Первый национальный конгресс юристов российской авиации. Стенограмма. Первого национального конгресса юристов российской авиации ( Коллектив авторов, 2011)

Москва, 26 апреля 2011 года
Зал Ученого Совета
Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации

Первое пленарное заседание

ВЕДУЩИЙ – президент Национальной ассоциации воздушного права, доктор юридических наук, профессор Сергей Сергеевич Юрьев:

– Уважаемые коллеги, добрый день. Первоначально позвольте представить президиум нашего конгресса. Это известный, наверное, всем Елисеев Борис Петрович, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, ректор Московского государственного технического университета гражданской авиации. Мнишко Владимир Васильевич, начальник Управления правового обеспечения и имущественных отношений Федерального агентства воздушного транспорта. Дружинин Алексей Александрович, руководитель департамента правового обеспечения Министерства транспорта Российской Федерации. Рычков Александр Васильевич, заместитель начальника Управления правового обеспечения и имущественных отношений Федерального агентства воздушного транспорта.

От себя лично и от оргкомитета нашего сегодняшнего мероприятия приветствую участников конгресса. Считаю, что здесь собрались люди, неравнодушные к проблемам правового обеспечения авиации, и за это отдельное спасибо всем.

О некоторых организационных моментах. К сожалению, произошли некоторые изменения, связанные с заболеванием ряда докладчиков, и они не смогут сегодня выступить, но обещали направить статьи в сборник. Это первое. Второе – руководитель Федерального агентства воздушного транспорта Александр Васильевич Нерадько в силу занятости по службе подъедет несколько позже. Шишкарев Сергей Николаевич – председатель Комитета Государственной думы по транспорту – возможно, прибудет во второй половине дня.

Следующий момент – мы специально раздали участникам конгресса минимальный набор бумаг с тем, чтобы не отягощать наших коллег ношением тяжелых пакетов, сумок и так далее. Почему? Потому что по итогам нашего сегодняшнего мероприятия будет издан сборник, содержащий стенографический отчет и другие материалы, поэтому я сразу хочу сказать, что если кто-то желает свою статью или заметку поместить в этот сборник, то у нас здесь присутствует Аксаментов Олег Игоревич, доцент Санкт-Петербургского университета гражданской авиации и член оргкомитета конгресса. Олегу Игоревичу все эти материалы можно будет отдать.

На конгресс прибыли представители как федеральных органов власти, так и всех субъектов авиационной деятельности – и аэропортов, и организаций авиационного обслуживания, и авиакомпаний, а также юридических фирм, поэтому будет интересно и на пленарных заседаниях послушать друг друга, и пообщаться во время перерывов и на банкете. Хочу напомнить, что выбрали мы время этого мероприятия в связи с тем, что 100 лет назад в Санкт-Петербурге проходил Первый Всероссийский съезд воздухоплавателей под председательством профессора Жуковского. На этом съезде активно обсуждались и юридические вопросы, потому что в России первая работа по воздушному праву относится еще к 1908–1909 годам.

Прежде чем предоставить слово первому нашему выступающему, хотел бы своего рода заголовок, что ли, назвать, предваряя это выступление. Этот своеобразный заголовок взят из Дигест Юстиниана, которые вчера я перелистывал, готовясь к сегодняшнему мероприятию. Очень понравилась фраза в параграфе втором 10-го фрагмента первой книги Дигест: «Юриспруденция – есть познание божественных и человеческих дел, наука о справедливом и несправедливом». И вот говоря о науке, хотел бы предоставить слово ректору Московского государственного технического университета гражданской авиации, Заслуженному юристу Российской Федерации, доктору юридических наук, профессору и, между прочим, члену Диссертационного совета Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, в стенах которой мы сейчас находимся, Елисееву Борису Петровичу.

ЕЛИСЕЕВ Б. П.:

– Спасибо, Сергей Сергеевич. Уважаемые коллеги, я в свою очередь хочу сказать, что Сергей Сергеевич Юрьев, благодаря энергии которого уже на протяжении нескольких лет авиационные юристы нашли свою опору в лице Национальной ассоциации воздушного права. Сергей Сергеевич – доктор юридических наук, профессор, автор более 150 публикаций. И помимо всего прочего он первый заместитель председателя Союза юристов города Москвы. Я, конечно, хочу поблагодарить в первую очередь Ассоциацию воздушного права и, разумеется, Федеральное агентство воздушного транспорта, которое откликнулось на инициативу юристов и позволило нам собраться всем здесь посмотреть друг на друга и обменяться мнениями. Конечно, работа наша очень многотрудная. Выступая перед студентами, я всегда говорю о том, что, на первый взгляд, неясно, что такое юрист гражданской авиации, а на самом деле это очень и очень много, ведь пассажир, приходя в кассу, приобретая авиабилет на бумажном или электронном носителе, совершает сделку. Авиакомпания в соответствии с условиями этой сделки обязуется доставить и пассажира, и его багаж или груз, если это грузоотправитель, безопасно и комфортно в предполагаемую точку, а пассажир обязуется оплатить эти услуги. Мы летим с вами на комфортабельном самолете, а ведь права собственности на воздушное судно тоже приобретаются – это либо лизинг, либо купля-продажа. В полете нас обслуживают кабинный экипаж, бортпроводники, а это трудовые правоотношения, это коллективный договор, это и забастовки, если хотите. Мне это очень знакомо, потому что ваш покорный слуга 8 лет работал в «Аэрофлоте» заместителем генерального директора. Далее – воздушное судно должно не просто лететь, оно должно быть обслужено должным образом, заправлено ГСМ, обеспечено бортпитанием и так далее, и так далее. И за всеми этими действиями стоят правоотношения. Это очень сложный клубок правоотношений. Я уже не говорю о том, что воздушные суда могут летать и на территорию других государств, где имеются представительства, там действуют национальные нормы права, от мусульманского до какого угодно. И, разумеется, все задачи по соблюдению законности, по защите прав и интересов пассажиров, а это самое главное, на мой взгляд, ложатся на плечи авиационных юристов, среди которых очень много красивых женщин, на их хрупкие плечи. И в силу сегодняшних обязанностей ваш покорный слуга возглавляет университет, где, к сожалению, юристов не готовят, готовят юристов авиационных только в Санкт-Петербурге. Но мое глубокое убеждение (может быть оно идет в разрез с точкой зрения и высших должностных лиц государства), что юристов для авиации надо готовить отдельно. Надо готовить отдельно юристов, потому что мы берем, например, вузы железнодорожные, там есть либо юридический факультет, либо юридический институт. И когда с коллегами встречаешься на разного рода форумах, говорят, что железнодорожный юрист должен понимать, что такое букса и что такое колесная пара. Но, коллеги, мы же понимаем, что в авиации и понятийный аппарат, и терминология гораздо сложнее, во всяком случае, не проще, чем на железной дороге. Взять Москву – в МИИТе есть юридический институт, в Академии водного транспорта тоже есть юридический институт. И мы пошли иным путем: в наших филиалах, колледжах, где занимаются курсанты по программе среднего профессионального обучения, мы сейчас лицензируем специальность «юрист – социальный работник», будем обучать, скажем так, подрастающее поколение. Но, коллеги, главное – консолидация, конечно, юридических сил и средств, как это принято говорить, нашего потенциала. И, уважаемые Сергей Сергеевич и Владимир Васильевич, я обращаюсь к вам с такой с просьбой-предложением – на базе нашего Центра переподготовки и квалификации, который существует очень много лет при Московском государственном техническом университете гражданской авиации, целесообразно открыть переподготовку уже работающих юристов, уже действующих юристов. Коллеги, ну, кто вам может рассказать, например, о печально знаменитом деле «Аэрофлота»? Я не говорю об уголовно-правовой составляющей, а о гражданско-правовой составляющей. Это дело длилось на протяжении многих лет, и результат позитивный. Далее – есть и другие примеры, когда авиакомпании, авиапредприятия вступали в правоотношения с иностранными юридическими лицами. Например, был подписан большой контракт (я говорю только о делах, которые завершены решениями, постановлениями, то есть с вступившими в законную силу судебными актами, как мы говорим), где в качестве норм права применялись нормы права штата Нью-Йорк и Российской Федерации, арбитражная оговорка, – Стокгольмский арбитражный институт. Интереснейшее дело длилось несколько лет. В итоге сумму иска удалось уменьшить на 15 миллионов долларов, там общая была около 40 миллионов. Но, коллеги, мы говорим на одном языке, и никто иной, кроме практикующего юриста, не расскажет вам о юридической тактике, которая вырабатывалась на разных этапах, на разных стадиях, в разных инстанциях, о каких-то юридических приемах, которые используются, а, поверьте, это очень большое искусство. Например, было дело по катастрофе воздушного судна «Руслан». Катастрофа произошла в 1996 году, дело тоже тянулось более 10 лет. Эта катастрофа произошла в Италии, недалеко от Турина, ну, видимо, многие читали об этом, – аэропорт Сан-Франческо-Дель-Кампо, был нанесен ущерб и коммуне, и итальянские граждане погибли. И вот на протяжении многих лет мы отстаивали эти интересы, но когда процесс идет, а он проходил в арбитраже Турина на трех языках – английском, русском и итальянском, когда задействовано большое количество экспертов, конечно, очень интересно посмотреть эти судебные акты – как судья рассматривал, какие экспертизы назначал. Я думаю, что немногие из вас видели мировые соглашения, которые были заключены для компенсации причинения ущерба, причиненного в результате катастрофы «Боинга» под Пермью. А по сути дела это применялись процедуры медиации, потому что мы понимаем – существует процессуальное право, по которому все эти решения утверждались судом, но были и переговоры, потому что по каждому погибшему в силу различных причин разные были суммы компенсации. Я уверен, что никто этого не видел, но у определенного круга юристов это есть. Вот эту ценную практику, на мой взгляд, необходимо передать вам, уважаемые коллеги. У Сергея Сергеевича огромный опыт процессуальной деятельности. Я вот открою небольшой секрет, когда-то он начинал на следственной работе в органах КГБ СССР, сейчас у него богатейший опыт процессуальной практики, судебной практики. И, конечно, Владимир Васильевич Мнишко – это знаток административного права. То есть вот у меня такое предложение по обучению юристов, и нам необходимо это сделать, наверное, в какие-то очень быстрые сроки. Я надеюсь, что юридическая общественность нас поддержит в этом начинании. Спасибо большое за внимание, уважаемые коллеги. Я хочу поблагодарить вас за то, что вы приехали, и пожелать, конечно, успешной работы, особо – неформального общения, потому что именно там устанавливаются контакты, которые позволяют нам работать дальше и консолидировать наше юридическое авиационное сообщество. Спасибо за внимание.

(Аплодисменты.)

ВЕДУЩИЙ:

– Уважаемые коллеги, имеются ли вопросы? Вопросов нет.

ЕЛИСЕЕВ Б. П.:

– Да, коллеги, это можно и в рабочем порядке сделать – на сайт университета заходите, напишите.

ВЕДУЩИЙ:

– Борис Петрович, Вы же призывали к неформальному общению, а сейчас – про сайт.

ЕЛИСЕЕВ Б. П.:

– Да, срабатывает, видимо, административная защита.

ВЕДУЩИЙ:

– Спасибо. Уважаемые коллеги, слово для оглашения приветствия руководителя Росавиации предоставляется Владимиру Васильевичу Мнишко.

МНИШКО В. В.:

– Уважаемые коллеги, о том, что Александр Васильевич не будет участвовать в открытии нашего форума, я получил информацию около 10 часов, когда изменились планы высшего руководства Российской Федерации. И, к сожалению, Александр Васильевич, который принимал непосредственное участие в подготовке форума, и в принципе идея принадлежит отчасти ему в том числе, просил меня огласить приветствие участникам Первого национального конгресса юристов авиации.

«Уважаемые участники конгресса, коллеги, от имени Федерального агентства воздушного транспорта и от себя лично приветствую всех участников Первого национального конгресса юристов российской авиации, приуроченного к 100-летию Первого Всероссийского съезда воздухоплавателей. Не будет преувеличением сказать, что ваша профессия является исключительно значимой для функционирования и дальнейшего развития нашей отрасли. Высококвалифицированные специалисты в области юриспруденции широко востребованы на производстве и высоко ценятся на авиапредприятиях, в авиакомпаниях, аэропортах, организациях управления воздушным движением за те юридические знания, которыми они располагают и которые успешно применяют на практике. Сегодня именно вы призваны решать сложные правовые проблемы, связанные с сертификацией, конкуренцией, демонополизацией, приватизацией, банкротством, маркетингом, менеджментом и многими другими аспектами гражданского и воздушного права. Именно вам предстоит совершенствовать нормативно-правовую базу, добиваться эффективного правоприменения и неукоснительного исполнения законов в сфере воздушного транспорта. Примите глубокую благодарность от всех работников нашей отрасли за ваш неоценимый вклад в развитие отечественной гражданской авиации. Желаю всем участникам конгресса крепкого здоровья и дальнейших успехов в деле совершенствования правового обеспечения гражданской авиации». Подпись – А. Нерадько. Спасибо.

ВЕДУЩИЙ:

– Спасибо. (Аплодисменты.) Виталий Дмитриевич (обращаясь к вошедшему в зал профессору В. Д. Бордуноеу), это мы аплодируем приветствию Александра Васильевича Нерадько, но и Вам тоже. Уважаемые коллеги, прежде чем предоставить слово в соответствии с нашим графиком очередному выступающему, у меня вопрос созрел к Борису Петровичу: Вы-то не думали об открытии юридического факультета в университете?

ЕЛИСЕЕВ Б. П.:

– Хороший вопрос. Вы знаете, Сергей Сергеевич, я полагаю, что к этому нужно идти поэтапно. Сначала мы открываем подготовку, как я уже говорил, «юристов – социальных работников» в учебных заведениях среднего профессионального образования, а потом будем потихоньку двигаться в этом направлении. Но кафедру государственного регулирования и права, коллеги, пусть вас не смущает такое название, потому что право всегда впереди стоит, но это вот более понятно нашим уважаемым представителям органов исполнительной власти, кафедру мы уже открыли, и кафедра у нас уже работает. И более того – в канун сегодняшнего конгресса вышел сборник юридических научных трудов, вот Сергей Сергеевич тоже принимал участие как один из научных редакторов, я думаю, что этот сборник будет вам передан каким-то образом. Ну, мы на пути к этому, подождем, после выборов изменится ситуация, отношение к юристам изменится, и откроем.

ВЕДУЩИЙ:

– Спасибо. Уважаемые коллеги, слово предоставляется Алексею Александровичу Дружинину, директору Департамента правового обеспечения и законопроектной деятельности Министерства транспорта Российской Федерации.

ДРУЖИНИН А. А.:

– Добрый день, уважаемые коллеги. Хотелось бы присоединиться к тем словам, которые были сказаны по поводу значимости этого события, в том числе и для Министерства транспорта. К сожалению, так же как и представитель Росавиации, вынужден за свое руководство просить прощение, за его отсутствие. Сегодня, правда, слишком много мероприятий, что называется, одновременно совпавших. В своем выступлении постараюсь кратко в целом охарактеризовать ту проблемную часть, которая видится со стороны Министерству транспорта именно в области авиации. Все мы понимаем, что исходя из той критики, которая идет, как обычно, у нас основой всех проблем в стране является несовершенство нормативной базы, о чем мы постоянно получаем и сигналы, и вызовы. Ну, одномоментно у нас постоянно возникают, я бы так сказал, локальные вызовы, которые требуют принятия тех или иных мер, в том числе и имеющих правовую основу, скажем так, в локальном режиме. Ну, как пример, далеко ходить не будем, все помним ледяной дождь, то есть когда в конце года необходимо было принять каким-то образом меры, в том числе и правового характера, по сложившейся ситуации.

Сегодня можно сказать, что в целом это общая, а не только гражданской авиации проблема, наверное, всего транспорта, что транспортная отрасль – наверное, ее в 1990-е годы в меньшей степени затронули те рыночные преобразования, которые прошли по стране. То есть самолеты летают, поезда ходят, автомобили ездят, то есть зачем нужны юристы – ну, общее мнение, скажем так, наших коллег-технологов, я бы так сказал. Между тем рынок в стране требует соответствующей нормативно-правовой базы. И мы попали в ситуацию, когда сейчас законодательство построено таким образом, – это, повторяю еще раз, касается всех видов транспорта, – что в нем сохранена часть административно-командной системы, но в то же время пытаемся в него инсталлировать те рыночные отношения и то видение рынка, которые сегодня есть, исходя опять же из складывающейся ситуации. Значит, одновременно законодательство необходимо приводить в соответствие с международными стандартами. И здесь надо сказать, что в этом году мы получили совершенно для нас самих неожиданный результат, когда в марте месяце Россию проверяло ИКАО, мы получили всего лишь – выявлено было по итогам проверки всего лишь 5 % нарушений, касающихся нормативного регулирования деятельности гражданской авиации. Для сравнения я хочу сказать, что средний процент выявления нарушений по проверкам ИКАО колеблется в пределах 20–30 % и выше. То есть мы неожиданно сами для себя оказались, скажем так, в лидерах по итогам этой проверки. Значит, что касается самого государственного регулирования, а именно принятия соответствующей нормативной базы, Министерство, как я уже говорил, стоит между, скажем так, сугубо академическим подходом и практикой, хотя возникают те разрывы, которые необходимо как можно оперативнее и правильнее решать. Особенные проблемы сейчас, как вы знаете, по транспортной безопасности – события в Домодедово, к сожалению, вызвали целый критический шквал в адрес Министерства по той нормативной базе в области транспортной безопасности, которая была сформирована. Я готов сказать, что та база, которую мы сейчас создаем взамен, полностью удовлетворяет, скажем так, требованиям и участников рынка, и государственным интересам. По крайней мере, сейчас в этом отношении определенные подвижки пошли. Думаю, что сегодня мы еще услышим в наш адрес по транспортной безопасности соответствующие мысли. Значит, проблема – та, что была затронута по транспортному образованию, – знаете, опять же повторюсь, – касается не только гражданской авиации. То есть то, что выпускает МИИТ, поверьте мне, – это по большому счету просто создание при МИИТе некого такого доходного участка, а именно высшее образование юридическое – кафедры, на которых преподают просто преподаватели из наших ведущих вузов. То есть никакой транспортной специфики выпускников МИИТа мы, по крайней мере, не видим. То есть люди выходят с общими знаниями в области права, но той специфики, которая нужна именно в области транспорта, к сожалению, они тоже не получают. И проблема абсолютно правильно поставлена, потому что сегодня, прежде всего, транспорт – это та отрасль, в которой имеется реальный дефицит юристов, понимающих технологию, понимающих те внутренние организационные процессы, которые идут на транспорте. И, разумеется, правильна сама идея о том, что нужно, конечно, такую дисциплину каким-то образом поднимать, создавать, потому что, повторю еще раз, организационно она пока, к сожалению, в самом зачаточном состоянии. И в то же время ее создавать и поднимать – это, конечно, одна из, на мой взгляд, задач в том числе и Министерства транспорта, хотя мы и понимаем установку, что слишком много юристов, то есть согласны, что, может быть, в других отраслях действительно есть некий профицит кадров, но на транспорте мы испытываем дефицит именно юридических кадров.

Очень коротко скажу про систему работы Министерства по планированию и подготовке актов. У нас есть три плана: это план законопроектной деятельности Министерства транспорта, план актов правительства и план нормотворческой деятельности в части соответственно приказов министра, Федеральных авиационных правил и всех остальных приказов. В принципе, чтобы время не занимать, если есть необходимость, то все выдержки из планов у меня с собой, кому интересно, готов показать.

ВЕДУЩИЙ:

– Об основных положениях расскажите.

ДРУЖИНИН А. А.:

– Да, давайте, наверное, тогда об основных положениях скажу. Из системных законопроектов качественно новый законопроект – это сейчас об аэропортах и аэропортовой деятельности. Существуют две, скажем так, его версии: одна – это версия, подготовленная Министерством транспорта, другая – внесенная депутатским корпусом. Сегодня Сергей Николаевич Шишкарев, если появится, более подробно сможет рассказать об этом процессе. По сути мы пытаемся дать четкое определение аэропортовой деятельности и всю ту ее специфику, которая существует, описать на законодательном уровне. Также системнейший, на мой взгляд, законопроект, который может все перевернуть, потребует серьезного переосмысления системы права, – это законопроект о ратификации Монреальской конвенции. Решение политическое, по нему проходил целый ряд консультаций с авиакомпаниями, с эксплуатантами, в плане законопроектной деятельности такой законопроект у нас есть. Большинство остальных документов – они касаются тех или иных уточнений в Воздушный кодекс, их довольно много, у нас всего в плане сейчас стоит 18 законопроектов, направленных на деятельность гражданской авиации. Четыре сейчас находятся уже в Государственной думе в разной степени готовности – первое, второе чтение.

Выражу, наверное, очевидную вещь, но мы готовы к любому диалогу, к любым предложениям по той нормативной базе, которую нам нужно формировать. Потому что именно юристы-практики видят те проблемы и пробелы правового регулирования, которые так или иначе нужно решать, закрывать, что мешает сегодня работать бизнесу и нарушает интересы пассажиров, где прерываются внутриорганизационные цепочки, то есть нам, конечно, это все нужно знать.

По нормотворческой деятельности Министерства большое количество качественно новых Федеральных авиационных правил планируется к изданию. Это, Федеральные авиационные правила: требования, предъявляемые к авиационному персоналу гражданской авиации; Федеральные авиационные правила: о порядке допуска к полетам гражданских воздушных судов; Федеральные авиационные правила: порядок выдачи сертификата летной годности; Федеральные авиационные правила: требования к посадочной площадке; Федеральные авиационные правила: правила и условия обеспечения полетов воздушных судов, правила и условия аэронавигационного обслуживания, перечень должностей авиационного персонала, требования к реестру электронных перевозочных документов, порядок ведения Сборника аэронавигационной информации, требования к автоматизированной информационной системе оформления воздушных перевозок; по авиакомпаниям документ: порядок ведения раздельного учета доходов и расходов по видам деятельности, связанным с оказанием услуг субъектов естественных монополий в аэропортах; положения об особенностях рабочего времени и времени отдыха специалистов по техническому обслуживанию и ремонту гражданской авиации. И целый ряд других, если у кого-то есть интерес…

ВЕДУЩИЙ:

– Давайте спросим. Уважаемые коллеги, зачитать весь список вот ФАПов или нет?

ИЗ ЗАЛА:

– Зачитать.

ДРУЖИНИН А. А.:

– Тогда давайте, действительно, не так уж много и осталось. Здесь, может быть, имеет смысл просто все это дело отдать для раздачи, более того, скажу, что план – это не есть, скажем так, некая статичная вещь, он, во-первых, постоянно меняется, у нас постоянно возникают, исходя из текущей ситуации на основании предложений, которые к нам поступают, дополнительные документы. Если по законопроектной деятельности мы как бы немножко связаны, потому что эти планы мы представляем в правительство и по ним отчитываемся об их исполнении, то по планам документов Министерства – это, по большому счету, все в наших руках, мы можем любые документы готовить. Я просто думаю, что вот сейчас, людям лучше действительно раздать в материалах. Сейчас у нас неплохо организована работа на нашем сайте, то есть понимаю, что тоже отсылка опять же – зайдите к нам на сайт и прочитайте много интересного. Но, тем не менее, мы эти документы действительно публикуем – сейчас порядок такой, что ни один документ, имеющий нормативно-правовой характер, он у нас не выходит, минуя сайт. Поэтому со всем этим можно знакомиться и оценивать, насколько те документы, которые мы готовим, действительно сегодня соответствуют текущим реалиям и необходимости их издания. Наверное, основное я сказал. Я просто хотел сказать, действительно, что задача своего, например, участия здесь для меня, конечно, в первую очередь в том, чтобы услышать те проблемы, увидеть те пробелы в законодательстве, которые сегодня есть и которые нам действительно надо закрывать. Повторю еще раз, что мы открыты к диалогу на любой стадии. Спасибо.

(Аплодисменты.)

ВЕДУЩИЙ:

– Спасибо, Алексей Александрович. Коллеги, если есть вопросы, пожалуйста.

ВОПРОС ИЗ ЗАЛА:

– Уважаемый Алексей Александрович, вот вы упоминали события, известные в аэропорту Домодедово, и в связи с этим возникает вопрос о досмотре на входах в терминалы. Как будет урегулирован вопрос? По какому направлению пойдет? Я знаю, что готовились изменения в 142-й приказ – Требования авиационной безопасности, но пока в свет они не вышли. И мы сегодня в таком (я представляю аэропорт Шереметьево) подвешенном состоянии – стоим, смотрим, а нормативного регулирования нет.

ДРУЖИНИН А. А.:

– Значит, по итогам ситуации в аэропорту Домодедово, во-первых, есть поручение президента от 26 февраля и соответственно поручение председателя правительства, по-моему, от 6 марта, если память не изменяет, значит, поручение правительству президента об издании нормативной базы, обеспечивающей стопроцентный досмотр пассажиров на входах в аэропорт, именно в аэропорт, не в стерильную зону, а именно в аэропорт. Значит, на сегодняшний день (все мы знаем, чем вызвана проблема) есть, скажем так, определенные решения со стороны надзорных органов по проведению этого стопроцентного досмотра и стоит вопрос по легитимности таких решений.

Сейчас готовятся изменения на уровне Министерства в 142-й ФАП. Более того, готовятся изменения в постановление Правительства 1994 года «О создании комплексной системы безопасности в авиационном транспорте». В принципе, вся схема по стопроцентному досмотру в этом постановлении прописана с 1994 года.

РЕПЛИКА ИЗ ЗАЛА:

– Нет, там прописано право администрации порта в каких-то ситуациях вводить определенные дополнительные меры, в том числе и досмотр.

ДРУЖИНИН А. А.:

– Я готов более подробно рассказать, если коллеги мне время на это дадут. Там прописана следующая схема, что государственными органами определяется уровень «угроза». Основная проблема в том, что не ясно, какие это органы, потому что под новую систему управления это постановление не приведено. Вот в чем основная проблема. Значит, при принятии государственными органами решения о повышенном уровне террористических угроз, незаконных вмешательств в деятельность транспорта действительно сказано про право субъектов транспортной структуры, администраций аэропортов о проведении дополнительных мер безопасности. А именно – досмотр на входах, досмотр транспортных средств и так далее. По большому счету мы говорим об ответственности: кто принимает или не принимает решение по проведению этих мероприятий при наличии должным образом сформулированных предписаний государственных органов. То есть, по большому счету, объективно говорю, что сегодня действительно выдавать предписания о том, чтобы проводить стопроцентный досмотр на входах, такого права у Ространснадзора формально нет. У него есть право указывать на то, что в соответствии с приказом Минтранса, например, которым был введен повышенный уровень безопасности, субъектам транспортной инфраструктуры предлагается провести соответствующее мероприятие, предусмотренное 897-м постановлением. Если субъекты транспортной структуры этого не проводят и, не приведи господи, у нас повторяется негативная ситуация, мы понимаем, кто отвечает за последствия такого решения. Потому что основной проблемой по «Домодедово» было то, что не могли, извините, найти физически, кто виноват. МВД, аэропорт, Минтранс, Росавиация, Ространснадзор, кто? Ответственность-то разная была. Вот сейчас по решениям, которые приняты были Президентом страны, нормативная база для четкого понимания того, кто, за что, где и на каком уровне отвечает, у нас сейчас формируется.

ВОПРОС ИЗ ЗАЛА:

– То есть я так понимаю, что в перспективе эта обязанность будет закреплена за службами авиационной безопасности – досмотр на входах.

ДРУЖИНИН А. А.:

– Да. И, более того, это идет с законом о транспортной безопасности. Я не готов комментировать те политические решения, которые приняты по этому закону, но обязанность по обеспечению транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры сегодня в соответствии с законом о транспортной безопасности лежит на владельцах этих объектов.

РЕПЛИКА ИЗ ЗАЛА:

– Второй вопрос встает. Источник финансирования.

ДРУЖИНИН А. А.:

– Очень правильный вопрос. Сегодняшним законом о транспортной безопасности установлено, что все финансируется за счет средств владельцев транспортной инфраструктуры. Но сегодня есть понимание, что «повесить» только на владельцев в полном объеме проведение всех этих мероприятий – все эти рамки, досмотровые комплексы, радиационные установки и так далее, – это не верно, как минимум. Сегодня есть поручение президента и разработана на основании его комплексная программа безопасности на транспорте, которая предусматривает выделение части средств из бюджета именно на выполнение мероприятий по транспортной безопасности.

РЕПЛИКА ИЗ ЗАЛА:

– Спасибо за исчерпывающие ответы.

ВЕДУЩИЙ:

– Есть еще вопросы? Да, пожалуйста.

ГЮЛУМЯН В. Г.:

– Добрый день, коллеги. Санкт-Петербургский государственный университет, юридический факультет, Гюлумян Владимир Григорьевич. Алексей Александрович, вот у меня такой вопрос по одному из актов аэронавигационной службы. Вопрос состоит из двух частей. Первый – как быть с этими актами после упразднения службы, которые были приняты? И второй вопрос по существу. Аэронавигационная служба приняла административный регламент по поиску и спасанию терпящих бедствие воздушных судов, и в этом регламенте есть, скажем так, принцип платности этой деятельности. Даже есть такое довольно удивительное положение о том, что основанием отказа спасательной деятельности является задолженность перед соответствующими органами. Ваше отношение к этому.

ДРУЖИНИН А. А.:

– По первой части вопроса: так как Росаэронавигация за время существования была вполне самостоятельным федеральным органом исполнительной власти, то ее акты действуют точно так же, как и акты ряда упраздненных в процессе административной реформы других органов. До сих пор у нас все работает. Поэтому акты действуют. Что касается конкретного документа, о котором вы говорите, сейчас не готов просто сказать по конкретным формулировкам, насколько они корректны; насколько они вписываются в систему законодательства. Разумеется, не готов такую информацию дать, потому что ее нет перед глазами. Поэтому если в наш адрес соответствующую информацию представите, конечно же, дадим оценку более подробную.

ВЕДУЩИЙ:

– Владимир Григорьевич, у меня просьба. Уточните, о каком нормативном акте идет речь по поиску и спасанию? Именно регламент по поиску и спасанию?

ГЮЛУМЯН В. Г.:

– Речь идет об административном регламенте по поиску и спасанию, да.

ВЕДУЩИЙ:

– Вот как раз тема для перерыва будет, которую можно обсудить за кофе. Виталий Дмитриевич, пожалуйста.

БОРДУНОВ В. Д.:

– У меня два вопроса. Вы говорили о том, что делается Минтрансом для принятия новых законодательных актов. Все хорошо, но меня смущает то, что вот эта работа проводится вне системы законодательства. Будет ли когда-нибудь решен вопрос о создании системы российского воздушного законодательства? Сейчас общее число документов насчитывается порядка двадцати одной тысячи. Семь тысяч относится непосредственно к гражданской авиации. Невероятно трудно работать. Вот я, как научный работник, могу сказать, что лично для себя я сделал такую систему. Но всех остальных мне жалко. Когда-нибудь будет приведено в систему наше законодательство, или так и будем хаотично набрасывать, набрасывать, и поди разберись в этой груде документов? Это первый вопрос. Второй вопрос. Вступил в законную силу и применяется закон о регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними. У вас есть какое-то представление, удался ли этот закон? Он решил ту проблему, которая была перед ним поставлена? Появился ли в результате этого тот самый рынок «авиационной недвижимости», или его надо дорабатывать?

ДРУЖИНИН А. А.:

– По первому вопросу. Да, говорить о создании некой системы, систематизации законодательства, – это абсолютно правомерно поставленный вопрос. Более того, мы оценивали, существуют два, скажем так, направления систематизации. Тоже, кстати, все это на обсуждении, потому что какого-то конкретного решения сейчас пока еще не принято, по какому пути мы идем. Поэтому абсолютно согласен, что сегодня идет латание того же Воздушного кодекса. Могу сказать, что у нас в плане законопроектной деятельности Минтранса шесть или семь законопроектов по внесению изменений в Воздушный кодекс. То есть действительно идет латание сегодняшних пробелов. Есть два направления, по которым нужно понять, по какому пути двигаться. Типовые проблемы две. Первая – это организация работы самого транспорта. И второе – это отношение по договору перевозки. Два системных вопроса. То есть организационная часть – это все цепочки внутри отношений транспортных организаций между собой, то есть меры государственного регулирования транспорта, именно системная его работа, и второе – это договор о перевозке пассажира, груза. Значит, есть два пути. Первый путь – это создание так называемого единого транспортного кодекса в целом, потому что очень многие организационные вещи, скажем так, схожи. У них общие принципы регулирования, возможно, с созданием особенных частей по видам транспорта. Это первый вариант. Вариант второй, которого мы пока, честно говоря, больше придерживаемся, – это создание двух системных актов. То есть один – это аналог кодекса или Устав, это договор о перевозке и второй – это один или два закона именно организационных по самой системе работы воздушного транспорта. Вот примерно два подхода, которые мы сейчас видим для себя, потому что, к сожалению, ситуация, когда мы в Воздушный кодекс пытаемся внести нормы, касающиеся организационной части и договор о перевозке пассажира, все это там переплетено. Более того, во исполнение этого Воздушного кодекса принимается еще большое количество подзаконных нормативных правовых актов. Разумеется, согласен, что разобраться в этом деле достаточно сложно. Как они между собой увязаны, что чему противоречит, потому что сегодня, например, упоминавшееся постановление 897-е, о котором говорили, принято до Воздушного кодекса. Соответственно, насколько его нормы соответствуют Воздушному кодексу, – это оценка сейчас достаточно тяжела. Что касается закона о регистрации воздушных судов и сделок с ним. На наш взгляд, все же прошло не так много времени, чтобы можно было говорить о каких-то системных проблемах, возникающих в практике его применения. То есть, по крайней мере, каких-то проблем, которые бы носили системный характер, мы не видим. Кстати, хочу сказать (тоже поставлю как ответ на вопрос), что в прошлом году мы, как известно, присоединились к Кейптаунской конвенции. Мы присоединились с целым рядом оговорок, и нам говорили, что эти оговорки не позволяют заработать самим принципам Кейптаунской конвенции в России. То есть в наш адрес информация была доведена, но не было сказано, почему Кейптаунская конвенция с этими оговорками в России не создаст тех преимуществ нашим компаниям, которые предусмотрены. Поэтому, если такая конкретная информация к нам придет, мы тоже будем благодарны, потому что, так как инициатором этого законопроекта было Минэкономразвития, то нам для того, чтобы вносить туда изменения, отменить эти оговорки, или наоборот, их усилить, нужно понимание со стороны тех, на кого они распространяются.

ВЕДУЩИЙ:

– Еще вопросы?

БОРДУНОВ В. Д.:

– Алексей Александрович, я не понял, ваше представление, если только будет решена проблема договора воздушной перевозки, и проблема систематизации будет, таким образом решена. Правильно я вас понял?

ДРУЖИНИН А. А.:

– Еще раз повторяю. Есть две системные проблемы, которые требуют нормативного регулирования. Первая – это договор перевозки, вторая – это вопрос организации деятельности самого транспорта. То есть это внутренние связи между различными субъектами, которые осуществляют деятельность на транспорте, условно говоря, аэропорт, авиакомпания. То есть договор о перевозке – это имеет отношение к авиации, но этот договор не заключает, например, аэропорт. Но без аэропорта исполнения авиакомпанией договора о перевозке быть не может. Значит, есть организационные цепочки внутри транспорта, есть вопросы, общие для транспорта, скажем, такие, как земли транспорта, то есть общие системные вопросы организации самого транспорта. Есть договор о перевозке воздушным транспортом. Вот предлагается идея как бы второго подхода, регулирование этих отношений между собой разделить, – как пример, закон об аэропортах, аэропортовой деятельности, который относится к блоку организации деятельности транспорта. Договор о перевозке имеет, конечно, отношение к этому несколько отдаленное. Вот разделить эти два блока, создать четкий блок организации работы транспорта, и блок, связанный с отношениями между авиакомпаниями и пользователями услуг, с учетом всех тех особенностей, которые есть и в международном законодательстве, и тех, что есть в законодательстве России, типа закона о защите прав потребителя, и так далее. И вот есть идея о том, что либо этот блок вообще сделать единым для всего транспорта, то есть создать единый Транспортный кодекс, и одновременно создать специальные части по отраслям: железнодорожная, воздушная, автомобильная, либо все-таки остаться на базе отраслевого законодательства. Я готов вас познакомить с той работой, которая к нам по этому поводу пришла. Есть свои плюсы, есть свои минусы. Готов дискутировать в любом режиме по Транспортному кодексу, потому что, честно говоря, когда изначально вот эта идея «объединить коня и трепетную лань», гужевой транспорт и железную дорогу, и авиацию, возникла, восторга она не вызвала…

Если вы позволите, две секунды буквально об иной проблеме. Другой вопрос, тех же земель транспорта. Вот он что для железной дороги, что для морских портов, что для авиации, для аэропортов – абсолютно одинаков. Вопрос налогообложения, вопрос налога на имущество, – вот все эти вопросы, блочные вопросы, они абсолютно одинаковы, и абсолютно одинаковы подходы к ним. Там, где есть, естественно, монопольная часть у нас, вопрос тарифного регулирования на монопольную часть. Тоже подходы едины. Да, есть своя специфика в составе затрат и всего остального. Но, тем не менее, подходы-то примерно одинаковые. То есть сегодня получается, что у нас, скажем, мы берем ситуацию с землей, что что-то в Градостроительном кодексе или Земельном кодексе какой-то вид транспорта учли, или учли не так и всё, его земли вне земель транспорта. Как пример, мы сейчас с метрополитеном возимся, так там совсем никакого правового регулирования вообще. Полный вакуум. Так вот, те же станции метрополитена, которые находится на земле в Москве, они относятся к землям транспорта, или к землям поселений? Если относятся к землям поселений, сразу же включается налоговая ставка на эту землю, начинается такое… Единых принципов, короче, в государстве сейчас нет. Либо это прописывать в Земельном кодексе, пытаться в Земельном кодексе регулировать, либо создать некий единый системный акт с общей частью для всего транспорта, там, где есть общие вопросы. Разумеется, отнеся конкретику по каждому виду транспорта, потому что все это было правильно сказано, что действительно железная дорога и автомобильный транспорт, и воздушные перевозки совершенно другие организационные связи имеют внутри себя, совершенно другие принципы, в том числе по исполнению услуг по перевозке пассажиров. Опять же общие положения для перевозки пассажира, они же едины везде? То есть они что для воздушного транспорта, что для железнодорожного по договору перевозки пассажиров абсолютно общие. Поэтому своя определенная логика в этом подходе тоже есть. То есть, может, попытаться, наконец, в законодательном поле представить транспорт не как «внебрачного сына» экономики, как, к сожалению, сейчас это у нас выглядит в законодательстве, а попытаться сделать под него вполне самостоятельный закон, точно так же, как, например, закон о безопасных производственных объектах. Да и там тоже, если посмотреть, они между собой отличаются, хотя распространяется закон от котельной какой-то до мощнейшего химического предприятия. И там, и там опасные объекты. Однако общие принципы в этом законе, тем не менее, разрешить удалось. Поэтому подходы есть разные, но, на мой взгляд, повторю еще раз, слишком радикальное, наверное, было бы решение сейчас о создании единого транспортного кодекса. Наверное, мы к этому пока не готовы и видим это как какую-то из возможных перспектив развития нормативной базы. Сейчас есть что? Сейчас есть некая концепция этого Транспортного кодекса, где как раз сравниваются плюсы и минусы того или иного поведения, как нам дальше идти. Идет анализ. Разумеется, указываются и минусы, потому что в общей части мы можем, скажем так, какие-то решения прописать, которые потом затронут конкретную работу конкретных видов транспорта. Но на самом деле, если брать сугубо академически-правовой довод, то в силу наличия слишком большого количества норм, разбросанных по видам транспорта, как раз кодификация – это и есть тот самый общемировой основной способ гармонизации этих норм. Проблема основная на самом деле при создании Транспортного кодекса – кто его будет писать. Потому что если будут писать автомобилисты, разумеется, мы там увидим сплошные автомобильные дороги и придорожную полосу в полтора метра. Дать морякам или речникам? Просто боюсь даже сказать, что там может получиться. Дать городскому автомобильному, электрическому транспорту? Будут сплошные принципы функционирования трамваев, на базе которых должны теперь самолеты летать. Дать авиаторам? Ну, понимаем, кто будет, скажем так, основными «интересантами» этого документа. Я готов, если необходимо, хотя это достаточно большой труд – оценка всех за и против, предоставить проект концепции транспортного кодекса для ознакомления.

ВЕДУЩИЙ:

– Спасибо. Вопросы еще есть, коллеги? Вопросов нет. Большое спасибо за содержательное выступление. Очень было интересно, и очень много вопросов будет, наверное, еще в процессе выступлений. Хотел бы акцентировать внимание собравшихся на двух аспектах, которые для себя отметил. Первый, что Алексей Александрович неоднократно говорил о сложности законодательства транспортного и авиационного, в частности. Я думаю, что мы с вами, в общем-то, хорошие профессии имеем, потому что поскольку разбираться в этом законодательстве тяжело, то без нас не обойдутся. Ну и второй аспект. Виталий Дмитриевич действительно выдающийся ученый. Вот я когда слушаю его, мне всегда приятно, как он тонко отметил, что у него есть уже систематизированное законодательство. То есть он является держателем, поэтому если кому-то интересно, можете к нему обратиться и попытаться договориться о рецепции…

БОРДУНОВ В. Д.:

– И Аристов в курсе, и Окулов в курсе, и Нерадько в курсе. Я все это показывал.

ВЕДУЩИЙ:

– …Ну, моя реплика – это лирическо-шутливое отступление. Сейчас мы научного работника послушали, нашего уважаемого Бориса Петровича, законотворческий орган наш в лице коллеги Дружинина. И теперь слово предоставляется Владимиру Васильевичу Мнишко, который, как я уже говорил, возглавляет правовое управление Росавиации, а это федеральный орган, который непосредственно осуществляет оказание государственных услуг в данной сфере. Прошу.

МНИШКО В. В.:

– Уважаемые коллеги, уважаемые участники Первого национального конгресса юристов российской авиации, приуроченного к столетию Первого всемирного съезда воздухоплавателей. Обеспечение устойчивого безопасного развития воздушного транспорта, а также реализация положений транспортной стратегии Российской Федерации до 2030 года в части гражданской авиации и концепции создания и развития аэронавигационной системы России – это задача, которая находится в центре внимания Федерального агентства воздушного транспорта. Как следует из материалов коллегии Росавиации, посвященной подведению итогов работы Федерального агентства воздушного транспорта в 2010 году и основных задач на 2011 год, несмотря на сложности послекризисного периода, организациям воздушного транспорта удалось добиться существенного роста основных производственных показателей. Пассажирооборот в 2010 году увеличился на 30,8 % и достиг практически показателя 1992 года – это пик перевозок в Российской Федерации. Увеличение показателей произошло как по внутренним, так и по международным перевозкам, соответственно 21 и 39 %. Значительными темпами возросли грузовые перевозки. В 2010 году по воздушным трассам Российской Федерации выполнено более 1 миллиона 100 тысяч полетов, что на 12 % больше, чем в 2009 году. Услугами аэронавигационной системы России воспользовались 1272 отечественных и иностранных авиакомпаний. Подобное достижение, а другими словами это назвать очень сложно, в том числе и результат активного участия Росавиации в разработке предложений по совершенствованию нормативной правовой базы деятельности гражданской авиации, которая осуществляется в тесном взаимодействии с Министерством транспорта Российской Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти. Так, в течение 2010 года в рамках реализации постановления Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 года № 138 «Об утверждении федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации» отработано 15 проектов нормативно-правовых актов Минтранса России и один правовой акт Росавиации в области организации воздушного движения и организации структуры воздушного пространства. В настоящее время вступили в законную силу 12 нормативно-правовых актов из отработанных Росавиацией и направленных в Министерство транспорта Российской Федерации. В результате с 1 ноября 2010 года возможностью полетов в уведомительном порядке в классе «G» воспользовались более 2300 пользователей воздушного пространства Российской Федерации. Если учесть, что только с созданием Федеральной аэронавигационной службы возникло само понимание, что это возможно, то срок от идеи до ее воплощения незначительный. Российской Федерации, и в том числе юристам, которые готовили эту базу, понадобилось четыре года для того, чтобы мечта стала явью. И теперь любой пользователь в уведомительном порядке может воспользоваться нашим воздушным пространством. Впервые в истории отечественной авиации введены в действие уведомительный порядок использования воздушного пространства, его современная классификация. Продолжилась работа по совершенствованию и оптимизации структуры воздушного пространства Российской Федерации. Установлены границы класса воздушного пространства «А», «С» и «G». Проведены мероприятия по уменьшению границ районов аэродромов и аэроузлов. Значительно сокращено с 2009 до 510 количество местных воздушных линий. Впервые удалось реализовать принципы гибкого использования воздушного пространства путем активизации зон ограничения полетов только на период деятельности, в интересах которой они установлены. Организовано предоставление полетно-информационного обслуживания пользователей воздушного пространства на базе сети из 160 местных диспетчерских пунктов. Росавиацией ведется активная работа по подготовке и утверждению административных регламентов. В 2011 году начали действовать административные регламенты Росавиации по исполнению государственной функции по лицензированию перевозок воздушного транспорта и по лицензированию перевозок воздушным транспортом пассажиров. Необходимо отметить, что в их подготовке был задействован научный потенциал Московского государственного технического университета гражданской авиации. Борис Петрович, его ректор, начинал наше сегодняшнее мероприятие. И учитывая то, что на прошедшей коллегии Росавиации руководителем Федерального агентства воздушного транспорта была определена задача до конца текущего года подготовить и направить в Министерство транспорта проекты всех административных регламентов по услугам, которые осуществляет Росавиация, а их более тридцати, то у работников науки есть вполне достаточное поле для того, чтобы развернуться и поучаствовать с нами в этой работе.

8 мая 2010 года был принят закон № 83-ФЗ, касающийся совершенствования правового положения государственных учреждений, предусматривающий реформирование бюджетных учреждений, организацию их финансово-хозяйственной деятельности на основе государственных заданий на оказание государственных услуг и финансовое планирование на основе показателей государственных заданий. В целях его реализации Росавиацией были разработаны и приняты 13 нормативно-правовых актов.

Росавиацией совместно с Министерством транспорта проведена работа по совершенствованию процедур допуска российских перевозчиков к выполнению международных воздушных перевозок в соответствии с приказом Министерства транспорта от 17 июня 2008 года № 92. Были внесены изменения в порядок допуска, разработан дополнительный критерий по выбору и допуску перевозчиков на выполнение международных полетов. В состав комиссии Росавиации по допуску перевозчиков впервые были приглашены представители из Ростуризма и Минспорттуризма. В результате работа комиссии стала более прозрачной и, как показала практика, более эффективной. И если вы сегодня слушали радио, которое объявило, что десяти компаниям приостановлена выдача разрешений на совершение международных полетов, то это работа именно этой комиссии в таком расширенном составе. Все решения были взвешены, доложены и обоснованы. Информация по данному вопросу тоже присутствует на сайте Росавиации в Интернете.

В настоящее время совместно с Росгидрометом ведется работа по повышению качества предоставления метеорологической информации пользователям воздушного пространства. В соответствии с рекомендациями ИКАО, разработанными после извержения вулкана на юге Исландии, проведена работа по назначению вулканологической обсерватории от Российской Федерации по производству наблюдений и передаче информации о вулканической деятельности на территории Дальнего Востока. Подписано трехстороннее соглашение между Росавиацией, Росгидрометом и Российской академией наук о порядке координации действий и эксплуатационных процедур по распространению информации о вулканических извержениях и связанных с ними облаках вулканического пепла.

В сфере авиационного поиска и спасания в 2010 году Росавиация продолжила работу как по развитию нормативно-правовой базы, так и по развитию совершенствования единой системы авиационно-космического поиска и спасания. В частности, в 2010 году была решена проблема возмещения затрат авиационных предприятий при проведении ими поисково-спасательных работ и участии в их обеспечении. Издано постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 года № 1147 «Об утверждении правил о предоставлении субсидий из федерального бюджета авиационным предприятиям и организациям экспериментальной авиации на возмещение затрат при осуществлении ими поисково-спасательных операций работ и участие в их обеспечении». Это вот заодно и ответ представителю Петербургского университета по поводу актов Росаэронавигации. Хочу сказать, что Росаэронавигация – это орган, который первоначально, безусловно, находился в ведении правительства, а потом был передан в ведение Минтранса и перед которым стояла основная задача – это объединение двух составляющих – гражданской и военной, которое было успешно выполнено. Акты, которые издавались на первом этапе, создавались при отсутствии какого-либо нормативного регулирования. Практически если не на голом месте, то с очень незначительно развитой базой. Они содержали какие-то вещи, которые были первичны, по существу новеллы. И надо отдать должное Сергею Сергеевичу Юрьеву, что помощь, которую он оказал в данном вопросе, была очень серьезной. Мы с ним в свое время готовили административный регламент по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства, известный как приказ Росаэронавигации № 100. И если бы не его помощь, то я думаю, этот документ вышел бы не в 2006 году, а гораздо позже, что создало бы нам целый ряд проблем в нашей работе.

Необходимо также отметить следующее. До настоящего времени в гражданской авиации отсутствует целый ряд нормативно-правовых актов, определяющих общие требования проведения обязательной сертификации объектов гражданской авиации и аккредитации центров по сертификации. Мы считаем, что необходимо разработать федеральные авиационные правила, устанавливающие общие требования к проведению обязательной сертификации и порядку ее проведения в соответствии с положениями пункта 3 статьи 8 Воздушного кодекса Российской Федерации, включив в них вопросы аккредитации Росавиацией привлекаемых организаций, в том числе требования к данным организациям и процедуры их одобрения. И сейчас очень серьезную полемику вызывает наличие двух вопросов, о которых говорили, в законе об аэропортах и аэропортовой деятельности в гражданской авиации Российской Федерации. Мы имеем две его версии, и сейчас, если мне не изменяет память, именно сегодня происходит рассмотрение одной из них. Ускорение этих вопросов, безусловно, создаст гармоничное правовое поле, но, находясь в динамическом состоянии, оно требует кропотливой работы каждого, юристов в том числе. Это только несколько вопросов, которые ждут своего решения и своевременность решения которых зависит в том числе от работы настоящего форума.

Работа юристов по реализации государственной политики в области авиации, правовому сопровождению деятельности субъектов авиатранспортного комплекса России должна укрепить уверенность общественности в способности гражданской авиации обеспечить безопасность и эффективность работы воздушного транспорта. В принципе, это та задача, ради чего мы созданы, для чего функционируют федеральные органы исполнительной власти. Спасибо. Готов ответить на вопросы.

(Аплодисменты.)

БОРДУНОВ В. Д.:

– Произошла одна интересная вещь на наших глазах. В 2004 году была реформа административная, было образовано в системе управления гражданской авиации четыре ведомства: Минтранс, служба аэронавигационная, ваше агентство и еще Ространснадзор. Получилось так, что затем Федеральная аэронавигационная служба куда-то пропала. Что с этими полномочиями? Вам хватает полномочий для того, чтобы нормально заниматься нормотворческой деятельностью с точки зрения компетенции, которой вас наделили?

МНИШКО В. В.:

– Спасибо. Вопрос по поводу нормотворчества хорошо осветил А. А. Дружинин. Мы этой деятельностью не занимаемся, нормотворческие функции находятся в компетенции Минтранса России. Полномочия Росаэронавигации были распределены между Минтрансом России, Росавиацией и Ространснадзором.

ДРУЖИНИН А. А.:

– Когда была реорганизация Федеральной аэронавигационной службы, был проведен анализ ее функций и соответствующие положения о Министерстве в части нормативно-правового регулирования, о службе по надзору транспорта в сфере контроля и надзора и Росавиации в сфере оказания государственных услуг были внесены соответствующие изменения. Как пример, в нашем плане нормотворческой деятельности на 2011 год стоят правила организации воздушного движения в воздушном пространстве Российской Федерации на основании соответственно постановления Правительства № 138, где сказано, что это документ издает Министерство транспорта. Проведен был очень внимательный анализ, чтобы нам не потерять эту вертикаль, что министерство – это нормативно-правовое регулирование, оказание госуслуг – это агентство, а контроль и надзор – это Ространснадзор. Эта работа была проведена.

БОРДУНОВ В. Д.:

– Спасибо.

ВЕДУЩИЙ:

– Еще вопросы к Росавиации? Судя по отсутствию вопросов, подтверждается тезис о том, что институциональное регулирование является приоритетным. Понятно. Спасибо. У нас присутствует Сергей Владимирович Курбатов, заместитель директора Департамента заработной платы, охраны труда и социального партнерства Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Не случайно мы ему предоставляем слово в первой части нашего мероприятия, потому что трудовые отношения и то, что говорится об авиационном персонале и других специальностях, обслуживающих авиацию, являются одними из ключевых, приоритетных. И именно с ним связан так называемый человеческий фактор, хотя, наверное, трудно найти какую-либо сферу, с которой этот фактор не был связан. Поэтому, пожалуйста, Сергей Владимирович, Вам слово.

КУРБАТОВ С. В.:

– Спасибо за приглашение и разрешите от имени Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации поприветствовать вас и пожелать успешной и плодотворной работы. Наверное, не секрет для всех здесь сидящих, что авиация – это особая сфера деятельности, и, конечно, люди, которые в ней трудятся, должны иметь какие-то преференции, льготы по сравнению с обычными работниками, которые не связаны с особыми или опасными условиями труда. Трудовые права закреплены у нас в Трудовом кодексе Российской Федерации, куда постоянно, между прочим, вносятся изменения в соответствии с развитием вообще экономики, социально-экономического положения нашей страны, и, как любят говорить представители профсоюзов и руководство нашего министерства, что это живой организм, который не стоит на месте, а развивается вместе с нашим обществом, с экономикой и вообще с мировым сообществом. Но хочу сказать, что ко всем изменениям, которые вносятся в трудовое законодательство, надо подходить очень аккуратно. Пример последний, это когда все мы окунулись в этот кризис и теперь, я надеюсь, из него уже вышли, то очень много предложений по внесению изменений в трудовое законодательство поступало как от представителей работников – это профсоюзы, так и от работодателей, которые все хотели отстоять какие-то свои достаточно узкие, как потом выяснилось, интересы, и, к гордости нашего министерства, все эти поползновения были отвергнуты, а вместо этого мы совместно со всеми заинтересованными сторонами выработали рекомендации работодателям и работникам по выходу из кризиса, которые достаточно успешно были приняты во всех субъектах Российской Федерации. Трудовым кодексом закреплено, что особенности условий труда и правоотношений каких-то, например времени отдыха и других моментов, регулирующих жизнедеятельность авиационных работников, регулируются Министерством транспорта по согласованию с Министерством здравоохранения и социального развития. Последние изменения, которые были внесены в один из основополагающих приказов № 139-й, закрепляющий особенности режима рабочего времени и времени отдыха членов экипажа воздушных судов гражданской авиации Российской Федерации, были утверждены 17 сентября 2010 года. Активно мы работали вместе с Министерством транспорта, привлекали медицину к разработке данного приказа и положения. Один из результатов данного изменения – это увеличение годового полетного времени членов экипажа. Далее, чтобы ваше внимание не занимать, последнее, что было проведено практически совсем недавно, – это то, что в соответствии с приказом Министерства гражданской авиации очень старым работникам летного состава устанавливается дополнительный отпуск за работу в особых условиях труда в зависимости от часов налета, и составляет он от 6 до 36 рабочих дней. И так как сейчас мы уже практически подготовили изменения в правила предоставления компенсации за работу во вредных и опасных условиях труда, то для того, чтобы установить единообразный подход к установлению компенсации членам летного состава, а также по результатам совещания, состоявшегося в нашем министерстве 28 февраля 2011 года, в нашем департаменте создана рабочая группа из представителей профсоюза летного состава, Росавиации, акционерного общества «Аэрофлот», Государственного научно-исследовательского института гражданской авиации, а также представителей департамента по разработке проекта правил аттестации рабочих мест членов экипажа воздушных судов. Так что работа у нас ведется достаточно активная совместно со всеми заинтересованными сторонами процесса. И хочется еще сказать, что так как в основном наше министерство отвечает за наполнение Трудового кодекса, то в Государственной думе, в Комитете труда и социальной политики, который возглавляет Исаев, по всей видимости, скоро заработает группа на постоянной основе, где будут рассматриваться все изменения и дополнения в Трудовой кодекс с целью внесения туда поправок. Спасибо за внимание.

(Аплодисменты.)

ВЕДУЩИЙ:

– Спасибо. Какие-то вопросы есть? Вопросов нет. Сергей Владимирович, большое спасибо за интересное выступление. Вопрос следующий. Мы все знаем, что есть квалификационный справочник руководителей и специалистов воздушного транспорта, и, насколько я понимаю, этот справочник, точнее приказ, который ввел этот справочник в действие, регистрацию Минюста России не проходил.

КУРБАТОВ С. В.:

– Я вас понял. Да, есть приказ Минздравсоцразвития от 29 января 2009 года № 32, который закрепляет данный квалификационный справочник, и была какая-то просто непонятная ситуация. По всей видимости, Минюст был завален какими-то документами и где-то там наверху решили не регистрировать вообще все эти приказы. И длительное время, наверное, четыре года точно, ни один квалификационный справочник ни по профессии рабочего, ни по специальностям руководителей не был зарегистрирован, пока не возникла какая-то тоже непонятная ситуация, которую поднял Минюст, и после этого момента с 2009 года, вернее, с 2010 года, после проведения длительных консультаций на самом верхнем уровне решили все эти приказы регистрировать. Это сначала было на уровне департамента нашего, потом департамента, который проводит регистрацию, потом заинтересованных заместителей министров, курирующих данные вопросы, потом министров, и было принято решение о регистрации, и с этого дня, сейчас точно не могу назвать дату, все эти приказы проходят регистрацию. Чем мы сейчас, в принципе, и занимаемся. То есть очень много уже и в 2010 году, и в 2011 году можно посмотреть зарегистрированных приказов. В справочной базе «Консультант» указано, какие из этих приказов прошли регистрацию в Минюсте, но они все равно силы своей от отсутствия регистрации не теряют. Они не будут отменяться, но в свое время будут пересматриваться и обязательно проходить регистрацию в Минюсте.

ВЕДУЩИЙ:

– То есть, если я правильно понял, тот действующий справочник не будет представлен на регистрацию в Минюст.

КУРБАТОВ С. В.:

– Пока нет. В ближайшее время нет.

ВЕДУЩИЙ:

– Понятно. Дело только в том, что коль скоро он не будет ни меняться, ни проходить регистрацию каким-либо образом, то у него юридическая сила, скажем так, относительная. То есть никаких правовых последствий, реальных для трудящихся и работодателей, он не несет. И на него можно ссылаться только в разговорах для «непосвященных», если можно так сказать.

КУРБАТОВ С. В.:

– Эту ситуацию, в принципе, наверное, легко можно поправить, если Министерство транспорта обратится в Минздрав с готовым документом, который будет согласован с профсоюзами, и внесет его на регистрацию. Мы это сделаем.

ВЕДУЩИЙ:

– То есть речь идет о небольшой корректировке, очевидно, самого этого справочника и последующей регистрации в общем порядке.

КУРБАТОВ С. В.:

– Но желательно, если там какие-то необходимые изменения, если они появились, – в принципе, два года прошло, – то внести.

ВЕДУЩИЙ:

– Да, там есть, конечно, вопросы. У практиков есть вопросы к этому документу. Сам он, конечно, нужен, это понятно. Но и вопросы есть. Очень хорошо, что мы сейчас обменялись мнениями, я думаю, что мы еще дополнительно в рабочем порядке тоже к этому вернемся. Большое спасибо. Еще вопросы есть какие-то? Вопросов нет. Вы знаете, я сейчас смотрю на часы и не понимаю. Вспомнил известную историю с адвокатом Плевако, который выиграл дело против хозяина магазина. Знаете, наверное, эту историю, когда хозяина магазина обвинили в том, что он не вовремя открыл магазин. И Плевако, славящийся своей точностью, почему-то опоздал на судебное заседание. И на замечание председателя сказал: «А что, господин председательствующий, сколько у вас времени?» Тот сказал, ну, допустим: «Без пяти два». Плевако сказал: «А у меня без десяти два. А у вас, господин прокурор?» – «А у меня пять минут третьего». «Ну, вот, видите, мы все интеллигентные люди, а у нас часы показывают по-разному, а там неграмотный хозяин какой-то, не знал, и мы его обвиняем». Он дело выиграл, и оправдали этого человека. Я не пойму, сколько времени? Вот у меня на часах без трех минут час. Здесь без десяти час. Я почему об этом вспомнил? Нам надо посоветоваться. Дело в том, что Юрий Михайлович Рупин, известный человек в научном мире, который занимался разработкой правовых проблем борьбы с актами незаконного вмешательства, приболел. И мы, в принципе, исчерпали первую часть. Я бы не очень хотел переходить ко второй части и все это «комкать». Давайте посоветуемся, может, мы уже приступим к перерыву тогда, раз нет вопросов к докладчикам? К перерыву. И у меня просьба, если кто хочет выступить, записку передать или подойти. Запишем фамилию и тоже включим в список. Спасибо за внимание. Объявляется перерыв на кофе-паузу на 30 минут.

Второе пленарное заседание

ВЕДУЩИЙ – президент Национальной ассоциации воздушного права, доктор юридических наук, профессор Сергей Сергеевич Юрьев:

– Уважаемые коллеги, мы продолжаем работу нашего конгресса. По плану предстоит мое выступить на тему: «Научно-теоретические аспекты разработки проблем правового регулирования авиационной деятельности». Я намеренно сконцентрировался на этой тематике, потому что за крайние десять лет работы в отрасли увидел, что именно теоретико-правовые вопросы лежат в основе тех проблем, которые иногда возникают. То, что небезынтересно порассуждать именно на эту тему, подтверждает и мысль Алексея Александровича Дружинина, который рассказывал о разных подходах к совершенствованию воздушного законодательства. По названной теме хотел бы остановиться на ряде теоретических вопросов – о предмете воздушного права, об отрасли воздушного права, о функциях государства в обеспечении авиационной безопасности и об имплементации норм и стандартов международной организации гражданской авиации. Доклад об этом получился большой, потом я немножко подсократил, но, тем не менее, осталось, конечно, много. Все, естественно, я читать не буду, только отдельные цитаты, а полностью доклад будет, конечно, в сборнике.

Прежде всего, коснусь предмета воздушного права. Казалось бы, совершенно очевидная вещь, которая, на первый взгляд, мало соотносится с какой-то практикой. А на самом деле я буду цитировать, возможно, здесь присутствующих, в частности Виталия Дмитриевича Бордунова, потому что в свое время написал положительную рецензию на его фундаментальный труд «Международное воздушное право». И, естественно, для коллеги отметил только положительное, никакой критики там не допустил. И, собственно, я и сегодня критиковать ничего не буду, просто буду отражать некую точку зрения. А Виталий Дмитриевич сам тогда скажет что-то, что мне было непонятно. Так вот, по поводу предмета воздушного права, мы знаем, что в науке есть разные точки зрения. Виталий Дмитриевич, в частности, в своем известном учебнике пишет, что это система принципов и норм, регулирующих отношения между государствами и авиационными организациями по поводу использования воздушным транспортом воздушного пространства в целях осуществления регулярных и нерегулярных полетов и выполнения воздушных перевозок. Это подход, характерный для международной правовой науки с разными нюансами. А вот, например, наш ученый отечественный Егиазаров относит воздушное право к транспортному праву, которое считает самостоятельной комплексной отраслью. Если анализировать все определения, которые дают международники и цивилисты, мы увидим резкий диссонанс, так как международники говорят о том, что предметом воздушного права является использование воздушного пространства, а цивилисты его предметом видят транспортную деятельность. Разные совершенно подходы. И небезынтересно, что в первом советском учебнике «Воздушное право» Перетерского 1922 года было написано, что предметом воздушного права является изучение правовых норм, касающихся использования воздушного пространства, определяющих пределы дозволенного использования воздушного пространства. Советский ученый Лашкевич в первом томе энциклопедии «Государство и право», изданной Коммунистической академией в 1929 году, понимал воздушное право как совокупность норм, относящихся к воздушным сообщениям и воздушной войне. И если цитировать дальше, то мы увидим очень большой разброс мнений по поводу предмета. Хорошо. На этом я пока останавливаюсь, доктрину больше не трогаю.

Что меня больше заинтересовало, обращаясь к практике, – это законодательное регулирование отношений, связанных с природными ресурсами, природной средой и природными объектами. Например, только один закон буду цитировать, это статья третья Земельного кодекса Российской Федерации «Отношения, регулируемые земельным законодательством». И вот пункт первый: «Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации (земельные отношения)». То есть речь идет об охране и использованию земли, обращаю внимание. То же самое написано в Лесном кодексе, используется термин «лесные отношения», хотя определения нет. Водный кодекс: «Водное законодательство регулирует водные отношения. Водные отношения – это отношения по использованию и охране водных объектов». Значит, какой я делаю вывод? Мы все юристы и знаем, что такое юридическая техника. Если проанализировать круг отношений, регулируемых природоресурсными кодексами, увидим, что они регулируют отношения по охране и использованию соответствующих природных объектов, оставляя имущественные отношения в сфере гражданского законодательства. Воздух, как один из природных объектов, является природным ресурсом, и по логике этих кодексов – Земельного, Лесного и Водного – отношения, регулируемые Воздушным кодексом, естественно, должны бы именоваться воздушными отношениями, хотя звучит это несколько необычно, а сами эти отношения – связаны с использованием и охраной воздуха, не более того.

При этом если мы обратимся к 137-й статье Воздушного кодекса, там написано, что положения кодекса применяются к гражданским правоотношениям, возникшим после введения кодекса в действие. То есть можно сделать вывод, что воздушный кодекс вообще является нормой или совокупностью норм гражданского законодательства. Однако, как известно, Воздушный кодекс имеет иной предмет правового регулирования и, согласно преамбуле, устанавливает правовые основы использования воздушного пространства и деятельности в области авиации. Что такое авиация? Дефиниции, опять же, нет в Воздушном кодексе. Но такая дефиниция содержится в статье первой Федерального закона «О государственном регулировании развития авиации». И там есть большой перечень. Авиация – это государственная авиация, гражданская, экспериментальная, авиационная промышленность, авиационная структура, ЕС ОрВД и авиационная техника. Опять же, методом анализа мы соединяем преамбулу Воздушного кодекса и нормы закона «О государственном регулировании развития авиации» и делаем вывод, что предметом регулирования Воздушного кодекса являются основы использования воздушного пространства, деятельности всех видов авиации, как они определены в статье 20-й Воздушного кодекса, то есть государственной, гражданской, экспериментальной, деятельность авиационной инфраструктуры, авиационной промышленности, деятельность Единой системы организации воздушного движения и деятельность, касающаяся авиационной техники. Вот такой получается предмет регулирования по Воздушному кодексу. Причем обращу особое внимание, что Единая система организации воздушного движения, которая вроде как относится к гражданской авиации с точки зрения авиационного персонала, в законе выделена как самостоятельная система или подсистема авиации. Поэтому какой-то умный человек может сказать, что вообще к нам неприменимы нормы об авиационном персонале в отношении Единой системы организации воздушного движения, потому что понятие авиационного персонала относится к гражданской авиации, в частности. Далее, здесь вот Виталий Дмитриевич упоминал про 21 тысячу нормативных актов. Я, наверное, все их не видел, но из того мониторинга законодательства, который мы проводим, – я об этом говорил на конференции в Санкт-Петербурге в октябре прошлого года – цифра получается впечатляющая. Так вот, в 2009 году официально опубликовано было и был осуществлен мониторинг 10 493 документов, из них выявлено 258 актов, содержащих нормы, имеющие непосредственное отношение к сфере воздушного транспорта. Из них 11 международных договоров, 16 федеральных законов, 18 актов президента, 107 актов правительства и остальные 106 – акты различных федеральных органов структур власти и в основном федеральной службы по тарифам, где-то 50 с чем-то актов, которые устанавливают тарифы в аэропортах и за аэронавигационное обслуживание. Это только за один год.

Следующая позиция. Опять же, я о ней говорил на конференции по воздушному праву, останавливаться много не буду. Речь о том, что когда мы проводили анализ мнений практических работников по проблеме предмета воздушного права, то в основном были ответы, в которых воздушное право определялось как комплексная сфера, регулирующая все аспекты деятельности авиации.

Так вот, из изложенного позволю сделать вывод, прежде всего, о том, что наименование предмета «воздушное право», кодекса «Воздушный кодекс» и комплекса норм воздушного законодательства отличается от предмета регулирования других природоресурсных кодексов, это очевидно, и соответствующих им отраслей права и законодательства. И, на мой взгляд, эта ситуация не может считаться удовлетворительной с точки зрения даже юридической техники. Размышляя над этим, вновь обратился к нашим дореволюционным работам. И на ваше рассмотрение предлагаю такой вопрос – может быть, нам вернуться к наименованию «авиационное право», которое предлагал (термин и кодекс этого права) еще Сергей Александрович Корф, отечественный ученый, в 1913 году в работе «Воздухоплавание и международное право», опубликованной в журнале «Русская мысль». Другой наш ученый Андрей Николаевич Верещагин уже в более позднее время в работе «Международное воздушное право» при характеристике норм воздушного права употреблял наименование «авиационное законодательство», хотя и использовал его в качестве синонима с воздушным законодательством. И опять же по этой проблеме известный зарубежный ученый, профессор Дидерикс-Фершор, которая специализируется в космическом праве и в воздушном праве, предваряя свое введение в воздушное право, написала, что существуют значительные расхождения в определении предмета воздушного права, и в данном труде – она про свой труд пишет – был принят термин «воздушное право», что является текущей практикой. Но, тем не менее, ничего не мешает нам, если мы хотим как-то разделить все-таки предмет ведения природоресурсных отраслей и авиационного законодательства, может быть, и обратиться к этому термину «авиационное право» и, далее, к термину «авиационное законодательство».

С вопросом предмета тесно связан, конечно, вопрос теоретический о делении права на отрасли, об отграничении отрасли права. Здесь все юристы, все знают, что существует множество различных подходов к разграничению права на отрасли. Опять же небольшую цитату позволю себе из учебника Перетерского, который писал в начале 20-х годов следующее: «Имеются ли основания признавать воздушное право самостоятельной отраслью правоведения? Вопреки мнению некоторых наиболее горячих адептов воздушного права, последнее не является особой юридической дисциплиной. Следует с чисто теоретической стороны отметить, что в юриспруденции наряду с отдельными юридическими науками издавна имеются самостоятельные и обособленные объекты изучения – трудовое право, авторское право и тому подобное. Воздушное право занимает то же положение, в него входят элементы различных юридических дисциплин, права государственного, международного, частного, уголовного, финансового. Но воздушное право не есть сборник беспорядочно нагроможденных сведений, случайно надерганных из разных юридических дисциплин. Элементы воздушного права имеют внутреннее единство, и в этом коренится законность существования воздушного права в качестве самостоятельного единого объекта изучения». Весьма интересное суждение!

Не буду далее цитировать наших ученых, скажу только, что проблема деления права на отрасли является дискуссионной до сих пор, и много имеется подходов. Делят по предмету регулирования отношений, по методу, применяемому к регулированию этих отношений, и так далее. Мы знаем, что существуют такие понятия, как основная отрасль права, комплексная, специальная. Возможно, неудачное деление, потому что, например, слово «комплексная отрасль права», которое очень часто применяют к воздушному праву и схожим системам права, означает, исходя из смысла слова «комплексная», – охватывающая целые группы предметов, явлений, процессов. И риторический вопрос: гражданское право – это комплексная отрасль или нет? Оно охватывает систему какую-то, комплекс, группу? Конечно, охватывает. Или «специальная» отрасль. Вот уголовное право – специальная отрасль? В принципе, специальная, потому что регулирует достаточно узкий круг отношений. И, более того, если мы возьмем воздушное право и подумаем, то увидим, что применение только двух критериев для разграничения отраслей права вряд ли отражает специфику субъектного состава отношений, и, возможно, так называемые базовые, основные отрасли все-таки тяготеют к установлению общего статуса субъектов правоотношений, а так называемые специальные отрасли – к установлению специального статуса субъектов отношений и предопределяют специфику этого субъекта. Поэтому, может быть, все-таки с точки зрения разграничения права на отрасли признать условность этого разграничения, во-первых, потому, что право все-таки единое, и правоспособность субъекта все-таки определяется комплексом норм из различных отраслей. И, может быть, даже позволить себе не оперировать такими терминами, как комплексный или специальный, а, например, разделить право на горизонтальные интеграционные отрасли, вертикальные интеграционные отрасли, в зависимости от того, по какому признаку мы их разделяем. Но это теоретический вопрос, который все-таки имеет отношение к структурированию тех законодательных норм, которыми занимаются, в частности, Министерство транспорта и остальные федеральные органы власти.

Еще один интересный вопрос, который, опять же, всегда перед нами стоит, – это имплементация авиационных регламентов. Во-первых, вопрос задается об их юридической силе, во-вторых, о том, как они вводятся в действие, и так далее. На эту тему и Виталий Дмитриевич написал в своем учебнике много интересного, и другие наши ученые. И, в принципе, большинство склоняется к тому, что определенный механизм внедрения норм, стандартов и рекомендуемой практики ИКАО содержится в Чикагской конвенции. И в той группе норм международного права, которые относятся к праву международных организаций, по-моему, – если я ошибаюсь, пусть международники меня поправят, – эти проблемы сейчас, в общем-то, решены. Но возникает другой вопрос, на котором, я думаю, мы спотыкаемся. Так, если эти нормы ИКАО включать или не включать в сборник авиационной информации, это само по себе ничего не даст, потому что сборник является не нормативным источником, а лишь совокупностью тех норм, которые уже кем-то приняты, и вряд ли будет другой правовой режим какой-то этого сборника. Я не знаю, как сейчас пишется ФАП, касающийся сборника аэронавигационной информации, но не думаю, что сборник превратится в источник права, скорее, он превратится в источник сведений о правовых нормах. Кроме того, стандарты ИКАО, во всяком случае, большинство этих стандартов, пишутся таким образом, что нуждаются в какой-то определенной интерпретации в национальном законодательстве. И третье – эти стандарты не доводятся до сведения официально субъектов авиационной деятельности. В связи с этим я вспоминаю ситуацию с решениями Европейского суда по правам человека. У нас есть федеральный закон, который ратифицировал европейскую конвенцию. Но у нас нет ни одного издания, где бы официально публиковались решения Европейского суда по правам человека. Аналогичная ситуация с нормами ИКАО. Даже если мы их будем признавать молча или не молча, у нас нет ни одного источника официальной публикации этих норм. И в связи с этим они не могут считаться действующими на нашей территории. Но, размышляя над данной ситуацией, я встретил не так давно постановление правительства Российской Федерации, и, в общем-то, получилось, опять же, что нас обогнали наши коллеги из Министерства финансов. Речь идет о постановлении Правительства Российской Федерации от 25 февраля 2011 года № 107. Называется оно «Об утверждении положения о признании международных стандартов финансовой отчетности и разъяснении международных стандартов финансовой отчетности для применения на территории Российской Федерации». Думаю, читать все постановление смысла нет. Просто Минфин, который желает отрегулировать систему бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами, ввел механизм признания и применения этих стандартов на территории Российской Федерации, вплоть до того, что предусмотрел существование экспертного органа, который оценивает возможность применения этих стандартов на территории Российской Федерации. Я думаю, что нам теперь легче будет, если мы задумаем как-то закрепить механизм реализации норм ИКАО.

Следующий вопрос в связи с этим – о юридической силе документов ИКАО. Когда нам говорят, вот они такие или не такие, я всегда обращаюсь к практике. В этом зале присутствуют наши коллеги, которые реально в судебных процессах участвовали. Я только один пример приведу. Так вот, по ряду дел (ну, ряду – это так, скромно, там где-то двадцать-тридцать этих решений судебных), удовлетворяя иски о признании недействительными актов налоговых органов, арбитражные суды Российской Федерации, отметив, что Россия является участником Конвенции о международной гражданской авиации, членом совета ИКАО, ссылались на документы ИКАО, в частности, Руководство по экономическим аспектам аэронавигационного обслуживания, Руководство по сборам за пользование аэропортами и аэронавигационными средствами, Политику ИКАО по вопросу налогообложения в области воздушного транспорта, то есть те документы, которые доктрина относит к источникам так называемого «мягкого права». Вот вам, пожалуйста, реальное применение норм международного права и документов ИКАО в судах Российской Федерации. Поэтому мне представляется, что у нас есть широкие возможности для имплементации норм, стандартов, рекомендуемой практики ИКАО, мы можем по аналогии с Минфином, реализовавшим свои намерения в постановлении правительства, все-таки создать механизм имплементации норм и успешно их реализовывать на территории Российской Федерации.

Следующая проблема, которую я хотел бы затронуть, – это проблема функции государства по обеспечению транспортной безопасности. У нас здесь присутствуют представители Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Министерства внутренних дел, Министерства обороны, Федеральной службы безопасности. Думаю, если так вот взять сейчас и дать команду всем форму надеть военнослужащим, в зале, наверное, без формы почти никого не останется. Поэтому всех нас волнует эта проблема. И, размышляя над ней, попробую остановиться на узловых моментах. Итак, всем понятно, что функция обеспечения безопасности – это государственная функция, наверное, с этим никто не спорит. Но вот как она решается в нашем законодательстве? Здесь уже шла речь о законе «О транспортной безопасности», согласно которому обеспечение транспортной безопасности возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры. Понятна позиция. Так вот, если буквально толковать этот закон, то государство в лице президента, Федерального собрания, правительства, федеральных органов исполнительной власти приняло на себя функции определения системы мер обеспечения безопасности, а реализацию этих мер возлагает на субъектов транспортной инфраструктуры. Вопрос о соответствии такого распределения требованиям Конституции я пока не беру, это отдельная тема. Давайте обратимся к новому Федеральному закону от 28 декабря 2010 года «О безопасности», который, как сформулировано в статье первой, определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению всех видов безопасности, то есть является, по существу, базовым. Я не знаю, зачитывать всю эту норму, или, думаю, не буду зачитывать ее полностью. Констатируем, что содержание деятельности по обеспечению безопасности, как оно сформулировано в этом федеральном законе, гораздо шире, чем понятие обеспечения транспортной безопасности в Федеральном законе «О транспортной безопасности», который де-юре сводится к реализации частными лицами установленных государством мер в этой сфере. Более того, не меньший интерес представляет статья четыре нового Федерального закона «О безопасности», которая устанавливает, что такое государственная политика в области безопасности, и, в частности, гласит, что граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности. Отмечу, что в законе «О безопасности» о таких субъектах правоотношений, как предприятия, организации, учреждения любых форм, кроме общественных объединений, не сказано ни слова! Ни слова не сказано, что они являются субъектами деятельности по обеспечению безопасности – это же нонсенс! Базовый закон не наделяет субъектов транспортной деятельности никакими правами и обязанностями в данной сфере. Причем, что интересно, если ретроспективу взять, до недавнего времени закон «О безопасности» 1992 года четко определял, что граждане и общественные организации имеют и права и обязанности в сфере обеспечения безопасности. Зачем изменили эту норму – остается загадкой. Позволю себе поразмышлять, заканчивая уже это выступление, что, в общем-то, когда мы говорим о применении мер безопасности, то особо никто не задается вопросом, почему, например, в Советском Союзе актов незаконного вмешательства было гораздо меньше, чем в Российской Федерации? Понятно, что была определенная идейно-политическая система, экономическая система, но, кроме того, была налажена оперативная работа должным образом. Приведу конкретный пример. Мне в свое время довелось участвовать в расследовании уголовного дела о покушении на диверсию на московском метрополитене. Почему покушении? Потому что злоумышленники оставили – тогда не было нынешних смертников, – бомбы с часовым механизмом, упакованные в пластиковые пакеты, в вагонах метро. Один такой пакет на станции метро Новокузнецкая обнаружили пассажиры, он им показался подозрительным, это был 1989 год. Они его вынесли и сдали милиционерам, те, наинструктированные, тут же отправились бегом в специальное помещение, и буквально за две минуты до взрыва обезвредили это взрывное устройство. А второй пакет доехал до станции метро ВДНХ, и, в принципе, взрыв должен был состояться через какой-то промежуток времени. А на станции метро ВДНХ выходила большая толпа фанатов футбольных, которые ехали с матча футбольного. Ну и там ребята такие простые, один из них увидел пакет бесхозный и решил его просто-напросто украсть. И украл из этого вагона на станции ВДНХ, осмотрел, увидел, что там ничего интересного нет, кроме железной болванки и часов. Поэтому он, естественно, не будь дурак, часы эти оторвал, пакет забрал и с этой добычей удалился. И вот, когда сигнал об обнаружении этих взрывных устройств поступил в управление, то за всю ночь были проверены все станции метро, все вагоны метро, все пути, в общем, было проверено все. И через сутки криминалистами было установлено место изготовления взрывных устройств. За сутки. Поэтому, на самом деле, если заниматься работой, то, наверное, будут результаты. Вот у нас, например, более миллиона российских милиционеров. Ну, так вот прикинем, сколько у нас жителей, получится, что один сотрудник милиции примерно на 120 жителей. Если представить оперативного работника, который должен отслеживать 120 человек, это не так сложно. Но постольку, поскольку этой работой никто не занимается, то у нас эта ситуация, наверное, и происходит в государстве. Потому что в свое время органы, конечно, очень сильно пострадали от так называемой демократизации. Но это один аспект. И другой – само общество, которое с болью реагирует на террористические акты, оно готово бороться с террористическими проявлениями? Вот, давайте посмотрим. У нас, например, в Гражданском кодексе есть определение о предпринимательской деятельности, как самостоятельной, осуществляемой на свой риск деятельности, направленной на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Так вот, законодатель сказал, что коммерсанты должны только извлекать прибыль, все, других целей их деятельности нет. Заметим, что в законе СССР от 1990 года «О предприятиях» было написано, что главной задачей предприятий является удовлетворение общественных потребностей, а потом уже удовлетворение интересов собственника имущества предприятия. Вот такой маленький нюанс, но он, в общем-то, закладывает определенную идейно-законодательную основу. Посмотрел я социологические данные. Так вот, в повседневной жизни, это данные опросов, лишь 8,7 % граждан обычно одобряют и поддерживают действия властей. Иные ответы: обычно вынуждены приспосабливаться к действиям властей – 46,9 % граждан, стараются держаться в стороне от властей – 27,2 % населения, 7,2 % относятся к властям неприязненно и, когда возможно, противодействуют им. В связи с этим мне вспомнились слова американского ученого Джона Дьюи, который написал перед Второй мировой войной применительно к Соединенным Штатам, цитирую: «Серьезная опасность для нашей демократии состоит не в том, что существуют другие тоталитарные государства. Опасность в том, что в наших собственных личных установках, в наших собственных общественных институтах существуют те же предпосылки, которые в других государствах привели к победе внешней власти. Соответственно, поле боя находится и здесь, в нас самих и в наших общественных институтах». Заменим слова «тоталитарное государство» на терроризм, например, и подумаем над справедливостью этого суждения.

Поэтому, как представляется, эти теоретические вопросы должны обсуждаться и как-то реализовываться в законодательной деятельности. Ну, а наша задача как юристов, общественников, можно сказать, как-то будировать эти мысли перед законодательной властью.

У меня все, спасибо большое за такое долгое внимание. Еще раз напоминаю, что будет все это опубликовано более развернуто, и прошу тех, кто еще координаты свои не оставил оргкомитету, подойти, телефонами обменяться, чтобы потом можно было направить сборники документов по тем адресам, которые будут заявлены.

Большое спасибо. Если есть какие-то вопросы, готов ответить на них.

(Аплодисменты.)

БОРДУНОВ В. Д.:

– Сергей Сергеевич, каково Ваше мнение, какой выход для того, чтобы все, что рассказано, что услышали участники конгресса, не осталось здесь только? Может быть, стоит поднять вопрос о подготовке учебника по воздушному праву? Как-то последний учебник советский был издан, дай бог памяти, в девяностом году, а с тех пор так ничего и нет.

ЮРЬЕВ С. С.:

– Виталий Дмитриевич, Вы правы абсолютно. Но если говорить о подготовке кадров, то, конечно, учебник такой нужен. Вопрос только в том, чтобы сформировать авторский коллектив соответствующий, это, во-первых; во-вторых, когда я размышлял над темой учебника, никак не мог для себя решить и, может, здесь тоже с удовольствием услышу какие-то мнения и соображения на этот счет, каков должен быть объем этого учебника с точки зрения глубины погружения в предмет? Объясню, что имею в виду. Ну, необходимо, например, написать главу «Правовое регулирование поисково-спасательного обеспечения полетов». Об этом есть несколько правовых актов. Кроме международных, есть еще внутренние акты, есть постановления правительства, есть административные регламенты. Если я буду все описывать досконально, до деталей, у меня, наверное, отдельная книга получится. И так в любой области. Если я что-то не буду полностью описывать, то это будет уже не до конца раскрытая тема, а лишь до каких-то определенных пределов. То есть вопрос – можем ли мы заявлять о том, что это будет учебник такой, по которому может человек научиться всему, или это будет некий экскурс, затрагивающий основы. Потому что «черт зарыт в деталях» – такая есть пословица. Вот, коллега говорил по поводу поиска и спасания. А если, например, касаться поиска и спасания и платы за него, надо разделять поиск и спасание на этапе полета воздушного судна, и поиск и спасание на этапе спасательной операции. Это две разные группы правоотношений, связанных с поиском и спасанием.

БОРДУНОВ В. Д.:

– Ну, я думаю, исходя их своего личного опыта, а у меня свой учебник и порядка девятнадцати монографических работ, да и в качестве соавторов различных академических изданий и учебников выступал, что ничего страшного нет. Вопрос просто-напросто умения авторов охватить все, но сказать компактно, по Чехову – «мыслям просторно, словам тесно». И этот принцип очень тяжело дается, не сходу. Здесь сейчас не об этом вопрос, а просто мне сама идея, одна из смысловых задач конгресса кажется как раз в том, что надо что-то, ребята, делать. Надо вот эту линию невежества кончать, которая существует двадцать лет. Просто так вот стыдно жить и говорить, что мы юристы по воздушному праву. Каждый свое право носит в голове, а общей такой линии нет, и это беда. Тогда все мы начинаем рассуждать, кто прав, кто неправ. Вы можете себе представить, чтобы прийти на прием ко врачу, а он ничего не знает, у него нет учебника? Вы поверите в его искусство и все прочее? Сильно сомневаюсь! А у нас получается, мы запросто можем жить так долго без учебника, не разобравшись, что такое авиация, какие понятия там, есть ли корпоративное право, и масса других вопросов. Вообще, если «пробежаться» по нашему законодательству и переложить на язык учебника все, что сказано, – это уже успех. Вот я так пробежался, одиннадцать глав набежало. Вполне можно это написать. Просто я говорю, что задал не случайно этот вопрос, и Сергей Сергеевич очень верные вопросы поставил, насколько это связано все и с культурой нашей. Есть интересное выражение – «Культурность нации зависит от законов». А какие мы законы пишем, откуда мы их берем? Я просто вижу мучения, которые испытывает Минтранс, когда выпускает свои документы, – хоть стой, хоть падай в некоторых случаях. Я могу массу примеров привести. Или сейчас закон об аэропортах подготовлен – стыдно за то, что там написано, это антиперевозочный, антипассажирский закон просто-напросто! Я могу много сказать о том, что я думаю по этому нашему законотворчеству. А это результат отсутствия у нас учебной литературы. Вот, Борис Петрович Елисеев, жалко, ушел, у него великолепная работа – «Воздушные перевозки». Она хоть помогает тем, кто работает в отрасли по перевозкам, там собрано все. Вот бы его попросить, чтобы он написал учебник по воздушным перевозкам. Кто дока в этих вопросах? Это отдельную тему можно было бы развивать, то есть это и по вопросам, я бы сказал, специальным. Обычно всегда учебник получается после монографических работ. Вот то, что вы видите, учебник международного права, за этим стоят большие монографические разработки, большие. А потом они ужимаются. Из них такой концентрат делается мысли, и получается учебник, где компактно, сжато, предельно ясно выражается суть. И думаю, что и этот тоже путь нам не заказан, если бы кто хотел писать. Спасибо.

ЮРЬЕВ С. С.:

– Виталий Дмитриевич, вот здесь опять же, вопрос. Что у нас, суть нашего предмета какая – перевозка, использование воздушного транспорта? Безопасность?

БОРДУНОВ В. Д.:

– Я вам скажу. Вот мое мнение как юриста-международника. Все начиналось давным-давно с представления о том, когда только первый самолет поднялся, с воздушного пространства. И первое, что занимало головы всех юристов в начале XX века, кому принадлежит воздушное пространство? И было две теории – либо будет свободным, свободная навигация. За этим стояли французы, французы-прагматики. Потому что они понимали, если будет провозглашен суверенитет, то тогда, чтобы пролететь до своих колоний, нужно получать разрешение и все прочее. Поэтому говорили: «Даешь нам эту свободу навигации». Вторая – линия суверенитета, она была на втором месте. И только когда Первая мировая война закончилась, стало ясно, воздух – это власть государства, это суверенитет. И в первую очередь в тогдашних работах первых закреплялся суверенитет. И если мы откроем наш Воздушный кодекс, то с этого, с этих священных слов и начинается, потому что, прежде всего, это публичная власть, это публичная сфера властвования. Почему это очень важно? Потому что хотя у нас совершенно, к сожалению, в кодексе не отражено, но на Западе это концептуально, что воздушное пространство, вообще транспорт – это сфера, которая обслуживает наши общественные интересы, интересы общества и государства. Почему это очень важно? Потому что вот у нас сейчас какая-то шизофрения с приватизацией получилась. Даешь приватизацию там, сям! И к чему это приводит? Государство утрачивает контроль, государство само не понимает, что оно утрачивает. Вот вам сфера аэропортов, большая загадка. Само государство на сегодняшний день не разобралось с собственностью в этом. Так вот я вам говорю, что с этого и начинается. Если это публичная сфера властвования, если об этом сказано давно уже, все остальное, все законодательство от этого начинает танцевать. Гражданская авиация – это работа на интересы гражданина. У нас такого не было, хотя аэропорты по смыслу Чикагской конвенции, там же четко сказано в статье пятнадцатой – это общественное пользование, они открыты для общественного пользования. У нас такая мысль отражена чуть-чуть. В Гражданском кодексе у нас говорится, что транспорт имеет это общественное предназначение. Замечательно. Исходя из этого, говорить только о перевозке значит поневоле дать слабину в части контроля государства за всем тем, что происходит в нашей жизни. Кто будет регулировать? Государство тогда побоку. Неправильно. Государство, чтобы найти баланс, который сейчас существует, тоже должно определиться в том, где его место. Оно тоже участник рынка воздушного транспорта, у него контрольный пакет во всем. Но, с другой стороны, тем, кто хозяйствует, вполне можно идти в правильном направлении, надо дать им свободу в хозяйственной деятельности, чего у нас нет. Это у нас такое странное сочетание. Поэтому, говоря о предмете воздушного права, я понимаю отношения, которые возникают по поводу использования воздушного пространства в целях авиации, как сказано в Воздушном кодексе. Но этого мало, надо еще дальше развивать, потому что эти отношения носят публично-правовой характер, а как только опускаемся до перевозок, возникают гражданско-правовые отношения. И это тоже не дело. Государство, где начинается его роль как регулятора, – это область государственно-административного права. И вот эта особенность воздушного права, а еще надо учесть влияние, с учетом нашей Конституции, международного права. Конституция четко указала приоритет международного права в нашей жизни. И это тоже часть, когда мы затрагиваем вопросы о стандартах и нормах ИКАО, тоже предмет воздушного права, потому что, как они имплементируются, от этого у нас получается либо жизнь, либо мы хромаем.

ЮРЬЕВ С. С.:

– Спасибо, Виталий Дмитриевич. Вы уже почти свой доклад произнесли. Но, наверное, Вы продолжите его более широко потом.

БОРДУНОВ В. Д.:

– Можно вопрос ко всем, исходя из выступления Сергея Сергеевича, считаю, что абсолютно блестящего выступления. Мне пришла в голову совершенно парадоксальная мысль, когда он говорил про вступление в силу стандартов и норм ИКАО. У нас Конституцией предусмотрен приоритет международного договора перед внутренним законодательством. А когда в самом международном договоре предусмотрена система вступления стандартов и норм, отличная от нашего закона о международных договорах, чем руководствоваться? Я, честно говоря, даже для себя ответа на этот вопрос быстро не нашел.

ДРУЖИНИН А. А.:

– Вы наступили на больную мозоль международников. Знаете, почему? Потому что…

БОРДУНОВ В. Д.:

– Я всего лишь задал вопрос, который у меня возник в связи с выступлением Сергея Сергеевича. На мозоль стараюсь не наступать.

ДРУЖИНИН А. А.:

– Нет, вопрос замечательный, потому что вот идея примата международного права, к сожалению, не реализуется в нашей законодательной практике, нет механизма. Чему вера? Чикагской конвенции, 37-й и 38-й статьям, где все сказано, как государства должны применять стандарты и рекомендуемую практику, или же закону о международных договорах? С моей точки зрения, верить надо Конституции. Надо опираться на Чикагскую конвенцию, на 37-ю, 38-ю статьи, где все рассказано, что необходимо делать, потому что это область международных обязательств. Федеральный закон о международных договорах носит подчиненный в данном случае характер. У меня железная на этот счет точка зрения, тут другого быть не может, исходя из приоритета, установленного Конституцией.

ЮРЬЕВ С. С.:

– Ну, я даже добавлю, что есть Венская конвенция о праве международных договоров, где написано, что положения внутреннего права не могут служить оправданием неисполнения обязательств по международному договору. Поэтому мы, конечно, можем здесь у себя в России как хотим плясать, но как только дело доходит до международно-правовых отношений, все это сразу резко испаряется, исчезает и не воспринимается никем. Но я еще раз скажу, что мы неоднократно видели применение в судах документов ИКАО, и они там воспринимаются так, как должны восприниматься.

ДРУЖИНИН А. А.:

– Тогда формально проблема по легитимизации тех же стандартов. То есть я готов с вашей точкой зрения согласиться, мне она удобнее, разумеется, чем заниматься публикацией стандартов ИКАО внутри России, то есть какими-то актами пытаться какую-то придать дополнительную легитимизацию, разумеется, удобнее вот эта точка зрения, что так как международным договором установлен определенный порядок вступления, для государства, в силу определенных норм, то соответственно мы ими руководствуемся. Просто тут вопрос о том, всегда ли у нас однообразное правоприменение? Тут же встает вопрос аутентичных переводов и так далее, с этих нюансов начинается. Это касается не только воздушного транспорта, такая же тематика у нас и на железнодорожном, и на морском транспорте. Разумеется, всем удобнее, когда стандарт, который принят в рамках международной организации, в дальнейшем является неукоснительным руководством к исполнению всеми ее членами. Но опять же, здесь с точки зрения его введения на территории самой страны вопрос все равно остается.

ЮРЬЕВ С. С.:

– Вы знаете, у меня в связи с этими выступлениями наших коллег такое предложение: по учебнику, наверное, надо тоже будет обменяться мнениями и, может быть, здесь или в рабочем порядке такую группу создать и организовать работу по этому учебнику, каким бы он там ни был – «Основы» или «Курс» и так далее. И что касается внедрения норм и стандартов ИКАО, опять же, естественно, все не придут, и это не нужно. Но, может быть, действительно вместе как-то опять же в рабочем порядке создать какую-то рабочую группу небольшую и постараться создать проект постановления правительства по аналогии с тем, о котором я говорил, связав его с ИКАО, а может быть, и с другими международными организациями в области транспорта. Вода камень точит, и дойдем до того, что такое постановление появится.

БОРДУНОВ В. Д.:

– Сергей Сергеевич, в июне Российская ассоциация международного права будет обсуждать вопрос: «Проблемы обеспечения международных договоров в российской практике». С моей подачи вопрос затронут. Почему? Потому что старые методы понимания и применения международного права в национальном законодательстве сильно запаздывают, уже не отвечают тем задачам, которые стоят перед государствами, которые обязаны выполнять положения международных договоров. Идет речь о более масштабном подходе, в развитие закона о международных договорах, о разработке закона об обеспечении международных договоров. Эта идея в Минюсте получила поддержку, потому как они сами замучились с представлением о том, что применяется и что – нет. А почему не применяется, а тут применяется? И эта картина давнишняя. Я уверен, если такой закон разработать, он как раз и решит нашу проблему по части транспорта, не только по авиации, о чем Алексей Александрович говорил, это касается всех видов транспорта, и тогда мы такой механизм можем получить. И главная проблема, как я говорил, у нас замечательные есть договоренности, но они складируются, закрываются на амбарный замок, а кто за это отвечает, одному богу известно. Так что нет четкого механизма, кто за это несет ответственность, кто занимается имплементацией. И авиаторы могут вложить свою долю в эту разработку этого закона по такой очень важной части, как имплементация стандартов и рекомендуемой практики ИКАО.

ЮРЬЕВ С. С.:

– Спасибо. Есть какие-то еще реплики, вопросы? Ну, тогда, наверное, в завершение такой мини-дискуссии я опять же в виде иллюстрации по применению международных договоров могу сослаться на известное постановление Верховного суда Российской Федерации о практике применения международных договоров на территории Российской Федерации. Верховный суд разграничил порядок применения международных договоров в зависимости от того, кем они заключены от имени Российской Федерации, указав, что если заключен межведомственный договор международный, то он не имеет приоритета в национальном законодательстве. Вот такой парадокс.

БОРДУНОВ В. Д.:

– Есть такая точка зрения.

ЮРЬЕВ С. С.:

– Да. Так она ведь в Пленуме Верховного суда нашла отражение. Ладно бы она в книжке какой-нибудь, которую можно под сукно положить.

БОРДУНОВ В. Д.:

– А вы знаете, откуда дует ветер? Это Институт законодательства при Правительстве Российской Федерации, у него такая концепция, у них работа очень интересная на этот счет, я вам покажу, там очень любопытны эти подходы.

ВЕДУЩИЙ:

– Спасибо. Слово предоставляется Баталову Александру Александровичу, доценту кафедры международного права Московского государственного университета, кандидату юридических наук.

БАТАЛОВ А. А.:

– Добрый день, уважаемые коллеги. Мой доклад будет посвящен одной важной проблеме, которая, как представляется, может иметь очень далеко идущие последствия для отношений между Российской Федерацией и государствами – членами Европейского Союза. Речь идет о некоторой процедуре формальной, которая была начата в конце прошлого и продолжена в начале этого года. Процедура была начата Комиссией Европейского Союза в отношении государств-членов. Процедура связана с невыполнением государствами-членами их обязательств по Договору о функционировании Европейского Союза, этот договор сейчас носит название, в редакции нового Лиссабонского договора 2007 года, Договор о функционировании Европейского Союза, раньше это был Договор об учреждении Европейского сообщества, известный как Римский договор 1957 года. Так вот, в рамках этой процедуры Комиссия обжалует нарушения государствами-членами их обязательств по этому договору в связи с заключенными государствами-членами двусторонними соглашениями о воздушном сообщении с Российской Федерацией. Перед тем как непосредственно перейти к этой процедуре, некая предыстория вопроса. Как известно, отношения в области воздушного транспорта между Российской Федерацией и государствами – членами Европейского Союза, как и собственно большинством других иностранных государств, регулируются на основании двусторонних соглашений о воздушном сообщении. Эти соглашения сами по себе являются межправительственными соглашениями, кроме того, они дополнены целым пакетом меморандумов, протоколов, причем большая часть этих соглашений были подписаны еще во времена Советского Союза в 70-80-е годы и Россия участвует в них в качестве правопреемника. Одним из условий таких соглашений, которые уже на протяжении довольно длительного времени вызывают нападки со стороны как отдельных государств – членов Европейского Союза, так и представителей европейских перевозчиков и Европейской комиссии как таковой, являются два условия. Первое условие касается обязательства европейских авиаперевозчиков заключить пульные соглашения с российским авиаперевозчиком, в частности авиакомпанией «Аэрофлот», в целях эксплуатации транссибирских маршрутов. На основании этих пульных соглашений, я сейчас не буду подробно вдаваться в суть этих пульных соглашений, европейские авиакомпании обязуются выплачивать российскому авиаперевозчику определенную компенсацию, размер которой доходит до нескольких миллионов долларов в год. И второе условие, которое содержится в этих соглашениях, – это условие о так называемом «преимущественном владении и фактическом контроле». Суть его состоит в том, что для эксплуатации воздушных линий по этим соглашениям может быть назначено только авиапредприятие, владение и фактический контроль над которым непосредственно осуществляется назначающим государством или гражданами, или юридическими лицами назначающего государства. Иными словами, для эксплуатации, например, воздушных линий по соглашению между Францией и Российской Федерацией не может быть назначен авиаперевозчик, преимущественное владение и фактический контроль которым осуществляется гражданами, скажем, Германии или Нидерландов. На протяжении уже довольно длительного времени вот эти условия, в частности условия, касающиеся эксплуатации транссибирских маршрутов, были предметом нападок, как уже говорили, со стороны Европейской Комиссии. Опять же не будем сейчас подробно обсуждать соответствие этих договоренностей нормам общего международного воздушного права, в частности, например, комиссия ссылалась на то, что такие договоренности де-факто противоречат обязательствам по Чикагской конвенции, статье 15, о том, что государство не вправе взимать каких-либо сборов только лишь за право пролета через свою территорию. Но если внимательно посмотреть на эти договоренности, которые закреплены в различных меморандумах, в протоколах, то все-таки можно сделать вывод, что прямого нарушения каких-либо обязательств, в частности, закрепленных в Чикагской конвенции, нет. Это коммерческие соглашения между авиапредприятиями, которые должны быть заключены, которые являются предварительным условием для эксплуатации определенных маршрутов. Еще в 2005 году Комиссия Европейского Союза поставила перед Советом ЕС и Европарламентом вопрос о необходимости начала полномасштабных переговоров с Российской Федерацией о пересмотре всех этих соглашений и, возможно, о заключении полномасштабного единого соглашения, в котором бы, с одной стороны, был представлен Европейский Союз или все 27 государств – членов Европейского Союза, с другой стороны – Российская Федерация. Однако Комиссия соответствующих полномочий не получила на тот момент, и единственное право, которое было предоставлено Комиссии Европейского Союза, состояло в том, что Комиссия могла начать переговоры о пересмотре условий об эксплуатации транссибирских маршрутов. Опять же долго эти переговоры проходили, различные были дискуссии по этому поводу, в итоге во время Хельсинкского саммита между Россией и ЕС в 2006 году был парафирован некий документ под названием «Принципы модернизации существующей системы использования транссибирских маршрутов», парафирован был со стороны Минтранса и со стороны Европейской Комиссии. Суть этого документа состояла в том, что стороны должны постепенно к 2014 году модернизировать существующие условия, конкретики никакой не было в этом документе. Но надо понимать, что сам по себе он, конечно, не изменял и не изменяет условия двусторонних соглашений, этот документ является неким рамочным документом, что с ним стало дальше, тоже не совсем понятно, никаких конкретных шагов в этом направлении сделано не было. И конечно, это все не могло не волновать европейцев и Европейскую Комиссию, и в итоге в конце прошлого года и в начале 2011 года Комиссия предприняла некие шаги с использованием своих формальных прав, которые предусмотрены Договором о функционировании Европейского Союза. Речь идет о начале формальной процедуры, связанной с нарушением государствами-членами своих обязательств по этому договору. В частности, 28 октября 2010 года процедура была начата в отношении Франции, Германии, Австрии, Финляндии. 27 января этого года подобная процедура начата в отношении Бельгии, Дании, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Швеции, Великобритании. Далее последовали процедура и обжалование соглашений Кипра, Ирландии, Польши, Португалии, Словакии, Испании 16 февраля 2011 года. И последний этап был 14 марта этого года, процедура начата в отношении Эстонии, Греции, Венгрии, Литвы, Мальты и Словении. На что ссылается Европейская Комиссия в связи с этой процедурой? Во-первых, Комиссия ссылается на то, что условия о преимущественном владении и фактическом контроле, которые государства-члены включают, закрепляют и продолжают использовать в своих двусторонних отношениях с Российской Федерацией, противоречат статье 49 Договора о функционировании Европейского Союза о свободе учреждений и экономической деятельности и ряду имплементирующих это положение правовых актов ЕС. Суть всех этих положений состоит в том, что к воздушным линиям может быть допущен не только авиаперевозчик, преимущественное владение и фактический контроль над которым осуществляется самим государством-членом, назначающим этого авиаперевозчика, но такое право должен иметь любой авиаперевозчик сообщества, не важно, кто осуществляет преимущественное владение и фактический контроль над ним. То есть речь идет, конечно, о владении и со стороны других государств-членов. Комиссия ссылается на то, что подобное условие о «преимущественном владении и фактическом контроле» создает некую нестабильность для европейских авиаперевозчиков, поскольку у Российской Федерации, у российских авиационных властей всегда есть возможность аннулировать разрешение на эксплуатацию воздушных линий в связи с тем, что владение и контроль осуществляются не назначающим государством. Ну, в частности, известна история «Austrian Airlines», преимущественное владение которой и контроль над которой осуществляются немецкой «Lufthansa». Например, существует некая процедура слияния между авиакомпанией «British Airways» и испанской «Iberia», где тоже преимущественное владение со стороны «British Airways» осуществляется. На что обращает внимание Комиссия, – это то, что вот такая нестабильность не может негативно не сказываться на деятельности европейских авиаперевозчиков, и, кроме того, это является прямым нарушением обязательств ЕС по Договору о функционировании Европейского Союза. Что касается условий, обязывающих авиапредприятия заключить пульные соглашения с «Аэрофлотом», то, по мнению Комиссии, такие условия также противоречат Договору о функционировании Европейского Союза и принципам свободной конкуренции, которые закреплены в этом договоре, поскольку обязывают, по сути, европейские авиакомпании вступать в коммерческое соглашение с их прямым конкурентом – «Аэрофлотом». Каковы дальнейшие шаги, которые, скорее всего, предпримет Европейская Комиссия в этом отношении? Согласно процедуре сейчас все находится на неком первом этапе, когда Комиссия направила соответствующим государствам-членам формальное письмо, так называемое «Letter of formal notice» о нарушении государствами-членами их обязательств по двусторонним соглашениям. Государствам-членам дается определенный срок для того, чтобы отреагировать на это формальное письмо и представить свою позицию относительно того, как они собираются бороться, как они собираются исправлять эти все нарушения. Если Комиссия не будет удовлетворена ответом государств-членов, то она принимает специально мотивированное заключение по поводу нарушения государством-членом, и в этом мотивированном заключении она уже обязывает государство исправить это нарушение. Каким образом это нарушение может быть исправлено? Ну, очевидно, по мнению Комиссии, это должен быть некий пересмотр двусторонних соглашений о воздушном сообщении с Российской Федерацией. Если же в течение определенного срока государство-член не исправляет это нарушение и не вносит какие-то поправки в двустороннее соглашение, то Комиссия ЕС имеет право подать жалобу в суд Европейского Союза, который может вынести решение, признающее соответствующие положения двусторонних соглашений противоречащими обязательствам ЕС по Договору о функционирования Европейского Союза. Если дальше государство-член не выполняет это решение, то Комиссия налагает определенный штраф на каждое из государств-членов, штраф, который обязано уплачивать государство-член до того момента, пока нарушение не будет исправлено. Каковы перспективы этой процедуры, и что можно ожидать? Надо сказать, что подобная процедура, подобные действия уже предпринимались Европейской Комиссией в конце 90-х годов прошлого века и в начале нынешнего столетия в отношении двусторонних соглашений между государствами – членами ЕС и Соединенными Штатами Америки. Рядом государств-членов были заключены так называемые соглашения «Об открытом небе» с Соединенными Штатами, которые также противоречили положению Договора об учреждении ЕС. И в итоге эта процедура закончилась тем, что в ноябре 2002 года суд ЕС признал подобные соглашения, в частности условия о преимущественном владении, противоречащими условиям Договора об учреждении ЕС, что привело к отмене всех этих двусторонних соглашений. И в заключение. В 2007 году были длительные переговоры между ЕС, всеми 27 государствами – членами ЕС, и Соединенными Штатами. Результатом в 2007 году стало подписание единого соглашения о воздушном сообщении, в котором, с одной стороны, представлены ЕС и все 27 государств, а с другой стороны – Соединенные Штаты. Конечно, сама процедура и заключения, которые могут приниматься Комиссией, и решение, которое, возможно, будет принято Европейским судом, если Комиссия использует свои возможности обратиться в суд Европейского Союза формально, не отменяет условия двусторонних соглашений. По принципу «Pacta sunt servanda» соглашения создают определенные обязательства, и, конечно, они не могут быть отменены некими односторонними решениями со стороны Европейского Союза. Кроме того, надо отметить, что процедура, связанная с нарушением обязательств, занимает достаточно длительное время. Если ссылаться на ту же процедуру в отношении соглашений между ЕС и США, то она заняла порядка 4 лет до того момента, пока суд вынес окончательное решение по поводу этих соглашений. Соответственно, переговоры по новому соглашению заняли еще больше времени. Поэтому это не вопрос завтрашнего дня, но очевидно, что определенные формальные шаги в этом отношении со стороны Европейской Комиссии уже сделаны. И как это может повлиять на дальнейшие отношения между ЕС и Российской Федерацией в области воздушного транспорта, чем это может вылиться? Возможно, это выльется в начало переговоров и подписание некого единого соглашения, в котором, с одной стороны, Российская Федерация будет, с другой стороны, – Европейский Союз, пока не известно. Но то, что это должно, конечно, учитываться Российской Федерацией в дальнейших отношениях и что вот нельзя просто пренебрегать тем, что происходит в этом отношении, – это очевидно. Спасибо.

(Аплодисменты.)

ВЕДУЩИЙ:

– Спасибо. Вопросы есть к докладчику?

БОРДУНОВ В. Д.:

– Можно? Александр, ну если все-таки будет наступать Евросоюз и Россия будет вынуждена реагировать, как, по-вашему, должна реагировать Россия в этом случае, если будут серьезно ущемлены ее интересы по линии полетов в Европу?

БАТАЛОВ А. А.:

– Ну, очевидно, если вообще какие-то более активные действия будут предприниматься по пересмотру этих соглашений, будут предложения о заключении полномасштабного некого единого соглашения, то, конечно, это вопрос переговоров. И с точки зрения России здесь необходимо отстаивать в максимальной степени свои интересы. Но что здесь надо учитывать? Когда в отношении России действует каждое из государств-членов, например, отдельно Германия или отдельно Франция, это одно, и другая ситуация, когда за столом переговоров сидят все 27 государств-членов и представители Европейской Комиссии, и есть некая согласованная позиция с европейской стороны. Это уже некая другая ситуация, которая создает, наверное, большее давление, и вот в этой ситуации, наверное, сохранять некий статус-кво, который пытаются сохранить сейчас, основанный на еще старых договоренностях с европейскими государствами, будет сложно. И что предпринимать в этом отношении, какую позицию выработать, пока трудно сказать, но очевидно, что такая позиция должна уже определяться и что это может уже быть неким предметом ближайшего будущего.

БОРДУНОВ В. Д.:

– Спасибо.

ВЕДУЩИЙ:

– Спасибо. Уважаемые коллеги, я с удовольствием предоставляю слово руководителю Федерального агентства воздушного транспорта, который поддержал инициативу проведения Конгресса и активно способствовал проведению нынешнего мероприятия, Александру Васильевичу Нерадько.

НЕРАДЬКО А. В.:

– Добрый день, уважаемые коллеги. Действительно, я всемерно поддержал идею проведения Первого конгресса авиационных юристов. Считаю, что, наверное, мы с запозданием проводим наш Первый конгресс, поскольку вопросы законодательного обеспечения и функционирования авиатранспортной системы перезрели. Они настолько актуальны и оказывают влияние на все аспекты деятельности нашей авиации в такой мере, что давно была необходимость собраться и поговорить. Не только поговорить, а предложить пути выхода из той ситуации, в которой сейчас оказалось законодательное поле деятельности гражданской авиации. Дело в том, что сейчас наша авиация находится на новом этапе больших перемен. Большие перемены связаны с изменением законодательства, прежде всего, в области использования воздушного пространства. В ноябре прошлого года вступили в действие федеральные правила использования воздушного пространства. Наши граждане впервые получили свободный доступ к этому огромному ресурсу, причем не ограниченный, в так называемом классе «Гольф» безо всяких разрешений, а только с уведомлением. Прошло немного времени, была зима, люди летали не так часто. Сейчас наступает лето, сейчас деятельность авиации общего назначения получит новый импульс, и мы все увидим, что регулирование использования воздушного пространства нуждается в более четких юридических определениях, нуждается в более строгой ответственности за нарушение использования воздушного пространства, но все это даст, безусловно, новый импульс развитию авиации. Вместе с этим возрастает, конечно, и риск ненадлежащего взаимодействия видов авиации: гражданской, государственной, экспериментальной авиации в этих условиях. Все, что связано с безопасностью полетов, с эффективностью использования воздушного пространства, – это краеугольный камень, от которого будем отталкиваться. Эти изменения повлекут за собой, безусловно, изменения всего качества жизни, безусловно, наши люди станут мобильнее. Но для того, чтобы это произошло, нужны соответствующие изменения в воздушное законодательство, дальнейшие изменения в федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила, и сейчас все эти документы, конечно, готовятся с использованием ресурсов юристов, прежде всего авиационных юристов. Хорошо, что у нас появилась уже такая большая группа людей, которые называются авиационными юристами и понимают проблемы, беды и чаяния тех, кто находится в воздухе, кто находится на земле. И я хотел поблагодарить всех вас за большую проделанную работу с того момента, когда был принят Воздушный кодекс Российской Федерации, и затем уже наступила пора формирования нового юридического облика нашей авиации.

Хотел сказать, что, безусловно, у нас есть фундамент, на котором базируется наше авиационное законодательство. Этим фундаментом являются и должны оставаться Чикагская конвенция, стандарты, рекомендуемая практика, документы Международной организации гражданской авиации. Но эти документы все понимают по-разному, к сожалению. Очень много у нас своеобразных подходов к толкованию положений и Чикагской конвенции, и стандартов, и рекомендуемой практики. Некоторые даже не читали этих документов, не знают отличий этих документов, не знают, какие из них являются документами более высокого уровня. С этим приходится и еще придется авиационным юристам сталкиваться. И вы должны быть теми людьми, которые должны вести разъяснительную работу среди авиационной общественности, говорить о значении Чикагской конвенции и того законодательства, которое идет в ее развитие, которое становится национальным законодательством.

Те перемены, которые мы ожидаем, прежде всего, должны касаться повышения качества жизни наших основных инвесторов. В авиации есть один инвестор – это пассажир. Это тот инвестор, который, безусловно, приходит, приносит свои деньги, – пассажир, грузоотправитель. И поэтому законодательство должно строиться, прежде всего, в защиту пассажира. В защиту пассажира от недобросовестных участников авиатранспортной деятельности. Поэтому все, что касается перевозок, конечно, нуждается в совершенствовании, я имею в виду законодательство, связанное с перевозками. Пока эта законодательная база находится на этапе, может быть, своего первоначального создания, не развития, а создания. И мы все в авиации, в авиационных властях ощущаем недостатки этого законодательства, связанные с урегулированием допуска к рынку перевозок международных. Мы сделали в свое время правильный шаг, отказались от регулирования внутренних перевозок. Это дало огромный импульс развитию перевозок внутри страны. И если в 2000 году мы перевозили 20 миллионов пассажиров в год, то сейчас уже приблизились к рубежу 57 миллионов, мы его перешагнули. В этом году идет рост перевозок больше 10 %, поэтому перевозки, конечно, будут увеличиваться. Люди наши, наши граждане, они любят, в общем-то, летать, и с ростом благосостояния наших граждан, конечно, будет востребована авиация. Но защищать интересы пассажиров – наша святая обязанность. Все участники авиатранспортного процесса, будь то авиакомпании, аэропорты, юридические, физические лица, вовлеченные в этот процесс, должны в первую очередь думать о защите прав потребителей.

Связанные тесно с этим аспекты – это безопасность полетов, это сертификация. Хочу сказать о безопасности полетов, очень много ныне спекуляций на эту тему. Но мы сейчас находимся по пассажирообороту примерно на уровне 91-го, 92-го года. Если сравнить количество происшествий на том же уровне пассажирооборота, то в 91-м, в 92-м году было более 100 авиационных происшествий в год, сейчас их 12–15. Мы продолжаем себя ругать, потому что никогда не удовлетворены ситуацией с безопасностью полетов, и правильно делаем. Но все-таки количество авиационных происшествий уменьшилось почти в 10 раз, и это тоже во многом благодаря законодательной базе, правовой базе, которая работала в области безопасности полетов. Прежде всего, это существовавшая система сертификации в гражданской авиации, которая была выстроена именно на фундаменте стандартов и рекомендуемой практики Чикагской конвенции о международной гражданской авиации и приложениях к ней. Эта система прекратила свое существование, и сейчас ведется дискуссия авиационной общественности, безусловно, она ведется и среди авиационных юристов. Какая должна быть система сертификации в гражданской авиации? Я бы призвал не отбрасывать все то, что в эти годы позволило существенно снизить риски в области безопасности полетов, а внимательно посмотреть, и я приглашаю профессиональных авиационных юристов заняться этим вопросом. Чтобы не было вкусового подхода, потому что сейчас, как я наблюдаю, достаточно много упрощений в этой области. Призывают отказаться от сертификации многих объектов авиационной техники, в частности, техники, связанной с обслуживанием воздушных судов. В связи с этим я, наверное, единственный руководитель гражданской авиации, который был внутри топливозаправщика. Вот спросите кого-нибудь из тех, кто работает с документами, кто-то был внутри топливозаправщика? А топливозаправщик – это тот объект, от сертификации которого сейчас приглашают отказаться. Что такое топливозаправщик? Это как наше сердце, которое перекачивает кровь, и он должен находиться в идеальной чистоте. Внутренние покрытия топливозаправщика должны соответствовать колоссальному объему технических характеристик. И как наши вены, артерии, капилляры, переносящие кровь, точно так же все, что связано с топливным обеспечением, должно находиться в идеальной чистоте. Нас призывают сейчас отказаться от сертификации топливозаправщиков и другой наземной техники, связанной с обеспечением безопасности полетов. Делается это неизвестными людьми, они не оставляют своих виз, своих подписей под своими же предложениями. Мне трудно понять, в связи с чем это делается, только, как считаю, от незнания. Незнание окрыляет, и поэтому такие предложения формируются и выдвигаются. Конечно, можно вести речь, и нужно вести речь об упрощении процедур сертификации там, где это возможно, там, где это снижает финансовую нагрузку. Но до той степени, пока это не будет касаться напрямую безопасности полетов. Почему я оказался внутри топливозаправщика? Потому что однажды люди, обладавшие административным влиянием, практически отменили процедуру сертификации, заменив своим вкусовым решением эти процедуры. В результате поверхность топливозаправщика была обработана двухкомпонентной эпоксидной смолой, которая, стекая на дно топливозаправщика, полимеризировалась, а внутри остался пузырь эпоксидной смолы. При добавлении противоводокристаллизационной жидкости, которую добавляют в зимнее время, эта полимеризировавшаяся поверхность разъелась, и эпоксидная смола выплеснулась в топливо, в 22 тонны топлива, что привело к попаданию в топливную систему самолета, в двигатели, и двигатели остановились в полете на самолете ТУ-154. Только благодаря величайшему искусству пилота, который, кстати, сейчас продолжает успешно летать, ему удалось посадить самолет в Новосибирске с тремя отказавшими двигателями. Об этом мало кто знает, но я рассказываю специально вашему сообществу такие вещи, чтобы вас привлечь к тому, что сертификация в гражданской авиации не случайно в соответствии с положениями Чикагской конвенции и международными стандартами названа обязательной. Это не добровольная сертификация, а обязательная сертификация, которая необходима там, где речь идет о большом количестве жизней пассажиров. А так получается, зачем взрывчатка? Возьмите двухкомпонентную капельку эпоксидной смолы и не с большого ума добавьте, как вроде ради благого дела было, чтобы защитить внутреннюю поверхность топливозаправщика. Но процедуры установленные не были выдержаны, все это было заменено администрированием, было принято волевое решение «по понятиям», а не по стандартам, и такой вот исход, который мог бы быть печальным. Поэтому я просил бы юристов обратить особое внимание на все аспекты, связанные с сертификацией, от этого очень многое зависит в гражданской авиации.

Конец ознакомительного фрагмента.