативное отношение к новациям, усложненные процедуры и притормаживание прогрессивных начинаний.

Важную роль в деятельности парламентов играют его руководящие органы: в странах с двухпалатной системой в каждой палате есть свои руководящие органы; в однопалатных парламентах – руководящие органы только в одной палате. Руководство нижних палат или парламентов, которые состоят из одной палаты, в большинстве случаев избирается депутатами (обычно на первой сессии на весь срок полномочий).

По традиции руководителя палаты чаще всего называют спикером, иногда председателем или президентом. Кроме спикера или председателя нижней палаты депутаты обычно избирают одного или двух вице-спикеров, или вице-председателей. Также могут избираться секретари, которые редактируют и подписывают протоколы заседаний, а в некоторых странах (Франции, Италии, Бельгии) еще и квесторы, которые занимаются административно-хозяйственной деятельностью в парламенте. На них возложены заботы о помещениях парламента, других вспомогательных заведений (библиотеки, буфеты, спортивные залы), они занимаются расходами и поддержанием порядка в зале заседания. Иногда председателя палаты депутаты избирают только на срок сессии. Он является не важным политическим лицом в государстве, а выполняет служебную функцию. Такой порядок предусмотрен швейцарской конституцией, согласно которой председателей палат и заместителей избирают только на время очередной или чрезвычайной сессии.

Должность председателя верхней палаты в разных странах занимается по-разному. В некоторых странах он избирается так же, как и председатель нижней палаты. Полномочия председателя палаты либо руководящего органа палаты (бюро, президиума) распространяются практически на все сферы парламентской деятельности. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими государственными органами и в международных отношениях. Он обладает дисциплинарной властью; по договоренности со своими заместителями и председателями фракций определяет повестку дня заседаний, обеспечивает первоочередное рассмотрение вопросов, внесенных правительством. Естественно, председатель (либо его заместители) руководит прениями, дебатами, происходящими в зале заседания; он предоставляет слово депутатам, может прервать выступающего, определяет процедуры обсуждения законопроектов, порядок и вид голосования, подводит итоги голосования и объявляет их. Председатель (и его заместители) координирует разные виды деятельности парламента, руководит и ведает денежными средствами (парламентским бюджетом), назначает служащих и руководит парламентской полицией.

Значительные права в процедурной сфере дают возможность председателю, его заместителям и другим руководящим органам существенно влиять на решения парламента, политику парламента и законодательную сферу. Председатель может как стимулировать деятельность парламента, поощрять определенные направления его деятельности, так и в каких-то случаях притормаживать их: не дать слово представителям оппозиции, подведя черту под прениями, сократить время выступления депутатов и т. д. Но в большинстве случаев от председателя требуется одно – быть абсолютно нейтральным.

Парламентские комиссии, или комитеты, – это специальные органы, образованные из депутатов, главной целью которых является подготовительная работа по созданию и оценке законопроектов, а также для контроля за выполнением законов или за деятельностью исполнительной власти.

Парламентские комиссии в абсолютном большинстве состоят только из депутатов и играют исключительно важную роль, поскольку решения, принимаемые ими, очень часто предопределяют решения, которые будут приняты на сессии.

Комиссии парламента бывают временные и постоянные, специализированные и универсальные. Чаще всего создаются постоянные комиссии на весь срок деятельности палаты парламента и прекращают свои действия вместе с прекращением полномочий данной палаты. Обычно если парламент двухпалатный, то в каждой из палат действуют свои комиссии. Иногда они дублируют друг друга, имеют одинаковые названия и занимаются примерно одним и тем же кругом вопросов, а иногда эти комиссии не совпадают ни по названию, ни по кругу дел и проблем.

Временные комиссии создаются для выполнения какой-то конкретной задачи, после выполнения которой они либо распускаются, либо расходятся. К ним могут быть отнесены следственная комиссия, редакционная комиссия по выработке текста какого-то законопроекта, конституционная комиссия и т. д.

Постоянные комиссии бывают специализированными (отраслевыми) и неспециализированными. Специализированные комиссии легче всего представить, если вспомнить типичный набор министерств в той или иной стране: министерства обороны, внутренних дел, здравоохранения, народного образования и т. д. – примерно по такому принципу создаются и постоянные комиссии (комиссии по иностранным делам, сельскому хозяйству, транспорту, охране здоровья и т. д.).

Постоянные комиссии обычно образуются на основе пропорционального представительства от партийных фракций: партии с большинством в парламенте имеют большинство и в комиссиях. Как правило, представители больших фракций возглавляют комиссии, они доминируют в парламенте, поэтому могут поставить своих представителей руководить комиссиями и иметь там большинство. Деятельность комиссий происходит за «закрытыми дверями» и не афишируется.

Парламентские комиссии (комитеты) всегда предварительно обсуждают законопроекты. Без мнения и заключения членов комиссии законопроект не может быть поставлен на голосование. Комиссии имеют право вносить в законопроекты поправки, которые иногда могут быть настолько существенными, что искажают первоначальный смысл закона. Комиссии состоят из депутатов, но при необходимости в них могут приглашаться в качестве специалистов государственные чиновники, бизнесмены, ученые для того, чтобы объяснить неясные моменты в законопроектах и выступить в качестве экспертов.

В некоторых случаях между понятиями «комиссии» и «комитеты» нет разницы. Но, например, в США комитет – более важный орган, постоянно действующий, а комиссия – собрание депутатов с менее важными полномочиями. Комиссии и комитеты работают на основе регламентов палаты, кроме того, могут приниматься специальные положения, которые регламентируют более конкретные области их работы. Отдельные нормы о комитетах и комиссиях могут содержаться в конституциях и конституционных законах.

Партийные объединения депутатов чаще всего называются партийными фракциями, но они могут называться и по-другому: фракция (Германия), парламентская группа (Франция, Италия и др.), парламентская партия (Великобритания), партийные клубы (Австрия, Польша, Хорватия). Иногда применяются наименования и партийная фракция, и депутатская группа. Это может обозначать не одно и то же: партийная фракция состоит из депутатов, которые избирались по спискам одной партии и представляют эту партию в парламенте, а депутатская группа представляет, например, объединение депутатов, которое образовалось уже после выборов из беспартийных депутатов или депутатов, вышедших из партийных фракций.

В большинстве западных стран партийная дисциплина внутри фракций очень строгая. Если депутат ее не соблюдает, он исключается из фракции. Потеряв партийную поддержку, будучи «уволенным» из партийной фракции, он теряет половину или больше своей силы. Рядовые депутаты («заднескамеечники») какого-то реального влияния на работу фракции не оказывают. Основным способом для них проявить себя является возможность задавать вопросы членам правительства или выступать с каким-то интересным сообщением во время прений.

В парламентах могут быть иные органы и структурные части помимо комиссий, комитетов и партийных фракций. В некоторых странах есть специальные органы парламентского контроля: ревизоры, контролеры. Должность омбудсман впервые была создана в Швеции, главная его задача – контроль за деятельностью административных органов (например, полиции). В настоящее время институт омбудсманов получил развитие, они чаще всего называются уполномоченными по правам человека, и их компетенция расширена. Эти должностные лица избираются парламентами, они в ряде случаев имеют значительный штат сотрудников и являются как бы специальным органом по рассмотрению жалоб.

Парламенты создают так называемые счетные палаты, или комиссии. Их задача – проверять выполнение и соблюдение статей бюджета. Некоторые парламенты создают иные контрольные органы или назначают специальных должностных лиц (в Германии – уполномоченный Бундестага по делам обороны и армии).

Вне зависимости от того, закреплена ли компетенция парламента в конституциях или законах или нет, круг вопросов, которыми он занимается (полномочия парламента), всегда охватывает определенную сферу общественных отношений. Если полномочия парламента закрепляются в конституциях, то обычно это полномочия законодательного характера, полномочия в сфере финансов, полномочия по контролю над деятельностью правительства и полномочия, связанные с формированием других органов государства. Такая четырехзвенная схема является перечислением минимальных возможностей и полномочий любого парламента. Однако и конкретные конституции, и специальные законы закрепляют более развернутый перечень полномочий парламента. Например, называются еще полномочия в области внешней политики, отдельно выделяются полномочия в сфере обороны и безопасности, а также судебная функция парламента. Минимальный круг вопросов, которым занимается парламент, – это указанные четыре направления. Чаще называют шесть или семь. В некоторых источниках приводится даже восемь направлений деятельности или полномочий парламента. Например, кроме всего названного, к полномочиям парламента относят: назначение референдумов, полномочия по передаче части своих полномочий – делегирование полномочий какому-либо органу (как правило, правительству). Однако, какие бы ни были классификации и перечни полномочий парламента, основным его полномочием является издание законов.

Полномочия в сфере финансов парламента – право устанавливать налоги и правила выпуска денег, контролировать эмиссию, выпускать займы, осуществлять контроль за расходованием государственных денег, утверждать бюджет страны и т. д.

Полномочия в области внешней политики – ратификация международных договоров и соглашений, объявление войны и заключение мира и др. В данной сфере решение принимается и исполнительной, и законодательной властью, но окончательную точку ставит парламент.

Важной частью полномочий парламента являются полномочия в области формирования государственных органов, в сфере назначения либо избрания должностных лиц, либо участие в выборах и назначении должностных лиц, а также контроль над деятельностью правительства.

Есть различные формы парламентского контроля: обсуждение основных направлений деятельности правительства (обычно на первой сессии после его избрания или ежегодно на первой сессии после парламентских каникул); контроль посредством парламентских комиссий и комитетов; специальные парламентские запросы или вопросы; интерпелляции; контрольные полномочия, которые осуществляют специальные должностные лица: ревизоры, контролеры, омбудсманы и т. д.

В Республике Беларусь также есть традиции парламентаризма. Например, еще в Великом Княжестве Литовском (ВКЛ) действовал «Вялiкi вольны сейм», в советское время данные функции возлагались на Съезд Советов БССР, ЦИК (Центральный Исполнительный Комитет), Верховный Совет, который, согласно Конституции, оставался высшим представительным и законодательным органом государственной власти в Республике Беларусь до 1996 г. На основе проведенной в 1996 г. конституционной реформы в Беларуси был учрежден Парламент – Национальное собрание – состоящий из двух палат: Палаты представителей и Совета Республики. Национальное собрание – представительный и законодательный орган Республики Беларусь. Каждая из палат Парламента обладает самостоятельными полномочиями, которые определены в гл. IV Конституции Республики Беларусь. Конституция не предусматривает вопросы совместного ведения палат.

Следует отметить, что количественный состав Парламента Республики Беларусь в последние годы претерпел существенные изменения. Если ранее его численный состав насчитывал 485 депутатов, в последующем – 360, затем – 260, то в настоящее время – 174 (Палата представителей – 110 депутатов, Совет Республики – 64 депутата). Указанная норма является оптимальной, что позволяет, с одной стороны, Парламенту быть органом достаточно широкого представительства народа республики, а с другой – работоспособным.

Показателем того, что Парламент – реально представительный орган, является его социальный состав. К таким характеристикам относят возраст депутатов, количество мужчин и женщин в Парламенте, их профессиональную принадлежность. С возрастной структурой обычно косвенно связана длительность пребывания одних и тех же лиц в Парламенте. В Республике Беларусь пока не получила распространения тенденция к многолетнему участию в работе Парламента одних и тех же лиц, т. е. их профессионализация. Для депутатов нет ограничений относительно пребывания в Парламенте, хотя дебаты по этому поводу ведутся (например, в США). Среди депутатов, избранных в 2012 г. в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, – 30 женщин.

Исполнительная власть в политической системе

Правительство – государственный коллегиальный орган, с помощью которого осуществляется повседневное текущее руководство внутренней и внешней политикой. Для более точного отражения всех его полномочий использую также понятие исполнительной, или правительственной, власти. Такие обозначения отграничивают функции совета министров, кабинета министров от функций других ветвей власти и звеньев государственного механизма; позволяют изучать их в рамках собственных полномочий и возможностей. В наиболее распространенном понимании правительство – это коллегиальный орган наиболее универсальной компетенции, который осуществляет исполнительную и распорядительную власть в стране. То, что понимается под правительством в европейском смысле слова, в США называется администрацией президента, куда входят министры и другие государственные служащие (Советник по национальной безопасности, Глава Белого Дома, главы специальных служб, помощники по экономике, по связям с иностранными государствами и т. д.). Администрация – это круг людей, которые вырабатывают политику, помогают президенту принимать решения.

Правительства бывают партийные (одно- и многопартийные (коалиционные)) и беспартийные. Однопартийные правительства, как правило, существуют либо в странах с парламентарными формами правления, где какая-либо из партий обладает доминирующим большинством в парламенте (Великобритания, Австралия), либо в президентских республиках, где министрами, членами кабинета, членами администрации становятся сторонники и члены той партии, которую возглавляет президент. В таком случае, с достаточной степенью условности, правительство принято называть однопартийным, хотя там принадлежность к партии иной раз достаточно символическое.

Многопартийные (коалиционные) правительства создаются в тех странах, где ни одна из политических партий не имеет значительного перевеса в парламенте (Германия, Италия, Нидерланды, Бельгия и т. д.). Коалиционное правительство создается на основе договора партийных фракций по следующему принципу: парламентская партийная фракция, которая имеет наибольшее число в парламенте, назначает своего представителя на пост премьер-министра и еще на несколько ключевых должностей. Фракция, которая имеет меньше мест, обычно занимает посты несколько менее значительные – министр финансов, народного образования и т. д. Самые незначительные фракции обычно занимают второстепенные министерские должности. Хотя бывает, что маленькая партия добивается большой должности, потому что без ее поддержки коалиция не может существовать.

Беспартийные правительства бывают трех видов:

♦ характерные для стран с абсолютной монархией, где отсутствуют политические партии (Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, Оман, Катар и т. д.);

♦ создаваемые во время кризисной ситуации (переходные правительства, «деловые», «служебные», «правительства чиновников», иногда «рабочие правительства»), когда партийные фракции не могут договориться и коалиция не складывается, тогда роль министров выполняют постоянные заместители министров (в ряде стран такая должность есть);

♦ беспартийные правительства при диктаторских режимах, когда все политические партии находятся под запретом, а правительство образуется военными из состава командиров дивизий, полков и т. д.

В зависимости от поддержки правительства парламентом выделяют правительство большинства и правительство меньшинства. Наиболее распространенным вариантом является правительство большинства, т. е. такое, которое опирается на поддержку партийных фракций, образующих коалицию. Правительство большинства – очень часто встречающееся явление.

Правительство меньшинства может образовываться либо фракцией, либо коалицией, которые не опираются на большинство. Существование правительства меньшинства чаще всего является результатом каких-либо политических столкновений, конфликтов. Партии, которые могли бы образовать большинство, не могут договориться и не хотят друг с другом объединяться. Но поскольку должна быть какая-то правительственная власть, они уступают лидерство своим политическим соперникам и обещают им какое-то время не вмешиваться в их деятельность и не голосовать против. Правительство меньшинства существует обычно некоторое непродолжительное время, пока не возникнет новый конфликт. Как правило, такая ситуация заканчивается роспуском парламента и назначением новых выборов. Правительство меньшинства очень неустойчивое и образуется в кризисной ситуации, оно может называться временным, переходным.

Правительство национального единства – правительство, которое образовано в кризисной ситуации, в послевоенный или послереволюционный период, чтобы объединить все ведущие политические партии и политические силы. Есть существенная разница между коалиционным правительством и правительством национального единства, потому что в последнее могут входить партии, являющиеся политическими противниками. Они объединяются на определенный период ради блага страны.

Порядок формирования правительства, как правило, определяется формой правления государства. Выделяют парламентский и внепарламентский способы образования правительства.

Парламентский способ формирования правительства имеет несколько разновидностей. Наиболее известна английская модель, по которой лидер партии, победившей на выборах, образует правительство. Такой вариант, кроме Великобритании, характерен для стран, которые были под влиянием англосаксонской правовой системы и входили в состав Британского Содружества наций либо были ее территориями (колониями, доминионами), – Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия, Малайзия и др.

Если же ни одна партия не располагает большинством в парламенте, то глава государства проводит консультации с лидерами партийных фракций и пытается выяснить, возможно ли образование коалиции и кто из руководителей фракции может возглавить либо организовать вокруг себя эту коалицию. В Голландии, Бельгии, Дании перед такими переговорами назначается не премьер-министр, а специальная государственная фигура – форматор – ответственное лицо, которому глава государства поручает определить потенциальных членов правительства и лиц, которые могли бы возглавить правительство. Форматор от имени главы государства ведет переговоры с политическими деятелями и занимается организационной работой по поводу будущих членов правительства. Другая временная государственная должность – информатор – лицо, которое проводит консультации, встречается с разными политическими силами и подбирает будущего форматора. Информатором, как правило, становится премьер-министр, который собирается уйти в отставку, либо политический деятель, который не претендует на должность главы правительства, а занимается этой работой для блага государства.

В ряде стран при образовании правительства всегда применяется процедура, суть которой – формальное избрание парламентом главы правительства.

В президентских республиках глава государства сам является главным обладателем исполнительной (правительственной) власти, он назначает и увольняет членов кабинета или правительства. В США формально действует установка, что назначение членов кабинета производится по совету и с согласия Сената. Однако случаи отказа Сената в утверждении предложенных президентом кандидатур встречаются очень редко – лишь в тех случаях, когда против предложенного президентом кандидата есть какой-то негативный материал, о котором президент не знал. Тогда президент сам, как правило, снимает кандидатуру. Назначения правительства, аналогичные американскому, проводятся в большинстве латиноамериканских стран.

Правительство состоит из министров, а также государственных министров, министров без портфеля, статс-секретарей, иногда младших министров и парламентских секретарей. Принято считать, что главная фигура в правительстве (кроме премьер-министра) – министр – основное составляющее правительства.

В некоторых странах в конституции записано строго лимитированное число и виды министерств и министров. Превысить этот лимит нельзя (США, Швейцария). В определенных странах нет никакого перечня количества министерств и министров, и каждое правительство может образовывать разные министерства. Основной блок остается, но возможны варианты.

Правительственные органы исполнительной власти наделены очень широкими полномочиями и компетенцией: во-первых, имеют собственную регламентарную власть и издают акты нормативного характера; во-вторых, издают делегированные акты, тем самым оказывая большое влияние на нормативную сферу деятельности государства. Следует также упомянуть, что правительства большинства стран в лице главы правительства обладают правом законодательной инициативы. В ряде стран свыше 90 % законопроектов, которые принимаются парламентом, вносятся правительством. В сфере разработки и принятия бюджета почти все права принадлежат правительству. Исполнительная власть не только «составляет» бюджет, но и способна «убедить» парламент принять бюджет. Например, по французской конституции (ст. 47), если парламент в 70-дневный срок не утверждает финансовый законопроект, то он вводится в действие путем издания акта правительства (ордонанса).

Конец ознакомительного фрагмента.