ВНУТРЕННЕЕ УСТРОЙСТВО ПАРТИИ
ДЛЯ ОПРЕДЕЛЕННЫХ КАТЕГОРИЙ граждан Российской Федерации федеральными конституционными законами и федеральными законами установлены ограничения на вступление в политическую партию или обязанность приостановления членства в ней, что согласуется с положениями Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, допускающими «введение законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства».
Так, военнослужащие согласно п. 2 ст. 9 Федерального закона «О статусе военнослужащих» могут состоять лишь в общественных объединениях, не преследующих политические цели, и участвовать в их деятельности, не находясь при исполнении обязанностей военной службы. Согласно п. 3 ст. 3 Федерального закона «О статусе судей в Российской Федерации» судья не вправе принадлежать к политическим партиям и движениям. Запрет на членство в общественных объединениях, преследующих политические цели, и на участие в их деятельности установлен и для всех категорий прокурорских работников – то есть работников органов прокуратуры, имеющих классные чины, воинские звания (п. 4 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
В то же время запрет на членство в политических партиях не установлен для сотрудников милиции, государственной противопожарной охраны, таможенных органов. Однако в своей деятельности сотрудники указанных органов не могут быть связаны решениями партий и не вправе использовать свое служебное положение в их интересах, для выражения своего отношения к ним. Создание структур политических партий и деятельность политических партий в указанных органах не допускается.
ДА, МОГУТ. ПО ОБЩЕМУ ПРАВИЛУ законодательством допускается возможность вступления в политические партии лиц, занимающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (государственные должности Российской Федерации), лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации), а также гражданских государственных служащих. Запрет на членство в политических партиях особо оговорен лишь для отдельных государственных должностей. Так, помимо судей всех судов (в т. ч. судов субъектов Российской Федерации), такой запрет установлен для Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и членов Совета директоров Центрального банка Российской Федерации.
Вместе с тем гражданские государственные служащие, состоящие в политических партиях, связаны рядом ограничений. Так, в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданский служащий не вправе использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности (пп. 13 п. 1 ст. 17).
Гражданский служащий, замещающий должность категории «руководители», обязан не допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий. Гражданские государственные служащие также не вправе принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания политических партий, если взаимодействие с указанными организациями и объединениями входит в их должностные обязанности[14].
ПРИЕМ В ПОЛИТИЧЕСКУЮ ПАРТИЮ осуществляется на основе личных письменных заявлений в порядке, предусмотренном уставом политической партии. Таким образом, законодатель фиксирует здесь только обязательность личного волеизъявления гражданина и форму его реализации. Что же касается порядка приема в члены партии, то данная сфера правоотношений целиком отнесена к ведению самих партий. Их уставами предусмотрены различные варианты порядка приема в партию: решением первичной партийной организации (АПР); решением первичной организации о приеме в партию с последующим утверждением вышестоящим партийным органом (КПРФ); прием в партию первичной, региональной или местной партийной организацией («Единая Россия», ЛДПР), региональными отделами (СПС) либо центральным органом («Единая Россия» в 2001—2003 гг.).
По общему правилу для приема в партию достаточно соблюдения письменной формы заявления. Однако в практике возможны ситуации, когда лицо, вступающее в партию, направляет свое заявление по почте. На наш взгляд, в этих случаях необходимо, чтобы заявление о приеме было нотариально заверенным: тем самым будет удостоверен его личный характер. В настоящее время некоторые из партий практикуют подачу заявления о приеме в партию через Интернет – путем заполнения типовой анкеты и ее отправки по электронной почте. Подобная форма в принципе допустима, если учитывать темпы развития телекоммуникационных сетей общего пользования, но должна в обязательном порядке предусматривать ответные действия партийной организации по идентификации подписанта и организации заполнения им лично необходимых документов при рассмотрении вопроса о членстве в партии.
Федеральный закон «О политических партиях» предусматривает, что членство в политических партиях не может быть ограничено по признакам профессиональной, социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, а также в зависимости от пола, происхождения, имущественного положения, места жительства.
ЧЛЕНАМИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста. Не вправе быть членами политической партии иностранные граждане и лица без гражданства, а также граждане Российской Федерации, признанные судом недееспособными.
Членство в политической партии не может быть ограничено по признакам профессиональной, социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, а также в зависимости от пола, происхождения, имущественного положения, места жительства.
Ограничение права на вступление в политическую партию либо обязанность приостановления членства в политической партии может устанавливаться для определенных категорий граждан Российской Федерации федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Так, гражданин Российской Федерации может быть членом только одной политической партии: наличие не прекращенного членства в одной партии делает невозможным его одновременное членство в другой партии. Член политической партии может состоять только в одном региональном отделении данной политической партии – по месту постоянного или преимущественного проживания.
Политические партии должны создавать мужчинам и женщинам, гражданам Российской Федерации разных национальностей, являющимся членами политической партии, равные возможности для представительства в руководящих органах политической партии, в списках кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О политических партиях» однозначно не допускает возможности членства в политических партиях несовершеннолетних, иностранных граждан, лиц без гражданства. Вместе с тем действующее законодательство допускает возможность иных косвенных форм принадлежности к политическим партиям, на которые данные ограничения формально не распространяются. Так, в настоящее время при некоторых партиях («Единая Россия», ЛДПР, «РОДИНА», «ЯБЛОКО» и др.) созданы молодежные организации, основным направлением уставной деятельности которых является оказание им содействия. Поскольку такие организации юридически независимы от партий, то и принадлежность к ним несовершеннолетних граждан не является членством в партии и потому допустима.
Кроме того, для представителей указанных категорий не исключается и принадлежность к сторонникам партии, если такой институт предусмотрен уставом партии, а его обретение не связано уставом с наличием гражданства или достижением 18-летнего возраста. Но в этом случае такого рода сторонники не имеют возможности участвовать в финансировании политической партии.
ЧЛЕНЫ ПАРТИИ УЧАСТВУЮТ в деятельности политической партии, имеют права и несут обязанности в соответствии с ее уставом. Вместе с тем в комплексе прав и обязанностей, сопряженных с членством в партии, закон особо оговаривает право избирать и быть избранными в руководящие органы партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений, получать информацию о деятельности партии и ее руководящих органов, а также обжаловать решения и действия указанных органов в порядке, предусмотренном уставом партии.
Требованием, вытекающим из положений действующего законодательства, является невозможность одновременного членства в двух и более партиях. Подобный запрет в настоящее время содержится в уставах подавляющего большинства стран Западной Европы – вне зависимости от наличия либо отсутствия такого ограничения в публичном законодательстве[15]. Член политической партии может состоять только в одном региональном отделении по месту постоянного или преимущественного проживания. Важным элементом статуса члена политической партии является обязанность уплаты членских взносов.
Наличие такой системы – это, кроме прочего, и вспомогательное средство организации партийного учета, обеспечивающее регулярное подтверждение членом партии своей принадлежности к ней. Вопрос о необходимости уплаты членских взносов, равно как и об их размере, оставлен на усмотрение партий. Установленный порядок взимания взносов не только отражает степень формализации отношений между партией и ее членами, но зачастую также и свидетельствует (хотя и косвенно) об ориентации на социальную базу[16].
Свидетельством подтверждения членства гражданина в партии является членский билет, вид и форму которого определяет партия. В КПРФ это книжка, в «Единой России» – специальная пластиковая карточка. Партийный билет, как правило, используется также для учета уплаты членских взносов, участия в голосовании по вопросам партийной жизни и при внутрипартийных выборах, а пластиковая карточка для доступа в партийные электронные и телекоммуникационные системы.
ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ «О политических партиях» установлен ряд требований к организационной структуре политических партий. Это выборность и коллегиальность работы руководящих органов, обязательность наличия контрольно-ревизионных структур, периодическое проведение партийных съездов, предельные сроки полномочий руководящих органов партии (4 года) и ее региональных отделений (2 года). Вместе с тем ряд принципиально важных вопросов закон относит на усмотрение уставов самих партий. В их числе структура руководящих органов партии, распределение объема полномочий и принципов взаимодействия между ними, определение структуры партийных организаций, взаимодействие между центральными органами партии, ее региональными и местными организациями, степень организационной жесткости и внутрипартийной иерархии, а также связанность члена партии решениями, принимаемыми партией.
Закон различает понятия высшего руководящего органа и руководящего органа партии (избираемого высшим руководящим органом).
Высшим руководящим органом политической партии в обязательном порядке является ее съезд, а высшим руководящим органом регионального отделения – конференция или общее собрание регионального отделения политической партии (вопрос о выборе одной из форм может быть конкретизирован в уставе партии). Высшими указанные органы именуют потому, что к их компетенции отнесено решение наиболее серьезных вопросов.
Так, исключительно съездом политической партии осуществляется принятие устава и программы политической партии, внесение в них изменений и дополнений, избрание руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии, выдвижение партией кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, рассмотрение вопросов о реорганизации или ликвидации партии. В работе такого съезда должны принимать участие делегаты от региональных отделений, образованных более чем в половине субъектов Российской Федерации.
Решения об избрании руководящих и контрольно-ревизионных органов региональных отделений политической партии, о выдвижении региональными отделениями политической партии кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления принимаются на конференции или общем собрании региональных отделений политической партии. Решения о выдвижении иными структурными подразделениями политической партии кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах местного самоуправления принимаются общим собранием соответствующего структурного подразделения либо иным органом, предусмотренным уставом партии.
Решения по указанным вопросам принимаются в соответствии с уставом, но не менее чем большинством голосов от числа присутствующих на партийном съезде или конференции ее регионального отделения делегатов, участников общего собрания регионального отделения политической партии, членов коллегиального постоянно действующего руководящего органа политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения (при наличии кворума).
Для партии обязательно наличие постоянно действующего руководящего коллегиального органа (Центральный комитет, Политсовет, Правление), определяющего в период между съездами вопросы ее текущей деятельности. Наименование такого органа, процедура его избрания, его численность и механизмы формирования определяются уставами партий. Подобные органы могут также создаваться на уровне региональных отделений и иных структурных подразделений партии.
Уставом политической партии такой орган может быть наделен правом принятия решений о выдвижении на повторных и дополнительных выборах кандидатов в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления на соответствующем уровне выборов.
НЕТ, НЕ МОГУТ. Заполнение форм сведений о себе в документах при вступлении в трудовые, гражданско-правовые и служебные правоотношения, в частности при приеме на работу (в т. ч. на работу в негосударственные организации), является предоставлением официальных сведений о себе. В соответствии с пунктом 7 статьи 23 Федерального закона «О политических партиях» запрещается требовать от граждан Российской Федерации, чтобы они при представлении официальных сведений о себе указывали членство в политической партии или отсутствие такового.
В правоприменительной практике нередко встает вопрос о совмещении данного запрета с необходимостью соблюдения правовых ограничений по членству в партии для отдельных категорий должностных лиц и государственных служащих. По смыслу действующего в этой сфере законодательства соблюдение данного ограничения должно выполняться самими гражданами при занятии ими государственной должности или поступлении на государственную службу, если применительно к занимаемой ими должности или к этому виду службы установлены соответствующие ограничения. В случаях выявления фактов несоблюдения ими данной нормы они несут ответственность в порядке, установленном законодательством.
Согласно пп. 3 п. 1 статьи 42 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» кадровой службе государственного органа запрещается получать, обрабатывать и приобщать к личному делу гражданского служащего не установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами персональные данные о его политических, религиозных и иных убеждениях, частной жизни, о членстве в общественных объединениях.
В соответствии со статьей 86 Трудового кодекса Российской Федерации работодатель также не имеет права получать и обрабатывать персональные данные работника о его членстве в общественных объединениях или его профсоюзной деятельности, за исключением случаев, особо предусмотренных федеральным законом. В частности, таким случаем является получение работодателем в установленном порядке решения суда об ограничении конкретному лицу доступа к государственной и муниципальной службе, военной службе и службе в правоохранительных органах, а также к работе в образовательных учреждениях и занятию частной детективной и охранной деятельностью в связи с его участием в деятельности экстремистских организаций (ч. 3 ст. 1 5 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»).
К таким случаям можно отнести и те, когда кадровая служба в установленном порядке осуществляет проверку сведений о принадлежности к политическим партиям лиц, занимающих должности, несовместимые с членством в партии.
ВЫХОД ИЗ ПАРТИИ – добровольная форма прекращения членства в ней. Она непосредственно вытекает из принципа добровольного характера деятельности партии как общественного объединения. Единственно приемлемой в правовом отношении процедурой прекращения полномочий является уведомление о выходе из партии в форме заявления, подаваемого в партийную организацию соответствующего уровня.
Иной формой прекращения полномочий является исключение из партии, осуществляемое по решению партийного органа. Исключение может происходить как в соответствии с желанием члена партии, так и вопреки ему: юридически это не важно. Особенностью исключения как формы прекращения членства в политической партии является тот факт, что оно одновременно представляет собой и правовую санкцию, применяемую по отношению к членам партии за нарушение партийного устава и программы, за совершение действий, дискредитирующих партию. Инициатором постановки вопроса об исключении из партии являются соответствующие руководящие органы, уполномоченные на то уставом.
В ряде политических партий исключение влечет для бывшего члена организации запрет либо ограничение права на повторное вступление. Так, Устав «Единой России» предусматривает, что исключенный не может быть вновь принят в ее ряды в течение трех лет с момента принятия решения об его исключении[17]. В Партии Возрождения России повторный прием в партию исключенных лиц на общих основаниях не допускается: вступление этой категории граждан возможно только после рассмотрения их заявлений на заседании Исполкома партии.
ИСХОДЯ ИЗ ТОГО, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства, законодательство о политических партиях может содержать нормы, обеспечивающие соблюдение прав граждан на объединение и их защиту, в том числе от неправомерных действий руководящих органов партий. Соответственно самостоятельное регулирование руководящими органами политических партий вопросов внутреннего устройства нельзя толковать как их исключительное право на окончательное разрешение всех спорных ситуаций.
В то же время гарантированная статьей 30 Конституции Российской Федерации свобода деятельности общественных объединений делает возможным разрешение внутрипартийных правовых споров с участием государства лишь в тех случаях, где предметом спора являются охраняемые законом субъективные права гражданина либо оспаривается соответствие существа и процедуры принятия внутрипартийных решений требованиям устава зарегистрированной политической партии. Их судебное рассмотрение в зависимости от предмета правового спора может вестись либо в общем порядке рассмотрения гражданских дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникающим из гражданских, трудовых и иных правоотношений (пп. 1 п. 1 ст. 22 ГПК РФ), либо (например, о защите избирательных прав) – в рамках рассмотрения дел, вытекающих из публичных отношений и указанных в статье 245 ГПК РФ.
В дальнейшем, по всей видимости, целесообразно предметно закрепить в Федеральном законе «О политических партиях» ряд обстоятельств, вытекающих из публичных отношений и являющихся основанием для судебной защиты. К ним, в частности, можно отнести отказ в принятии в политическую партию или прекращение членства в ней по признаку социальной, профессиональной, расовой, национальной и религиозной принадлежности, роспуск вышестоящим руководящим органом партии регионального, местного отделения или иного структурного подразделения, выдвижение и отзыв кандидатов (списков кандидатов). В отношении иных правовых споров целесообразно установить обязательность досудебного порядка их рассмотрения в руководящих и контрольно-ревизионных органах политической партии в соответствии с их компетенцией.
Правомерность отказа в принятии в члены (сторонники) политической партии либо исключения из нее в связи с политической деятельностью гражданина, его моральным обликом и эмоционально-волевыми качествами, на наш взгляд, не является предметом судебного спора (кроме случаев, когда такими действиями нарушены требования устава зарегистрированной партии). Данная позиция основана на том, что указанные действия и решения руководящих органов затрагивают не обеспеченные защитой государства права гражданина, а основаны на комплексе дополнительных прав и обязанностей, сопряженных с членством в политической партии.
НЕТ, НЕ ВПРАВЕ. Вступительные взносы являются одним из возможных источников формирования денежных средств политической партии. Они могут быть предусмотрены уставом, обязанность их уплаты сопряжена с членством в партии. При этом собственником денежных средств и иного имущества является партия в целом.
Члены политической партии не имеют прав в отношении ее имущества. Соответственно, если один из них в добровольном порядке выходит из организации, он не сохраняет прав на добровольно переданное ей в период его членства имущество и денежные средства.