Классификация пенсий
Любая классификация преследует прежде всего цель более детального и углубленного анализа исследуемого объекта. Характеризуя теоретико-познавательное и практическое значение классификации пенсий, Я. М. Фогель совершенно верно считает, что она позволяет выявить как наиболее типичные, сходные черты пенсий, так и существенные различия между ними, и на этой основе показать цели и функции пенсионного обеспечения и рассмотреть перспективы его совершенствования[56]. Классификация правовых явлений целиком и полностью основывается на действующем законодательстве, если та или иная категория правом не опосредована, то и нечего классифицировать, но на этой основе, конечно же, можно делать определенные прогнозы.
Пенсионная система России подвержена постоянным изменениям, в ней меняется многое: и условия, с которыми закон связывает возникновение права граждан на пенсию и которые определяют ее размер, правила исчисления пенсий, запреты и разрешения на продолжение работы после назначения пенсии и т. д. Но как бы то ни было, законодательство о пенсиях всегда базировалось на каких-то исходных и одновременно ставших традиционными для него позициях, в связи с чем в нем закреплялись следующие виды пенсий: пенсии по возрасту (старости), за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери кормильца. Стало быть, законодательство прошлого и настоящего времени за основу выделения перечисленных видов пенсий брало один и тот же критерий. Таковым, по мнению Я. М. Фогеля, является нетрудоспособность гражданина, более того, она (нетрудоспособность) должна выступать и выступает в качестве общего и определяющего основания для любой пенсии независимо от ее вида или «отнесения ее к той или иной пенсионной подсистеме»[57]. Исходя из этого, указанный автор не разделяет высказанного В. А. Ачарканом и поддержанного многими учеными мнения о том, что «пенсионное обеспечение – это такое сложное явление, которое нельзя охватить одной классификацией или классификацией по одному признаку»[58]. Прежде чем высказать свое отношение к изложенным выше позициям, хотелось бы уточнить точку зрения Я. М. Фогеля, поскольку она была высказана им без так называемой «поправки на время». На этапе социализма, как известно, существовала всеобщая обязательность труда и даже трудовая повинность. Поэтому труд был, по существу, единственным способом самообеспечения граждан и главным мерилом отношения государства к человеку. Разумеется, рациональное зерно в таком подходе имелось, но его не следовало абсолютизировать. В тех случаях, когда гражданин по признаваемым государством уважительными причинам утрачивал способность к труду, и, следовательно, средства к существованию, оно наделяло его правом на тот или иной вид социального обеспечения, в том числе и правом на пенсию. Но и в те годы обеспечению подлежали определенные категории трудоспособных лиц. Например, право на пенсию по случаю потери кормильца имели «один из родителей или супруг, независимо от возраста и трудоспособности, если он занят уходом за детьми, братьями, сестрами или внуками кормильца, не достигшими 8 лет, и не работает» (п. «в» ст. 28 Закона от 14 июля 1956 г.[59]), и, напротив, обеспечению не подлежали инвалиды III группы – члены колхозов (ст. 10 Закона от 15 июля 1964 г.).
Конечно, эти примеры являются отступлением от общего правила, но, тем не менее, они свидетельствуют, что даже государство «всеобщей занятости», в котором безработица была побеждена окончательно (ч. II ст. 118 Конституции СССР 1936 г.), брало на себя обязанность по содержанию не только нетрудоспособных, но и лиц, которые в принципе могли себя обеспечить. Следовательно, нетрудоспособность была ведущим, определяющим, но не единственным основанием права гражданина на пенсию[60]. Нетрудоспособность, тем более в наше время, следует рассматривать как одну из определяющих причин и одновременно в качестве составного элемента более емкого понятия – нуждаемость человека. Нуждаемость – это такое, прежде всего материальное, положение человека, которое ставит под угрозу его физиологическое и социальное существование и которое он самостоятельно без посторонней поддержки преодолеть не в состоянии. Если учесть, что социальное обеспечение в России является преимущественно государственным, то соответствующая посторонняя помощь нуждающимся гражданам должна предоставляться государством за счет средств соответствующих бюджетов либо за счет страховых отчислений, распределение которых также осуществляется под его непосредственным контролем.
Но нуждаемость может вызываться различными причинами: в одних случаях, таких как болезнь, инвалидность, возраст, одиночество, сиротство и т. д., они признаются уважительными, в связи с чем государство возлагает на себя обязанность по оказанию помощи или содержанию гражданина, в других – они таковыми не признаются, например в случае простого нежелания лица работать и зарабатывать самостоятельно средства к существованию, хотя он не имеет к тому препятствий. Следовательно, сам по себе факт нуждаемости (при социализме – преимущественно нетрудоспособности) предопределяет возникновение встречной обязанности государства по отношению к соответствующему гражданину в общем, в целом, а ее причины дифференцируют правовую политику государства, видоизменяя, уточняя и детализируя ее. Состояние здоровья человека, как уже отмечалось, служит основанием для назначения ему пенсии по инвалидности, а причины инвалидности, в свою очередь, как следствие, предопределяют характер и уровень пенсионного обеспечения (трудовая или социальная пенсия, пенсия, назначаемая в связи с трудовым увечьем или в связи с пребыванием на фронте и т. д.).
Сказанное и исторический ход развития пенсионного права дает нам основание утверждать, что нуждаемость (в позиции Я. М. Фогеля – нетрудоспособность) явилась прежде всего тем фактором, который обусловил обособление права социального обеспечения России, выделение, отпочкование отрасли права социальной алиментации из совокупности иных общественных отношений, составлявших ранее предмет правового регулирования гражданского, трудового, административного права. Таким образом, нуждаемость – это прежде всего основание для межотраслевой дифференциации юридических норм. Далее, нуждаемость, как свойство статуса субъекта социально-обеспечительных правоотношений, служит средством не внутривидовой (классификация пенсий), а внутриотраслевой дифференциации системы социального обеспечения, градируя ее на такие виды, как пенсии, пособия, компенсации, льготы, социальное обслуживание, медицинская помощь и лечение в пределах программ обязательного медицинского страхования. Основанием же внутривидовой классификации пенсий на виды служит не сама нуждаемость, а ее причины, степень, характер. Не случайно поэтому Я. М. Фогель, указав на нетрудоспособность как на основной и ведущий классификационный критерий пенсий, в дальнейшем был вынужден констатировать существование и других оснований, и особой роли не играет, какой значимостью они обладают.
Поэтому мы полагаем, что рассматривать подход Я. М. Фогеля к вопросу об основаниях классификации пенсий как исключающий правильность постановки этого же вопроса В. А. Ачарканом не следует. Они, по нашему мнению, дополняют друг друга и позволяют получить более полное представление о сущности правовой политики государства в этой области. Эти авторы приходят фактически к одному и тому же положению, но только с разных сторон: первый идет от единства основания классификации к их многообразию, а второй, напротив, при характеристике их множества не выпускает из виду стержневого начала пенсионного обеспечения – нуждаемости граждан, имеющей различные истоки. Поэтому ни один из авторов, рассматривающих основания классификации пенсий, не возьмет на себя смелости отрицать то, что на протяжении всей истории развития пенсионного права в основе деления пенсий на виды, каким бы оно преобразованиям ни подвергалось, лежал факт нуждаемости человека, обусловленной его возрастом, инвалидностью, потерей профессиональной трудоспособности (пенсии за выслугу лет) и потерей кормильца. Такая позиция законодателя – лишнее и наиболее убедительное подтверждение итогов имеющей место на страницах юридической печати дискуссии. Других, более стабильных оснований для разделения пенсий на виды законодательство пока еще выработать не сумело, о чем достаточно наглядно свидетельствует современная практика негосударственного пенсионирования, которая, как известно, не связана предписаниями закона о видах пенсий, но тем не менее, также основывается на классификации пенсий по тому же критерию.
Стало быть, единственно стабильным, традиционно устойчивым для пенсионной системы России является основание, связанное с признанием человека нуждающимся в связи с такими фактическими жизненными обстоятельствами, которые закон признает необходимыми и достаточными для установления пенсий. В юриспруденции они именуются юридическими фактами, с которыми связывается право на пенсию. Они были всегда и продолжают сохраняться. По этому основанию все пенсии традиционно делятся на четыре вида: пенсии по возрасту, пенсии за выслугу лет, пенсии по инвалидности и пенсии по случаю потери кормильца. Таким образом, первым, ведущим и традиционно стабильным основанием классификации пенсий на определенные виды являются конкретные жизненные обстоятельства, которые в утратившем силу пенсионном законодательстве именовались «основания для пенсионного обеспечения» (ст. 2 Закона от 20 ноября 1990 г.). Собственно, на этой основе строилась, как, впрочем, и продолжает строиться, вся нормативно-правовая политика по вопросу о классификации пенсий. Ни один другой критерий, который использует законодатель для дифференциации пенсий, не обходится без предварительного их деления по основанию предоставления. Поэтому, какими бы в дальнейшем классификационными критериями не руководствовался законодатель при установлении видов пенсий, в конечном счете любая классификация завершается закреплением права на пенсию по указанному основанию. Поэтому все иные основания деления пенсий на виды – это классификаторы подвидовые, назначение которых в целом состоит в модификации основных видов пенсионного обеспечения граждан России[61].
Вторым, уступающим по своей стабильности и значимости основанием для их классификации является, по нашему мнению, факт и характер участия потенциального пенсионера в общественно полезной деятельности, к которой по своим последствиям приравнивается и социально значимое поведение гражданина (например, воспитание детей, получение профессионального образования, уход за больным членом семьи и т. д.). Это основание зримо или незримо существовало всегда, с тем лишь отличием от первого и ведущего, что на определенных этапах развития пенсионного права оно формально признавалось и доминировало, либо же на законодательном уровне оно не закреплялось прямо и существовало как бы негласно. Например, в царской России длительное время обеспечению пенсиями подлежало лишь служивое сословие, и этот факт учитывался после того, как служащий по причине возраста и состояния здоровья не мог продолжать своей профессиональной деятельности, но, одновременно, работники казенных предприятий стали обеспечиваться пенсиями лишь в конце XIX в. На этапе социализма формально и фактически обеспечению подлежали только трудящиеся, а лица, не занятые общественно полезным трудом, исключались из числа потенциальных пенсионеров. В наши дни законодатель именно на этом основании делит все пенсии на два вида: трудовые и социальные, отдавая предпочтение в условиях пенсионирования (это естественно и социально оправдано) первому из них. Трудовые пенсии делятся им на четыре подвида, а социальные – на три, так как из их числа исключаются пенсии за выслугу лет.
В целом социальные пенсии в определенном смысле этого слова также зарабатываются, но в одних случаях трудом, а в других, как нами уже говорилось выше, фактом физиологического и социального существования человека в качестве члена сообщества. Кроме того, следует иметь в виду, что и трудовые пенсии в силу их социально-алиментарной природы являются социальными денежными платежами, то есть пенсиями социальными. По этой причине закрепленная действующим законодательством классификация пенсий на трудовые и социальные в определенной степени имеет условный характер. В первом случае через пенсию происходит трансформированная оценка трудового вклада человека в решение общегосударственных задач, в связи с чем они и номинируются трудовыми, а в другом – государство отдает должное человеку за факт его существования, и соответствующая пенсия получила также несколько условное название – социальная.
Рассматриваемые виды пенсий заметно разнятся между собой:
а) по кругу лиц, подлежащих обеспечению. Субъектом права на трудовую пенсию может стать любое лицо, в прошлом выполнявшее определенные трудовые, служебные или иные к ним приравненные обязанности. Субъектный состав лиц, имеющих право на социальную пенсию, ограничен, в связи с чем и количество лиц, получающих этот вид пенсий, значительно уступает количеству лиц, имеющих право и обеспечиваемых трудовыми пенсиями. Правом на социальную пенсию согласно ст. 113 Закона от 20 ноября 1990 г., впервые закрепившего в российском законодательстве этот вид пенсий, обладают только: 1) инвалиды, независимо от причин инвалидности; 2) дети в возрасте до 18 лет, потерявшие одного или обоих родителей, дети умершей одинокой матери, не имеющей права на пенсию по случаю потери кормильца на иных условиях; 3) граждане, достигшие 60- и 65-летнего возраста (соответственно женщины и мужчины), граждане из числа малочисленных народов Севера. По сравнению с утратившим силу Законом от 20 ноября 1990 г. к числу лиц, имеющих право на социальную пенсию, отнесены малочисленные народности Севера России, но это не привело к значительному увеличению общей численности пенсионеров данной категории. Логика законодателя здесь очевидна и проста: большинство граждан нашей страны «зарабатывает на жизнь», в связи с чем, к примеру, инвалидность, компенсируемая в виде и форме социальной пенсии, даже при больших возможностях для получения права на пенсию ниже уровня инвалидности среди трудоспособной части граждан нашего государства. Также следует учитывать, что средняя продолжительность жизни человека не только не превышает общеустановленного пенсионного возраста, но и на два-три года ниже его, поэтому потенциальных социальных пенсионеров, соответственно, всегда будет меньше, чем лиц, которым закон предоставляет право на трудовую пенсию. И наконец, из числа членов семьи кормильца, имеющих право на социальную пенсию в связи с его смертью, законом названы только его дети. В своей совокупности все это характеризует субъектный состав рассматриваемых видов пенсий не только с количественной стороны, но и с точки зрения его качественной неоднородности. Казалось бы, правом на социальную пенсию формально обладает любой и каждый, а в действительности претендентов на этот статус всегда меньше лиц, реально обладающих правом на пенсию трудовую;
б) по набору (количеству) элементов, образующих состав механизма их правового регулирования. Для всех разновидностей трудовых пенсий характерно то, что право на их получение всегда обусловлено фактом участия гражданина в прошлом в трудовой или иной общественно полезной деятельности. Иными словами, каждое из оснований, порождающих субъективное право, всегда дополняется соответствующим условием – участием в труде. Причем юридическое значение имеет не только факт участия гражданина в трудовой деятельности, но и ее продолжительность, и эти два обстоятельства при установлении права на каждую из разновидностей трудовых пенсий учитываются законодателем по-разному. К примеру, для пенсий по инвалидности от военной травмы, трудового увечья или профессионального заболевания юридически значимым является лишь факт исполнения трудовых или служебных обязанностей, а продолжительность служебно-трудового стажа во внимание не принимается[62]. Ранее это было сделано, прежде всего, в интересах инвалидов, которые в результате воздействия вредных производственных факторов лишаются источника средств к существованию – заработной платы или денежного довольствия по причинам, от них не зависящим.
Иначе эти два обстоятельства, то есть трудовой стаж и его продолжительность, закон учитывает при установлении пенсий по возрасту. Для возникновения права на трудовую пенсию этой разновидности в полном размере установлено, что обращающийся за назначением пенсии гражданин должен иметь стаж установленной продолжительности (25 и 20 лет для мужчин и женщин соответственно). Этот стаж в настоящее время конвертируется в стаж уплаты страховых взносов, в связи с чем сохраняет свое юридическое значение и с принятием новых пенсионных законов. Поэтому продолжительность стажа сверх этой общеустановленной нормы увеличивает размер пенсии, а если его не достает для назначения полной пенсии, то ее размер уменьшается пропорционально ему. Но трудовая пенсия может быть назначена лишь при соблюдении дополнительного требования к минимальной продолжительности стажа – она должна составлять не менее пяти лет. Если это требование не соблюдено, то у гражданина может возникнуть лишь право на социальную пенсию по возрасту. В целом аналогичным образом условие о трудовом стаже и его продолжительности учитывается и при установлении другого вида трудового стажа – стажа определенной профессиональной деятельности (военная или государственная служба, а в ряде случаев и другие виды деятельности) с более высокими требованиями к его минимальной продолжительности при назначении пенсии лицу, лишенному по объективным причинам возможности «выработать» выслугу лет общеустановленной продолжительности.
Социальная пенсия устанавливается вне какой-либо зависимости от факта участия гражданина в общественно полезной деятельности, субъективное право на нее возникает лишь при наличии одного из трех оснований, по которым она дифференцируется на разновидности: возраст, инвалидность, потеря кормильца. Иных дополнительных условий для права на социальные пенсии закон не предусматривает; в этом отношении они являются в определенном смысле безусловными, так как право на них базируется исключительно на традиционных, общеустановленных основаниях;
в) по способам нормативно-правового закрепления размеров трудовых и социальных пенсий. Прежде всего, отметим, что способы определения размеров пенсий являются одним из элементов общего механизма их правового регулирования, поэтому они будут охарактеризованы специально. Однако размеры пенсий, правила их исчисления, по нашему мнению, имеют настолько существенное значение как для государства, так и для подлежащих обеспечению лиц, что этот вопрос заслуживает особого анализа и при рассмотрении вопроса о классификации пенсий.
Главное принципиальное отличие трудовых и социальных пенсий под рассматриваемым углом зрения можно сформулировать следующим образом: размеры трудовых пенсий подлежат исчислению, а размеры социальных пенсий – устанавливаются. Все остальные отличия в этом плане – суть производные от того, как законодатель определился в этом вопросе. Если он избрал способ исчисления пенсий, то для этой цели разрабатывается специальный многоэлементный механизм, основу которого для любой разновидности трудовой пенсии составляют размер заработка (в широком его понимании) и продолжительность трудового стажа. Затем, на этой основе для каждого из видов трудовых пенсий предусматриваются специальные правила, которые, в свою очередь, в дальнейшем дифференцируются по различным параметрам. Особенно заметна такая дифференциация при исчислении пенсий за выслугу лет: практически для каждой категории служащих устанавливаются особые правила исчисления выслуги лет, состав и содержание денежного довольствия, различные пределы максимального размера пенсий и т. д. Достаточно сложный, возможно, даже несколько усложненный порядок предусмотрен для исчисления пенсий по возрасту с учетом индивидуального коэффициента пенсионера и одновременно более простой и доступный для понимания любого потенциального пенсионера способ, согласно которому пенсия и ее размер напрямую ставятся в зависимость от продолжительности стажа и его заработка. Несмотря на то, что со временем произойдет окончательный переход к исчислению трудовых пенсий исключительно из страхового стажа, трудовой стаж и размер заработка гражданина тем не менее не утратят своего юридического значения. Они также будут продолжать оказывать свое влияние на формирование размеров пенсий, но косвенным образом, посредством преломления через стаж уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд РФ в виде части единого социального налога. И если учесть, что каждый из обратившихся за назначением пенсии граждан имеет только ему присущий, индивидуально определенный заработок и трудовой стаж, то, естественно, исчисление трудовых пенсий всегда будет сопряжено с арифметическими операциями по сложению, умножению, делению и вычитанию. В результате исчисление трудовых пенсий – это одновременно и многоэлементный, и многоуровневый процесс как позитивная юридическая процедура, без которой обойтись невозможно.
Всего этого не требуется при установлении размеров социальных пенсий. Правоприменительная процедура здесь сводится лишь к установлению факта достижения гражданином возраста, инвалидности или потери кормильца, и вслед за этим производится назначение пенсии в размере, заранее предопределенном законом. Размер социальных пенсий всегда твердо фиксированный, от каких бы стартовых (исходных) позиций он ни зависел: это может быть и минимальный размер оплаты труда, и твердо фиксированная денежная сумма, каковой в настоящее время для большинства социальных выплат является – 450 рублей в месяц, то есть размер базовой части трудовой пенсии по возрасту или инвалидности,[63] и прожиточный минимум, и размер потребительской корзины и т. д. Далее устанавливается, причем на законодательном уровне, соответствующий эквивалент этой исходной величины в виде процентного отношения к ней.
По изложенным выше причинам лицо, обращающееся за назначением трудовой пенсии, никогда твердо не уверено в размере, в котором она ему будет назначена, а социальный пенсионер об этом размере заранее осведомлен, если он знаком с действующим законодательством. При этом следует также учитывать, что размеры социальных пенсий всегда ниже размеров пенсий трудовых, и это вполне соответствует принципу социальной справедливости – лучшее существование тем, кто прошлым трудом создал соответствующие предпосылки для своего будущего.
При рассмотрении вопроса о классификации пенсий обнаруживается весьма интересная особенность подхода законодателя к его решению. В этой области правового регулирования в силу ее постоянного реформирования происходит своеобразное наложение классификационных критериев, их совмещение, не имеющее аналогов в других сферах действия права. Устойчивым является деление пенсий по основаниям их предоставления, а все иные критерии постоянно изменяются, в результате чего какой-то определенный вид пенсий может быть трансформирован и изменен под воздействием не одного, а совокупности факторов. В результате существовавшее ранее основание деления пенсий на самостоятельные виды и подвиды, не будучи полностью упраздненным, продолжает выполнять функцию классификатора, и одновременно с этим законодательством предусматривается новое основание, под воздействием которого уже отклассифицированный вид пенсии изменяет свое качество.
С такой ситуацией мы сталкиваемся при классификации пенсий по такому основанию, как способ формирования источника средств на их предоставление (в юридической литературе он именуется формой или организационно-правовой формой социального обеспечения[64]). В настоящее время средства на выплату пенсий формируются на основе: а) прямых бюджетных ассигнований; б) взимания с работников, работодателей, индивидуальных предпринимателей, лиц, выполняющих работы по гражданско-правовым договорам подряда, услуг, страховых взносов в Пенсионный фонд РФ; в) индивидуальных платежей добровольного характера в негосударственные пенсионные фонды. Таким образом, действующее законодательство закрепляет три самостоятельных источника средств на выплату пенсий. Исторически первым из них является государственный бюджет, и этот источник может быть охарактеризован как общественные средства или средства всего общества, являющиеся собственностью государства. Эти средства распределяются по усмотрению государства и в виде пенсий направляются им в адрес как работавших в прошлом граждан, так и не принимавших личного участия в общественно полезной деятельности лиц. Страховые начала пенсионного обеспечения в России зародились в конце XIX в. и представляют собой средства обобществленные; они взимаются с определенных законом категорий лиц за выполнение ими определенного вида деятельности – за факт использования результатов труда, по общему правилу, наемных работников. Эти средства персонифицированы[65], что не делает их собственностью плательщиков страховых взносов, они (денежные средства) консолидируются и обобществляются на уровне Пенсионного фонда России, который их перераспределяет на пенсионные нужды только застрахованных лиц[66]. Первоначально страховые взносы взимались как с работников, так и с работодателей, затем на этапе социалистических преобразований в нашей стране – исключительно с работодателей (на этом этапе был также период, когда государство полностью упразднило институт социального страхования пенсионного обеспечения в 1918–1921 гг.[67]), а в настоящий момент страховые взносы, правда, далеко не в пропорциональных размерах взыскиваются как с работников, так и с работодателей (от 5 до 28 % от начисленной заработной платы[68]). Средства на выплату пенсий из негосударственных пенсионных фондов являются собственностью плательщиков. В отличие от страховых взносов их уплата не является юридической обязанностью плательщика и основывается исключительно на договорных началах, которые не свойственны пенсионному праву в целом[69].
Таким образом, на основании рассматриваемого классификационного критерия все виды пенсий можно подразделить на пенсии государственные, страховые и негосударственные. Но страховые пенсии могут быть только трудовыми и в какой-то мере государственными, поскольку обязанность по уплате взносов страхователей и застрахованных лиц устанавливается государством, и оно в лице пенсионного фонда и налоговых служб обеспечивает ее надлежащее осуществление[70]. Государственные пенсии также являются трудовыми, но преимущественно, так как за счет средств государственного бюджета выплачиваются и социальные пенсии. Негосударственные пенсии могут быть и трудовыми, и социальными в той мере, в какой сам вкладчик, являющийся одновременно и выгодополучателем, осуществлял пенсионные накопления непосредственно из заработной платы (дохода), выплачиваемой ему по месту работы, службы и т. д.[71] Стало быть, трудовые пенсии, в основе выделения которых лежит факт участия лица в определенном виде общественно полезной деятельности, одновременно являются и государственными, и страховыми, и негосударственными, то есть могут быть обособлены в таком качестве и по другим основаниям. А если принять во внимание, что они также делятся на пенсии по возрасту, за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери кормильца, то из всего сказанного явствует, что в законодательстве применяются комбинированные классификационные критерии, позволяющие решать посредством одного и того же вида пенсионирования различные задачи в этой области правового регулирования. Из сказанного следует, что закрепленное в действующем законодательстве деление всех пенсий на два основных вида – государственные и трудовые – является весьма условным делением, во-первых, а во-вторых, что за основу их классификации взят критерий, который не находит своего прямого отражения и формального закрепления. Таким критерием является, прежде всего, факт уплаты работающим гражданином страховых взносов непосредственно из начисленного ему заработка. Поэтому если заработок (доход) гражданина подлежит обложению единым социальным налогом, преимущественную часть которого составляют страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, то причитающаяся ему в будущем пенсия относится законодателем к трудовой, а если его пенсионное обеспечение осуществляется не за счет обязательных страховых платежей из его заработка, то его будущая пенсия рассматривается законодателем в качестве государственной. Из этого следует, что было бы более правильным именовать трудовые пенсии пенсиями страховыми, и это их легальное название в большей бы мере соответствовало субъективному праву граждан на пенсию и цели современного реформирования пенсионной системы России. Целью этой реформы, несмотря на различные аргументы ее сторонников, все-таки является освобождение государственного бюджета от значительных расходов на пенсионные выплаты,[72] и эта цель достаточно последовательно проводится в жизнь. Другая ее цель, о которой принято в официальных кругах говорить больше, – повышение уровня пенсионного обеспечения – вряд ли будет достигнута при жизни нынешнего поколения пенсионеров, наглядным подтверждением чему является средний размер трудовых пенсий, несмотря на предусмотренный механизм конвертации пенсионных прав.
Традиционно в российском пенсионном праве пенсии классифицировались и по кругу субъектов-получателей. В царской России длительное время доминировал сословный подход к пенсионному обеспечению, в связи с чем субъективным правом на пенсию главным образом наделялись чиновники различных гражданских и военных ведомств. На этапе социалистических преобразований в нашей стране (1917–1990 гг.) превалировал классовый подход[73]. Предпочтение отдавалось трудящимся, которые по характеру и уровню пенсионного обеспечения делились на класс рабочих и служащих, класс трудового крестьянства (члены колхозов) и такую «социальную прослойку», как интеллигенция. Для целей пенсионного обеспечения этих классовых групп населения страны принимались специальные нормативные акты, касающиеся исключительно этих классов, в связи с чем в законодательстве отсутствовал унифицированный правовой акт, устанавливающий общие и единые для всех отправные положения системы пенсионного права.
Классовый подход был упразднен с принятием последнего пенсионного закона СССР от 15 мая 1990 г., и впервые за всю историю пенсионного права России была предпринята попытка закрепить единые начала пенсионного обеспечения всех лиц, проживающих в нашем государстве. Этот подход был воспроизведен в Законе РСФСР от 20 ноября 1990 г., согласно которому юридическая природа пенсий не ставилась в прямую зависимость от классовой или социальной принадлежности гражданина. Безусловно, такая постановка вопроса является прогрессивной и заслуживает высокой оценки, она значительно приближает пенсионное право к его главной цели – быть источником средств к существованию всех нуждающихся лиц, а не только тех, кто на данном историческом отрезке времени более нужен и полезен государству[74].
Конечно, и в настоящее время пенсии делятся по кругу субъектов, что можно проиллюстрировать на примере любого из основных видов пенсий. С большей степенью наглядности такая дифференциация наблюдается в делении пенсий за выслугу лет. Практически для каждой категории лиц, имеющих право на пенсию этого вида, устанавливаются особые правила, даже в том случае, когда закон формально распространяет действие норм для одних категорий на другие. Так, например, согласно ст. 1 Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2291[75], пенсионное обеспечение работников органов и учреждений прокуратуры осуществляется применительно к действиям, нормам и порядку, установленным законодательством РФ для лиц, проходивших службу в органах внутренних дел. Но очевидно, что ни о какой идентификации, полном совпадении условий и уровня пенсионного обеспечения этих категорий лиц речи быть не может, поскольку сам характер этих видов службы и ее вознаграждение заметно различаются, что в конечном счете и находит свое отражение в назначенной пенсии по категории «работник прокуратуры» или «служащий МВД». Меньшей степени дифференциации в этом отношении подвержены пенсии по возрасту, хотя состав их получателей также достаточно разнороден. Например, правом на так называемую досрочную пенсию обладают не все, а лишь определенные категории лиц. Ранее, например, это – безработные, депутаты Государственной Думы и Совета Федерации РФ, то есть лица, обладающие специальным пенсионным статусом, а в настоящее время к указанной категории лиц, в силу Закона о трудовых пенсиях, отнесено большое число граждан, которые по Закону от 20 ноября 1990 г. обладали правом на льготную пенсию по возрасту. Полагаем, что в данном случае речь идет не о простой замене термина «льготные» на «досрочные» пенсии. Такой заменой было достигнуто соответствие между используемой в законодательстве терминологией и сущностью соответствующего субъективного права на пенсию по возрасту. Возраст – это определенный срок жизни человека. Поэтому, если пенсия назначается по общеустановленным правилам в связи с достижением определенного законом возраста (срока жизни человека), то, конечно же, соответствующую ее разновидность логичнее именовать досрочной пенсией, так как право на нее возникает ранее общеустановленного срока.
Итак, законодатель на протяжении всей истории развития пенсионного права использовал критерий субъектной дифференциации пенсий, но за основу такой классификации им брались различные социально значимые факторы, причем преимущественно классовой направленности. Законодательство первых лет постсоциалистических преобразований (последний союзный пенсионный закон и Закон РФ от 20 ноября 1990 г.) предприняло попытку отказаться от такого подхода, но, к сожалению, спустя десять лет с момента принятия соответствующих нормативных актов вновь, по существу, к нему возвращается посредством установления, пожалуй, еще большей дифференциации условий пенсионирования по этому признаку, чем это было на этапе социализма. Наилучшим тому подтверждением является уровень пенсионного обеспечения служащих по сравнению с размерами трудовых пенсий по возрасту, система льгот и привилегий пенсионерам первой категории.
Производным от рассмотренного выше критерия классификации пенсий является нормативно-правовой источник, в котором закрепляются виды пенсий для определенных категорий граждан и отражаются специфические подходы к условиям их пенсионирования. Этот критерий может быть назван также дополнительным и вспомогательным по отношению ко всем охарактеризованным выше основаниям деления пенсий. Но тем не менее он имеет место в правовой действительности и постоянно используется государством для характеристики пенсий, отклассифицированных по иным основаниям. Например, на этапе социалистических преобразований в нашей стране законодательство о пенсионном обеспечении состояло из двух относительно самостоятельных блоков нормативных актов: законы и подзаконные правовые источники, закрепляющие правила пенсионного обеспечения рабочих и служащих, и блок правовых актов о пенсионировании членов колхозов. Эти блоки дополнялись специальными нормативными актами о пенсионном обеспечении военнослужащих и служащих МВД, работников науки и др. Этими актами устанавливались особые правила пенсионирования, в связи с чем соответствующие пенсии ими специфировались, что и послужило основанием для их применения в качестве классификационного критерия. Используется этот критерий и в настоящее время, что в конечном счете приводит к формированию особой системы нормативно-правовых актов о пенсионном обеспечении.
Отметим также, что в советское время, наряду с законами о пенсионном обеспечении, закрепляющими отправные положения правовой политики в этой области, постановлениями Совета Министров СССР, принимались специальные положения о порядке назначения и выплаты пенсий[76]. Они принимались в развитие норм законов и имели большое значение для правопонимания и правоприменения, нередко восполняя пробелы действовавшего законодательства (в узком понимании этого слова, как системы только законов, а не иных правовых источников). Думается, что законодатель настоящего периода мог бы воспользоваться этим опытом, в том числе и для цели проведения единообразной политики в деле пенсионного обеспечения. Для этой же цели можно предложить и другой вариант решения обозначенной проблемы. В последние годы принимается большое число федеральных законов под названием: «Об основах…». По своей юридической силе они не поднимаются выше иных федеральных законов и не являются кодифицированными нормативно-правовыми актами. Но, тем не менее, по своей консолидирующей роли, благодаря закреплению в них основополагающих, исходных, отправных категорий с одновременным отказом законодателя от закрепления в них положений, детальным образом регламентирующих тот или иной вопрос, они в какой-то мере стоят выше иных законов Федерации, оставляя последним «свое поле деятельности». Иные федеральные законы как бы автоматически следуют идеям, заложенным в законах «Об основах…», детализируют их по разным направлениям. Примером такого закона в области социального обеспечения может служить ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 25 ноября 1995 г.[77], хотя в этой сфере действуют два других федеральных закона: «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»[78] и Закон, имеющий еще более узкую сферу применения, «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»[79]. Последние законы, хотя и приняты несколько ранее закона «Об основах…», не меняют существа рассмотрения вопроса в указанной плоскости. Они послужили импульсом к принятию обобщающего нормативного акта и в принципе не должны ему противоречить, в противном случае существование последнего может быть лишено смысла.
На основании изложенного мы считаем целесообразным принятие Федерального закона «Об основах пенсионного обеспечения в Российской Федерации», в котором были бы сосредоточены отправные категории пенсионного права, такие как: понятие и виды пенсий, источники их финансирования, принципы пенсионирования, действие закона во времени и пространстве, по кругу лиц, система и структура органов (организаций) по пенсионному обеспечению, категории лиц, подлежащих пенсионированию, стандарты пенсионного обеспечения, структура пенсионного законодательства, круг отношений, им регулируемых, соотношение пенсионных законов и правовых актов, содержащих нормы пенсионного права и относящихся к иным отраслям и др. Такой закон не является кодифицированным нормативным актом, в связи с чем его нормы могут и не закреплять детальным образом весь спектр отношений по пенсионному обеспечению каждого вида, каждой категории граждан и т. д. В развитие основополагающих идей этого закона должны приниматься иные нормативные акты, в том числе федеральные законы, законы субъектов РФ, что позволит создать более стройную систему пенсионного законодательства, нежели имеющаяся. Как известно, действующее пенсионное законодательство этой идеи не восприняло, что, по нашему мнению, не способствует проведению единой политики в области правового регулирования пенсионных отношений. Кроме того, принятие двух практически не пересекающихся федеральных законов искусственно разрывает единую пенсионную систему на два изолированных блока, каждый из которых требует собственного дополнительного юридического инструментария, а это приводит лишь к усложнению всего механизма правового регулирования. И наконец, резкое размежевание уровня и условий пенсионного обеспечения различных категорий граждан, определенных в качестве субъектов права на государственные и на трудовые пенсии, не способствует консолидации общества и воспитанию уважительного отношения к представителям власти как субъектам права на привилегированное положение[80].
Следует согласиться с А. Д. Зайкиным, считающим, что одним из классификационных критериев деления пенсий на виды является трудовой стаж[81]. Отметим специально, что автор говорит именно о трудовом стаже как о самостоятельной правовой категории, а не о факте участия гражданина в общественно полезной деятельности. Конечно, трудовой стаж – это своеобразный слепок трудовой биографии человека. «Трудовая деятельность – это жизнь в труде. Вся трудовая жизнь гражданина, – отмечал Л. Я. Гинзбург, – составляет его трудовой стаж»[82].
Для целей пенсионного обеспечения значение трудового стажа чрезвычайно велико, хотя оно и несколько снижается в связи с введением в качестве самостоятельного вида стажа уплаты страховых взносов. Прежде всего, трудовой стаж является одним из важнейших условий для возникновения субъективного права на пенсию, а для пенсий за выслугу лет – их основанием; он служит средством дифференциации размеров пенсий, собственно само наименование «трудовые пенсии» – производно от трудового стажа. Но трудовой стаж – это не точная копия «жизни человека в труде». Он может по своей продолжительности превышать время фактического выполнения трудовых обязанностей, например когда тот или иной временной период трудовой деятельности засчитывается в стаж в льготном порядке, и, напротив, быть короче его, что имеет место при исчислении специального трудового стажа, в который включается далеко не любой период работы гражданина, а лишь периоды определенной профессиональной деятельности. Сказанное дает основание считать трудовой стаж самостоятельным классификационным критерием деления пенсий на виды, который учитывается законодателем как в совокупности с фактом участия гражданина в труде, так и отдельно от него. О незыблемости этого постулата пенсионного права свидетельствует и действующее законодательство, которое сохранило его значение в трансформированном виде при установлении трудовых пенсий, а в традиционном понимании – при назначении пенсий государственных.
Но самостоятельное применение этого классификационного критерия имеет место, когда в целях пенсионного обеспечения юридическое значение придается главным образом не факту, а продолжительности трудового стажа. Например, пенсии по возрасту и по инвалидности могут быть назначены при неполном общем трудовом (страховом) стаже при условии, что его продолжительность составляет не менее пяти лет. Эти пенсии являются их относительно самостоятельной разновидностью и могут быть охарактеризованы как неполные пенсии. Далее, большинство пенсий за выслугу лет подразделяются на два подвида: первый из них и основной предусмотрен для лиц, имеющих на момент обращения за пенсией установленную законом продолжительность специального трудового стажа или, иначе, стажа профессиональной деятельности. Такая пенсия назначается, как правило, независимо от возраста гражданина. Вторая разновидность пенсий за выслугу лет предусмотрена для тех служащих, которые по предусмотренным в законе обстоятельствам (организационно-штатные мероприятия, состояние здоровья) не имели объективной возможности отслужить полное количество лет для назначения пенсии первой разновидности. В этих случаях для возникновения субъективного права на пенсию устанавливаются требования к возрасту и, дополнительно, – к пороговой продолжительности профессиональной деятельности и к продолжительности общего трудового стажа (например, для военнослужащих эти дополнительные требования состоят в следующем: возраст на день увольнения со службы – не менее 45 лет, общий трудовой стаж – 25 и более лет, специальный стаж – не менее 12 лет и шести месяцев). В результате учета стажа профессиональной деятельности (но не самого факта его наличия) и продолжительности общего трудового стажа в законодательстве сформировалась своеобразная разновидность пенсий, которая по своей природе занимает промежуточное положение между пенсиями за выслугу лет и пенсиями по возрасту: с первыми их сближает наличие специального стажа, со вторыми – требования к возрасту, ниже общеустановленного, и к продолжительности общего трудового стажа.
Первостепенное значение трудовой стаж имеет для образования большой разновидности пенсий по возрасту – досрочных пенсий, которые назначаются со снижением требований к возрасту на 5, 10 или 15 лет. Эти пенсии в ближайшем будущем будут выделены в разряд так называемых профессиональных пенсий с тем, чтобы условия труда, отрицательно сказывающиеся на состоянии здоровья человека, компенсировались снижением требований к возрасту за счет средств той организации, в которой протекала его профессиональная деятельность[83]. Но как бы эти пенсии не были названы в законе (льготные, профессиональные, досрочные из каких бы источников не осуществлялось их финансирование, каким бы нормативным актом они не были закреплены, за основу их выделения из числа других берется продолжительность стажа, что является лишним подтверждением его существования в качестве самостоятельного классификационного критерия.
Длительное время в российском законодательстве существовал институт персональных пенсий, которые устанавливались лицам, имеющим особые заслуги перед обществом и государством. Основанием для их выделения служили заслуги человека в различных областях революционной, государственной, общественной и хозяйственной деятельности, выдающиеся заслуги в области культуры, науки и техники, образования и т. д.[84] Специальным статусом обладали герои труда и члены их семей[85]. Так, согласно п. 2 Положения «Об обеспечении персональными пенсиями лиц, имеющих исключительные заслуги перед Республикой» от 20 мая 1930 г. «безусловное право на персональные пенсии и пособия» имели:
«– члены революционных партий, активно боровшихся за власть пролетариата;
– члены Общества политических каторжан…;
– лица, удостоенные за свои героические подвиги или исключительные труды одного или нескольких орденов;
– лица, получившие… звание народного артиста Республики» и т. д.[86]
Впоследствии категория лиц, имеющих права на персональные пенсии по возрасту, инвалидности, а члены их семей – по случаю потери кормильца, была несколько изменена и устанавливалась уровневая дифференциация пенсионеров: а) союзного, б) республиканского и в) местного значения, в соответствии с которой предусматривались различные размеры пенсий, льгот и преимуществ по каждой из этих трех категорий[87]. К сожалению, сложилось так, что со временем персональные пенсии стали по существу прерогативой номенклатурных работников партийно-советского аппарата и на волне демократических преобразований и борьбы с привилегиями были упразднены; место института персональных пенсий заняли нормы ст. 110 Закона от 20 ноября 1990 г., предусматривающие, цитируем ее название, «повышение пенсий». В настоящее время на смену нормам, закрепляющим право граждан на повышение размеров пенсий, пришли нормы Закона от 4 марта 2002 г. «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией».[88]
Однако текст ст. 110 Закона от 20 ноября 1990 г. и последнего нормативного акта дает достаточно наглядное представление о том, что изменилась лишь форма, но не сущность соответствующего основания классификации пенсий и особые заслуги гражданина перед государством, как и ранее, отражаются на качестве его пенсионного обеспечения. Об этом свидетельствует даже простое сопоставление существовавших и действующих нормативно-правовых формулировок: словосочетание «члены Общества политических каторжан» заменено на «лица, пострадавшие от политических репрессий», лица, «удостоенные за свои героические подвиги одного или нескольких орденов», – на «граждан, награжденных орденом Трудовой Славы трех степеней…», «герой труда» – на «Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, Герои Социалистического труда» и т. д. Некоторые категории лиц были исключены из списка персональных пенсионеров и заменены другими, например, вместо народных артистов Республики соответствующим правом были наделены жители блокадного Ленинграда, узники фашистских концлагерей и др. Таким образом, государство не отказалось от учета особых заслуг гражданина, не должно оно от этого отказываться и в будущем, ибо в праве социального обеспечения всегда действовал принцип дифференциации, без которого оно точно так же, как и при отсутствии единообразия (единство – это обратная сторона дифференциации), может войти в противоречие с идеями о социальной справедливости в этой сфере правового регулирования.
Итак, в основу классификации пенсий, согласно действующему законодательству, могут быть положены самые различные критерии. Большинство из них используются традиционно, но трактуются в зависимости от конкретной исторической ситуации по-разному. Одни из них действуют стабильно, и это относится прежде всего к основанию предоставления пенсий, в силу которого все пенсии, независимо от внутриполитической и экономической ситуации в стране, делятся на четыре основных вида: по возрасту, по инвалидности, за выслугу лет и в связи с потерей кормильца. Этот критерий – ведущий, он создает предпосылки для классификации пенсий по иным основаниям. На любом этапе развития пенсионного права принимался во внимание и факт участия гражданина в общественно полезной деятельности, но он порождал различные последствия для обеспечиваемых: от полного отказа в праве на пенсию тем, кто не работает, до применения избирательного подхода (вплоть до признания права за теми, кто своим поведением не привнес, так сказать, ничего в общественную «копилку» (социальные пенсии). То же самое можно сказать и о действии иных охарактеризованных выше классификационных критериев.
Все это приводит к большому видовому разнообразию пенсий. Оно (многообразие) «уживается» в рамках единой пенсионной системы, образуя ее многоэлементную, разноуровневую структуру, которая может быть охарактеризована как структурно-системное образование. Это образование подвижно, изменчиво и одновременно достаточно устойчиво, о чем свидетельствует длительная история пенсионного права России. В целях реализации установленных прав граждан на различные виды пенсионного обеспечения законодательство дополняет соответствующую систему специальными элементами вспомогательного характера, в частности правилами о сроках обращения за назначением пенсии, о порядке исчисления ее размера, о порядке выплаты пенсий, системой органов, на которые возлагается обязанность, корреспондирующая субъективному праву гражданина, и рядом других элементов.
Исследование совокупности всех этих элементов будет проведено несколько ниже, а в следующем разделе настоящей работы мы считаем необходимым заострить внимание на месте пенсионного права в системе права социального обеспечения России.