Политический порядок в меняющихся обществах. 2. Политическая модернизация: Америка и Европа   (Сэмюэл Хантингтон)

Три варианта модернизации

Политическая модернизация связана с рационализацией власти, дифференциацией структур и ростом политической активности населения. На Западе политическая модернизация растянулась на многие столетия. Порядок следования и соотношение трех ее составляющих существенно различались в различных регионах Европы и Северной Америки. Вполне очевидно, что рост политической активности произошел раньше и в гораздо больших масштабах в Америке, нежели в Европе. В XVIII в. участие населения колоний в политическом процессе в форме избирательного права получило даже, по английским стандартам, не говоря уже о континентальных, широкое распространение. Революция убрала с американской сцены английскую монархию и вместе с ней единственный возможный источник легитимности, альтернативный народному суверенитету. Революция, как подчеркивает Роберт Палмер, делала историю, утверждая народ в качестве носителя власти¹. Распространение избирательного права и других форм народного участия в управлении резко возросло с достижением независимости. Имущественный избирательный ценз, который во многих штатах и так лишал права голоса не слишком многих, был сначала заменен на требования к уплате налогов, а потом и вовсе отменен. Новые штаты, как правило, вступали в союз без каких-либо экономических ограничений избирательного права. К 1830-м гг. всеобщее избирательное право для белых мужчин стало в Америке нормой. В то же время в Европе имущественный ценз оставался высоким. Акт о Реформе 1832 г. расширил границы английского электората с 2 до 4 %; в Америке же на президентских выборах 1840 г. голосовало 16 % населения. Во Франции высокий имущественный ценз существовал до 1848 г., когда было введено всеобщее избирательное право для мужчин – только для того, чтобы потерять всякий смысл с установлением Второй империи. В Германии всеобщее право голоса для мужчин было введено в 1871 г., но в Пруссии трехклассовая система голосования действовала до конца Первой мировой войны. В Нидерландах и Скандинавии всеобщее голосование мужчин стало фактом только в конце XIX и в первые десятилетия XX вв.

Более того, Соединенные Штаты были пионером народного участия в управлении не только в отношении количества людей, могущих выбирать должностных лиц, но, что, пожалуй, важнее, – в отношении количества должностей, на которые выбирал народ. В Европе выборность распространялась только на нижнюю палату национального парламента и на местные советы; в противоположность этому в Америке, как отмечал Токвиль, «принцип выборности распространяется на все», и множество должностей на национальном уровне, на уровне штатов и в местных органах управления замещаются в результате народного волеизъявления. Резкий контраст между равенством и демократией, которые Токвиль наблюдал в Америке, и теми условиями, которые ему были знакомы по Европе, – это лишь одно из проявлений лидерства Америки на пути роста политической активности населения.

Более раннее распространение политической активности населения в Америке в сравнении с Европой часто приводит людей к заключению, что политическая модернизация в целом в Америке началась раньше, чем в Европе, и происходила быстрее. Это, однако, далеко не так. В действительности рационализация власти и дифференциация структур произошла в Европе раньше, чем в Америке, и в более полной мере. Опыт Запада позволяет предполагать, что существует обратная корреляция между модернизацией государственных институтов и ростом политической активности населения. Первая более быстрыми темпами происходила в Европе, второй – в Америке.

В отношении модернизации государственных институтов могут быть выделены три отчетливо различных варианта: континентальный, британский и американский². На континенте основными тенденциями XVII в. были рационализация власти и дифференциация структур. «Суммировать в одной фразе содержание длительного исторического процесса не слишком продуктивно, – замечает сэр Джордж Кларк, – но дело монархии в XVII в. можно описать как строительство более простой и цельной системы управления взамен сложной феодальной. С одной стороны, это была централизация, подведение местных процессов под наблюдение или контроль со стороны столичной власти. Другой стороной происходящего с необходимостью была тенденция к единообразию»³.

Это был век великих упрощенцев, централизаторов и модернизаторов: Ришелье, Мазарини, Людовик XIV, Кольбер и Лувуа во Франции, Фридрих Вильгельм в Пруссии, Густав Адольф и Карл XI в Швеции, Филипп IV и Оливарес в Испании и их бесчисленные последователи в более мелких государствах континента. Современное государство приходило на смену феодальному княжеству, лояльность государству – на смену лояльности церкви и династии. «Я большим обязан государству», – заявил Людовик XIII в знаменитый «день обманутых», 16 ноября 1611 г., когда он отказался от союза с королевой-матерью и отверг ее притязания на привилегии для королевского семейства в пользу союза с кардиналом, действовавшим во имя государства. «Этот день, – пишет К. Фридрих, – более, чем какой-либо другой, заслуживает того, чтобы именоваться днем рождения современного государства»⁴. Рождение современного государства принесло с собой подчинение церкви, подавление средневековых сословий и ослабление аристократии как следствие вхождения в политику новых групп. К тому же это столетие стало свидетелем быстрого роста и рационализации государственных бюрократий и государственной службы, создания и роста численности постоянных армий, совершенствования и расширения базы налогообложения. В 1600 г. на континенте еще царил средневековый политический мир; к 1700 г. ему на смену пришел современный мир наций-государств.

Британский вариант институциальной модернизации в принципе сходен с тем, что разворачивался на континенте, но он привел к существенно отличным результатам. В Англии церковь тоже была подчинена государству, власть централизована, был утвержден суверенитет, внутренний и внешний, произошла дифференциация политических институтов, выросла бюрократия и была создана постоянная армия. Однако попытки Стюартов осуществить рационализацию власти по типу континентального абсолютизма вызвали конституционную борьбу, победителем в которой в конце концов стал парламент. В Англии, как и на континенте, произошла централизация власти, но не у короны, а у парламента. Это, однако, было не меньшей революцией, чем то, что произошло на континенте, а возможно, и большей.

В Америке же политические институты не претерпевали революционных изменений. Основные элементы английского государственного устройства XVII в. были вывезены в Новый Свет, укоренились там и получили новую жизнь как раз тогда, когда от них отказались на родине. Это было тюдоровское устройство и, следовательно, устройство в значительной мере средневековое. Век Тюдоров стал свидетелем определенных шагов в направлении модернизации английской политической жизни, в частности утверждения верховенства государства над церковью, роста сознания национальной идентичности и существенного усиления королевской власти и роли исполнительных учреждений. И все же даже в правление Елизаветы первостепенно важным был «фундаментальный фактор преемства со Средними веками»⁵. Шестнадцатый век, утверждает Краймс, наблюдал «зенит средневекового типа политического устройства». Изменения, произведенные Тюдорами, не влекли за собой «ломки ни основных принципов средневекового политического устройства, ни даже его структуры»⁶. В числе этих принципов были идея органического единства общества и государства, гармония различных ветвей власти, подчинение правительства фундаментальному закону, переплетение правовой и политической сфер, баланс власти между королем и парламентом, взаимодополняющие роли этих двух учреждений в отношении представительства, действенность системы местного самоуправления и опора на милицию в деле охраны государственного порядка.

В ходе больших миграций первой половины XVII в. английские колонисты перевозили с собой через Атлантику эти позднесредневековые тюдоровские идеи, практики и институты. Формы мысли и поведения, утвердившиеся в Новом Свете, развивались и набирали силу, однако в течение полутора столетий колониального правления существенно не изменялись. Поколение англичан 1603–1630 гг., как отмечает Ноутстейн, было поколением, «в котором средневековые идеи и практики отнюдь не были забыты и которое в то же время усваивало новые понятия и новые формы поведения. Американская традиция, или та ее часть, которая уходит корнями в Англию, утверждалась, по меньшей мере отчасти, первыми колонистами. Англичане, прибывшие позднее, должны были столкнуться с тем обстоятельством, что образ жизни американцев уже в какой-то мере определился»⁷. Конфликт с английским правительством в середине XVIII в. способствовал лишь укреплению приверженности колонистов к своим традиционным институтам. Послушаем крупнейшего историка нашего политического строя: «Колонисты в необычно большой степени сохранили у себя традиции тюдоровской Англии. Всякий раз, приступая к исследованию американских институтов, колониальных и современных, институтов как государственного, так и частного права, этот факт следует принимать во внимание. Спор между колониями и метрополией был в значительной мере недоразумением, основанным в большой мере на том, что колонии сохранили верность старым идеям после того, как торжество парламентского суверенитета привело к отходу от этих идей в метрополии»⁸.

В конституционных спорах, предшествовавших американской революции, колонисты, по существу, отстаивали принципы старого английского политического строя против нового, сложившегося в течение столетия после того, как они покинули свою старую родину. «Их взгляды, – утверждает Поллард, – носили, по существу, средневековый характер»⁹.

Эти древние институты и идеи нашли воплощение в конституциях штатов, составленных после объявления независимости, и в федеральной конституции 1787 г. Американская конституция – это не только первая писаная конституция в мире, это еще и конституция, которая в значительной степени просто кодифицировала и формализовала на национальном уровне практики и институты, задолго до того существовавшие в различных колониях. При этом институциональная конструкция, установленная в 1787 г., примечательно мало изменилась за 175 лет. Следовательно, американская политическая система «может быть правильно понята – в своих источниках, развитии, функционировании и духе – только в свете прецедентов и традиций, восходящих к Англии периода гражданских войн и перед гражданскими войнами»¹⁰. Американская политическая система XX в. все еще ближе к тюдоровскому государственному устройству XVI в., чем политическая система Англии XX в. «Американизмы в политике, как и американизмы в речи, – писал Генри Джонс Форд, – это обычно англицизмы, вышедшие из употребления в Англии, но сохранившиеся в Новом Свете»¹¹. Британцы отказались от своих традиционных политических форм в XVII в. Американцы не сделали этого тогда и лишь отчасти сделали это позднее. Политическая модернизация в Америке, таким образом, оказалась странным образом смазанной и неполной. В институциальных терминах можно сказать, что американская политическая система никогда не была слаборазвитой, но никогда не была и вполне современной. В век рационализованной власти, централизованной бюрократии и тоталитарной диктатуры американская политическая система остается любопытным анахронизмом. В современном мире американские политические институты уникальны хотя бы потому, что они столь архаичны.

Рационализация власти

В Европе XVII в. государство приобрело роль источника политического авторитета, и внутри каждого государства единый источник авторитета заменил множество источников, существовавших прежде. Америка же продолжала держаться фундаментального закона и как источника авторитета для человеческих действий, и как авторитетного источника ограничений, налагаемых на поведение людей. Кроме того, в Америке власть или суверенитет никогда не сосредотачивались в одном институте или индивиде, они оставались распределенными по всему обществу и между многими органами политического целого. Таким образом, традиционные формы власти были в Европе радикально разрушены и заменены на другие; в Америке же они были реформированы и дополнены, но фундаментальному преобразованию не подвергались. Устойчивое верховенство закона сочеталось с решительным отвержением суверенитета.

Без сомнения, наиболее существенным отличием современного человека от человека традиционного является то, как они представляют себе отношения между человеком и окружающей средой. В традиционном обществе человек воспринимает свое природное и социальное окружение как данность. Что есть, то будет всегда, оно имеет или должно иметь божественную санкцию; попытки изменить постоянный и неизменный мировой порядок не только кощунственны, но и обречены на неудачу. Изменение в традиционном обществе есть нечто несуществующее или недоступное восприятию, поскольку человек не может вообразить его. Современность начинается тогда, когда у людей появляется сознание своих возможностей, когда они приходят к мысли, что могут понимать природу и общество и даже управлять природой и обществом во исполнение своих целей. Модернизация связана прежде всего с верой в способность человека посредством разумных действий изменять природную и социальную среду. Она означает снятие с человека внешних ограничений, прометеевское освобождение человека от контроля со стороны богов и судьбы.

Этот фундаментальный сдвиг от покорности к активизму проявляется во многих областях. В числе важнейших – право. Для традиционного человека закон есть внешнее предписание или ограничение, над которым он не властен. Человек узнает закон, но не творит его. Самое большее, он может внести в неизменный фундаментальный закон некоторые поправки, чтобы обеспечить его применимость в конкретных обстоятельствах. Такие представления, однако, могут существовать только в обществе, где правительство не производит фундаментальных изменений. Если от политических институтов ждут социальных изменений, то политический авторитет должен сосредотачиваться в этих институтах, а не во внешних ограничениях, которые к тому же часто идентифицируются на практике с тем самым общественным порядком, который должен измениться в результате модернизации.

В позднесредневековой Европе право различным образом определялось в терминах божественного закона, закона природы, закона разума, обычного права и обычая. Во всех этих случаях оно рассматривалось как сравнительно неизменный внешний авторитет, определявший и ограничивавший действия человека. В частности, в Англии господствовала «характерная для средневековья идея, что источником всякой власти является закон». Как выразился Брэктон, «закон делает короля»¹². Эти идеи оставались господствующими на протяжении всей тюдоровской эпохи и в той или иной форме лежали в основе трудов Фортескью, Сен-Жермена, сэра Томаса Смита, Хукера и Коука. Даже после Акта о верховной власти парламент все еще рассматривался как учреждение для объявления законов, а не как законотворческое учреждение. Даже на начальных этапах конституционной борьбы XVII в. Принн утверждал, что «основные свободы, обычаи, законы» королевства, особенно те, которые заключены в «великих хартиях», являются «фундаментальными, вечными и неизменными»¹³.

Из верховенства фундаментального закона прямо следует отвержение права на суверенную власть за какой-либо человеческой инстанцией. Для людей 1600-х, отмечает Фиггис, «подлинным сувереном является закон, и им нет нужды рассматривать вопрос о том, король, или Палата лордов, или Палата общин, или, наконец, все эти три инстанции в совокупности являются субъектом высшей власти в государстве»¹⁴. При суверенитете закона может существовать много носителей власти, поскольку ни один носитель власти не является единственным источником легитимности. Человек должен повиноваться властям, но власть существует в виде многих институтов: это король, парламент, суды, обычное право, обычай, церковь, народ. Понятие суверенитета было, по существу, чуждо тюдоровскому политическому порядку. Ни один «юрист или государственный деятель тюдоровской эпохи, – пишет Холдсуорт, – не смог бы ответить на вопрос о носителе суверенной власти в английском государстве»¹⁵. Общество и правительство, Корона и народ гармонично сосуществовали в рамках «единого политического целого». Тюдоровский режим, пишет Краймс, «был в основных своих чертах кульминацией средневекового идеала монархического правления в сочетании с опорой на парламент для определенных целей и признанием верховенства обычного права там, где это уместно. Никого не заботил вопрос о локализации суверенитета внутри государства»¹⁶. В отличие от Бодена и других континентальных теоретиков, английские авторы XVII в. просто отрицали существование суверенитета. «Концепция целого», которую развивал самый известный толкователь елизаветинского государственного устройства, сэр Томас Смит, была «ближе взглядам Брэктона, чем взглядам Бодена»¹⁷.

Фундаментальный закон и рассеянная власть были несовместимы с политической модернизацией. Модернизация требует власти, чтобы производить изменения. Фундаментальные изменения в обществе и политике являются результатом целенаправленной деятельности людей. Поэтому власть должна принадлежать людям, а не неизменному закону. Кроме того, для осуществления изменений одни люди должны иметь власть над другими и, следовательно, власть должна быть сосредоточена в руках какого-то определенного индивида или группы. Фундаментальный и неизменный закон может способствовать рассредоточению власти в обществе и таким образом закреплению существующего общественного строя. Но он не может служить источником власти для осуществления изменений, разве что мелких изменений, которые могут сойти за реставрацию. Модернизация, начавшаяся в XVI в. на континенте и в XVII в. в Англии, требовала новых представлений о власти, важнейшим из которых была простая идея суверенности как таковой, идея, что существует, как писал Боден, «верховная власть над гражданами и подданными, не ограниченная законом». Одним из выражений этой идеи была новая теория, появившаяся в Европе в конце XVI в., теория «божественного права королей». Здесь фактически религиозные и в этом смысле традиционные формы были использованы в современных целях. «Божественное право королей с политической точки зрения было не чем иным, как популярной формой выражения теории суверенитета»¹⁸. Эта доктрина возникла во Франции после 1594 г. и была применена в Англии Яковом I. Она великолепно служила целям монархов, осуществлявших модернизацию, обеспечивая санкцию Всевышнего для задач, которые решали могущественные. Она была необходимым «переходным этапом между средневековой политикой и политикой современной»¹⁹.

Но конечно, и другие политические мыслители, которые отвечали на запросы времени, предлагали иные, более «рациональные» оправдания абсолютной власти, основанные на природе человека и природе общества. На континенте Боден ожидал от верховной власти короля, что она установит порядок и образует единый центр власти над партиями, сектами и группами, которые будут существовать лишь по ее милости. «Государство» (Republic) Бодена вышло в 1576 г.; «Левиафан» Гоббса с его более радикальной доктриной суверенитета появился в 1651 г. С идеей абсолютного суверенитета было тесно связано представление о государстве как о чем-то отдельном от индивида, семьи и династии. Марксисты, осуществлявшие модернизацию в XX в., оправдывали свои действия интересами партии; монархи, делавшие это в XVII в., оправдывали свои действия «государственными соображениями». Это выражение первым ввел в обиход Ботеро в своем труде «Della Ragion di Stato» в 1589 г. Суть этого понятия кратко выразил другой итальянский автор, писавший в 1614 г.: «Государственные соображения суть необходимое нарушение [eccesso] обычного права во имя общественной пользы»²⁰. Один за другим европейские монархи начинали ссылаться на государство как на источник легитимности для себя и своих действий.

Суть новой доктрины суверенитета, и в религиозном, и в светском ее вариантах, как у Филмера, так и у Гоббса, состояла в том, что на подданном лежит абсолютный долг повиновения королю. В обоих вариантах это учение способствовало политической модернизации тем, что легитимизировало концентрацию власти и слом средневекового плюралистического политического строя. Для XVII в. это были аналоги тех теорий верховенства партии и национального суверенитета, которые используются в наше время для подрыва авторитета традиционных местных, племенных и религиозных институтов. В XVII в. массовая политическая активность была делом будущего; поэтому рационализация власти означала ее концентрацию в руках абсолютного монарха. В XX в. рост участия населения в политике и рационализация власти происходят одновременно, и поэтому власть должна концентрироваться в руках либо политической партии, либо популярного харизматического лидера – и первая, и второй способны как приводить в движение массы, так и бросать вызов традиционным источникам авторитета. Абсолютный монарх XVII в. был функциональным эквивалентом монолитной партии века двадцатого.

На континенте в XVII в. средневековое распределение власти между сословиями быстро сменялось централизацией власти в руках монарха. В начале XVII в. «в каждой стране христианского Запада, от Португалии до Финляндии и от Ирландии до Венгрии, существовали свои сословные собрания»²¹. К концу века большая их часть была уничтожена или потеряла значительную часть своей власти. Во Франции Генеральные Штаты в последний раз перед Революцией созывались в 1615 г., а провинциальные собрания сословий нигде, кроме Бретани и Лангедока, не собирались после 1650 г.²². К XVII в. лишь шесть из первоначальных 22 испанских королевств сохранили свои кортесы. Кортесы в Кастилии были уже подавлены; в Арагоне их низложил Филипп II; Оливарес подчинил Каталонию после долгой кровопролитной войны. В Португалии кортесы последний раз созывались в 1697 г. В Неаполитанском королевстве деятельность парламента завершилась в 1642 г. Великий курфюрст[13] прекратил деятельность собраний в Бранденбурге и Пруссии. Собрания Крайны, Штирии и Каринтии уже уступили власть Габсбургам, а в первые десятилетия века последние смогли урезать власть собраний Богемии, Моравии и Силезии. Датская корона стала наследственной в 1665 г., венгерская – в 1687 г. К концу века Карл XI восстановил абсолютное правление в Швеции²³. К 1700 г. традиционное распределение власти практически исчезло в континентальной Европе. Модернизаторы и строители государств торжествовали победу.

Тенденция к замене закона суверенитетом и к централизации власти наблюдалась и в Англии. Яков I отделил королевскую власть от парламента, оспаривал традиционный авторитет закона и судей, отстаивал божественное право королей. Короли, утверждал он, «творят законы, а не законы королей»²⁴. Яков всего лишь пытался модернизировать английское государственное устройство и продвинуть его по тому пути, который уже во многом прошли страны континента. Его усилиям в направлении политической модернизации противостояли Коук и другие консерваторы, апеллировавшие к фундаментальному закону и традиционному распределению власти. Их принципы, однако, уже устарели в условиях социальных и политических перемен. «Коук, как и большинство оппонентов короля, в действительности не понимал идеи суверенности; он занимал позицию, вполне осмысленную для Средних веков, но недопустимую в развитом унитарном государстве»²⁵. Централизация была необходима, и временами казалось, что Англия последует континентальному образцу. Но со временем притязания на абсолютную власть для короля породили контрпритязания парламента на верховенство. Когда Яков I, Филмер и Гоббс ставили короля над законом, они с неизбежностью побуждали Мильтона к тому доводу, что «парламент выше всякого положительного права, гражданского или обычного, что он и творит, и упраздняет и то, и другое». Долгий парламент[14] открыл эру парламентаризма. Именно тогда Англия получила «практически впервые законодательное собрание современного типа – механизм не только для провозглашения законов, но и для их создания»²⁶. Фундаментальный закон в Англии разделил судьбу фундаментального закона на континенте, но на смену ему здесь пришла всемогущая легислатура, а не абсолютная монархия.

В Америке развитие шло поразительно иным путем, нежели в Англии. В то самое время, когда монархи-модернизаторы давили традиционные сословия, когда отстаивалось право человека устанавливать законы, когда Ришелье строил абсолютное государство во Франции, а Гоббс проповедовал таковое в Англии, старые образцы фундаментального права и рассредоточенной власти получали новую жизнь в Новом Свете. Традиционные представления о праве сохранялись в Америке в двух формах. Во-первых, та идея, что человек может лишь провозглашать законы, но не творить их, сохраняла силу в Америке еще долго после того, как в Европе ей на смену пришла позитивная концепция права. В некоторых отношениях она дожила здесь до XX в. Во-вторых, старая идея фундаментального закона, не подчиненного человеческой власти, получила дополнительный авторитет за счет отождествления ее с писаной конституцией. Разумеется, писаную конституцию можно рассматривать как контракт, источником авторитета для которого служит сознательное, позитивное человеческое действие. Но наряду с этим ее можно рассматривать как кодификацию ограничений, уже поставленных правительству обычаем и разумом. Именно в этом последнем смысле идея фундаментального права воспринималась в Англии XVI–XVII вв. и воплощалась в хартиях и декларациях прав колоний. Сочетание этих двух теорий породило ситуацию, в которой «высший закон, как будто омоложенным, вступил в один из величайших периодов своей истории»²⁷.

Приверженность доктринам фундаментального права существовала рука об руку с отвержением суверенитета. В политической мысли продолжали господствовать старые идеи взаимодействия общества и государства и гармонического равновесия разных элементов государственного строя. В Англии идеи великих политических мыслителей тюдоровской эпохи, Смита, Хукера, Коука «начинали становиться анахронизмом с самого момента своего появления»²⁸. В Америке, напротив, их идеи пользовались успехом, а на Гоббса не обращали внимания. Ни божественному праву королей, ни абсолютному суверенитету, ни верховенству парламента не было места на западных берегах Атлантики. «Американцев можно определить, – писал Поллард, – как ту часть англоязычного мира, которая инстинктивно отвергала доктрину суверенности государства и которая, не вполне успешно, стремилась сохранить эту установку со времен отцов-пилигримов до наших дней». Происходивший в XVIII в. конфликт колонистов с бывшей родиной был, в сущности, их протестом против законодательного суверенитета парламента. «Отрицание всяческого суверенитета – вот что вызывает глубокий и непреходящий интерес к Американской революции… Это – американские идеи, но они были английскими, прежде чем стать американскими. Они были частью тех средневековых доспехов мысли, в которых, включая сюда естественное равенство людей, взгляд на налоги как на добровольные взносы, природное и божественное право, колонисты сражались против суверенности парламента. Они сохранили при себе эти идеи после того, как отряхнули прах Англии с ног своих; можно сказать, что они и страну свою оставили для того, чтобы иметь возможность сохранять верность этим убеждениям. А теперь они возвращаются, чтобы обратить нас, вернув к представлениям, которых мы когда-то держались, но со временем утратили»²⁹. В той мере, в какой идея суверенитета принималась в Америке, ее понимали в том смысле, что носителем суверенитета является «народ». Но за исключением редких моментов, таких, как выборы законодательного собрания или ратификация конституции, народу не приходилось реализовывать свою суверенность. Власть распределялась между множеством органов, каждый из которых указывал на народ как на источник своей власти, но ни один не имел возможности убедительно продемонстрировать, что он более народен, чем другие. Народный суверенитет – столь же туманное понятие, как и понятие божественного права. Глас народа так же трудно уловим, как и глас Божий. Это, таким образом, скрытый, пассивный и конечный, а не позитивный и активный источник власти.

Различие между американским и европейским путями развития проявилось также в теории и практике представительства. В Европе уничтожение средневековых представительных учреждений, сословных собраний, сопровождалось также понижением статуса легитимности, который придавался местным интересам. На континенте абсолютный монарх представлял или воплощал собой государство. Начиная со времени Французской революции его место заняло Национальное собрание, которое представляло или воплощало собой нацию. В обоих случаях власть и легитимность принадлежали коллективному целому; местные, общинные, групповые интересы, как утверждал Руссо, не обладали достаточной легитимностью и потому не могли претендовать на представительство в центральных органах политической системы.

Рационализация власти в Британии также внесла изменения в систему представительства, которые резко контрастируют с устойчивой приверженностью американцев к прежним традиционным представлениям. В Англии XVI в. представительские функции имели и король, и парламент. Король был «представительным главой корпоративного сообщества страны»³⁰. Члены парламента по-прежнему выполняли свои традиционные средневековые функции представительства местных сообществ и специальных интересов. В позднесредневековом парламенте «парламентарий – это доверенное лицо своего города. Его присутствие в парламенте дает ему возможность представлять петиции о подтверждении хартий, о расширении местных свобод и возмещении нанесенного урона, а также заниматься частным предпринимательством в Лондоне или его окрестностях, представляя интересы своих избирателей»³¹. Таким образом, король представлял общество в целом, тогда как члены парламента представляли части этого общества. Член парламента отвечал за своих избирателей. Акт, принятый в правление Генриха V, требовал, чтобы члены парламента жили в своих избирательных округах. В конце XVI в. это положение закона стало на практике игнорироваться, но все же для большинства членов парламента проживание в своем округе и местные связи оставались преимуществом. «Преобладающая локализация парламентского представительства остается его главной характеристикой, – пишет Роуз о елизаветинской Англии, – и придает ему силу и реализм. Повсюду большинство составляют люди с мест, сельское дворянство или горожане. Число представителей государства, адвокатов и т. п. незначительно, и даже они имеют какие-то корни… Анализ представительства показывает очень небольшую долю чужаков и еще меньшую чиновников»³². Члены парламента не только жили в своих округах и представляли интересы их жителей, но им и платили их избиратели за оказываемые услуги. Более того, каждый округ обычно представляли два или три члена парламента.

Конституциональная революция XVII в. нанесла смертельный удар этой системе представительства в стиле «старыхтори». Ей на смену пришла система, которую Бир называет системой «старых вигов», система, при которой король утратил свои активные представительские функции, а члены парламента стали «представителями общества в целом, а не только интересов его частей»³³. Парламент, как сформулировал это Берк в своем классическом изложении «старовигской» теории, есть «совещательное собрание одной нации с одним интересом, интересом целого – где руководствуются не местными целями, не местными предрассудками, а общим благом, определяемым коллективным разумом целого». Следовательно, член парламента не должен быть связан инструкциями своих избирателей, скорее их интересы он должен подчинять общему интересу общества в целом. С этим новым представлением был связан радикальный разрыв со старой традицией проживания в своих избирательных округах и получения оттуда платы. Последний зарегистрированный случай, когда избиратели платили своему представителю в парламенте, имел место в 1678 г. На протяжении XVII в. число членов парламента, живущих в округах, неуклонно уменьшалось. Соответствующий статут «обходился путем предоставления неместным права числиться горожанами» и был в конечном счете отменен в 1774 г.³⁴. В то же время происходил процесс уменьшения числа многомандатных округов, завершившийся их полным упразднением в 1885 г. Все эти изменения превратили парламент из собрания представителей отдельных округов в собрание, представляющее нацию. Таким образом теория и практика британского представительства адаптировалась к новому факту верховенства парламента.

В Америке же, разумеется, система «старых тори» обрела новую жизнь. Колониальные представительные учреждения воспроизводили тюдоровскую практику, и впоследствии именно эта система была установлена в национальном масштабе в конституции 1787 г. В Америке, как и в тюдоровской Англии, была установлена двойная система представительства: президент, как король династии Тюдоров, представлял интересы общества в целом; отдельные члены законодательного собрания представляли интересы своих избирательных округов. Многомандатные округа, существовавшие в Англии XVI в., были экспортированы в Америку; эта система существовала в законодательных собраниях колоний, была сохранена в верхней палате национального собрания и перенесена в легислатуры штатов, где во многих случаях дожила до XX в.³⁵. Проживание в своих избирательных округах, требуемое законом и составлявшее политическую реальность в тюдоровской Англии, стало политическим требованием и политической реальностью в Америке. Оно отражало «настроения местничества… сохранявшиеся в Америке и после того, как они исчезли на исторической родине американцев». Так, в Англии многие ведущие политические фигуры XIX и XX вв. могли оставаться в парламенте, поскольку имели возможность менять свои избирательные округа. «Насколько иначе происходило бы развитие английской политической жизни, – замечает один автор, – если бы Великобритания не отбросила несколько веков тому назад средневековую практику, доныне сохраняемую в Америке!» И напротив, американцы могут с изумлением и негодованием смотреть на тот разрыв, который модернизация породила между членом британского парламента и его избирателями³⁶.

Дифференциация структуры

При сравнении европейского и американского путей развития следует различать «функции» и «власть» (power). В этой главе «власть» (в единственном числе) означает влияние на действия других или управление действиями других; термин «функции» относится к конкретным типам деятельности, которые могут определяться по-разному. Термин «власти» (powers) использоваться не будет, поскольку у большинства авторов он означает «функции». Можно, таким образом, вместе с Отцами-основателями говорить о законодательной, исполнительной и судебной функциях, с Бейджхотом о почетных и действенных функциях, а также о правовых и политических функциях, о военных и гражданских функциях, внутренних и внешних функциях. Исполнение всякой функции требует некоторой власти. Но функции и власть суть разные измерения. Два суда могут иметь сходные или тождественные правовые функции, но у одного может быть больше власти, чем у другого. Два учреждения могут иметь одинаковую власть, но их функции могут различаться как содержанием, так и числом. Государственные институты могут иметь равную или неравную власть, различные или совпадающие функции.

В Европе рационализация и централизация власти сопровождались функциональной дифференциацией и появлением более специализированных государственных институтов и учреждений. Это, разумеется, было следствием растущей сложности общества и повышения требований к системе управления. Административные, правовые, судебные, военные институты формировались как полуавтономные, но подчиненные образования, так или иначе ответственные перед политическими учреждениями (монархом или парламентом), которые были носителями суверенитета. Распределение функций между относительно специализированными институтами способствовало, в свою очередь, неравному распределению власти между этими институтами. Законодательная или законотворческая функция была связана с большей властью, чем функции административная или исполнительная.

В средневековом государстве и в государстве Тюдоров степень дифференциации функций была не велика. Одно учреждение часто выполняло много функций, а одна функция часто распределялась между несколькими учреждениями. Это способствовало более равномерному распределению власти между институтами. Система управления тюдоровской Англии была «правительством смешанных властей» (т. е. функций), иными словами парламент, Корона и каждый из других институтов выполнял много функций³⁷. В XVII–XVIII вв. английское государство эволюционировало в направлении концентрации власти и дифференциации функций. В Великобритании, по словам Полларда, «исполнительная, законодательная и судебная власти развились из одного источника и адаптировались к решению специфических задач, поскольку без такой специализации функций английская система управления осталась бы примитивной и неэффективной. При этом, однако, не было никакого дробления суверенитета и никакого разделения властей»³⁸.

В Америке, напротив, суверенитет подвергся дроблению, власть разделялась и функции комбинировались в рамках многих различных институтов. Этот результат был достигнут скорее вопреки теории разделения властей (т. е. функций), нежели в соответствии с этой теорией, популярной в XVIII в. В своей чистой форме придание законодательной, исполнительной и судебной функций различным институтам породило бы монополию одного института как носителя доминирующей законотворческой функции и тем самым привело к централизации власти. Этого отчасти желал Локк и в еще большей мере – Джефферсон. Конечно же, эта теория была у Монтескье, но Монтескье признавал, что строгое разделение функций должно привести к неравному распределению власти. «Суд, – писал он, – в каком-то отношении почти ничтожен». Следовательно, чтобы достичь реального разделения власти, Монтескье разделил законодательную функцию между тремя различными институтами, представляющими три традиционных сословия страны. На практике в Америке, как и в тюдоровской Англии, не только власть была разделена путем разделения законодательной функции, но и другие функции разделились между несколькими институтами, образуя таким образом систему «сдержек и противовесов», которая привела к более равномерному распределению власти. «Утверждается, что конституционное соглашение 1787 г., – пишет Нейштадт, – привело к «разделению властей» [т. е. функций]. Ничего подобного не произошло. Напротив, была создана система управления, в которой раздельные институты делили между собой власти [т. е. функции]»³⁹. Таким образом, Америка продолжила тенденцию слияния функций и разделения власти, тогда как Европа развивалась в направлении дифференциации функций и централизации власти.

Страстное стремление Отцов-основателей к разделению власти, к уравновешиванию амбиций, к созданию сложной системы противовесов, которая бы превосходила в этом отношении всякое другое государственное устройство, хорошо известно. За все, однако, приходится платить, и, как указывали многие английские авторы, очевидной платой за разделение власти была неэффективность системы государственного управления. «Государственный строй Англии, – пишет Бейджхот, – коротко говоря, основан на том принципе, что избирается один носитель суверенной власти и делается все, чтобы он был хорош; у американцев принцип состоит в том, чтобы иметь много суверенных носителей власти в надежде, что сама их множественность сможет смягчить последствия их несовершенства»⁴⁰. Пятьюдесятью годами позже Поллард точно так же указывал на разделение властей как на «причину, по которой эффективность, столь заметно отличающая американцев в сфере частных интересов, столь мало проявилась в сфере государственного управления» и по которой «американская политика столь непривлекательна для столь многих американских умов». Он выражал надежду, что со временем «американская нация наделит свое правительство всей полнотой суверенной власти» и «разделение властей будет введено тогда в должные рамки специализации функций»⁴¹. Между тем, парадоксальным образом, в американских институтах продолжалось разделение власти и соединение функций. Именно эту тенденцию можно отчетливо наблюдать в соединении в одном институте законодательной и судебной функций или почетной и действенной функций, в разделении законодательной функции между многими институтами и в неполной дифференциации отдельных военных институтов.

В средневековом государственном устройстве не существовало разделения между законодательством и судопроизводством. На континенте такие институты, как Justiza в Арагоне и французские Parlements, еще и в XVI в. выполняли важные политические функции. В Англии сам парламент, конечно же, рассматривался в первую очередь как суд, а не как легислатура, вплоть до начала XVII в. Суды, пишет Холдсуорт, «в дни, предшествовавшие специализации функций управления, были чем-то большим, нежели просто трибуналы для вынесения приговоров. В Англии, как и в других местах, им придавались функции, которые можно назвать политическими, чтобы отличить их от чисто судебных функций, которые в наши дни суть их единственные функции на континенте и их главные функции повсюду. То, что суды продолжали выполнять эти более широкие функции даже после того, как началась дифференциация правительственных учреждений, было следствием сохранявшейся веры в верховенство закона, которая была отличительной характеристикой политической теории Средних веков»⁴². В Англии идея верховенства закона сгинула в гражданских войнах XVII в., и с нею прекратилось смешение судебных и политических функций. Английские судьи последовали скорее курсом Бэкона, чем курсом Коука и превратились в «львов у подножия трона», которые уже не могли «ни ограничивать суверенитет в каком-либо отношении, ни противостоять ему». В XVIII в. Блэкстоун мог уже категорически утверждать, что ни один суд не может объявить акт парламента недействительным, сколь безрассудным бы ни был этот акт. Признать за судом такое право, писал он, «значило бы поставить судебную власть выше законодательной, что было бы разрушительным для всей системы государственного управления»⁴³. Эволюция парламента шла от высокого суда до верховной легислатуры.

Конец ознакомительного фрагмента.