Политическая наука №2/2011 г. Государственная состоятельность в политической науке и политической практике. РАЗДЕЛ I. СОСТОЯНИЕ ДИСЦИПЛИНЫ: ИЗУЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (М. В. Ильин, 2011)

Е.Ю. МЕЛЕШКИНА

Рассуждая о возможностях и способностях того или иного государства, политические аналитики, политики, журналисты и исследователи довольно часто используют слова с неопределенным значением типа «сильный», «слабый». При этом многие авторы впадают в тавтологию, объясняя силу государства результатами его деятельности [см. обзор в: Clark, Lemco, 1988; Lauridsen, 1991; Migdal, 1988; Waldner, 1999]. Сами же трактовки «сильного» и «слабого» государства в значительной степени различаются: от предполагающих эффективную деятельность государственного аппарата до значительного проникновения государства в общество, авторитарного правления, развитого общественного сектора и способности не допустить внешнее влияние [Lauridsen, 1991, p. 117]. Иногда, характеризуя те или иные страны, авторы обращаются к сущностно оспариваемым понятиям, таким как «управляемость», «государственная сила» или «слабость», «несостоявшиеся государства» и т.д.

В некоторых работах, где эти слова используются для характеристики какой-либо страны или группы стран, в доказательства привлекается фактический материал. Однако при этом часто отсутствуют эмпирическая модель исследуемого явления, инструмент наблюдения и четкая фиксация данных. Вместе с тем использование этих слов и словосочетаний в эмпирических исследованиях без процедуры подробной операционализации чревато падением с лестницы абстракции [Сартори, 2003] и, что еще опаснее, – произвольным использованием результатов исследований для политических оценок3.

Не так давно в политической науке стал использоваться термин «государственная состоятельность»4. Это явление символизировало рост исследовательского интереса к процессу государственного строительства и к государству как политическому актору, появившемуся в начале 1970-х годов [см.: Stepan, 1978; Nordlinger, 1981; Bringing, 1985; Almond, 1988, etc.].

Ряд исследователей, употребляющих этот термин, предприняли попытку операционализации понятия с целью его применения в эмпирических исследованиях. В настоящее время существует немало работ, посвященных государственной состоятельности и ее отдельным аспектам, которые продемонстрировали перспективность использования этого термина для характеристики возможностей и способностей того или иного государства. Однако данный концепт остается недостаточно проясненным, существует необходимость в дальнейшей работе над его концептуализацией и операционализацией. Это объясняется следующими обстоятельствами.

Во-первых, авторы, используя понятие «государственная состоятельность», порой не объясняют, какое конкретное содержание они в него вкладывают.

Во-вторых, среди исследователей нет согласия по поводу того, что необходимо понимать под этим термином.

В-третьих, существуют объективные трудности операционализации понятия, связанные в том числе с его сложностью и многоаспектностью.

С учетом этих проблем задача обобщения имеющихся в этом отношении наработок представляется крайне актуальной.

Пионером в плане использования термина «государственная состоятельность» является Дж.П. Неттл, который ввел его в 1968 г. в статье «Государство как концептуальная переменная» [Nettl, 1968]. Он выступил с идеей систематической логической и эмпирической независимости переменных «государственность» или «государственная состоятельность» («state-ness») и «национальность» («nation-ness»).

Несмотря на то что с тех пор прошло более 40 лет, среди исследователей не сложилось единого мнения, что именно следует понимать под государственной состоятельностью. Это объясняется тем, что, как справедливо отмечает Т. Пфистер, государство представляет собой совокупность систем и «практик правления». Качества, которые делают его государством, сильно варьируются, а само государство трудно «загнать» в терминологические рамки [Pfister, 2004]. Действительно, государства существенно различаются между собой по различным параметрам. Для того чтобы выживать в мире и выполнять свои основные функции, территориальным политиям требуется различный набор качеств. Например, одним странам нужна большая и мощная армия, а другие решают проблему безопасности без нее путем особой роли в международной системе. Получается, что набор качеств, которым должно соответствовать государство, является до определенной степени контекстно ограниченным5.

Помимо этого, как показывает опыт знакомства с научной литературой, особенности понимания «государственной состоятельности» во многом определяются позицией исследователя по вопросу природы и сущности государства и по поводу того, рассматривает он состоятельность только как результат деятельности государства или в то же время как характеристику его способностей.

В целом среди разнообразия мнений отчетливо выделяются два основных подхода к пониманию государственной состоятельности. Первый можно условно обозначить как функциональный. В первом приближении его основную идею можно выразить следующим образом. Государственная состоятельность проявляется в способности государства выполнять основные функции. Различия в рамках этого подхода базируются на разном понимании набора функций, возлагаемых на государство, учете отдельных аспектов и характеристик его способности, понимании состоятельности только как результата деятельности или, в том числе, как набора характеристик, возникающих на определенном этапе формирования территориальной политии.

Представители второго подхода понимают государственную состоятельность как результат политической идентификации населения с государством, признания последнего и консолидации политического сообщества.

Одним из представителей первого подхода был упомянутый выше Дж.П. Неттл. Являясь сторонником трактовки государственной состоятельности как показателя силы или слабости государства, он считал, что состоятельность может быть обнаружена в функциональных характеристиках аппарата государственного управления и других институтов, ответственных за применение закона, осуществление представительских функций и т.п. Государственная состоятельность, по мнению Дж.П. Неттла, имеет два измерения: «территориальное» и собственно функциональное. Первое включает в себя верховенство над другими субъектами власти, второе – область распространения правительственной власти, глубину ее «проникновения» (количество проблем, в решении которых участвует государственная власть, областей, в которые вмешивается государство).

Неттл предложил схему ранжирования и упорядочивания некоторых исторически сложившихся политических систем (Пруссии / Германии, Франции, Великобритании и США) по этим измерениям. Однако вследствие того что подробная концептуализация и операционализация понятия «государственная состоятельность» у Неттла отсутствовали, предложенная им схема не может быть использована как универсальный исследовательский инструмент. Само же исследование носило во многом описательный и нестрогий характер, поэтому ряд его выводов может быть поставлен под сомнение.

Подобный подход к пониманию составляющих государственной состоятельности нашел свое развитие в работах Ф. Фукуямы и исследователей, работавших над созданием измерительного инструмента показателей управляемости Всемирного банка (GRICS – Governance Research Indicator Country Snapshot). Ф. Фукуяма выделяет два аспекта государственности: сфера деятельности государственной власти (scope) и сила государственных институтов (strength), которая позволяет государству планировать и осуществлять свою политику [Fukuyama, 2004]. Использование этих двух измерений является для Фукуямы основанием для ранжирования государств по степени их состоятельности. Так, например, США уступают Франции, в которой сфера деятельности бюрократического аппарата обширнее, а сам он сильнее. По сравнению с 1980 г. в 2000 г. сила государственной власти России значительно снизилась: по этому параметру Россия оказалась сопоставима со Сьерра-Леоне. Однако по объему сферы деятельности государственных институтов Российская Федерация значительно ее превосходила.

Использование этих двух параметров государственной состоятельности следует признать достаточно плодотворным. Вместе с тем перспектива получения с их помощью адекватных результатов во многом связана с качеством эмпирической операционализации. Сам Ф. Фукуяма предлагает достаточно противоречивую и общую операционализацию.

Другой аспект функциональной способности государства рассматривается в работах Ч. Тилли. В отличие от Неттла, он акцентировал внимание не столько на процессе и результате деятельности государства, сколько на организационных возможностях территориальных политий. Будучи сторонником веберовского понимания государства, Ч. Тилли среди факторов формирования последнего отдавал приоритет аккумуляции и концентрации насилия и ресурсов. Он считал, что проявлением, следствием и одновременно инструментом этого является возникновение структуры управления. Государственная состоятельность рассматривается им с точки зрения свойств (условно «внутренних» и «внешних») этой структуры как «степень, в которой инструменты правления отделены (differentiated), централизованы, самостоятельны (autonomous) и формально скоординированы друг с другом» [The formation of national states in Western Europe, 1975, p. 32]. Иными словами, состоятельность в трактовке Тилли предполагала наличие специальной организации политического управления государством, централизацию этой системы, ее относительную независимость от других локусов власти.

По мнению Ч. Тилли, для формирования современного государства и его характеристики – состоятельности – необходимо сочетание аккумуляции и концентрации насилия и ресурсов. Этот вывод, как и сама трактовка государственной состоятельности Тилли, является результатом его исследований формирования преимущественно европейских государств. Увеличение количества властных ресурсов у отдельных акторов (например, в период феодальной раздробленности у феодалов, церкви, городов, религиозных орденов и т.д.) само по себе не ведет к созданию государства, поскольку эти акторы начинают конкурировать между собой за влияние. Концентрация без аккумуляции также не приводит к созданию государства, поскольку уровень наличных ресурсов не позволяет осуществлять властные отношения систематически, сформировать достаточно разветвленную сеть органов государственного управления.

Акцент на инфраструктурной способности получил широкое распространение в научной литературе [Giddens, 1985; Skocpol, 1985; Mann, 1983; Nordlinger, 1981; Dandeker, 1990, etc.]. Этот аспект представляется крайне важным, так как предполагает учет основ государственной состоятельности, которые являются следствием процесса государственного строительства, условий, без которых эта характеристика государства существовать не может. Однако Тилли, определяя состоятельность, оставляет в стороне вопрос использования ее организационных основ и его результатов, чем, на наш взгляд, неоправданно сужает содержание используемого понятия.

Свой подход Ч. Тилли использует для анализа динамики государственной состоятельности разных стран и взаимодействия этого явления с формирующимися в них политическими режимами: в работах Ч. Тилли содержится много интересных наблюдений на этот счет. Однако подробная операционализация в его трудах не представлена, и выводы поэтому нуждаются в дополнительной проверке.

Подобных представлений о государстве придерживается и другой известный исследователь, активно использовавший понятие «государственная состоятельность», С. Бартолини. Как и Ч. Тилли, он отмечал, что одновременное увеличение аккумуляции и концентрации ресурсов принуждения приводит к созданию государства – особой организации, которая контролирует основные сконцентрированные способы принуждения внутри строго определенной территории. По сути, «государственная состоятельность» и является организационным и функциональным выражением подобного контроля. То есть, в отличие от Ч. Тилли, С. Бартолини включает в понятие государственной состоятельности не только организационную, но и собственно функциональную способность государства [Bartolini, 2000; Bartolini, 2005]. Но, как и Ч. Тилли, С. Бартолини строит свои умозаключения на основе анализа опыта формирования западноевропейских государств.

Наиболее многоаспектным представляется взгляд на государственную состоятельность В. Фриц, которая учитывает как наличные ресурсы государства, так и процесс, а также результат их использования [Fritz, 2007]. Таким образом, состоятельность выступает не как статичная характеристика государства, а как свойство процесса его функционирования.

По мнению В. Фриц, государственная состоятельность включает три основных аспекта.

Во-первых, это «размер» или «территория» распространения государства, т.е. фактически объем циркуляции общественных благ (доходы государства, количество задач и ответственностей государства и т.д.). Выделяя этот аспект, В. Фриц совершенно справедливо отмечает, что «размер» может быть большим, но при этом использоваться он может неэффективно.

Во-вторых, это способность к эффективному управлению (state capacity), включающая в себя способность к принятию решений, их воплощению в жизнь и контролю за ними. По этому параметру можно противопоставить модели «ручного» управления и инфраструктурной эффективности.

В-третьих, это «качество» управления (good or bad governance) – характеристика, которая относится к процессу и результату деятельности государства. Она выражается в наличии или отсутствии «суверена», способного гарантировать стандартные и унифицированные правила игры, эффективной системы сдержек и противовесов между различными обладателями власти, подотчетности элит. По этому измерению «плохому» правлению, предполагающему деспотический способ управления, «приватизацию» государства различными игроками, широкое использование популизма и т. п., противостоит «хорошее», которому свойственны противоположные характеристики.

Хотя сама В. Фриц использовала свои идеи для проведения эмпирического исследования государственной состоятельности лишь применительно к одной бюджетной сфере, данный подход представляется исключительно плодотворным, в первую очередь в силу своей комплексности. Помимо структурных характеристик предполагается использовать и процедурные, связанные с процессом принятия политических решений и характером взаимодействия между политическими акторами. На важность этого аспекта указывает, например, Ф. Шмиттер, использующий в качестве синонима государственной состоятельности термин «государственная способность» (state capacity). Он задается вопросом: «Способность государства делать что?», показывая, что ответ на него зависит от временных и пространственных характеристик. Он приводит аргументы в пользу употребления термина «управляемость» (governance) как универсальной характеристики государственной способности. При этом под управляемостью он понимает «метод (механизм) обсуждения широкого круга проблем / конфликтов, в которых заинтересованные лица (государство и негосударственные акторы) в процессе переговоров друг с другом регулярно достигают обязательных решений, удовлетворяющих все стороны, и сотрудничают в исполнении этих решений» [Schmitter, 2005].

Второй подход, как отмечалось выше, предполагает понимание государственной состоятельности как результата политической идентификации населения с государством, признания этого государства и консолидации политического сообщества. В частности, Х. Линц и А. Степан понимают под состоятельностью гражданскую идентификацию с государством. Связывая вопрос государственной состоятельности с демократизацией, Линц и Степан показывают, что проблема консолидации политического сообщества особенно остро стоит в мультиэтнических странах, где происходит ущемление прав определенной категории населения на основе их этнического происхождения [Linz, Stepan, 1996]. Развивая эту идею, Ж. Даскаловски показывает, что основными проблемами государственной состоятельности являются вопросы гражданства и границ, достижения конгруэнтности между демосом и политическим сообществом [Daskalovski, 2004]. На важность идентификации граждан с государством как на показатель государственной состоятельности обращают внимание и некоторые другие авторы, например З. Элкнис, отмечающий необходимость проведения различия между идентификацией с государством и лояльностью к нему.

Несомненно, что постановка вопроса о воздействии политической идентификации и легитимности государственной власти на государственную состоятельность крайне важна. Следует признать, что в современном мире эффективное управление в условиях отсутствия легитимности вряд ли возможно. Однако политическая идентификация и легитимность являются скорее условиями или следствием государственной состоятельности, нежели ее собственными характеристиками. В данном случае речь идет о необоснованном, на наш взгляд, расширении понятия «государственная состоятельность», которое несет в себе опасность размывания его содержания.

Более адекватным задачам эмпирического исследования представляется последовательное разграничение трех взаимосвязанных, но все же различных аспектов государственности. Во-первых, это государственная состоятельность (stateness) как способность территориальной политии обеспечивать процесс принятия и реализации обязательных для исполнения решений на своей территории и циркуляцию иных общественных благ. Во-вторых, это государственная статусность (statehood) как признание существующего государства и режима (внешняя как принадлежность к сообществу государств и внутренняя). В-третьих, это политическое структурирование как организация различных интересов, позволяющих им воздействовать на государственную власть, обеспечивать взаимодействие между собой по поводу использования публичных институтов6. Проведение этих различий позволяет отнести идентификацию граждан и легитимацию ко второму параметру государственности и в определенной степени снизить опасность концептной натяжки.

Важной проблемой концептуализации государственной состоятельности является учет контекстуальных различий и решение вопроса об универсальных основаниях этого явления. Ощутимые различия между странами позволяют М.В. Ильину справедливо утверждать, что государство и его различные типы – не родовые, а семейные понятия [Ильин, 2008]. Однако данное утверждение отнюдь не свидетельствует об отсутствии универсальных оснований состоятельности. Можно предположить, что государства объединяет в одну семейную группу их функциональная полезность. Иными словами, основные аспекты государственности могут рассматриваться как функциональная характеристика территориальных политий, и в связи с этим она до определенной степени приобретает универсальное содержание и параметры.

Этот вывод подкрепляется фактом установленной исследователями связи между процессами становления государств и включением их в мировую систему. Особое значение этот фактор имеет в настоящее время, когда современная международная система предполагает распространение в мировом масштабе норм и институтов национального государства и демократии. Как отмечал Ч. Тилли, «изучение европейского государственного строительства (state-making) имеет по меньшей мере один момент, значимый для политики современного мира: европейцы играли главную роль в создании современной международной системы государств и, вероятно, оставили на ней отпечаток своих особенных политических институтов… Тому государству, которое усвоило западные формы организации, придется куда легче в международной системе – в конце концов, эта система выросла в тесной связи с данными формам» [Tilly, 1975, p. 637–638].

В связи с этим государство можно представить как организацию процесса принятия и реализации обязательных для исполнения решений и обеспечения циркуляции общественных благ, воспроизводящую себя посредством извлечения ресурсов на определенной территории. Это определение основано на базовых характеристиках современного государства «европейского» типа (обязательность решений, наличие аппарата управления, территория и границы, извлечение ресурсов для самовоспроизводства). Процесс формирования такого государства можно представить в виде консолидации его центра, принимающего решения, обязательные для исполнения на всей территории страны, и извлекающего ресурсы, необходимые для политического производства и самовоспроизводства. Степень сформированности центра может быть отражена с помощью использования трех названных выше характеристик: статусность, состоятельность и политическое структурирование.

В то же время констатация влияния существующих международных стандартов и механизмов влияния на внутренние процессы государственного строительства не снимает полностью проблему универсальности параметров государственности и критериев состоятельности. Например, как верно отмечает Ф. Фукуяма, ссылаясь на С. Краснера, «высокая степень политической конкуренции, приведшая к формированию государств в Европе, не могла способствовать появлению сильных государств в разных частях развивающегося мира. Таким образом, “государственность” была в определенном смысле дарована некоторым государствам международными институтами или другими сильными государствами: так было в случае ООН в Восточном Тиморе, Всемирного банка в Сьерра-Леоне, Офиса Высокого представителя ООН в Боснии, американских оккупационных властей в Ираке» [Fukuyama, 2005, p. 86]. Возможности названных государств самостоятельно управлять территорией внутри собственных административных границ были крайне низкими. Их государственность не формировалась веками путем войн, процессов финансово-экономической и налоговой централизации, культурной унификации и нормативной стандартизации, а была делегирована им. Кроме того, новые нынешние условия государственного строительства и функционирования (усиливающееся влияние международной интеграции, глобализации, усиление на международной арене негосударственных акторов и т.п.7) также до некоторой степени обостряют проблему использования универсальных схем и критериев государственности.

Влияние международной системы свидетельствует скорее в пользу актуальности конструктивистского подхода к состоятельности и государству вообще, предполагающего восприятие государства не столько как готового института, сколько как модели циркуляции и воплощения «идеи государства» [см., например: Wagner, 1989; Wittrock, 1989], и агентивных подходов к изучению государственного строительства. Подобный подход представлен в работах некоторых исследователей, которые рассматривают идеационные аспекты функционирования государства как возможные характеристики состоятельности. В частности, А. Джеффру обращает внимание на важность этих аспектов в период становления государства. Он справедливо полагает, что государство возникает не как готовый набор существовавших ранее институтов, отличных от общества, а как серия практик, воспроизводящих «идею государства». С этой точки зрения вопросы, касающиеся укрепления государственной состоятельности, соотносятся с тем, как идея государства воссоздается и распространяется в период, следующий за крахом, нестабильностью и конфликтом [Jeffrey, 2006]. Этот подход представляет интерес для исследования процесса формирования и реализации национального государственного проекта, институционального выбора политических элит и может рассматриваться как дополняющий.

Единственная существующая на сегодняшний день подробная и логически непротиворечивая эмпирическая операционализация понятия «государственная состоятельность» принадлежит С. Бартолини [Bartolini, 2000]. По мнению С. Бартолини, государственная состоятельность имеет четыре измерения:

1) создание организации для мобилизации ресурсов (бюрократии и налоговой системы);

2) решение задачи внешней консолидации территории (формирование и укрепление армии);

3) поддержание внутреннего порядка с помощью полиции и системы правосудия;

4) реализация регулирующей функции государства, в том числе путем вмешательства в экономическую и социальную сферы.

В целях проведения эмпирического сравнения европейских стран Бартолини представил каждое из этих измерений в виде совокупности эмпирических показателей. Так, например, создание организации для мобилизации ресурсов предстает как:

– доля налогов в ВВП государства;

– доля налогов, собираемых национальным правительством, в общей совокупности налогов;

– доля налогов, собираемых органами государственной власти различных уровней;

– доля занятых в центральном государственном аппарате от численности населения.

Внешний контроль за территорией и поддержание внутреннего порядка с помощью полиции и системы правосудия он выразил в системе индикаторов, отражающих долю военных от общей численности мужского населения страны от 22 до 45 лет, долю занятых в полиции и занятых в системе правосудия от численности всего населения и т.д.

Несмотря на то что проведенная С. Бартолини операционализация довольно подробна и логична, она обладает рядом недостатков. В частности, в ней слабо учитывается контекст существования того или государства, связанный с использованием различных инструментов реализации государством его функциональных характеристик. Например, для ряда весьма успешных в некоторых отношениях стран наличие армии и ее размер не являются важным фактором состоятельности. Они с успехом используют другие механизмы, в частности международные режимы и гарантии безопасности. В некоторых других странах существуют большие по отношению к численности населения армии (например, в Нагорном Карабахе), но это не означает, что в этих странах нет проблем с государственной состоятельностью. Другое сомнение вызывает, например, доля занятых в центральном государственном аппарате от численности населения. Вероятно, как неразвитость, так и гипертрофированность государственных органов власти являются неблагоприятными для государственной состоятельности факторами. Ряд других параметров также вызывает вопросы, совокупность которых свидетельствует о том, что предложенная операциональная модель не является универсальной.

Учитывая имеющиеся попытки операционализации государственной состоятельности и подходы к ее концептуализации, можно было бы предложить следующую логику формирования универсальной операциональной многомерной эмпирической модели.

Первая группа показателей могла бы включать в себя характеристики размера и объема циркуляции общественных благ. Среди них могли бы быть показатели ВВП на душу населения, размер внешнего и внутреннего долга, количество «бюджетников» и объем бюджетной сферы; наличие и объем социальной ответственности государства и вмешательства государства в экономическую сферу.

Вторая группа могла бы отражать инфраструктурную способность и включать в себя индикаторы, свидетельствующие о наличии бюрократической системы и силовых структур, функциональной дифференциации и разделения властей, основ рационализации бюрократической системы, регулирующих законов и их охват. В эту группу могли бы быть включены также показатели процедурной преемственности или изменчивости (включая смену режима).

Третья группа могла бы состоять из индикаторов качества государственного управления. Здесь важными, на наш взгляд, были бы показатели верховенства государственной власти над всеми другими субъектами (наличие или отсутствие вооруженных конфликтов и случаев терроризма, сепаратистские выступления, наличие незаконных вооруженных формирований), зависимости политических элит и принятия решений от экономических и силовых игроков, степени концентрации и распределения власти, возможности взаимного контроля и блокирования неприемлемых для большинства решений, возможности воздействия на политическую элиту и смену власти (свободные и демократически выборы, формирование правительства в результате выборов, механизмы рекрутирования элит, возможности воздействия через СМИ и группы давления и т.п.)8.

Очевидно, что создание и последующая проверка такой операциональной модели требуют специального внимания не одного, а целой группы (как минимум) исследователей. Решение задачи ее конструирования позволило бы снизить неопределенность понимания «государственной состоятельности» в научном дискурсе и открыло бы возможность проведения широких эмпирических сравнительных исследований этого явления.

Исследовательский опыт по изучению государственной состоятельности позволяет сделать важный методологический вывод о нерелевантности простой бинарной шкалы «состоятельное – не-состоятельное» государство, «сильное – слабое» государство. Несмотря на то что многие исследователи рассуждают о состоятельности с помощью характеристик «сильный – слабый», «состятельный – несостоятельный», попытки классификации по этому принципу оказываются довольно дробными и непоследовательными: например, выделяют группы слабых постколониальных государств, модернизирующихся (БРИК плюс некоторые другие), европейских национальных, несостоявшихся и т.п. Не случайно изучение «несостоявшихся» государств – особая тематическая область исследования. Авторы соответствующих работ в основном перечисляют признаки несостоятельности, а не состоятельности, и анализируют те политии, к которым приложимы отмечаемые ими характеристики, а не весь типологический спектр стран. Кроме того, бинарная шкала оказывается нерелевантной по причине необходимости использования нескольких параметров состоятельности, в разных контекстах имеющих различное значение и сочетание. Так, по объему общественных благ, например, государство может быть в числе лидеров, а по качеству правления – в числе аутсайдеров. Для одних стран большой объем общественных благ – преимущество, для других – тяжелое обременение. Очевидно, попытки измерения государственной состоятельности должны предполагать использование более сложных инструментов, «настроенных» на учет нескольких параметров и контекста.

Анализ исследовательской литературы позволяет также сделать ряд важных выводов не только по поводу возможной операциональной эмпирической модели, но и относительно взаимодействия между государственной состоятельностью и другими аспектами становления и функционирования территориальной политии, политического процесса в целом.

Один из таких выводов заключается в том, что развитая государственная состоятельность – важный фактор устойчивого развития политии. Однако, как справедливо отмечал Ч. Тилли, «предельная состоятельность не гарантирует политической стабильности», а «ближайшие исторические последствия роста состоятельности – это увеличение вооруженных сил, налогов и народных мятежей» [The formation of national states in Western Europe, 1975, p. 49].

Залогом политической стабильности является развитие и согласие всех трех аспектов государственности, включая развитие каналов влияния общества на государство, механизмов обратной связи. На эту закономерность указывали некоторые исследователи, анализировавшие становление современных государств. Так, С. Бартолини отмечал, что формирование центра государства, его консолидация и расширение сферы компетенции не могут быть успешными без «строительства системы». «Строительство системы» позволяет использовать дополнительные по отношению к принуждению и насилию основания государственного строительства. Производство и воспроизводство символов национальной идентичности, институтов социального обеспечения и институциализация политических прав облегчают процесс формирования центра в культурном и административном отношении, легитимируют правила принятия решений относительно контроля над возможностями «выхода». Строительство расширяющихся сфер культурного, социального и политического равенства усиливает территориальную лояльность и солидарность и, соответственно, способствует стабильному развитию [Bartolini, 2005]. Этот вывод представляется особенно актуальным в век массовой политики, когда в политической жизни участвуют значительные группы людей, а механизмы ограничения их доступа к политике использовать практически невозможно или затруднительно. Особенно важно учитывать тесную связь между различными аспектами государственности в тех случаях, когда политики стремятся решать задачи укрепления государства, уделяя внимание только укреплению государственного аппарата, силовых структур, вмешательству государства в экономическую и социальную сферы, игнорируя при этом вопросы национального строительства, формирования эффективных институтов представительства и подотчетности.

Almond G. The return to the state // The American political science review. – Los Angeles, 1988. – Vol. 82, N 3. – P. 853–874.

Bartolini S. The political mobilization of the European left, 1860–1980: The class cleavage. – Cambridge: Cambridge univ. press, 2000. – 639 p.

Bartolini S. Restructuring Europe. Centre formation, system building, and political structuring between the nation state and the European Union. – N.Y.: Oxford univ. press, 2005. – 415 p.

Bertramsen R.B., Thomsen J-P., Torfing J. State, economy and society. – L.: Unwyn Hyman, 1990. – 267 p.

Bringing the state back in / P. Evans, D. Reuschemeyer, T. Skocpol (eds.) – Cambridge: Cambridge univ. press, 1985. – 390 p.

Caramani D. The nationalization of politics: The formation of national electorates and party systems in Western Europe. – Cambridge; N.Y.: Cambridge univ. press, 2004. – 347 p.

Clark C., Lemco J. The strong state and development: a growing list of caveats // Journal of developing societies. – L., 1988. – Vol. 4, N 1. – P. 1–8.

Dandeker C. Surveillance, power and modernity: Bureaucracy and discipline from 1700 to the present day. – Cambridge: Polity, 1990. – 256 p.

Daskalovski Z. Democratic consolidation and the «stateness» problem: The case of Macedonia // The global review of ethnopolitics. – Bath, 2004. – Vol. 3, N 2. – P. 52–66.

Fritz V. State-building: A comparative study of Ukraine, Lithuania, Belarus, and Russia. – Budapest; N.Y.: Central European univ. press, 2007. – 384 p.

Fukuyama F. «Stateness» first // Journal of democracy. – Baltimore, 2005. – Vol. 16, N 1. – P. 84–88.

Fukuyama F. State-building: Governance and world order in the 21st century. – N.Y.: Cornell univ. press, 2004. – 160 p.

Giddens A. The nation-state and violence. – Cambridge: Polity, 1985. – 399 p.

Jeffrey A. Building state capacity in post-conflict Bosnia and Herzegovina: The case of Brcko district // Political geography. – Amsterdam, 2006. – Vol. 25, N 4. – P. 203–227.

Lauridsen L.S. The debate on the developmental state // Development theory and the role of the state in third world countries / J. Martinussen (ed.). – Roskilde: Roskilde univ. centre, 1991. – P. 108–133.

Evans P. The eclipse of the state? Reflections on stateness in an era of globalization // World politics. – Princeton, 1997. – Vol. 50, N 1. – P. 62–87.

Linz J., Stepan A. Problems of democratic transition and consolidation. – Baltimore: John Hopkins univ. press, 1996. – 504 p.

Mann M. The autonomous power of the state // Archives européennes de sociologie. – Cambridge, 1983. – Vol. 25, N 2. – P. 187–213.

Migdal J. Strong societies and weak states: state-society relations and state capabilities in the Third World. – Princeton: Princeton univ. press, 1988. – 296 p.

Nettl J.P. The state as a conceptual variable // World politics. – Princeton, 1968. – Vol. 20, N 4. – P. 559–592.

Nordlinger E. On the autonomy of the democratic state. – Cambridge, Mass.: Harvard univ. press, 1981. – 256 p.

Pfister T. From state to stateness. – 2004. – 28 p. – Mode of access: http://www. qub.ac.uk/polproj/reneg/pdfs/Pfister-From_State_to_Stateness%20.pdf (Дата посещения: 20.04.2010.)

Skocpol T. Bringing the state back in: Strategies of analysis in current research // Bringing the state back in / P. Evans, D. Reuschemeyer, T. Skocpol (eds.) – Cambridge: Cambridge univ. press, 1985. – P. 3–37.

Schmitter Ph. Democratization and state capacity: Report on X Congreso internacional del CLAD sobre la reforma del estado y de la administración pública, 2005, October 18–21, Santiago, Chile. – 20 p. – Mode of access: http://unpan1.un.org/intradoc/ groups/public/documents/CLAD/clad0052201.pdf (Дата посещения: 25.03.2010.)

Stepan A. State and society: Peru in comparative perspective. – Princeton: Princeton univ. press, 1978. – 348 p.

The formation of national states in Western Europe / Ch. Tilly (ed.). – Princeton: Princeton univ. press, 1975. – 771 p.

Tilly Ch. Reflections on the history of European state-making // The formation of national states in Western Europe / Ch. Tilly (ed.). – Princeton: Princeton univ. press, 1975 – P. 3–83.

Wagner P. Social science and the state in continental Western Europe: the political structuration of disciplinary discourse // International social science journal. – Paris, 1989. – Vol. 41, N 4. – P. 509–528.

Waldner D. State building and late development. – Ithaca, NY: Cornell univ. press, 1999. – 246 p.

Wittrock B. Social science and state sevelopment: Transformations of the discourse of modernity // International social science journal. – Paris, 1989. – Vol. 41, N 4. – P. 498–507.

Ильин М.В. Возможна ли универсальная типология государств? // Политическая наука. – М., 2008. – № 4. – С. 8–41.

Оппозиции нашего времени: Доклад Института общественного проектирования о состоянии и перспективах политической системы России. – М., 2011. – 12 с. – Режим доступа: http://www.inop.ru/files/inop_doklad_2011.pdf (Дата посещения: 04.02.2011.)

Сартори Дж. Искажение концептов в сравнительной политологии // Полис. – М., 2003. – № 3. – С. 67–71; № 4. – С. 152–160; № 5. – С. 65–75.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ В ОРГАНИЗАЦИОННОМ ИЗМЕРЕНИИ: К КОНЦЕПТУАЛЬНОЙ МОДЕЛИ СРАВНИТЕЛЬНОГО АНАЛИЗА ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВ

О.И. КАРИНЦЕВ

В современной политической науке эффективность государств рассматривается как один из наиболее важных параметров государственной состоятельности. В этих условиях становится актуальной задача операционализации и измерения государственной эффективности, решение которой необходимо для проведения систематических сравнительных исследований в данной области. Необходимость операционализации вызвана также тем, что простое различение «слабых» и «сильных» государств не удовлетворяет исследователей, так как при этом упрощается определяющая государственную эффективность институциональная сложность [Doner, 1992; Beeson, 2002, p. 13], а сами формулировки носят расплывчатый и метафорический характер [Ильин, 2008].

Важность сравнительного изучения государственной эффективности обусловлена также тем фактором, который Хендрик Спрюйт рассматривает как причину триумфа государств над своими соперниками. Согласно Х. Спрюйту, «иерархическая и централизованная организация сделала государства более эффективным и более действенным средством обуздания паразитизма (freeriding) и ренегатства (defection) и, следовательно, оказалась лучшим средством для мобилизации ресурсов своих обществ» [Spruyt, 1996, p. 155]. Отсюда следует, что современные государства обязаны своим положением именно организационной эффективности, благодаря которой им удалось завоевать и отстоять монополию на легитимное принуждающее насилие, согласно известной веберовской формулировке [Вебер, 1990, с. 645].

Используемый в данной статье ракурс рассмотрения во многом вытекает из самой природы государств, которые часто трактуются как организации, принимающие и контролирующие исполнение обязательных решений в рамках определенной территории. Анализ организационного измерения государственной состоятельности может внести значительный вклад в понимание того, как государства формируются, консолидируются и управляются.

Сравнительные исследования государственной эффективности перекликаются с изучением государственной способности (state capacity), однако эти понятия исследователи относят к разным явлениям. Государственная эффективность отличается от государственной способности: «Способность применительно к государствам означает продуктивную организацию коллективных действий, в том числе поддержание закона и порядка, общественного здоровья и базовой инфраструктуры, а эффективность является результатом использования этой способности в плане соответствия требованиям общества по отношению к этим благам» [World Bank, 1997, p. vii]. С этим согласуется и вывод специалистов по сравнительно-историческому анализу государств Мэттью Ланджа и Дитриха Рюшемейера по результатам работы организованной ими группы по изучению государств и развития: «Государство как эффективный инструмент в руках правителей – способное осуществлять принуждение или жесткую силу, равно как и инфраструктурную или мягкую силу – необходимое, если не достаточное условие успешного развития» [Lange, Rueschemeyer, 2005, p. 248–249].

Наличие эффективного государства особенно важно для развивающихся стран, в которых многие задачи нациестроительства и создания дееспособных государственных структур остаются нерешенными. В связи с этим показательно, что главный тезис сравнительно-исторического исследования государственно-направляющего развития (state-directed development) в глобальной периферии, проведенного специалистом по сравнительной политической экономии развивающихся стран Атулом Коли, говорит о том, что «создание эффективных государств в развивающемся мире в основном предшествовало появлению индустриализированных экономик» [Kohli, 2004, p. 2]. В том же духе рассуждает и американский компаративист и латиноамериканист Сатья Паттнаяк, который определяет государственную эффективность как «способность и стремление государственной элиты преследовать цели развития, исходя из интересов большинства населения, проживающего в официально установленных территориальных пределах… государственная эффективность должна содержать в себе два в равной степени ключевых элемента: способность (capacity) и активизм» [Pattnayak, 1996, p. 208].

В данной статье предпринимается попытка наметить контуры аналитической модели сравнительного эмпирического исследования эффективности государств как одного из важных факторов государственной состоятельности.

Несмотря на наличие ряда важных результатов, исследования государственной эффективности находятся в стадии разработки. Это объясняется тем, что до 70–80-х годов XX в. внимание на государствах как организационных структурах или потенциально автономных акторах не акцентировалось [Evans, Rueschemeyer, Skocpol, 1985, p. vii], а сами правительственные институты не рассматривались в качестве связанных (coherent) и единых (unitary) субъектов [Ellis, 1992, p. 569]. Лишь после вступления политической науки в постбихевиоральный этап развития с «переоткрытием» политических институтов [см.: March, Olsen, 1989] стал появляться устойчивый интерес к государствам как институтам и структурам.

После отдельных прорывных работ Джона Неттла [Nettl, 1968] и Чарльза Тилли [Tilly, 1975] начало традиции систематических сравнительных исследований государств было положено созданием в 1983 г. Комитета по исследованию государств и социальных структур американского Совета по исследованиям в социальных науках (SSRC) и выходом знаменитого сборника «Возвращая государство назад» (Bringing the state back in) [Evans, Rueschemeyer, Skocpol, 1985].

С этого времени интерес к сравнительному изучению государственного строительства, состоятельности и эффективности государств все более усиливался и к концу XX – началу XXI в. стал общепризнанным явлением [Evans, 1997, p. 62]. В 2005 г. выходит представительный сборник «Государства и развитие: исторические предшественники стагнации и подъема» под редакцией М. Ланджа и Д. Рюшемейера. В нем на основе объединения сравнительно-исторической методологии со статистическим анализом анализируются демократические условия государственной эффективности и вклад государства в создание благоприятных для развития коллективных благ [States and development, 2005]. Это коллективное издание стало результатом масштабного исследовательского проекта «Эффективные и дефектные государства» (Effective and Defective States) и работы уже упоминавшейся исследовательской группы по изучению государств и развития Уотсоновского института международных исследований Университета Брауна (2001–2004).

Мировой финансовый и экономический кризис еще более обострил проблему эффективности государств в плане преодоления негативных последствий рецессии, безработицы и социальной напряженности. Не случайно Жозеп Коломер обращает внимание на то, что «те институты, которые способствуют государственной эффективности и эффективной судебной системе… могли бы быть более релевантными для объяснения экономического роста, чем определенные варианты конституционных формул, и они не обязательно тесно связаны с этими формулами» [Colomer, 2006, p. 228–229]. Еще ранее, в докладе о мировом развитии Всемирного банка, было признано, что «развитие требует эффективного государства, которое играет роль катализатора и инструмента, стимулирующего и дополняющего деятельность частного бизнеса и индивидов» [World Bank, 1997, p. iii].

Несмотря на ряд важных достижений, систематические глобальные сравнения государственной эффективности пока еще только начинают входить в арсенал современных компаративистов. Можно отметить близкое к этой тематике исследование Всемирного банка, где используется индикатор «правительственная эффективность» (government effectiveness). Этот показатель отражает «восприятие качества государственных услуг, качества гражданской службы и степени ее независимости от политического давления, качества формулирования и реализации политики и достоверности приверженности правительства подобной политике» [World Bank, undated]. Вместе с тем индикатор правительственной эффективности охватывает в основном переменные качества государственного управления, в то время как эффективность государства в целом как политической единицы остается вне сферы рассмотрения.

В некоторых сходных индексах используются также переменные эффективности, однако они носят, как правило, частный или вспомогательный характер и охватывают в основном отдельные направления правительственной политики или экономики. К ним относятся, например, «эффективность антитрестовской политики» в Индексе государственных институтов Доклада о мировой конкурентоспособности Мирового экономического форума [The global competitiveness report, 2003–2004], государственная эффективность как индикатор «политического контекста» в Индексе гражданского общества CIVICUS [CIVICUS global survey of the state of civil society, 2007], эффективность государства в контексте экономической зависимости [Delacroix, Ragin, 1981] и т.п.

Необходимость формирования комплексной рамки для глобальных сравнений эффективности государств была сформулирована Всемирным банком в Докладе о мировом развитии «Государство в меняющемся мире» [World Bank, 1997]. Эта идея была во многом мотивирована осмыслением опыта «восточноазиатского чуда», попытка объяснения которого выявила ограничения применявшихся ранее подходов. В результате возникла необходимость формирования новых моделей, где бы адекватно оценивалась роль государства в стимулировании экономического роста [World Bank, 1993].

Мотив поиска во многом определялся осознанием того, что «без эффективного государства невозможно устойчивое развитие, как экономическое, так и социальное» [Wolfensohn, 1997, p. iii]. Обозначилась необходимость формирования институциональных условий эффективного государства. Это повлекло за собой потребность в новой аналитической модели, которая могла бы быть пригодной для объяснения государственной эффективности в условиях как «индустриальной революции» в Европе XIX в., так и послевоенного «экономического чуда» восточноазиатских государств. При этом была разработана классификация функций государства, в которой выделялись минимальные (порядок), промежуточные (образование) и активные (развитие рынка) функции [World Bank, 1997, p. 27].

Известная попытка концептуального осмысления государственной эффективности принадлежит Ж. Коломеру, который рассматривает ее пространственные аспекты. В частности, он считает создание новых средних и больших суверенных и эффективных государств крайне маловероятным. Ж. Коломер объясняет это тем, что «эффективное государство требует чрезвычайно дорогостоящего начального накопления ресурсов в руках государственной власти, что неблагоприятно для частных инициатив, по крайней мере в начальной стадии» [Colomer, 2007, p. 12]. При этом Ж. Коломер ссылается на опыт «больших европейских государств, достигших эффективности посредством длительных, сопровождавшихся насилием и большой жестокостью процессов внутренних и внешних военных действий и концентрации власти за счет подвластных» [Colomer, 2007, p. 12].

Важным вкладом российской политической науки в становление систематических глобальных сравнений государств, в том числе их состоятельности и эффективности, является масштабный исследовательский проект «Политический атлас современности» [Политический атлас современности, 2007]. В частности, в нем разработан «индекс государственности», использование которого позволило продвинуть разработку проблематики государственной эффективности.

Таким образом, проблема государственной эффективности пользуется устойчивым интересом современных компаративистов. Вместе с тем очевидное несоответствие между интересом исследователей к сравнительному изучению государственной эффективности и степенью изученности этой проблемы обусловливает потребность в новой аналитической модели, которая учитывала бы предыдущие наработки, но при этом носила бы более комплексный характер.

Формирование аналитической модели требует прежде всего формулировки методологических ориентиров исследования. Поскольку анализ государственной эффективности предполагает обращение к организационному измерению функционирования современных государств, то представляется оправданным опереться на богатый опыт сравнительного изучения организаций, который уже несколько десятилетий составляет важный элемент мировой компаративистики [см.: Lammers, 1978]. Учитывая, что организационная эффективность занимает центральное место в теориях и моделях организаций как базовая зависимая переменная [Whetten, Cameron, 1994, p. 135–136], использование теории организационной эффективности могло бы способствовать лучшему пониманию того, почему одни государства эффективны, а другие – нет, и от чего зависит успех государственного строительства во многих сложных случаях.

Попытка применения достижений организационной теории к анализу государственного строительства наталкивается и на ряд методологических проблем, которые вытекают из самого состояния теории организаций.

Во-первых, среди исследователей нет согласия по поводу определения и измерения организационной эффективности [Whetten, Cameron, 1994, p. 139; Drury, 2004, p. 68; McGill, Klobas, Hobbs, 1996, p. 106; Campbell, 1977; Kirschenbaum, 2004], отчего страдают как кумулятивность исследований, так и формирование теории (theory-building). Особенно затруднены концептуализация и операционализация организационной эффективности для случаев нерыночных организаций, для которых не сформулированы отчетливые критерии прибыли и затрат. Это заставляет ученых идти по пути минимальных и широких определений. Например, американский специалист Уильям Торберт определяет эффективность как «соответствие целей и результатов», включая «намеренные и непредусмотренные, человеческие или материальные» [Torbert, 1983, p. 276].

Во-вторых, неравномерная концентрация внимания исследователей на коммерческих организациях привела к некоторым диспропорциям и недостатку внимания к организациям иного типа. В результате на сегодняшний день теория организаций представляет собой скорее совокупность слабо согласованных между собой концепций и моделей вроде алмондовских «отдельных столиков» [см.: Алмонд, 2000], нежели связную и унифицированную дисциплину.

Таким образом, проблему определения организационной эффективности нельзя назвать окончательно решенной. Вместе с тем необходимость использования этого понятия в исследованиях и его дальнейшего совершенствования очевидна для любой области, в которой оно применяется. Не стала исключением и политическая наука, которая также взяла на вооружение концепт организационной эффективности и близкие к нему категории для исследования политической сферы, например деятельности политических партий [см.: Sartori, 1968; Wright, 1971; Wellhofer, 1979; Deschouwer, 1994; Janda, 1980; Janda, 1983; Gibson, Cotter, Bibby, Huckshorn, 1983; Cotter, Gibson, Bibby, Huckshorn, 1984; Jankowsky, 1988; Strøm, 1994; Harmel, Janda, 1994; McAtee, 2005; Дюверже, 2007; Bréchon, 1999; Seiler, 2003].

Основное преимущество организационного подхода в политической науке состоит в том, что он несет в себе потенциальную способность обеспечить хорошую систему логически связанных и операционализированных переменных [Crotty, 1969, p. 384]. Очевидно, что государство удовлетворяет критериям, применимым к организациям, и, следовательно, может быть поставлен вопрос о государственной организационной эффективности. Как справедливо отмечала Тэда Скочпол, «необходимо всерьез отнестись к государству с точки зрения теории организации, т.е. рассмотреть государственные структуры как акторов, действующих в определенном правовом поле, обладающих ресурсами и преследующих собственные цели» [Скочпол, 2010, с. 20]. Несмотря на наличие методологических трудностей применения организационных моделей в сравнительных исследованиях государств, есть основания предполагать, что они компенсируются той пользой, которую может принести организационный ракурс рассмотрения государств в сравнительном изучении их эффективности. Теория организаций оказалась востребованной политической наукой, так как она позволяет ответить на вопросы о том, что происходит внутри политических институтов.

Учитывая предшествующий опыт изучения эффективности, представляется важным исходить из специфики изучаемого объекта, используя различные подходы и методы в зависимости от контекста. Показательно, например, что современные исследователи организаций Джеймс Катт и Вик Маррей предложили собственную модель для оценки эффективности некоммерческих организаций, которая «начинается с различных допущений об объекте оценки (границы), затем следуют различные подходы в отношении того, что должно быть оценено (фокус), а задача выполняется с использованием различных методов» [Cutt, Murray, 2000, p. 59]. Ориентация на комбинирование в одном исследовании различных подходов с учетом их преимуществ и ограничений соответствует методологическим тенденциям современного этапа развития сравнительной политологии и представляется оправданной в контексте наших задач.

Очевидно, что продуктивность применения категории эффективности к государству зависит не только от успешности попыток более строгого определения эффективности, но и от используемого подхода к концептуализации и операционализации. Например, рационально-целевой подход основан на понимании организации как инструмента и представлении о том, что организационная эффективность должна оцениваться согласно степени реализации организацией своих целей. Сторонники рационально-целевого подхода рассматривают организации лишь как инструмент целедостижения, а не как цель саму по себе. При этом цель вслед за Амитаи Этциони часто трактуется как «желаемое состояние дел, которое организация стремится достичь» [цит. по: Price, 1970, p. 3].

Исследователи организационной эффективности Эфраим Яхтман и Стенли Сишор выделяют две разновидности рационально-целевого подхода [Yuchtman, Seashore, 1967, p. 892]. Одна из них – «подход предписываемой цели» – концентрирует внимание на формальных аспектах организации и ее компонентах как наиболее подходящем источнике информации о целях. Другая разновидность – «подход выводимой цели» – предполагает, что исследователь «выводит» организационную цель из своей теории и считает эту цель независимой от того, осознает ее организация или нет. Как отмечает в связи с этим специалист по менеджменту, стратегии и устойчивости Рей Замутто, «одни утверждают, что нужно исходить из целей менеджеров <…> другие – что цели должны быть выведены на основе представления исследователей о природе функциональных взаимоотношений между организацией и более крупной социальной системой» [Zammuto, 1982, p. 31]. Можно предположить, что наличие как относительно надежной информации о практических целях акторов, так и хорошо развитой теории об этих целях может способствовать использованию обеих разновидностей подхода.

В то же время, как замечает Джеймс Прайс, рационально-целевой подход испытывает недостаток в инструментах идентификации организационных целей и использует общество, а не организацию как базу для оценки эффективности [Price, 1972, p. 12]. Вместе с тем с точки зрения исследования государственной эффективности это ограничение рационально-целевого подхода не столь существенно, поскольку в данном случае общество становится важным для оценки эффективности.

Помимо рационально-целевого, широкое распространение в организационной науке получил системно-ресурсный подход. Разработчики этого подхода Э. Яхтман и С. Сишор описывают эффективность как способность организации успешно использовать ресурсы своего окружения [Yuchtman, Seashore, 1967]. Авторы указывают следующие преимущества системно-ресурсного подхода: рассмотрение организации как системы отсчета, акцент на отношениях между организациями, релевантность для организаций различного типа, вариативность методов измерения в сравнительной оценке и наличие принципов отбора эмпирических измерений показателей эффективности [Yuchtman, Seashore, 1967; цит. по: Molnar, Rogers, 1976, p. 403]. Однако и этому подходу присущи ограничения: он не может измерить оптимизацию, использует всего несколько общих показателей и содержит серьезные логические противоречия в определении эффективности [Price, 1972, p. 13].

Принципиально отличающийся от предыдущих подход предлагает ситуационная теория (contingency theory). Согласно ей, организационная эффективность не может быть измерена с помощью «идеальных типов», так как она в каждый момент времени зависит от конкретных меняющихся внешних условий. Поэтому в исследовании организационной эффективности следует выявлять «релевантные организационные и внешние показатели и создавать теорию соответствия» [Whetten, Cameron, 1994, p. 139].

Преимущества ситуационного подхода позволили бельгийскому компаративисту Кристиану Дешауэру успешно применить его для исследования эффективности бельгийских партийных организаций [Deschouwer, 1994]. К. Дешауэр особо подчеркивает, что рассматривает ситуационную модель как «способ мышления», ссылаясь на тезис специалиста по теории организаций Ричарда Скотта о том, что «хорошее» организационное устройство зависит от условий [Deschouwer, 1994, p. 181]. Вместе с тем, несмотря на свои преимущества, ситуационная теория не позволяет делать широкие обобщения и формировать более универсальные теории, что сужает сферу ее применимости в качестве рамки для глобальных сравнений.

Одним из наиболее современных подходов к исследованию организационной эффективности является «теория множества групп конституентов» (multiple-constituency theory), который как инструмент измерения организационной эффективности стал активно использоваться с конца 70-х – начала 80-х годов XX в. [см.: Connolly, Conlon, Deutsch, 1980; Zammuto, 1982; Tsui, 1990].

Исследователи, применяющие этот подход, разделяют мнение, согласно которому «организация эффективна в той степени, в которой она удовлетворяет интересам одной или более ассоциированных с ней групп конституентов» [Tsui, 1990, p. 458]. По определению американской исследовательницы организационной эффективности Анне Тсуи, группой конституентов (constituency) называется «группа индивидов, имеющих сходные предпочтения или интересы и относящихся к деятельности центральной организационной единицы» [Tsui, 1990, p. 459]. В свою очередь, термин «конституент» (constituent) или близкое ему по смыслу понятие stakeholder (пайщик, участник совместного дела) обозначает отдельного индивида такой группы [Tsui, 1990, p. 459].

Модель множества групп конституентов можно использовать в дополнение к другим подходам, синтезируя различные модели и методы измерения организационной эффективности и усиливая кумулятивность исследовательских результатов. При этом необходимо учитывать, что способность государства эффективно взаимодействовать со своими конституентами имеет определяющее значение для развития и модернизации. Не случайно еще Стейн Роккан отмечал, что «для проведения целенаправленной политики развития правительство должно быть способно взаимодействовать с обществом на самых разных уровнях» [Роккан, 2006, с. 124].

Теория множества групп конституентов также имеет свои ограничения, одно из которых состоит в том, что различные конституенты могут иметь различные мнения об эффективности реализации одних и тех же целей [Kirschenbaum, 2004, p. 77]. В этом смысле данный подход близок к модели «конкурирующих ценностей» или «парадоксальной» модели организационной эффективности, предложенной специалистами по теории организаций Робертом Куинном и Кимом Кэмероном [Quinn, Cameron, 1983]. Эта модель допускает вероятность функционирования организации одновременно в нескольких внешних окружениях, каждое из которых имеет различные и противоречащие другим ожидания [Whetten, Cameron, 1994, p. 140].

Основная проблема применения этого подхода состоит в том, что предпочтения конституентов трудно поддаются измерению. Как отмечает А. Тсуи, в эмпирическом исследовании необходимо ответить на вопросы: «1) какие в конкретном случае имеются конституенты; 2) как они оценивают организационную эффективность; 3) какие факторы влияют на эти оценки?» [Tsui, 1990, p. 458–459]. Ответы на эти вопросы могут помочь в формировании аналитической рамки для каждой конкретной области исследований.

Несмотря на значительный прогресс в изучении организационной эффективности, исследователи организаций пока не имеют общей модели, которая могла бы играть роль основы для консенсуса. В то же время многие специалисты разделяют мнение, согласно которому «проблемы вокруг методологий оценки эффективности на самом деле настолько центральны, что они нуждаются в более детальной проверке» [Whetten, Cameron, 1994, p. 142]. Это особенно важно, учитывая роль организационной эффективности как основной переменной во многих теориях организационного поведения [Cutt, Murray, 2002, p. 58].

Основываясь на достижениях организационных исследований и опыте их применения в политической науке, можно перейти к формированию аналитической модели для сравнительного анализа государственной эффективности. Очевидно, что в данном случае следует принимать во внимание специфику политической сферы, поэтому необходимо ориентироваться на описание релевантных политических акторов, выступающих в роли конституентов по отношению к государству как организации.

Как отмечалось в предисловии к Докладу о мировом развитии Всемирного банка 1997 г., при различии путей достижения эффективности для эффективных государств характеры общие способы «установления правительством правил для частных транзакций и, шире, гражданского общества» и «соблюдения самим правительством правил, действуя надежно, предсказуемо и контролируя коррупцию» [Wolfensohn, 1997, p. iii]. Отмечают важность этого аспекта и другие исследователи. Так, Атул Коли и Вивьен Шу подчеркивают перспективность анализа государственной эффективности путем «выяснения способов, посредством которых государство и общество связываются друг с другом, включая связи между государственными элитами и доминантными социальными классами» [Kohli, Shue, 1994, p. 322].

В связи с этим особого внимания заслуживает концепт «политическая взаимосвязь» (political linkage), который используется в политической науке [см.: Lawson, 1980; Lawson, 2005]. Политическая взаимосвязь характеризует «любые средства, с помощью которых политическое действие лидеров соответствует желаниям, нуждам и требованиям общества в определении политики правительства» [Luttbeg, 1981, p. 3] или, говоря кратко, «взаимосвязи (interconnections) между массовым мнением и публичным решением» [Key, 1961, p. 409; см. также: Poguntke, 2005, p. 43].

Кей Лоусон различает два вида взаимосвязи: 1) посредством проникновения (penetration), когда: а) правительства «проникают» в гражданские организации, б) граждане «проникают» в правительство; 2) посредством отклика (reaction), при котором правительства: а) адекватно реагируют на политическую позицию граждан, б) налагают санкции на граждан, в) дают гражданам поощрения в обмен на поддержку [Lawson, 1980, p. 11]. При этом К. Лоусон опирается на идеи коллег и предшественников. Так, например, в парадигме кризисов развития Габриэла Алмонда, Люсьена Пая и их коллег кризис проникновения рассматривается как один из основных. C. Роккан рассматривает вызов «проникновения» в контексте увеличения степени контроля центра над периферией [Роккан, 2006, c. 121]. Его решение может включать такие меры, как «создание рациональной бюрократии для мобилизации ресурсов (налоги, рабочая сила), формирование общественного порядка, координация совместных усилий (развитие инфраструктуры, деятельность в чрезвычайных ситуациях, оборона)» [Роккан, 2006, c. 121].

Действительно, эффективность государств можно оценивать с точки зрения удовлетворения запросов его конституентов. В качестве примеров различных групп конституентов государства можно выделить политические партии, некоммерческие организации, профсоюзы, бизнес-структуры, работников государственного сектора, пенсионеров, сельских жителей и т.д. При этом необходима дифференциация показателей эффективности в зависимости от групп конституентов в дополнение к тем трактовкам, которые рассматривают эффективность как степень вклада различных внутриорганизационных групп в общую эффективность организации [по поводу последних см.: Doyle, 2003, p. 322].

Полезным для разработки концептуальной и операциональной моделей государственной эффективности является, на наш взгляд, учет эволюции фокуса исследования государственной эффективности. С середины 90-х годов внимание ученых все больше сосредоточивается на анализе «государства-в-обществе» (state-in-society), «встроенной автономии» (embedded autonomy) или государственно-общественной синергии (state-society synergy) [см.: Evans, 1996]. Эффективность государства все чаще начинает измеряться не степенью его автономии, а тем, насколько оно «встроено» (embedded) в группы гражданского общества [Buttel, 2001, p. 27]. При этом «и государственные акторы, и представители гражданского общества могут, с одной стороны, приобретать влияние или автономию и, с другой стороны, достигать своих целей посредством установления синергетических (хотя часто конфликтных) взаимных отношений…» [Buttel, 2001, p. 27].

Можно согласиться с американским компаративистом Абдуллахи Ахмедом Ан-Наимом, что государственная эффективность, как и легитимность, зависит от балансирования связи государства с социальными и политическими акторами в противовес необходимости поддерживать собственную автономию по отношению к ним. Как справедливо отмечает исследователь, «большое разнообразие конкурирующих групп интересов будет помогать поддерживать баланс в терминах относительного влияния каждой группы» [An-Na`im, 2008, p. 91]. Это соответствует и позиции австралийского политолога Грэма Джилла о рассмотрении государства как арены, на которой «акторы могут конкурировать за достижение своих целей, но само разнообразие этих акторов обеспечивает государственную автономию» [Gill, 2003, p. 18–19].

Приведенные предварительные замечания позволяют перейти к формулированию переменных аналитической модели для сравнительного анализа эффективности государств. Операционализация соответствующих понятий необходима для их использования в сравнительных исследованиях, проверки гипотез и формулирования выводов. Это также может играть роль «отправного пункта» для очерчивания контуров дальнейшего развития исследования.

Эффективное государство, нацеленное на развитие и модернизацию, – это хорошо информированное государство, поскольку для эффективного управления необходимо наличие максимально точной информации об объектах управления. Как справедливо замечает в связи с этим австралийская исследовательница Линда Вайс, «для того, чтобы быть эффективным, государство развития нуждается не только в независимом чувстве цели, оно также нуждается в доступе к информации от экономических акторов, на которых оно хочет оказывать влияние» [Weiss, 2010, p. 197]. Л. Вайс обращает внимание на то, что эта идея, хотя и в разных формулировках, проводится «во многих сравнительных исследованиях, в которых подчеркиваются регулярные формы взаимодействия и постоянное приспособление политики… в том числе по мере того, как задачи технологической инновации все более усложняются» [Weiss, 2010, p. 197].

Учитывая вышесказанное, в роли первой переменной государственной эффективности можно предложить информированность государства об ожиданиях граждан. В качестве ее операционального определения можно рассматривать степень развитости каналов связи и взаимодействия между государством и негосударственными структурами, гражданским обществом и отдельными гражданами. Выраженность этого признака может быть операционализована по следующей схеме: 1) каналы связи имеют устойчивую, разветвленную институциональную основу; 2) каналы связи устойчивы, регулярны, однако имеют недостаточно развитую институциональную основу; 3) каналы связи устойчивы, но нерегулярны и имеют слабое институциональное выражение; 4) каналы связи неустойчивы, нерегулярны и формально не закреплены; 5) каналы связи отсутствуют. Конечно, приведенный набор критериев нуждается в дальнейшем уточнении, разработке набора конкретных эмпирических показателей. Вместе с тем предлагаемый первоначальный вариант может служить «отправной точкой» для последующего развития.

Данная переменная согласуется с подходом множества групп конституентов: согласно ему, эффективными организациями следует признать те, которые имеют «точную информацию об ожиданиях стратегически важных конституентов» и которые «адаптировали внутриорганизационную деятельность, цель и ценности к этим ожиданиям» [Whetten, Cameron, 1994, p. 140]. В соответствии с этой трактовкой организации рассматриваются как «крайне эластичные единицы, действующие в динамичном силовом поле, которое подталкивает организацию в различных направлениях и формирует ее в интересах влиятельных заинтересованных групп» [Whetten, Cameron, 1994, p. 140].

Информированность государства о требованиях своих конституентов, таким образом, имеет важное значение не только для показателей демократии и подотчетности, но и для повышения государственной эффективности. Одной из распространенных причин снижения эффективности новых демократических государств является несоответствие между необходимостью удовлетворения быстро растущих общественных ожиданий и количеством экономических и технических ресурсов [Fuller, 1999, p. 325].

Адаптация к ожиданиям означает не только готовность государства действовать в соответствии с ними, но и создание условий для того, чтобы граждане сами могли действовать в соответствии со своими предпочтениями и получать общественные блага9. Можно согласиться с американским компаративистом и африканистом Уильямом Манро, относящим к эффективным государствам те из них, которые «обеспечивают благоприятную среду для действия частных экономических и социальных интересов» [Munro, 1998, p. 362].

Поэтому в качестве второй переменной можно предположить адаптированность к ожиданиям, отражающую степень оснащенности институтов государства инструментами, необходимыми для выполнения требований конституентов. Эта переменная может быть представлена с помощью следующего набора характеристик: 1) государство полностью адаптируется к ожиданиям группы; 2) государство в значительной мере адаптируется к ожиданиям группы; 3) государство в основном адаптируется к ожиданиям группы; 4) государство слабо адаптируется к ожиданиям группы; 5) государство не адаптируется к ожиданиям группы. Как и в предыдущем случае, формулировка определения и набора эмпирических показателей нуждается в дальнейшем развитии и прояснении. В частности, это относится к понятию «оснащенность институтов». Ясно также, что от подхода к определению этого понятия зависит и методика его измерения.

Г. Джилл обращает внимание на то, что наличие или отсутствие институциональных средств «переговоров» с социальными группами составляет важное отличие двух типов власти – деспотической и инфраструктурной. Последнюю он определяет как «способность государства фактически проникать в гражданское общество и логистично исполнять политические решения на всей своей территории» или «проникать и координировать из центра деятельность гражданского общества посредством своей собственной инфраструктуры»; это представляет собой, как он обозначает, «логистику политического контроля» [Gill, 2003, p. 23]. В отличие от инфраструктурной, деспотическая власть, по определению Г. Джилла, осуществляется без институциональных переговоров с группами гражданского общества. Исследователь делает вывод, что «чем более инфраструктурной и менее деспотической является власть государства, тем выше уровень взаимозависимости отношений между государством и обществом и тем большей способностью обладает государство» [Gill, 2003, p. 23–24].

Переменная адаптированности согласуется с натурально-системным подходом в теории организаций, согласно которому организация стремится поддерживать свой баланс посредством адаптации к требованиям различных заинтересованных сторон [Abrahamson, 1977, p. 118; цит. по: Panebianco, 1988, p. 7]. В этом случае организация играет роль посредника с помощью «взвешивания» требований заинтересованных сторон относительно друг друга [Abrahamson, 1977, p. 118; цит. по: Panebianco, 1988, p. 8]. При оценке государства с точки зрения натурально-системного подхода необходимо также учитывать, что сторонников последнего можно подразделить на тех, кто определяет эффективность как оптимизацию, и тех, кто рассматривает ее в терминах максимизации [Price, 1970, p. 4]. Можно сказать, что сфера применения категории адаптации очень широка, так как этот концепт отражает одно из фундаментальных свойств организаций, взаимодействующих с внешним окружением, и от этого свойства зависят устойчивость и выживание организаций.

Эффективность государства, как и любой организации, зависит от способности к самообучению и непрерывному извлечению уроков из ошибок, а также от внедрения удачного опыта. Не случайно У. Торберт подчеркивает, что эффективная организация предполагает «институциональный процесс самообучения, посредством которого любая организация может развивать и обновлять свою приверженность все более конкретным целям, определять свои особые критерии эффективности и повышать уровень соответствия между этими конкретными целями (и критериями эффективности) и результатами» [Torbert, 1983, p. 276].

Исходя из этого, третья переменная может быть обозначена как обучаемость, т.е. способность государства непрерывно повышать продуктивность своей работы для групп конституентов. Она, в свою очередь, зависит от того, насколько государство способно предпринимать систематические усилия по организации такой работы. Степень выраженности этого признака может быть представлена в виде следующего набора характеристик: 1) государство предпринимает систематические усилия для повышения продуктивности своей работы для групп конституентов; 2) государство предпринимает определенные усилия для повышения продуктивности своей работы для групп конституентов; 3) государство время от времени предпринимает усилия для повышения продуктивности своей работы для групп конституентов; 4) государство предпринимает минимальные усилия для повышения продуктивности своей работы для групп конституентов; 5) государство не предпринимает усилий для повышения продуктивности своей работы для групп конституентов.

При решении задачи измерения данной переменной возникает также проблема «условных единиц», которые бы позволили «посчитать» усилия. Однако решение этой методологической проблемы, по всей видимости, возможно только на этапе первичного осмысления эмпирических данных относительно обучаемости.

Обучаемость можно рассматривать как одну из наиболее важных характеристик государства, которое стремится к увеличению собственной эффективности в условиях динамично изменяющегося мира. Не случайно американские исследователи организаций Дэвид Уэттен и Ким Кэмерон рассматривают обучаемость как одно из ключевых организационных качеств, по отношению к которым эффективность выступает как функция [Whetten, Cameron, 1994, p. 140]. От способности к самообучению во многом зависит и исход противостояния государства со своими соперниками.

Трактовка государственной эффективности с точки зрения восприимчивости к социальным требованиям близка к тому, что понимают под ней представитель конструктивистского направления в международных исследованиях Майкл Барнетт и швейцарский компаративист Кристоф Цюрхер, т.е. «способность обеспечить базовые услуги и общественные блага» [Barnett, Zürcher, 2009, p. 28]. В том же ключе рассуждает и чилийский исследователь Марио Марсел, который характеризует эффективность государства как «способности государственных институтов доставлять общественные блага и услуги, в которых нуждаются его граждане» [Marcel, 1999, p. 265].

Исходя из этого, четвертая переменная соответствует восприимчивости или «чувствительности» государственной организации. Она тесно связана с другими переменными государственной эффективности и означает степень, с которой государство удовлетворяет требования группы конституентов. В соответствии с этим можно выделить следующие ситуации: 1) государство полностью удовлетворяет требования группы конституентов; 2) государство в значительной степени удовлетворяет требования группы конституентов; 3) государство в основном удовлетворяет требования группы конституентов; 4) государство в минимальной степени удовлетворяет требования группы конституентов; 5) государство не удовлетворяет требования группы конституентов.

Как и в случаях с предыдущими переменными, уточнение содержания, методика измерения и последующая конкретизация «восприимчивости» будут во многом зависеть от контекста, а «единицы измерения» могут уточняться в ходе первоначального осмысления эмпирических данных.

Это находит подтверждение и в работах политологов. Специалисты по организационной теории Джозеф Молнар и Дэвид Роджерс предприняли важную попытку разработать инструменты измерения организационной эффективности государственных органов (public agencies). Авторы пришли к выводу, что, признавая различные цели и особенности государственного сектора, следует определять эффективность государственных органов не в терминах извлечения прибыли, а в терминах способности распределять ресурсы (поток на выходе вместо потока на входе) и обеспечивать услуги для своего окружения [Molnar, Rogers, 1976]. Важно, что применительно к государствам как акторам и институтам подобный подход может также способствовать выяснению их восприимчивости.

Можно предположить, что конкретные «единицы измерения» удовлетворения конституентов зависят от того, о какой их группе идет речь. Например, для политических партий (особенно программно-ориентированных, policy-seeking) это может быть корректировка политического курса в желаемом для них направлении, а для бизнеса – изменение экономической политики, например в области налогообложения. Поэтому построение соответствующих методик измерения возможно на этапе конкретизации объектов, т.е. групп конституентов.

Не случайно А. Коли и В. Шу предположили, что государственная эффективность может варьироваться не только между странами, но и в одной и той же стране как во времени, так и в направлениях политики. Авторы справедливо предполагают, что эффективность может оказаться результатом «едва заметного сложного сочетания того, как государства одновременно удовлетворяют одни социальные требования и самоустраняются от других», а для подтверждения этих предположений, «очевидно, необходимо больше исследований» [Kohli, Shue, 1994, p. 322]. Как отмечает политолог-международник и японовед Ричард Сэмьюэлс, эффективность государства возникает «не из собственной присущей ему способности, а из сложности и стабильности его взаимодействий с рыночными игроками» [Samuels, 1987, p. 262; цит. по: Evans, 1995, p. 50].

Предложенные переменные, их предварительная операционализация и контуры возможного дальнейшего развития методик измерения позволяют обозначить круг вопросов о связи между государственной эффективностью и другими важными параметрами общественно-политического развития, которые могут составить основу дальнейших эмпирических исследований в этой области. Эти вопросы предусматривают рассмотрение государственной эффективности в качестве как независимой, так и зависимой переменной.

Как уже подчеркивалось ранее, государственная эффективность имеет тесную связь с другими ключевыми параметрами социальной и политической жизни, такими, как свобода, демократия, социальные стандарты, уровень безопасности и т.д. В связи с этим возникает задача проверки того, как уровень организационной эффективности государств влияет на эти и другие параметры, и наоборот. Очевидно, что в этой сфере существует множество проблем, дискуссии по которым находятся в центре внимания современной политической науки. На представительных национальных и международных конференциях регулярно поднимаются такие вопросы, как «Означает ли повышение эффективности государств автоматическое увеличение жизненного уровня, экономический рост и усиление безопасности?», «Работает ли демократия?», «Обязательно ли эффективное государство является одновременно демократическим?» и т.д.

В частности, в центре внимания ряда авторов оказывается последний вопрос. При ответе на него следует, вероятно, учитывать тот факт, что эффективные государства могут иметь различный уровень демократии и эти уровни не обязательно повышаются или снижаются равномерно. Поэтому необходимо проверить совокупное влияние государственной эффективности и других параметров на демократизацию, и наоборот.

Над этой задачей работает, например, китайский политолог Шаогуанг Уанг, который анализирует проблему сильной корреляции качества демократии и государственного управления, выявленную в Индексе трансформации Бертельсманна (BTI) 2006 г. Ш. Уанг стремится уточнить взаимосвязь между параметрами качества демократии и государственного управления. Он использует базу данных BTI, чтобы установить, каким образом компоненты государственной эффективности влияют на различные измерения качества демократии [Wang, 2007, p. 141]. Вместе с тем результаты его работы не дают всеобъемлющий ответ на вопрос о связи качества государственного управления и демократии. Они скорее свидетельствуют в пользу необходимости проведения более широкомасштабных исследований с применением различных методик.

Если рассматривать государственную эффективность как зависимую переменную, то роль независимых переменных могут играть самые различные факторы не только политического, но и социально-экономического и иного порядка. Например, по мнению Габриэла Бен-Дора, государственная эффективность зависит от исторических, культурных, экономических и политических обстоятельств в каждый момент времени [Ben-Dor, 1983, p. 1–34; цит. по: Khoury, Kostiner, 1990, p. 7].

Попытка проверки гипотез о соотношении государственной эффективности и социального доверия была предпринята испанским компаративистом Франсиско Херреросом [Herreros, 2009]. Исследователь исходит из того, что «эффективное государство создает “среду” для роста доверия, а неэффективное его разрушает» [Herreros, 2009, p. 188]. В исследовании Ф. Херрероса государственная эффективность выступает в качестве независимой переменной, а социальное доверие – зависимой, и автор эмпирически устанавливает связь между ними. При этом Ф. Херрерос исследует в качестве переменной государственной эффективности Индекс государственных институтов (Public Institutions Index), использованный в Докладе о глобальной конкурентоспособности Мирового экономического форума 2003–2004 гг. [The global competitiveness report, 2003–2004]. Этот индекс включает в себя субиндекс, отражающий независимость судебной системы, защиту прав собственности, нейтральность правительства в распределении государственных контрактов и распространение организованной преступности, и субиндекс коррупции, измеряющий распространенность взяток при экономическом обмене [Herreros, 2009, p. 188]. Несмотря на интересные выводы этих и иных подобных работ, вопрос о комплексном влиянии социокультурных факторов, роли исторического и экономического развития остается недостаточно проясненным.

Открытым остается вопрос и о соотношении эффективности государства с национальной интеграцией. Например, американская компаративистка Кирен Азиз Чоудри считает, что на начальных этапах государственного строительства эти характеристики не обязательно усиливают друг друга. По ее мнению, если в краткосрочной перспективе новые государства могут реализовывать свои цели и быть эффективными, то в долгосрочной возможно возобновление этнического конфликта с новой силой [Chaudhry, 1997, p. 318]. Однако и этот вопрос нуждается в дальнейшем прояснении с помощью широкомасштабных эмпирических исследований.

Рассмотрение государственной эффективности в качестве зависимой переменной может предполагать выяснение влияния одновременно нескольких факторов на эффективность государств. Поэтому критерии оценки эффективности также будут носить комплексный характер и включать в себя, например, «степень достижения поставленных стратегических целей; успешность реагирования на форсмажорные ситуации; ресурсоемкость внешнеполитических действий в сравнении с достигаемыми результатами; соразмерность внешнеполитических усилий и их результатов; приемлемость складывающейся в результате предпринятых действий ситуации для руководства страны и др.» [Ильин, Мелешкина, Мельвиль, 2010, с. 31].

Как показывает исследование, эффективность государства зависит от взаимодополняющих характеристик, отражающих его социальное предназначение. Как утверждают американские компаративисты Карен Кук, Рассел Хардин и Маргарет Леви, «ответственное, справедливое, компетентное и благосклонное государство – это надежное, заслуживающее доверия государство и, следовательно, способное добиться согласия и одобрения граждан. Именно в этом смысле государственная эффективность зависит от признания и доверия граждан» [Cook, Hardin, Levi, 2007, p. 165].

Это означает, что государственная эффективность определяется не только способностью поддержания порядка, но и соответствием потребностям граждан. Поэтому среди характеристик эффективности можно выделить информированность, адаптированность, обучаемость и восприимчивость.

В основе предложенной аналитической модели лежит представление о тесной связи между государством и обществом. Это соответствует распространенной среди компаративистов точке зрения, согласно которой «государства всегда встроены в общество и взаимодействуют с разной степенью интенсивности с социальными акторами, и эти отношения оказывают влияние на государственную эффективность» [Lange, 2009, p. 271].

Очевидно, что нуждаются в исследовании «различия в способности государств обеспечить эффективное функционирование и воспроизводство политических, экономических, социальных и иных институтов, выполнять свои функции в отношении собственного населения и др.» [Ильин, Мелешкина, Мельвиль, 2010, с. 31]. Поэтому данная модель представляется полезной с точки зрения дополнения к другим существующим моделям государственной эффективности и государственной состоятельности.

Наличие нескольких индикаторов государственной эффективности представляется оправданным также в силу сложности самого явления. Подобный подход применяется в научной литературе. Его, например, использует американский специалист по государственному строительству в демократизирующихся странах Конор О’Дуайер, который относит к эффективным государствам те из них, в которых администрация отражает четыре характеристики, – предсказуемые карьерные траектории, этику профессионализма, четкое признание и обеспечение различия между общественным богатством и частной выгодой, политическую автономию [O’Dwyer, 2006, p. 5].

Использование предложенной нами модели для широкомасштабных эмпирических сравнений, необходимость которых следует из анализа результатов имеющихся исследований в этой области, позволило бы продвинуться в понимании того, какие государства являются эффективными, а какие нет, в том числе с помощью построения соответствующей карты государственной эффективности с присутствием всего разнообразия существующих в мире политий.

Алмонд Г. Отдельные столики: Школы и секты в политической науке: Перевод // Политическая наука на рубеже веков: проблемно-тематический сборник. – М., 2000. – № 4. – С. 63–77.

Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения / Ю.Н. Давыдов (сост., общ. ред. и послесл.), П.П. Гайденко (предисл.). – М.: Прогресс, 1990. – С. 644–706.

Дюверже М. Политические партии. – М.: Академический проект, 2007. – 540 с.

Ильин М.В. Возможна ли универсальная типология государств? // Политическая наука. – М., 2008. – № 4. – С. 8–41.

Ильин М.В., Мелешкина Е.Ю., Мельвиль А.Ю. Формирование новых государств: Внешние и внутренние факторы консолидации // Полис. – М., 2010. – № 3. – С. 26–39.

Интервью с Тедой Скочпол «Я всегда была частью двух профессиональных областей: социологии и политологической науки». Беседовали Дмитрий Крылов, Георгий Логинов // Экономическая социология. – М., 2010. – Т. 11, № 5. – С. 19–25. – Режим доступа: http://soc.hse.ru/data/2010/12/05/1209604359/Skocpol-RUS-EcSoc.pdf (Дата посещения: 03.01.2011.)

Политический атлас современности: Опыт многомерного статистического анализа политических систем современных государств / А.Ю. Мельвиль, М.В. Ильин, Е.Ю. Мелешкина, М.Г. Миронюк, Ю.А. Полунин, И.Н. Тимофеев (при участии Я.И. Ваславского). – М.: МГИМО-Университет, 2007. – 272 с.

Роккан С. Методы и модели в сравнительном исследовании формирования наций: Перевод // Политическая наука. – М., 2006. – № 4. – С. 102–134.

Abrahamson B.O. Bureaucracy of participation: the logic of organization. – L.: Sage, 1977. – 236 p.

An-Na`im A.A. Islam and the secular state: Negotiating the future of Shari`a. – Cambridge, MA; L., UK: Harvard univ. press, 2008. – 324 p.

Barnett M., Zürcher C. The peacebuilder’s contract: How external statebuilding reinforces weak statehood // The dilemmas of statebuilding: Confronting the contradictions of postwar peace operations / R. Paris, T.D. Sisk (eds.). – L.: Routledge, 2009. – P. 23–52.

Beeson M. Theorising institutional change in East Asia // Reconfiguring East Asia: Regional institutions and organizations after the crisis / M. Beeson (ed.). – L.: Routledge Curzon, 2002. – P. 7–27.

Ben-Dor G. State and conflict in the Middle East: Emergence of the postcolonial state. – N.Y.: Praeger, 1983. – 270 p.

Bréchon P. Les partis politiques. – P.: Montchrestien; Cleffs-Politique, 1999. – 158 p.

Buttel F.H. Environmental sociology and the sociology of natural resources: Strategies for synthesis and cross-fertilization // Environment, society and natural resource management: Theoretical perspectives from Australia to Americas / J. Lawrence, V. Higgins, S. Lockie (eds.). – Cheltenham: Edward Elgar, 2001. – P. 19–37.

Campbell J.P. On the nature of organizational effectiveness // New perspectives on organizational effectiveness / P.S. Goodman, J.M. Pennings (eds.). – San Francisco: Jossey-Bass, 1977. – P. 13–55.

Chaudhry K.A. The price of wealth: Economies and institutions in the Middle East. – Ithaca: Cornell univ. press, 1997. – 330 p.

CIVICUS global survey of the state of civil society: Comparative perspectives / V.F. Heinrich, L. Fioramonti (eds.). – Bloomfield, CT: Kumarian press, Inc., 2007. – Vol. 2. – 454 p10.

Colomer J.M. Comparative constitutions // The Oxford handbook of political institutions / R.A.W. Rhodes, S.A. Binder, B.A. Rockman (eds.). – N.Y.: Oxford univ. press, 2006. – P. 217–23811.

Colomer J.M. Great empires, small nations: The uncertain future of the sovereign state. – L.; N.Y.: Routledge, 2007. – 114 p.12

Connolly T., Conlon E.J., Deutsch S.J. Organizational effectiveness: A multiple-constituency approach // The academy of management review. – N.Y., 1980. – Vol. 5, N 2. – P. 211–217.

Cook K.S., Hardin R., Levi M. Cooperation without trust? – N.Y.: Russell Sage Foundation, 2007. – 253 p.

Cotter C.P., Gibson J.L., Bibby J.F., Huckshorn R.J. Party organizations in American politics. – N.Y.: Praeger, 1984. – 203 p.

Crotty W.J. The Quest for scientific meaning in analyses of political parties // A methodological primer for political scientists / R.T. Golembiewski, W.A. Welsh, W.J. Crotty (eds.). – Chicago: Rand McNally, 1969. – P. 356–388.

Cutt J., Murray V. Accountability and effectiveness evaluation in non-profit organizations. – L.: Routledge, 2000. – 312 p.

Delacroix J., Ragin Ch. Structural blockade: A cross-national study of economic dependency, state efficacy, and underdevelopment // American journal of sociology. – Chicago, 1981. – Vol. 86, N 6. – P. 1311–1347.

Desсhouwer K. The internal dynamics and external effectiveness of local party sections in Belgium // How political parties work: Perspectives from within / K. Lawson (ed.). – Westport: Praeger, 1994. – P. 153–177.

Doner R.F. Limits of state strength: Towards an institutionalist view of economic development // World politics. – Princeton, 1992. – Vol. 44, N 3. – P. 398–431.

Doyle C.E. Work and organizational psychology: An introduction with attitude. – Hove: Psychology press, 2003. – 483 p.

Drury C. Management and cost accounting. – L.: Thomson learning, 2004. – 1280 p.

Ellis R.J. Pluralist political science & «The state»: Distinguishing between autonomy and coherence // Polity. – Amherst, MA, 1992. – Vol. 24, N 4. – P. 569–589.

Evans P. Embedded autonomy: States and industrial transformation. – Princeton: Princeton univ. press, 1995. – 323 p.

Evans P. Government action, social capital, and development: Reviewing the evidence on synergy // World development. – L., 1996. – Vol. 24, N 6. – P. 1119–1132.

Evans P. The eclipse of the state? Reflections on stateness in an era of globalization // World politics. – Princeton, 1997. – Vol. 50, N 1. – P. 62–87.

Evans P., Rueschemeyer D., Skocpol T. Preface // Bringing the state back in / P. Evans, D. Rueschemeyer, T. Skocpol (eds.). – Cambridge: Cambridge univ. press, 1985. – P. VII–X.

Fuller B. Government confronts culture: The struggle for democracy in Southern Africa. – N.Y.; L.: Garland Pub., 1999. – 364 p.

Gibson J.L., Cotter C.P., Bibby J.F., Huckshorn R.J. Assessing party organizational strength // American journal of political science. – Austin, 1983. – Vol. 27, N 2. – P. 193–222.

Gill G. The nature and development of the modern state. – Houndmills; Basingstoke; Hampshire; N.Y.: Palgrave MacMillan, 2003. – 301 p.

Harmel R., Janda K. An integrated theory of party goals and party change // Journal of theoretical politics. – L., 1994. – Vol. 6, N 3. – P. 259–287.

Herreros F. The state // Handbook of social capital: The troika of sociology, political science and economics / G.T. Svendsen, G.L.H. Svendsen (eds.). – Cheltenham: Edward Elgar Publishing Ltd., 2009. – P. 179–196.

Janda K. Cross-national measures of party organizations and organizational theory // European journal of political research. – Amsterdam, 1983. – Vol. 11, N 3. – P. 319–332.

Janda K. Political parties: A cross-national survey. – N.Y.: The free press, 1980. – 960 p.13

Jankowski R. Preference aggregation in political parties and interest groups: a synthesis of corporatist and encompassing organization theory // American journal of political science. – Austin, 1988. – Vol. 32, N 1. – P. 105–125.

Key V.O., jr. Public opinion and American democracy. – N.Y.: Alfred A. Knopf, 1961. – 566 p.

Khoury Ph.Sh., Kostiner J. Tribes and state formation in the Middle East. – Berkeley: Univ. of California press, 1990. – 351 p.

Kirschenbaum A. Chaos organization and disaster management. – N.Y.: CRC press, 2004. – 328 p.

Kohli A. State-directed development: Political power and industrialization in the global periphery. – Cambridge: Cambridge univ. press, 2004. – 466 p.

Kohli A., Shue V. State power and social forces: On political contention and accommodation in the Third World // State power and social forces: Domination and transformation in the Third World / J.S. Migdal, A. Kohli, V. Shue (eds.). – Cambridge, UK: Cambridge univ. press, 1994. – P. 293–326.

Lammers C.L. The comparative sociology of organizations // Annual review of sociology. – Palo Alto, Calif., 1978. – Vol. 4, N 1. – P. 485–510.

Lange M. States and economic development // Handbook of politics: State and society in global perspective / K.T. Leicht, J.C. Jenkins (eds.). – N.Y.: Springer Publishing, 2009. – P. 263–278.

Lange M., Rueschemeyer D. States and development: What insights did we gain? // States and development: Historical antecedents of stagnation and advance / M. Lange, D. Rueschemeyer (eds.). – N.Y.; L.: Palgrave MacMillan, 2005. – P. 239–258.

Lawson K. Linkage and democracy // Political parties and political systems: The concept of linkage revisited / A. Römmele, D. Farrell, P. Ignazi (eds.). – Westport, CT: Praeger, 2005. – P. 161–170.

Lawson K. Political parties and linkage // Political parties and linkage: A comparative perspective / K. Lawson (ed.). – New Heaven; L.: Yale univ. press, 1980. – P. 3–24.

Luttbeg N.R. Political linkage in a large society // Public opinion and public policy: Models of political linkage / N.R. Luttbeg (ed.). – Ithaca, Ill: F.E. Peackock publishers, 1981. – P. 1–10.

Marcel M. Effectiveness of the state and development lessons from the Chilean experience // Chile: Recent policy lessons and emerging challenges / G. Perry, D.M. Leipziger (eds.). – Washington, DC: World Bank Publications, 1999. – P. 265–326.

March J.G., Olsen J.P. Rediscovering institutions: The organizational basis of politics. – N.Y.: The free press, 1989. – 227 p.

McAtee A. An environmental theory of party organization: PhD thesis. – Chapel Hill, North Carolina, 2005. – Unpublished.

McGill T.J., Klobas J.E., Hobbs V.J. Perceptions, user satisfaction and success: Testing the DeLone and McLean model in the user developed application domain // Advanced topic in information resource management / Mehdi Khosrow-Pour (ed.). – L.: Idea group publishing, 2004. – Vol. 3. – P. 87–116.

Molnar J.J., Rogers D.L. Organizational effectiveness: An empirical comparison of the goal and system resource approach // The sociological quarterly. – Wiley-Blackwell, 1976. – Vol. 17, N 3. – P. 401–413.

Munro W.A. The moral economy of the state: Conservation, community development, and state-making in Zimbabwe. – Athens, Ohio: Ohio univ. press, 1998. – 461 p.

Nettl J.P. The state as a conceptual variable // World politics. – Princeton, 1968. – Vol. 20, N 4. – P. 559–592.

O’Dwyer C. Runaway state-building: Patronage politics and democratic development. – Baltimore, MD: The John Hopkins univ. press, 2006. – 278 p.

Panebianco A. Political parties: Organization and power. – Cambridge: Cambridge univ. press, 1988. – 318 p.

Pattnayak S. Economic globalization and the urban process: Political implications for the state in Latin America // Pattnayak S. Globalization, urbanization, and the state: Selected studies in contemporary Latin America. – Lanham, MD: Univ. press of America, 1996. – P. 203–222.

Poguntke T. Party organizational linkage: Parties without firm social roots? // Political parties in the new Europe: Political and analytical challenges / K. – R. Luther, F. Müller-Rommel (eds.). – N.Y.: Oxford univ. press, 2003. – P. 43–6214.

Price J.L. The study of organizational effectiveness // The sociological quarterly. – Wiley-Blackwell, 1972. – Vol. 13, N 1. – P. 3–15.

Quinn R.E., Cameron K.S. Organizational life circles and shifting criteria of effectiveness: Some preliminary evidence // Management science. – Hanover, MD, 1983. – Vol. 29, N 1. – P. 33–51.

Samuels R.J. The business of the Japanese state: Energy markets in comparative and historical perspective. – Ithaca, N.Y.: Cornell univ. press, 1987. – 376 p.

Sartori G. European political parties: The case of polarized pluralism // Readings in modern political analysis / R.A. Dahl, D.E. Neubauer (eds.). – N.Y.: Prentice-Hall, 1968. – P. 115–149.

Seiler D. – L. Les partis politiques en occident: Sociologie et histoire du phénomène partisan. – Paris: Ellipses Marketing, 2003. – 479 p.

Spruyt H. The sovereign state and its competitors: An analysis of systems change. – Princeton: Princeton univ. press, 1996. – 302 p.

States and development: Historical antecedents of stagnation and advance / M. Lange, D. Rueschemeyer (eds.). – N.Y.; L.: Palgrave MacMillan, 2005. – 269 p.

Strøm K. Party leadership in theory and in Norway: An entrepreneurial perspective // How political parties work: Perspectives from within / K. Lawson (ed.) – Westport: Praeger, 1994. – P. 103–131.

The global competitiveness report, 2003–2004 / M.E. Porter, K. Schwab, X. Sala-i-Martin, A. Lopez-Claros (eds.). – N.Y.; Oxford: Oxford univ. press, 2004. – 606 p.15

Tilly Ch. Reflection on the history of European state-making // Formation of national states in Western Europe / Ch. Tilly (ed.). – Princeton: Princeton univ. press, 1975. – P. 3–84.

Torbert W.R. Initiating collaborative inquiry // Beyond method: Strategies for social research / G. Morgan (ed.) – Beverly Hills, Calif.: Sage, 1983. – P. 272–291.

Transformation index 2010: Political management in international comparison / Bertelsmann Stiftung (ed.). – Gütersloh, Bertelsmann Foundation, 2010. – 248 p.16

Tsui A.S. A multiple constituency model of effectiveness: An empirical examination at the human resource subunit level // Administrative science quarterly. – Ithaca, NY, 1990. – Vol. 35, N 3. – P. 458–483.

Wang Sh. Democracy and state effectiveness // Political institutions and development: Failed expectations and renewed hopes / N. Dinello, V. Popov (eds.). – Cheltenham, UK: Edwar Elgar Publishing, 2007. – P. 140–168.

Weiss L. The state in the economy: Neoliberal or neoactivist? // The Oxford handbook of comparative institutional analysis / G. Morgan, J. Campbell, C. Crouch, O.K. Pedersen, R. Whitley (eds.). – Oxford: Oxford univ. press, 2010. – P. 183–210.

Wellhofer E.S. The effectiveness of party organization: A cross-national time series analysis // European journal of political research. – Amsterdam, 1979. – Vol. 7, N 2. – P. 205–224.

Whetten D.A., Cameron K.S. Organizational effectiveness: Old models and new constructs // Organizational behavior: The state of the science / J. Greenberg (ed.). – HillsDale, NJ: Lawrence Erlbaum Associates, 1994. – P. 135–154.

Wolfensohn J.D. Foreword // World Bank. World development report 1997: The state in a changing world. – N.Y.: Oxford univ. press for the World Bank, 1997. – P. III–IV.

World Bank. – Mode of access: http://info.worldbank.org/governance/wgi/pdf/ge.pdf (Дата посещения: 11.01.2011.)

World Bank. The East Asian miracle: Economic growth and public policy (A World Bank policy research report). – N.Y.: Oxford univ. press for the World Bank, 1993. – 408 p.

World Bank. World development report 1997: The state in a changing world. – N.Y.: Oxford univ. press for the World Bank, 1997. – 280 p.

Wright W.E. Environmental change and party effectiveness // A comparative study of party organization / W.E. Wright (ed.). – Columbus, Ohio: Charles E. Merrill publishing company, 1971. – P. 514–522.

Yuchtman E., Seashore S.E. A system resource approach to organizational effectiveness // American sociological review. – Sage, 1967. – Vol. 32, N 6. – P. 891–903.

Zammuto R.F. Assessing organizational effectiveness: Systems change, adaptation and strategy. – Albany, N.Y.: State univ. of New York press, 1982. – 181 p.

М.В. ИЛЬИН

В современной политической науке все шире используется понятие государственной состоятельности (stateness). Его понимание разнообразно, а опыт использования в эмпирических исследованиях достаточно велик18. При этом попытки дать новые трактовки государственной состоятельности продолжаются, в том числе и в рамках теоретизирования по поводу природы государства как такового. Необходимость дальнейшей концептуализации государственной состоятельности очевидна, однако одновременно назревает и необходимость операционализации данного понятия. Для эмпирических исследователей, компаративистов это важно само по себе. Для всех остальных, включая теоретиков и идеографов-интерпретаторов, это может способствовать более конкретному и полному уяснению понятия государственной состоятельности.

Возможный подход к решению задачи операционализации данного понятия связан с рассмотрением следующих вопросов.

• Как разные страны и политические системы становятся государствами-состояниями?

• Какие страны и политические системы стоят за различными государствами-состояниями в условиях эволюционной чересполосицы?

• Как влияет различная природа отдельных политических традиций на государственную состоятельность?

• Что и для кого делает различные государства состоятельными?

• Как соотносятся параметры состоятельности государств разных типов?

Прежде чем пытаться дать ответы на вышеперечисленные вопросы, нужно прояснить исходные позиции. Нередко слова страна, полития, государство употребляются как синонимы, а порой становятся равнозначными именам собственным: Россия, Япония, Куба. Это опасно. А с точки зрения темы данной статьи – совершенно неприемлемо.

О чьей государственной состоятельности может идти речь? Государства, именуемого Российская Федерация? Нынешней отечественной политии, т.е. политической системы, включающей по самой простенькой теоретической схеме кроме государства также гражданское общество и структуры посредования между ними? Нашей страны с ее природой, хозяйством, культурой и, конечно, политикой? Можно ли говорить о государственной состоятельности России как мифологического, даже мифического единства и тождества всех этих ипостасей и много чего другого, включая историческую судьбу и предназначение?

Опыт обсуждения государственной состоятельности даже среди коллег – чего уж говорить о журналистах и политиках – показал, что разговор сразу же дрейфует в сторону рассуждений, какая страна «самее» прочих, кому живется весело, вольготно на Руси (подставить любую страну). А ведь в строгом смысле допустимо обсуждение государственной состоятельности только лишь собственно государства или – еще ýже и точнее – его институциональной структуры, предназначенной обеспечивать эту самую состоятельность. Во всех остальных случаях происходит метонимический перенос на более широкое и масштабное явление. Это неизбежно ведет к не менее масштабному искажению понятия. Но при всем этом, как не признать, что за институциональной структурой обеспечения состоятельности маячат и вся политическая система, и вся политическая культура, и вся страна. Это означает, что предельно строгое и конкретное определение, которое по природе своей неизбежно «ненасыщенно» (thin), потребуется дозировано и осторожно насыщать дополнительным содержанием, чтобы получить куда более «плотную» (thick) и богатую версию понятия. Вопрос в том, как это сделать, избежав опасных деформаций и искажений концепта государственной состоятельности. Можно попробовать последовательно проследить взаимные порождения странами политий, а теми – государств, равно как и обратный порядок: государства – политические системы – страны. При этом, естественно, в фокусе внимания оказываются соответствующие превращения государственной состоятельности.

При всей своей теснейшей связи с политическими системами государства-состояния отнюдь не являются их прямыми порождениями и продолжениями. До их появления, до начала перехода к Модерну политические образования разного рода взаимодействовали на основе Природнения-и-Усыновления (Apparentation-and-Affiliation) [Toynbee, 1954; Тойнби, 2010, с. 950 и далее]. В условиях модернизации возникает модель чистого природнения, а точнее, освойствления (приема в семью)19 в виде формальной кооптации.

Мы в состоянии исторически и институционально проследить процесс подобной кооптации. Государства-состояния возникли в некоем условном ядре общего цивилизационного пространства Западной Европы в качестве территориальных ячеек общей координатной сетки [Политический атлас современности, 2007]. От исходной сетки Итальянской лиги второй половины XV столетия развитие шло путем создания все более обширных и сложных сеток, пока на рубеже XIX и XX вв. эта сетка не стала глобальной.

По мере разрастания сетки с XV по конец XIX в. происходила простая кооптация. При этом основные ее «лоскуты» сами по себе были сетками колониальных империй. Следующее столетие свелось к реконфигурации глобальной сетки и вписанных в нее субсетей. Однако сам формальный механизм кооптации не только сохранялся, но и укреплялся. Во многом этому способствовали существование и деятельность всемирных межгосударственных организаций – Лиги Наций и ООН.

Странам и политическим системам свойственны многообразные и многоуровневые взаимосвязи, сложившиеся в основном спонтанно – как результат отпочкований, поглощений и совместного сосуществования. Эти связи выражаются и в родовых, и в семейных сходствах, которые нередко трудно разделить. Для собственно государств-состояний характерны формальные связи, ставшие результатом дипломатических усилий и сознательного государственного строительства. Сходства между ними исключительно фамильные. Именно это и дает основания говорить об освойствлении в виде формальной кооптации как единственном пути создания государств, какие бы страны и политические системы и сколь бы интенсивно ни участвовали в этом. Последнее слово принадлежит межгосударственным системам и уже входящим в них государствам-состояниям. Они не только решают, кому становиться членами их «клуба», но и задают стандарты столь же формального признания государств-состояний изнутри, их собственными гражданами или подданными.

Однако координатная сетка мировой политики не оторвана от своей среды, образованной странами и политическими системами. Эта сетка покоится на многослойной и к тому же крайне неоднородной и различной по плотности хронополитической подложке. Фактически государства-состояния при всей своей формальной самостоятельности или суверенности вписаны в глобальную эволюционную чересполосицу. Это не может не оказывать на них существенного воздействия.

Географические пространства становятся месторазвитиями [Савицкий, 1997], когда населяющие их люди начинают преобразовывать и очеловечивать эти пространства. Сами люди при этом приобретают свой образ жизни, собственное лицо, субъектность. Возникает общая судьба, а с ней понятие общности страны и народа. Таким образом, страна и населяющий ее народ – это предельно широкое и многостороннее явление, которое может концептулизироваться огромным количеством способов. Некоторые из них очень удачно охарактеризовал в своей книге «Государство как форма жизни» Рудольф Челлéн [Челлéн, 2008], но далеко не все и отнюдь не систематически. Здесь будет использоваться русский термин страна, понимаемый как единство пространства и населяющего его народа, как их общее месторазвитие. Есть у этого единства очень важное качество – потенциал месторазвития, по отношению к стране его можно считать аналогом того, чем является состоятельность по отношению к государству-состоянию.

По мере формирования и развития страны образуются ее отдельные аспекты. Это, например, создаваемая людьми искусственная географическая среда – дороги, мосты, строения и т.п. Это также хозяйство. Это особый образ жизни. Это, наконец, обычаи, навыки и характерные способы взаимодействия друг с другом в своей привычной среде для решения практических задач, для реализации совместных целей и намерений. Этот последний аспект и есть политика, а выделенный как вполне целостное и самостоятельное образование – политическая система. Она является порождением страны, но не идентична ей. В то же время политическая система – это своего рода политическая ипостась страны. Она несет на себе отпечаток ее специфического характера, сформированного вживанием народа в свою среду (не только исходную географическую, но творимую им самим), а значит, и историей этого вживания.

Отражая характер страны, политическая система по мере развития становится все более самостоятельным явлением со своими логикой и возможностями. Эти логика и возможности институционально закрепляются и эволюционно накапливаются. Обобщенно этот комплекс можно назвать хронополитическим потенциалом, который в череде трансформаций позволяет политии осуществлять свое предназначение – обеспечивать страну порядком, чтобы поддерживать благополучие и реализовывать общие задачи. Хронополитический потенциал политии можно считать аналогом потенциала месторазвития для страны, а также состоятельности для государства-состояния.

Все страны глубоко своеобразны – каждое географическое пространство уникально, как и населившая его человеческая популяция. Разумеется, между отдельными месторазвитиями можно усмотреть сходства, их можно разделить на типы и разновидности. Однако общая идея, концептуальная рамка месторазвития остается крайне общей, абстрактной и в силу этого «ненасыщенной» (thin). Политическая система, будучи более конкретным аспектом страны, куда насыщеннее. Есть немало структурно-субъектных, а также институционально-организационных конфигураций, связанных с циркуляцией власти, принятием решений и т.п., которые присутствуют в любых политиях, пусть даже и в крайне своеобразных, не похожих на другие формах. Это позволяет рассуждать о политике и политических системах в чисто философском или теоретическом плане. Однако в данном случае важнее эмпирический характер политии, поскольку хронополитический потенциал вполне конкретен и зависит от условий месторазвития и накопленных им в ходе эволюции и истории возможностей обеспечения порядка, благополучия и реализации совместных устремлений.

Хронополитический потенциал существенно варьируется в зависимости от эволюционного типа политии.

Самые простейшие и ранние морфологически являются закрытыми системами, а их месторазвития не выходят, как правило, за локальные масштабы. Они нас не интересуют, поскольку в этом масштабе и на этом эволюционном уровне образуются только племенные образования, в лучшем случае, вождества. Их хронополитический потенциал можно охарактеризовать как государственность в исходном, «этимологическом» смысле – как способность осуществлять господство. Попытки историков первобытного общества и антропологов говорить о вождествах как о примерах ранних государств оправданы только в концептуальных рамках идеи господства-владычества (dominium, lordship, Herrschaft etc.).

Более обширные, сложные и многомерные политии возникают в результате морфологического «приоткрывания». Это, в первую очередь, полисы, включающие демы и концы, а также сельскую или иную округу – хору. Тем самым, прежние господства-владычества включались в полис, по Аристотелю, как его несовершенные формы. Сами полисы образуют амфиктионии и иные союзные сети. Хронополитический потенциал полиса и сходных полуоткрытых систем можно справедливо назвать политичностью. Собственно политика в исходном смысле концептуализировалась Платоном, Аристотелем и прочими классиками как раз на материале античного полиса. И на деле полисные практики от шумерских и древнерусских до мезоамериканских и индийских городов-государств в большей или меньшей мере вели к формированию условно открытых и условно публичных пространств (агора, форум, вече и т.п.) соревновательного принятия решения и общего контроля над их осуществлением. Соответствующие политические возможности – политичность – получили наибольшее развитие, пожалуй, в античных Элладе и Риме [Драгунский, Цымбурский, 1991].

Еще более масштабные и многомерные месторазвития образуются с появлением в полной мере открытых структур – империй и цивилизаций. Их хронополитический потенциал создается объединением и приумножением потенциала интегрируемых полисов и господств-владычеств за счет их включения в морфологически отрытую структуру, настроенную на цивилизацию всей ойкумены. Этот потенциал можно было бы назвать цивилизованностью. Его логика заключается в извлечении простых, «необработанных» ресурсов из «варварской» среды, их переработки, «цивилизовывания» и экспорта обратно в среду, что, естественно, сопровождается экспансией открытой системы.

Потенциал цивилизованности значительно укрепляется при дальнейшем накоплении эволюционных форм, в том числе и за счет их «призакрытия» и перенаправления цивилизующей работы внутрь. Это достигается, например, в рамках так называемых хризалид – особых форм устойчивого постимперского существования цивилизаций, а именно западноевропейской, времен Средневековья, и японской, времен токугавского сёгуната. Можно, вероятно, охарактеризовать хронополитический потенциал подобных систем как автоцивилизованность. Он позволяет развиваться не только и не столько за счет взаимодействия с внешней условно «варварской» средой, сколько за счет проработки альтернатив внутри себя. Это позволяет систематизировать взаимодействия, в том числе и контрактные, между отдельными группами (организациями) и лицами (индивидуальными ролями).

Вскрытие куколки-хризалиды дает новое усложнение эволюционных форм, а с ним и возможностей организации власти. Именно тут на сцену выходит государство в собственном смысле слова. Это государство-состояние (status, lo stato, the state, l’etat, Staat etc.), а точенее – международные системы20, фактически интегрированные с конца XIX столетия в глобальную систему государств. Действительно, при рассмотрении смены, а фактически – наращивания эволюционных форм мы обращали внимание на самую масштабную, включающую и перерабатывающую предшествовавшие. Полис включил роды и племена, сделал их демами и концами. Империи включили города, царства и разного рода объединения (амфиктионии, симмахии и т.п.). Хризалиды пестовали внутри себя территориальные, корпоративные, религиозные и прочие образования. Соответственно, высшей и масштабной эволюционной формой Нового времени или Модерна стала международная система и ее основная ячейка – территориальное государство-состояние.

Это в некоторых отношениях совершенно новый морфологический тип организации. Для него свойственна открытость второго порядка [Ильин, Цымбурский, 1997], т.е. способность регулировать21 закрытость и открытость во времени, в пространстве, а также и функционально. Эта морфологическая особенность как раз и становится базой для большинства современных политических институтов, например (территориальных) границ и гражданства, антиномичной диады автономных, «самозамкнутых» государств и гражданских обществ, четко разделенных по времени выборами политических режимов и т.п. Государства с их четко определяемыми территориальными, временными и функциональными делениями – в международных системах и внутри себя – становятся наиболее удобными и четко формализуемыми отправными ячейками для современного институционального строительства.

Такова общая хронополитическая (эволюционно-морфологическая) схема. Она выглядит аккуратной исключительно в аналитическом плане и на достаточно высоком уровне абстрагирования. На практике, при уменьшении масштаба, ее отчетливость существенно уменьшается за счет большого количества привходящих обстоятельств, случайных в эволюционном и даже историческом смысле событий – своего рода «шума» и «помех». Однако главное даже не в этом. Планетная интеграция порождает глобальную эволюционно-морфологическую чересполосицу и крайнюю неоднородность политических традиций. В одних случаях, например в Западной Европе, оказались существенно проработаны все морфологические возможности, в других – Восточная Европа и Северная Евразия, Дальний Восток, Южная Азия и т.п. – только некоторые из них, а кое-где, например в Африке, эта проработка осталась довольно поверхностной и неглубокой. Естественно, воздействие соответствующих политических традиций на государственную состоятельность отдельных территориальных ячеек глобальной системы государств дает разные, порой неожиданные эффекты.

Существенной особенностью политической модернизации было то, что первоначально внутри западной христианской традиции, а затем поверх нее начала образовываться формальная и в этом смысле потенциально внецивилизационная координатная сетка государств-состояний для чисто технической рационализации взаимодействий различного масштаба, типа, характера, происхождения и т.п. Разумеется, подобная структура должна была быть предельно простой и формализованной, очищенной от всяческого наследия, которое предлагалось различными политическими традициями. Таков был ведущий организационно-морфологический принцип. Однако он немедленно столкнулся с «сопротивлением материала» – людскими привычками, предрассудками, устоявшимися системами ценностей, а главное – с различной плотностью европейской, а затем и глобальной хронополитической чересполосицы.

С одной стороны, создание координатной сетки государств-состояний диктовало исключительное использование формального природнения, освойствления, т.е. чисто механической аффилиации государств-состояний в международные системы, а тем самым – в современную политику или, как любят выражаться люди с пространственно организованным сознанием, «в Европу». Этот тренд подкреплялся формированием у государств-состояний статусности (statehood). С другой стороны, формальные территориальные ячейки необходимо действовали и осуществляли свое функциональное предназначение в действительном мире, который жив политическими и иными традициями. В этих условиях государствам-состояниям пришлось формировать необходимый потенциал в виде состоятельности (stateness). А он, в свою очередь, не мог не черпаться, в основном, из политических традиций, из живой практики функционирования политических систем разного хронополитического возраста и зрелости.

Данные эффекты были заметны далеко не сразу. На них обратили внимание лишь отдельные проницательные умы. Уже Николо Макиавелли мимоходом во вводной фразе «Государя» выделяет среди современных ему наследников Итальянской лиги две линии – собственно государств-состояний (li stati) и господарств-владычеств (e’domini), относя к первой республики, а ко второй – принципаты (principati); на русский точнее было бы перевести первенства. Джованни Ботеро еще более детально дифференцировал современные ему государства на различные типы, связывая их, правда, скорее с масштабом, чем с традициями. Впрочем, масштаб зачастую и был традицией, а традиция требовала соответствующего масштаба. Однако для большинства эти различия были несущественны. Это и понятно. Первоначально все ячейки международных систем были одного корня – западнохристианского, европейского. Между Веной (1815) и Версалем (1919) европейский характер системы государств был размыт, а сама она глобализовалась. Вступление в семью государств политических систем различных цивилизационных традиций существенно изменяло как общую конфигурацию международных систем, так и набор институциональных обличий новых, а порой и старых ячеек.

Государства вынуждены утверждать свою состоятельность в сообществе себе подобных. Однако в условиях эволюционной чересполосицы они могут это делать и фактически делают с опорой на эволюционно накопленный многослойный потенциал. Ядром старожилов являются комплексы господств-владычеств, политий, цивилизационных и автоцивилизационных дубликатов-осколков. Это, прежде всего, западноевропейские государства-состояния, их отпочкования и гораздо менее плотные эволюционно-политические системы ближайшего окружения Европы – Балто-Черноморья и Средиземноморья. Некоторые ячейки остаются комплексами господств-владычеств и политий, а то и просто господств-владычеств. Это особенно типично для Африки. Немногие ячейки – Россия, Китай, Индия – могут рассматриваться как пережиточные цивилизации, а Япония – как пережиточная автоцивилизация. Есть некоторое число ячеек, где хронополитическая слоистость крайне противоречива. Достаточно указать на Бразилию, которая как отпочкование имеет все основания для принадлежности к ядру, однако внутренняя неоднородность месторазвития затрудняет целостное восприятие цивилизационного и автоцивилизационного наследия и, напротив, повышает значимость господств-владычеств и локальных политий.

При этом все государства так или иначе вместе с формальными рамками и функциями территориальных ячеек вынуждены примерять на себя морфологические одежды, а с ними и функции, которые международные системы с большими или меньшими подробностями передают от их старожилов новичкам.

Вполне естественно, что свой хронополитический потенциал государства-ячейки подкрепляют всем, чем только могут. В ход идет не только наследие собственно политической морфологии, но и всяческие ресурсы – не только политические, внешние и внутренние. В результате режим или правительства различных государств-состояний начинают использовать совершенно разный и по происхождению, и по природе потенциал. Этот потенциал только при общем панорамном взгляде на него предстает в виде государственной состоятельности. При фокусировании взгляда на отдельной ячейке перед нами появляются глубоко своеобразные и по сути уникальные фактические возможности реализовывать свой статус государства-состояния.

Сколь бы масштабным ни был совокупный потенциал страны и политической системы для подкрепления и усиления государственной состоятельности, определяющим остается то, ради чего (и кого) этот потенциал используется. Ответ двоякий. Это другие государства-состояния, а также собственные граждане или подданные.

Отношения с прочими государствами-состояниями строятся в диапазоне от формального равенства до конфигуративного неравенства. Эти неравенства по меньшей мере двух видов – пространственные и временны´е, темпоральные. Первые в основном определяются близостью или удаленностью от средоточий взаимодействий между государствами и стоящими за ними политическими системами и странами. Вторые связаны со сроками и обстоятельствами включения в международные системы и всей историей участия в меняющейся системе международных отношений. Каждой ячейке необходимо подкрепить государственным могуществом и другими своими возможностями свое положение в диапазоне от формального равенства до конфигуративного неравенства. Можно предложить, что долгожителям, оказавшимся в центрах взаимодействия, необходимо очень много могущества, тогда как новичкам, и к тому же на периферии, – куда меньше, чем остальным.

Отношения с собственными гражданами или подданными также должны реализовываться: обязательства граждан по отношению к государству и государства по отношению к гражданам должны инфраструктурно и ресурсно обеспечиваться. Здесь также можно теоретически выдвинуть и обосновать требование формальной симметрии, хотя на практике приходится учитывать фактическое конфигуративное неравенство в отношениях между государством и гражданами.

Конечно, можно сколь угодно энергично настаивать на том, что в теоретической, политико-философской, а то и идеологической перспективе симметрия в отношениях между государством и гражданами есть безусловно должное. Однако от повторения этих истин во рту слаще не станет. Куда важнее в практическом плане выяснить, какова ситуация на деле. В этой установке эмпириков самой по себе нет ни грана апологетики. Если что-то нужно изменить, требуется знать, что предстоит менять. Приходится признать, что асимметрия коренится вовсе не в формальных законах и установлениях, а тем более не в злой воле правителей. Проблема вовсе не решается отсечением головы королю Карлу или изгнанием из страны президента Мубарака. Не решается она и принятием новых законов и даже конституций. Неравенство унаследовано. Все те политические системы, которые первоначально создали сетку территориальных ячеек-состояний, а затем расширяли и развивали ее, были асимметричны. Вся власть мыслилась и тем самым фактически осуществлялась сверху вниз. Ее источник был сакральный, а суверен – земным агентом, распределяющим ее вниз по уровням господства. Справедливости ради нужно заметить, что тысячелетняя практика западноевропейской хризалиды способствовала формированию многочисленных противотоков в циркуляции власти, однако общую картину это не меняло. Только появление народного суверенитета и представительного правления создало возможности для постепенного выравнивания исходной асимметрии.

В нынешних условиях каждая ячейка, каждое государство-состояние имеет свою унаследованную конфигурацию асимметрии, в рамках которой на данный момент взаимодействие между государствами и гражданами может осуществляться фактически. Соответствующие инфраструктурные и ресурсные возможности становятся весьма специфическими и зачастую уникальными проявлениями государственной состоятельности.

Общий вывод заключается в том, что масштаб государственной состоятельности определяется требованиями к тому или иному государству-состоянию со стороны других территориальных ячеек, а также его собственных подданных или граждан. Однако точку на этом ставить рано. Неравенства и асимметрии существенно варьируют параметры государственной состоятельности, а те в значительной мере зависят от разновидности или типа ячейки.

Внешнее конфигуративное неравенство ячеек глобальной координатной сетки, а также внутренняя асимметрия связаны с разными типами и разновидностями государств-состояний. Сам по себе вопрос о возможности создания универсальной или близкой к универсальной типологии государств только встает перед политической наукой22.

Использование предложенной мной типологии [Ильин, 2008] позволяет предположить, что требования к государственной состоятельности будут существенно различными для мегагосударств (производителей и экспортеров международных общественных благ), макрогосударств (относительно сбалансированных участников циркуляции международных общественных благ), мини-государств (преимущественно импортеров международных общественных благ), микрогосударств (полностью зависимых от международных общественных благ).

Конец ознакомительного фрагмента.