Парадигма правового регулирования государственного и муниципального управления системой образования РФ. Глава I. Структура государственного управления системы образования (Г. А. Шкарлупина)

Административные реформы в Российской Федерации значительно изменили правовое положение таких основополагающих институтов, которыми являются государственное управление и государственная служба.

Понятия «управление», «менеджмент» известны сегодня практически каждому образованному человеку. Их значимость была осознана в 20–30-е годы ХХ столетия. Управленческая деятельность постепенно превратилась в профессию, область знаний – в самостоятельную науку.

Государственное управление – разновидность социального управления, функционированием которого традиционно связывается формирование обособленной правовой отрасли, а именно административного права. Многие годы и солидные научные труды19 посвятил ее научной разработке профессор Г.В. Атаманчук. Они сводятся к следующему:

Управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное, по определению ученого), организующее, регулирующее воздействие людей на собственную, общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально создаваемые структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы и т.д.).

Далее автор, обобщая свои подходы и взгляды, определяет государственное управление, Это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу, в целях их упорядочения, сохранения или преобразования в интересах общества.20

Классические школы науки об управлении (американская – немецкая – М. Вебер; американская – Ф. Тейлор, Э. Мэйо, Ф. Ретлизбергир, У. Диксон; французская – А. Файоль) рассматривали организацию как механизм регулирования деятельности в процессе производства21.

В настоящее время существует множество определений управления. Анализ научной литературы позволяет выделить отдельные направления в исследованиях в области общей теории управления (Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Н.М. Казанцев, Ю.М. Козлов, М.В. Ларин, Ю.А. Тихомиров, М.К. Бочаров), социального управления (В.Г. Афанасьев, Д.М. Гвишиани, М. Марков, Ф.Д. Кожурин, А.С. Панфилов), психологии управления (А.А. Бодалев, В.В. Давыдов, А.И. Китов, Е.С. Кузьмин, А.Л. Свенцицкий, В.А. Якунин), управления педагогическими системами Ю.К. Бабанский, П.В. Худоминский, В.П. Беспалько, В.С. Лазарев, М.М. Поташник, П.И. Третьяков и др.).22

В работе П.И. Третьякова мы встречаем следующее определение «Управление – целенаправленная деятельность субъектов управления различного уровня, обеспечивающая оптимальное функционирование и развитие системы (субъекта), перевод ее на новый, качественно более высокий уровень по фактическому достижению цели с помощью необходимых оптимальных условий, способов, средств и воздействий».23

В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 03.04.2001. «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства» Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что « консолидированная и эффективная государственная власть нужна нам для решения и неотложных социально-экономических проблем, и задач в сфере безопасности государства»24.

Считается, что без регулирующей роли государства невозможно развитие современного общества. Однако также регулирование не должно стеснять естественные процессы саморегулирования, саморазвития общества и допустимо там, где необходимо исправлять недостатки стихийного развития.

Правовое регулирование общественных отношений, составляющих сферу государственно-властной деятельности, в условиях российского государственного устройства служит важнейшим средством выполнения государством своих задач и функций. Вместе с тем, по меньшей мере, две особенности правового регулирования должны быть отмеченными. Первая состоит в значительном сокращении объема, предмета правового регулирования, особенно в разрезе государственного управления, прежде всего отношений в области экономики, что вызвано, по понятным причинам, коренной перестройкой всей структуры государственного хозяйства в рыночную экономику. Вторая особенность относится к структуре самого правового регулирования. Если в условиях СССР, то есть централизованного государства, истоком правового регулирования, заполняющим почти весь его объем, были союзные государственные органы (по преимуществу органы исполнительной власти, хотя бы формально), то теперь положение изменилось коренным образом.

Согласно указам Президента Российской Федерации от 09.03.2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»25 и от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»26 в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, государственные службы и федеральные агентства.

Для реализации полномочий в пределах своей компетенции органы исполнительной власти могут издавать правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль.

Конституция РФ 1993 года, исходя из федерального устройства Российской Федерации и утверждения в системе социальных и государственных структур местного самоуправления, установила три уровня правового регулирования: федеральный, уровень субъектов Федерации (региональный уровень), муниципальный (местное самоуправление).

Констатируя три уровня правового регулирования, определенные в Конституции РФ, необходимо указать, в каком соотношении они находятся друг с другом и какова степень зависимости между ними.

Соотношение трех уровней правового регулирования может быть определено в нескольких аспектах:

− по объему предмета регулирования на каждом уровне;

− по численности (примерно, конечно) принимаемых правовых актов;

− по их месту и роли в общем, то есть общегосударственном, потоке и процессе правотворчества.

Объем предмета регулирования на уровне субъектов РФ и местного самоуправления значительно превышает объем регулирования, установленный для федерального уровня ст. 71 Конституции РФ. Статьи 72 и 73, а также ст. 130 определяют значительно больший и более детальный объем правового регулирования в сравнении с федеральным уровнем. В этом непосредственно выражается федеративное устройство государства с широкими полномочиями субъектов Федерации и местным самоуправлением.

Вопрос о численности нормативных актов, принимаемых на каждом уровне, можно рассматривать с двух сторон. В соотношении федеральных нормативных правовых актов и актов отдельно взятого субъекта РФ первенство остается, бесспорно, за федеральным уровнем, хотя предмет его регулирования и меньше по своему объему. Здесь имеет значение то обстоятельство, что федеральные органы государственной власти приступили к нормотворческой деятельности значительно ранее субъектов РФ. С другой стороны, вопрос о численности нормативных правовых актов и их соотношении на уровнях регулирования следует рассматривать и в общем массиве нормативных правовых актов, принятых и действующих в стране. Этот вариант соотношения уровней правового регулирования должен быть принят во внимание по той причине, что, хотя предмет регулирования всех субъектов РФ один, общий (ст. 72, 73 Конституции РФ), принимаемые же ими правовые акты индивидуальны применительно к условиям того или иного субъекта Федерации. Поэтому нормативные правовые акты субъектов РФ в общем массиве российских нормативных актов имеют собственное содержание. Если примерную численность нормативных правовых актов отдельно взятого субъекта помножить на число субъектов Федерации, можно получить численность нормативных правовых актов этого уровня правового регулирования. Совершенно очевидно, что в этом соотношении первенство, притом многократное, будет за блоком нормативных актов, применяемых субъектами РФ. Это необходимо учитывать при оценке действующей правовой системы, ее количества и качества, систематизации и кодификации.

Нормативно-правовое регулирование определяется нами как вид деятельности, которая на основе внесения корректив в законодательстве и с помощью оперативных способов, средств и воздействий в процессе управления педагогической системой непрерывного профессионального образования, способствует поддержанию ее на запрограммированном законодательством уровне.

Конституция государства как акт высшей юридической силы устанавливает права и свободы человека и гражданина, в том числе в области образования, регламентирует формы образовательных учреждений и услуг.

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников.

Субъекты Федерации компетентны: издавать законы по вопросам образования и определять осуществление политики в образовании, не противоречащей федеральной политике в этой сфере. Решение вопросов в области работы региональных УНПК, отнесенных к полномочиям субъектов, прямо или косвенно направлено на реализацию государственных гарантий прав граждан в области образования, то есть затрагивает права человека, и поэтому должно определяться нормативным актом, имеющим высшую юридическую силу, каковым в настоящее время является закон государства.

Однако специфика государственно-управленческой деятельности обусловливает приоритет методов распорядительного типа, т.е. запретов и предписаний, основанных на юридико-властных полномочиях управляющей стороны и обязанности управляемой стороны, подчиняться этим предписаниям. При этом выявляется одностороннее волеизъявление юридически властного субъекта, неравнозначное волеизъявлению субъекта государственного управления. Поэтому административно-правовое регулирование осуществляется государственным органом, полномочным реализовывать властные отношения в одностороннем порядке в соответствии с нормативными правовыми требованиями законов.27

Цели государственной политики в области образования закрепляются в государственных законах «Об образовании» и « О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Нормативные положения основного закона в области образования дополняются другими специальными национальными законами, а также нормативными актами субъектов Федерации, которые имеют статус подзаконных актов. Иерархию образовательного законодательства можно выстроить следующим образом:

Базовые (многофункциональные) – законы «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»28;

Документы по организации управления образованием – «О государственных стандартах», « О нормативах финансирования», «О государственной аккредитации образовательных учреждений»29и др.

Акты, регулирующие особенности правовых отношений применительно к каждому уровню образования. 30

Правовые акты, направленные на социальную защиту участников образовательного процесса – закон «О статусе педагогического работника», «О государственной поддержке обучающихся»31 и др.

Специализированные нормативные акты – «О частном образовании» и др.;

Непрофильные – для сферы образования законодательные акты – «О финансировании системы образования»; «О налогообложении в сфере государственного и частного образования»32 и другие.

Политика государства направлена на создание непрерывного профессионального образования, интеграцию профессионального высшего образования Российской Федерации в мировую систему при сохранении и развитии его достижений и традиций – это один из принципов государственной политики, зафиксированный законом 33.

В ее реализации участвуют не только работники государственных органов всех уровней исполнительной власти, но и руководители образовательных учреждений, профессорско-преподавательский состав всех уровней профессиональных учебных заведений.

С точки зрения создания целостной системы управления развитием образования в любой работе представляет интерес характеристика причинно-следственных связей между формированием целостной системы управления, между способами и средствами, воздействиями на систему управления и результатами, между управляющей и управляемой подсистемами и содержанием деятельности. Без учета этой связи невозможно моделировать и осуществлять эффективный процесс управления развитием образования в целостной системе непрерывного образования в России. На сегодняшний день ее можно представить структурно следующим образом: система состоит из двух подсистем (управляющей и управляемой), хотя вторая подсистема имеет внутреннюю управляющую структуру. (См. схему № 1).

В следующих параграфах этой главы мы рассмотрим структурные компоненты системы государственного управления образованием в России и проанализируем нормативно-правовые акты, регламентирующие государственное управление.

Согласно указам Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 г. № 314 « О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»34 и от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы федеральных органов исполнительной власти» 35 входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Указами установлено, что федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в определенной сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр).

Федеральное министерство:

− в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации;

− осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Юридические особенности функций и полномочий первой группы федеральных органов исполнительной власти – федеральных министерств – определяются, во-первых, тем, является ли министерство органом отраслевого или межотраслевого управления; во-вторых, – спецификой полученных им сфер и отраслей.

Система государственного управления образованием в Российской Федерации определена Постановлением Правительства РФ от 9 января 1992 г. № 21 (с изменениями от 18 мая 1998 г.).36 Система органов государственного управления дошкольным, школьным, профессионально-техническим, средним специальным, высшим педагогическим и внешкольным образованием включала:

Министерство образования РФ;

− министерства образования республик в составе Российской Федерации;

− управления (главные управления, комитеты, департаменты) образования краев, областей и автономных образований;

− комитеты (департаменты) образования городов Москвы и Санкт-Петербурга;

− органы управления образованием городов и сельских районов, создаваемые по решению муниципальных органов.

Рассматривая вышеуказанную структуру управления, мы видим вертикаль руководящих составных элементов власти, существовавшую многие годы и осуществляемую руководство системой образовательных учреждений. Она привычна для системы образования, когда каждое учебное заведение включено в определенную образовательную подсистему и находится под влиянием директивного управления.

В положении о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 № 28037, установлено, что указанное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных и научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.

Федеральные министерства обладают рядом однородных полномочий в решении определенных вопросов. Они, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, самостоятельно осуществляют правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и агентств; вносят в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, согласно которым требуется решение Правительства Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере ведения федеральных министерств. А также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности министерств; на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимают нормативные правовые акты в сфере определенных Положением полномочий:

– осуществляют функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание министерства и реализацию его функций;

– организуют прием граждан, своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;

– утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата министерства; в пределах предоставленной компетенции назначают и освобождают работников;

– утверждают положения о структурных подразделениях органа и решают другие вопросы.

Министерство образования и науки России самостоятельно в осуществлении своих полномочий, установленных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

При осуществлении своих полномочий Министерство образования и науки России непосредственно взаимодействует с другими органами государственной власти и органами местного самоуправления, если иной порядок не установлен федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Порядок взаимодействия Министерство образования и науки России с федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в его ведении, при осуществлении ими согласованных действий по реализации государственных функций и оказанию государственных услуг, включая образование координационных и совещательных органов, определяется нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также согласованными или совместными актами Минобрнауки России с другими федеральными органами исполнительной власти.

Министерство образования и науки России:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

Министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации Министр образования и науки Российской Федерации (федеральный министр);

б) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства.

Министр образования и науки Российской Федерации организует работу Минобрнауки России, федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, систематически проводит совещания с заместителями Министра, руководителями департаментов Министерства, федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, на которых рассматривается ход выполнения программ и планов деятельности Министерства, принимает решения по оперативным вопросам, издает приказы и распоряжения, обязательные к исполнению.

Министр образования и науки Российской Федерации и его заместители в целях осуществления контроля за исполнением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации и решений Правительства Российской Федерации заслушивает на своих совещаниях руководителей департаментов Министерства, федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, дает оценку деятельности указанных департаментов, федеральных служб и федеральных агентств, принимает решения об отмене или о приостановлении действия их приказов (распоряжений), о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Министром.

Минобрнауки России организует свою работу в соответствии с утверждаемыми Правительством Российской Федерации планами и показателями его деятельности.

Порядок и сроки представления Минобрнауки России проектов планов работы на очередной год и прогнозных значений основных показателей деятельности, а также представления отчетов об их исполнении определяются Правительством Российской Федерации. Минобрнауки России осуществляет свою деятельность на основе перспективных и текущих планов работы и показателей деятельности, федеральных целевых и ведомственных программ, планов общероссийских и международных мероприятий Министерства.

План работы и показатели деятельности Министерства должны обеспечивать выполнение в полном объеме функций, определенных Положением о Министерстве.

Министр образования и науки Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении Минобрнауки России.

Руководители Министерства образования и науки России, федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, несут персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на них, и реализацию функций этими федеральными органами.

Министр образования и науки Российской Федерации распределяет обязанности между своими заместителями и предоставляет им соответствующие полномочия, назначает лиц, исполняющих обязанности Министра на время его отсутствия в связи с болезнью, отпуском или командировкой.

Министр образования и науки Российской Федерации своим приказом предоставляет в необходимых случаях директорам департаментов Министерства полномочия представлять Министерство в отношениях с государственными органами, в том числе с федеральными службами, федеральными агентствами, находящимися в ведении Министерства, с другими организациями и гражданами, а также выдает доверенности на подписание от имени Министерства договоров и других гражданско-правовых документов.

Планы работ должны предусматривать, в частности, законопроектную и нормотворческую деятельность, проведение заседаний коллегии Министерства, координационных и совещательных органов Министерства и другие значимые мероприятия.

Проекты планов работ и показателей деятельности Министерства формируются на основании предложений департаментов Министерства с учетом предложений федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в сфере ведения Министерства, которые оформляются письменно, согласовываются (визируются) с курирующим заместителем Министра и представляются Министру в установленные сроки.

Исходя из плана работ и показателей деятельности Министерства, составляются планы работ и показатели деятельности департаментов Министерства на соответствующий год, в которых предусмотренные планом Министерства мероприятия, сроки их реализации и показатели конкретизируются, при необходимости – дополняются и уточняются.

Проекты планов работы и показателей деятельности департаментов Министерства визируются курирующими их заместителями Министра и не позднее, чем за месяц до начала планируемого периода, представляются Министру на рассмотрение вместе с информацией о выполнении плана работы и показателей деятельности за истекший период.

Планы работы и показатели деятельности департаментов Министерства:

− формируются, исходя из функций Министерства, отнесенных к компетенции данного департамента;

− подписываются директором департамента и утверждаются Министром.

Министр образования и науки Российской Федерации и его заместители, в целях осуществления контроля за исполнением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации и решений Правительства Российской Федерации заслушивает на своих совещаниях руководителей департаментов Министерства, федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, дает оценку деятельности указанных департаментов, федеральных служб и федеральных агентств, принимает решения об отмене или о приостановлении действия их приказов (распоряжений), о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Министром.

Результаты рассмотрений и слушаний оформляются протоколами совещаний у Министра или его заместителей и заседаний коллегии. Контроль исполнения поручений, содержащихся в протоколах заседаний коллегий, организуется Департаментом управления делами и государственной службы. Указанный Департамент прекращает контроль исполнения поручений на основании решений, принимаемых Министром образования и науки Российской Федерации или его заместителями, о чем информирует исполнителей.

Исполнение поручений, содержащихся в актах Правительства Российской Федерации, протоколах заседаний Правительства Российской Федерации, координационных и совещательных органов Правительства Российской Федерации, возглавляемых Председателем Правительства Российской Федерации или Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации, а также поручений Председателя Правительства Российской Федерации и Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, содержащихся в протоколах проведенных ими совещаний и в резолюциях (далее – поручения), организуется Министром образования и науки Российской Федерации и руководителями подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств, которым адресованы поручения.

Минобрнауки России направляет в находящиеся в его ведении федеральные службы и федеральные агентства поручения по вопросам, относящимся к полномочиям этих органов, и контролирует их исполнение.

Если в резолюции Министра или заместителя Министра первым пунктом указана подведомственная Министерству федеральная служба или федеральное агентство, а исполненный документ должен быть внесен в Правительство Российской Федерации или другие федеральные органы исполнительной и государственной власти, то в резолюции по п. 2, как правило, указывается соответствующий департамент Министерства. При этом подготовку документа и согласование с другими федеральными органами исполнительной власти осуществляет головной исполнитель, указанный первым в резолюции, который направляет подготовленные и согласованные документы в департамент Министерства вместе с «основанием» (поручением) и в электронном виде. Документ на подпись представляется департаментом Министерства, указанным вторым в резолюции, Министру (заместителю Министра) за 3 рабочих дня до контрольного срока через секретариат Министра или заместителя Министра.

Если в резолюции Министра образования и науки Российской Федерации или его заместителя первым указан департамент Министерства (вопросы реализации правоустанавливающих функций), а соисполнителем – подведомственная Министерству федеральная служба или федеральное агентство, то согласование документа с другими федеральными органами исполнительной власти и представление Министру образования и науки Российской Федерации или его заместителю для подписания осуществляет ответственный департамент Министерства. Соисполнитель представляет департаменту – исполнителю предложения, подписанные руководителем (его заместителем) в течение первой половины срока, отведенного на исполнение поручения.

Персональную ответственность за своевременную и качественную подготовку документов для внесения в Администрацию Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, другие федеральные органы государственной власти несет директор департамента Министерства или руководитель федеральной службы (федерального агентства), подведомственных Министерству, и являющийся ответственным за выполнение поручений в соответствии с резолюцией руководства Министерства.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом, и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.38

В ведении Федерального агентства по образованию остаются 1256 учреждений начального и среднего профобразования. 2514 учреждений НПО переданы в субъекты РФ. С 1 января 2005 г. прекращено финансирование из бюджета РФ переданных в введенье субъектов Федерации учреждений начального и среднего профобразования. Оставлены на федеральном уровне те образовательные учреждения, которые осуществляют реальную межрегиональную подготовку. Кроме того, к федеральным образовательным учреждениям относятся те учреждения, которые являются экспериментальными площадками этого уровня образования. Или даже методическими центрами, на которых происходит отработка нового содержания образования, новых государственных образовательных стандартов профессионального образования, новых педагогических технологий и методик преподавания. Это по существу образовательные лаборатории для Министерства образования и науки и Федерального агентства по образованию.

На февраль 2005 года в ведении Федерального агентства по образованию находилось 451 учреждение среднего профессионального образования и 335 учреждений высшего профессионального образования. В рамках широкомасштабной административной реформы абсолютное большинство учреждений среднего и высшего профессионального образования, которые сегодня находятся в ведении других отраслевых министерств и федеральных агентств будут переданы в ведение Федерального агентства по образованию.39

Регламенты Минобрнауки России, федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, разрабатываются на основе федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, положений о них, Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30, и утверждаются соответственно Министром образования и науки Российской Федерации, руководителем соответствующей федеральной службы и федерального агентства.

Минобрнауки России, федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в его ведении, разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих Минобрнауки России, федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении (далее – федеральные органы исполнительной власти), содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий.

Административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг утверждаются федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении Минобрнауки России, по согласованию с Министерством.

Регламент Минобрнауки России, регламент федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих Минобрнауки России, федеральных служб и федеральные агентств, находящиеся в его ведении, составляют административный регламент Министерства, указанных федеральных служб и федеральных агентств.

Каждый субъект Российской Федерации имеет свою структуру государственной исполнительной власти. Она формируется на основании закона субъекта Федерации об исполнительных органах государственной власти.

Административная реформа в субъектах Российской Федерации проходит период адаптации к условиям региона, определяется специфика государственного управления различными сферами общественной жизнедеятельности, и сфера образования и науки не является исключением.

В состав управления системой образования субъекта Российской Федерации входят Департамент (Министерство автономной республики), управления, отделы, службы и другие структурные подразделения. Возглавляет государственное управление системой образования субъекта Российской Федерации начальник Департамента образования и науки.

Каждый орган системы управления образования функционирует согласно определенной для него компетенции в пределах предоставленных ему полномочий, при строгом и неуклонном соблюдении и использовании законов и основанных на них правовых актах.

В настоящий момент одним из краеугольных параметров реформирования является уточнение задач всех структурных элементов управления системы непрерывного профессионального образования, начиная от высших органов и заканчивая конкретными должностными лицами.

Становление полноправных субъектов федерации предполагает передачу на их уровень управления многих функций, принадлежавших ранее центру. Согласно российскому Закону «Об образовании», и политика в этой сфере находится исключительно в их компетенции. Статья 30 Закона «Об образовании» специально посвящена порядку разграничения компетенции органов государственной власти и органов управления образованием:

1. Установленная статьями 28 и 29 настоящего Закона компетенция в области образования федеральных органов управления образованием и органов государственной власти субъектов Российской Федерации является исчерпывающей и не может быть изменена иначе как законом.

2. Разграничение компетенции в области образования между федеральными органами законодательной и исполнительной власти образования определяется в соответствии с Конституцией Российской Федерации законом, регулирующим деятельность Правительства Российской Федерации.

3. Разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти определяется Правительством Российской Федерации.

4. Разграничение компетенции в области образования между органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также между их органами регулируется законодательством субъектов Российской Федерации.

5. Федеральные и ведомственные государственные органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные настоящим Законом к компетенции органов управления образованием субъектов Российской Федерации и касающихся обеспечения государственной и общественной безопасности, охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав и свобод граждан.

6. Федеральные государственные органы управления образованием вправе в пределах своей компетенции инспектировать на территории Российской Федерации любые образовательные учреждения и любой орган управления образованием в порядке надзора, а также могут предоставлять это право другим государственным органам управления образованием.40

Пункт 6 статьи 30 полностью построена в соответствии с традиционной структурой вертикали управления и сохраняет еще ряд существенных недостатков прошлого. Она хороша для работы на всех уровнях системы образования, когда они построены по линейно-функциональному принципу, т.е. по своему типу являются жесткими и могут хорошо работать только в стабильной среде. Однако реальная среда, в которой сегодня вынуждена действовать система образования, характеризуется высокой степенью нестабильности. О чем свидетельствуют дополнения, внесенные в статью 29 Закона «Об образовании» о Компетенции субъектов Российской Федерации в области образования.

В ведении субъектов Российской Федерации в области образования находятся:

1) определение и осуществление политики в области образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования;

2) законодательство субъектов Российской Федерации в области образования;

3) определение особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений;

4) осуществление федеральной политики в области образования;41

5) разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования, в том числе международных, с учетом национальных и региональных, социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей;

5.1) обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в общеобразовательных учреждениях, находящихся в ведении государственных органов управлением образованием;42

6) формирование государственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов (по согласованию с федеральными органами управлением образованием);

6.1) финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования, включая оплату работников муниципальных общеобразовательных учреждений, расходов на приобретение учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и на хозяйственные нужды (за исключением коммунальных расходов);43

7) создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений, соответствующего подчинения, лицензирование образовательных учреждений, за исключением лицензирования на право ведения образовательной деятельности по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования;

8) установление региональных (национально-региональных) компонентов государственных образовательных стандартов44;

9) формирование бюджетов субъектов Российской Федерации в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования;

10) установление местных налогов и сборов на цели образования;

11) установление республиканских, региональных нормативов финансирования образования;

12) организация финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений, оказание им посреднических услуг в части материально-технического обеспечения;

13) установление дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений;

14) установление дополнительных к федеральным льгот обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников;

15) информационное обеспечение в пределах своей компетенции образовательных учреждений, организация издания учебной литературы, разработка базисных учебных планов и примерных программ курсов, дисциплин;45

16) организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации педагогических работников;

17) обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования и контроль за исполнением государственных образовательных стандартов;

18) издание нормативных документов в пределах своей компетенции.46

Таким образом, потребность управления развитием образования как системой приводит к необходимости смены целевых ориентиров управления.

Исследования тенденций изменений и проблем управления развитием образования в регионе В.С. Лазарева и Т.И. Шамовой показывают, что после принятия Закона «Об образовании» перед региональными органами управления возникли сложные задачи изменения содержания и методов их деятельности и установления новых взаимоотношений с федеральными и муниципальными органами управления.47

Также появились новые управленческие функции, не имевшие место при вертикали управленческой структуры советской системы образования.

Каждый субъект Российской Федерации имеет свою структуру государственной исполнительной власти. Она формируется на основании закона субъекта Федерации об исполнительных органах государственной власти.

Закон Краснодарского края «О внесении изменений в Закон Краснодарского края» О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края администрации Краснодарского края и системы исполнительных органов государственной власти Краснодарского края» был принят Законодательным Собранием Краснодарского края 29 декабря 2005 года.48

В приложении № 2 к выше указанному Закону дана схема структуры высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края – администрации Краснодарского края и система органов государственной власти Краснодарского края.

Изменения в структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края проводятся довольно часто, о чем свидетельствуют изменения, вносимые в Закон Краснодарского края от 7 июня 2001 года № 365 –КЗ перечислим даты их внесения: 7.08.2001, № 389-КЗ; 11.04.2002 № 462-КЗ; 11.06.2002.№ 493-КЗ; 26.06.2002.№ 495-КЗ; 9.08 2002.№ 516-КЗ; 8.10.2002.№ 524-КЗ; 5.11.2002 № 545КЗ; 7.04.2003.№ 570-КЗ; 22.08. 2003. № 610-КЗ; 26.11.2003.№ 619-КЗ; 31.12.2003. № 655-КЗ; 31.03. 2004. № 671-КЗ; 5.05.2004. № 695-КЗ; 7.06. 2004. № 707-КЗ; 12.10.2004. № 782-КЗ; 2.12.2004. № 793-КЗ; 29.12.2004. № 824-КЗ; 27.01.2005 № 830-КЗ; 22.02.2005.№ 833-КЗ; 15 .07.2005. № 898-КЗ; 11.08.2005.№ 924-КЗ; 29.11. 2005. № 951-КЗ; 29.12. 2005 № 983-КЗ).49

ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ

Высший исполнительный орган власти Краснодарского края – администрация Краснодарского края

Органы исполнительной власти Краснодарского края

Права органов местного управления, гарантируемые Конституцией и федеральным законом, предполагают их обязанности в правотворческой деятельности – принятие законов и других нормативных актов, где четко определены все вопросы правового регулирования деятельности. Прерывность (дисфункция) действий института местного самоуправления связана не столько с парламентаризмом, сколько с нарушениями в распределении компетенций между федеральной властью и властью субъектов Федерации и муниципальными образованиями. Для устранения данного нарушения необходимо определить права каждой из ветвей власти в распределении полномочий и законодательно закрепить их. Если законы субъектов Федерации противоречат федеральным законам, то первые должны быть приведены в соответствие со вторыми.

После принятия Закона «Об образовании» перед региональными органами управления образованием возникли сложные задачи изменения содержания и методов их деятельности и установления новых взаимосвязей с федеральными и муниципальными органами управления. Решение этих задач продолжается и сегодня.

Рассмотрим структуру Департамента образования и науки Краснодарского края.

Департамент образования и науки Краснодарского края является органом исполнительной власти Краснодарского края, осуществляющим государственную политику в области образования, подготовки и аттестации педагогических кадров, координирующим деятельность муниципальных органов управления образованием и учреждений системы образования.

В официальных, финансовых и иных документах может быть использовано сокращенное наименование департамента. Департамент образуется постановлением Администрации края. Организационно-правовая форма департамента – государственное учреждение.

Структура департамента образования и науки Краснодарского края

Департамент в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, областными законами и Уставом Краснодарского края, указами и распоряжениями Главы Администрации (Губернатора) края, постановлениями и распоряжениями Администрации области и настоящим Положением.

Положение о департаменте утверждается постановлением Администрации края. Департамент осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными и краевыми органами исполнительной и законодательной власти, органами местного самоуправления, общественными организациями.

Департамент является юридическим лицом, имеет свой расчетный, валютный и иные счета в банковских учреждениях, печати с изображением герба Краснодарского края, а также соответствующие бланки и штампы. Департамент является распорядителем средств федерального и краевого бюджетов, выделяемых департаменту на финансирование подведомственных учреждений, централизованных бюджетных и внебюджетных средств.

Имущество департамента является собственностью Краснодарского края и передается министерству на праве оперативного управления.

Структура департамента:

Департамент возглавляет руководитель департамента образования и науки Краснодарского края (далее по тексту – руководитель), назначаемый на должность и освобождаемый от должности постановлением Главы Администрации (Губернатора) Краснодарского края по представлению заместителя Главы Администрации (Губернатора) края, курирующего направление деятельности департамента.

Руководитель департамента имеет двух заместителей, в том числе одного первого. Заместители руководителя назначаются на должность Главой Администрации (Губернатором) края. Штатное расписание и численность работников утверждаются постановлением Администрации края.

Руководитель департамента осуществляет управление департаментом на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на департамент задач и функций.

Организация работы персонала и взаимодействие подразделений департамента осуществляются руководителем департамента непосредственно или первым заместителем руководителя в соответствии с должностной инструкцией.

В департаменте образовывается коллегия в составе руководителя департамента (председатель коллегии) и членов коллегии. Положение о коллегии и персональный состав коллегии утверждаются постановлением Администрации края.

Руководитель департамента:

– Распределяет обязанности и устанавливает степень ответственности заместителей руководителя, начальников структурных подразделений аппарата департамента и руководителей отделом и управлений, подведомственных департаменту.

– Руководитель департамента издает в пределах своей компетенции приказы и распоряжения, дает инструкции и указания, подлежащие обязательному исполнению работниками аппарата департамента, подведомственными образовательными и иными учреждениями, организациями, и проверяет их исполнение; в необходимых случаях, совместно с руководителями других органов исполнительной власти края, издает приказы, инструкции.

– Назначает на должность и освобождает от должности начальников структурных подразделений департамента после согласования их кандидатур с заместителем Главы Администрации (Губернатора) края по организационной, кадровой работе и вопросам местного самоуправления, а также работников аппарата департамента.

– Назначает и освобождает от должности в установленном порядке руководителей подведомственных государственных учреждений.

– Утверждает сметы расходов образовательных учреждений, подведомственных департаменту.

– Утверждает регламент департамента, положения, подписывает договоры, лицензии, свидетельства об аккредитации, аттестационные листы, выдает доверенности, иные акты и документы, издание которых необходимо для надлежащей организации деятельности департамента.

– Представляет интересы департамента и сферы образования Краснодарского края в государственных, общественных и других организациях, в том числе международных.

– Вносит в установленном порядке на рассмотрение проекты нормативных и правовых актов по вопросам образования в Администрацию края и Законодательное Собрание края.

– Подписывает договоры, соглашения о сотрудничестве, совместной деятельности с заинтересованными ведомствами;

– Имеет право первой подписи на банковских и финансовых документах.

Деятельность руководителя в системе управления особая. Он реализует интересы и установки государства и общества, являясь полномочным представителем целостной системы управления. С другой стороны, подлинный руководитель – лидер коллектива, способный выявлять, выражать и защищать интересы своей организации. В его деятельности смыкаются централизованные и демократические начала управления. Руководитель, опираясь на аппарат управления, на общественные организации, с их помощью направляет деятельность аппарата управления на выполнение задач, поставленных обществом. Он координирует и направляет работу всех функциональных служб управления, охватывает проблемы в целом, во всех их аспектах.

Анализ изменений, происходящих в организационных структурах управления на этом уровне, позволяет выделить ряд тенденций в их модернизации:

– создаются новые подразделения, нацеливаемые на выполнение вновь возникших функций управления – подразделения по реабилитации учащихся, экономике образования, защиты детства, развития образования и инноватики, альтернативному и негосударственному образованию, связям с общественностью, международным связям;

– в структуре органов управления или при этих органах создаются различные функциональные службы (аттестационные, инспекторские, диагностические), причем их руководители часто имеют высокий статус в общей управленческой иерархии;

– создаются службы, специально занимающиеся координацией работы подразделений органа управления, связей с другими структурами;

– создаются подразделения, концентрирующие в своем составе специалистов, курирующих все аспекты управления отдельными сферами образования (т.е. все функциональные специалисты группируются вокруг общего объекта управления);

– создаются различные коллегиальные органы, чаще с координационными функциями (региональные советы по развитию образования, советы руководителей муниципальных органов управления образованием), экспертные советы.

Наряду с изменениями в организационных структурах регионального управления происходят изменения в технологиях реализации управленческих функций.

Развитие и постоянное совершенствование содержания управления образовательными учреждениями, предполагающее освоение новых идей, заложенных в Законе «Об образовании», находит отражение и в формах управления регионов.

Ф ормы управления образовательными учреждениями в субъектах Российской Федерации 50

Коллегия является совещательно-коллегиальным органом при департаменте образования и науки субъекта Российской Федерации. Заседания коллегии проводятся один раз в два месяца. Все члены коллегии имеют право решающего голоса.

На рассмотрение заседаний коллегии выносятся вопросы, предусмотренные планом работы министерства, а также по предложению членов коллегии. Подготовкой вопросов занимаются отделы министерства, департамента руководители органов управления образованием субъекта Российской Федерации, образовательных учреждений. Не позднее, чем за 5 дней до даты заслушивания председатель коллегии определяет готовность и дает разрешение на рассмотрение вопроса.

Секретарь коллегии за 7 дней до заседания представляет председателю и членам коллегии необходимые в соответствии с порядком проведения заседания коллегии документы: проект решения, справку по рассматриваемому вопросу, список приглашенных, другие информационные или аналитические материалы. Представляемые документы заверяются заместителем министра, заместителем руководителя департамента курирующим данное направление или учреждение.

На заседании коллегии вынесенный на обсуждение вопрос может докладывать руководитель структурного подразделения министерства, отдела или управления департамента специалист министерства или департамента или руководитель образовательного учреждения по согласованию с членами коллегии. В обсуждении проблемы принимают участие все приглашенные или заинтересованные лица в соответствии с регламентом заседания, принимаемым коллегией перед рассматриваемым вопросом.

Число участников коллегии не ограничивается, на заседания приглашаются работники образования территорий области, образовательных учреждений. По предложению членов коллегии могут проводиться также закрытые заседания. Проводятся расширенные заседания коллегии с участием представителей других ведомств, а также совместные заседания с Советами руководителей высшего, среднего и начального профессионального образования, руководящими органами общественных организаций. Решения принимаются открытым голосованием большинством голосов членов коллегии. Для принятия решения требуется присутствие не менее 2/3 членов коллегии. В практическую деятельность решения могут проводиться последующими приказами министра, руководителями департамента образования и науки субъекта Российской Федерации. Контроль над выполнением решений коллегии осуществляет заместитель министра, заместитель руководителя департамента.

1. О работе министерства департамента) за отчетный период.

2. Об утверждении программ развития (материально – технического обеспечения) образования субъекта Российской Федерации.

3. Итоги работы различных общественных объединений (научных советов, экспертных советов, советов директоров и т.д.).

4. Проекты областных законов, вносимых на рассмотрение Законодательного Собрания субъекта Российской Федерации.

5. Отчеты руководителей органов управления, образовательных учреждений по итогам деятельности руководимых ими коллективов.

6. Организация научно-практических исследований, их эффективность и результативность. Координация и взаимодействие с учреждениями высшей школы, науки, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта, социальной защиты, занятости молодежи.

1. Информирует, вносит предложения и критические замечания федеральным структурам образования в рамках компетенции и полномочий по актуальным и принципиальным вопросам развития образования субъекта Российской Федерации.

2. Информирует Администрацию субъекта Российской Федерации, городов, районов о необходимых мерах по проблемам образования.

3. Рекомендует руководителям органов образования к практическому внедрению формы и методы работы, программу мер по реформированию и совершенствованию образовательного процесса.

4. Требует отчеты от членов коллегии, работников аппарата министерства, департамента, руководителей органов управления образованием о выполнении решений коллегии.

5. Принимает решения о поощрениях и награждениях работников образования субъекта Российской Федерации.

Кроме линейных и функциональных руководителей, в структурах появились руководители ВТК и проектов, как правило, подчиненные одному из заместителей руководителя органа управления; создаются различные коллегиальные органы, чаще с координационными функциями (региональные советы по развитию образования субъекта Российской Федерации, советы руководителей муниципальных органов управления образованием), экспертные советы; создаются новые структуры, занимающиеся научно-методическим, кадровым обеспечением системы образования (например, Центры развития образования), новые службы, специализирующиеся на оказании услуг и действующие на бюджетной и коммерческой основе.

Наряду с изменениями в организационных структурах регионального управления происходят изменения в технологиях реализации управленческих функций. Планирование в управленческой деятельности начинает приобретать стратегический характер, проводятся целевые мониторинги изучения социальной образовательной среды, разрабатываются целевые программы развития образовательных учреждений субъекта Российской Федерации на длительный период времени.

Многообразие форм собственности, появившихся образовательных учреждений (государственная, частная, муниципальная и пр.) указывает на необходимость выявления путей нормативно-правового регулирования образовательного процесса при переходе от унифицированной, безальтернативной государственной структуры образования, к ее новому состоянию.

Для реализации принципа выбора свободы в развитии каждой личности необходимо расширение компетенций местного самоуправления в области образования. Статья 31 Закона «Об образовании».

П.1. Органы местного самоуправления ответственны за:

– реализацию права граждан на получение начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования;51

– ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных территориях.

П.2. К исключительной компетенции в области образования органов местного самоуправления относятся:

1) планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики образования;

2) формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;

3) обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения;

4) регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;

5) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

6) создание и ликвидация местных (муниципальных) органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления; (Данный пункт не охватывает всего комплекса образовательных учреждений, которые относятся к ведению местного (муниципального) управления: начальные и средне-специальные профессиональные заведения и часть вузов).

7) назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;

8) строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих территорий;

9) контроль аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями;

10) использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования;

11) установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования;

12) учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих общеобразовательные программы основного общего образования.52

П.3. Разграничение компетенции в области образования между муниципальными образованиями, территория одного из которых является частью территории другого, регулируется в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации.

П.3.1. Органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями по обеспечению, в части реализации государственного стандарта общего образования государственных гарантий прав граждан, на получение общедоступного и бесплатного общего образования в подведомственных им образовательных учреждениях. В том числе, за счет субвенций, выделяемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам в соответствии с утвержденными законами субъектов Российской Федерации нормативами расходов на реализацию государственного стандарта общего образования на уровне не ниже федеральных нормативов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные и финансовые ресурсы для осуществления переданных им государственных полномочий по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в случаях и порядке, которые предусмотрены уставом муниципального образования.53

П.4. Разграничение компетенции в области образования между органами местного самоуправления регулируется в порядке, установленном уставом (положением) органов местного самоуправления.

П.5. Местные (муниципальные) органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов управления образованием.54

Радикальные изменения в структуре управления российского образования, передача большого объема управленческих функций в регионы и на муниципальный уровень привели к стратегической переориентации в руководстве общеобразовательными учреждениями. Именно на муниципальном уровне видна «пестрота» форм собственности образовательных учреждений, проблемы выживания при недостаточном финансировании муниципальных образовательных учреждений, различных тенденций в определении стратегии развития отдельных образовательных учреждений.

Наибольшая приближенность к образовательным учреждениям побуждает муниципальные органы управления концентрировать свои усилия на поддержании важнейших условий жизнеобеспечения в муниципальной системе (сохранность зданий, их готовность к работе, отопление, питание, материально-техническое и другое обеспечение, переподготовка педагогических кадров, аттестация и др.).

Усложнение структуры муниципальной образовательной системы слабо отражено в Законе «Об образовании». В статье 31 Закона не говорится о приобретении новых функций муниципальными органами: регистрация, лицензирование и аккредитация образовательных учреждений; о создании служб диагностики, мониторинга, единой системы контроля; о полномочиях муниципальных органов управления по созданию различных коллегиальных органов, например, советов руководителей образовательных учреждений, экспертных советов, координационных советов, комиссий по аттестации педагогических и руководящих кадров, а на некоторых территориях – групп по разработке концепций и программ развития образования (Ростов-на-Дону, Волгоград и др.).

Последние изменения в законодательстве в рамках перераспределения властных полномочий между федеральным центром и регионами особенно остро поставили вопрос об ответственности власти за образование.

Федеральный закон «Об образовании» от 22.08.04. № 122-ФЗ устанавливает разграничение компетенции и ответственности органов государственной власти и местного самоуправления. В пункт 2 ст. 3 внесено уточнение, которое указывает, что федеральные законы в области образования «разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления…».55 Прежняя редакция Закона РФ «Об образовании» упускала указание на то, что федеральные законы в области образования устанавливали компетенцию и ответственность органов местного самоуправления, хотя по факту в них всегда имелись нормы, регламентирующие это. Например, ст. 31 Закона РФ «Об образовании» в прежней редакции называлась «Компетенция органов местного самоуправления в области образования». В связи с внесенными изменениями текст п. 2 ст. 3 стал более точным.

Основным направлением современного этапа государственного строительства и административной реформы является создание эффективно действующего института государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, повышения доверия граждан, обеспечения прав и свобод, улучшения качества оказываемых им государственных услуг. В этой связи возрастает потребность в совершенствовании административной ответственности государственных служащих.

В утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. Классификаторе правовых актов56 (в редакции Указа Президента российской федерации от 05 октября 2002 г. № 1129) выделен раздел 020.000.000 «Основы государственного управления», в который включены правовые акты, связанные с функционированием основных институтов административного права: 020.010.000. Органы исполнительной власти; 020.010.020. Правительство Российской Федерации; 020.010.030. Органы и организации при правительстве Российской Федерации; 020.010.040. Федеральные органы исполнительной власти; 020.010.050. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;020.020.000. Государственная служба в Российской Федерации и другие.

Система государственного управления определена законодательством о государственной службе. Особое место в обществе занимает государственная служба, которая от других видов службы отличается своим публичным характером, а также тем, что она регулируется в основном административным, а не трудовым правом.

Понятие «государственная служба» в действующем законодательстве ряда зарубежных стран является частью более широкой категории «публичной службы», к которой относится служба: а) в управленческом государственном аппарате; б) в органах местного самоуправления; в) в государственных учреждениях и предприятиях. В российской правовой литературе публичная служба трактуется исключительно как государственная служба, поскольку согласно действующему законодательству ограничивается профессиональной деятельностью в государственных органах.57

В законах «О системе государственной службы Российской Федерации»58 от 27.05.2003 № 58-ФЗ и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.200459 определяется, что государственная служба Российской Федерации – это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями. Уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Российской Федерации.

Должности государственной службы распределяются по группам и/или категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о гражданской службе субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»60 должности государственной гражданской службы подразделяются на следующие категории:

1) руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документального, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Согласно названному закону должности гражданской службы подразделяются на следующие группы: высшие должности гражданской службы; главные должности гражданской службы; ведущие должности гражданской службы; старшие должности гражданской службы; младшие должности гражданской службы.

Должности категорий «руководитель» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной службы, являющиеся соответствующими разделами Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается Указом Президента Российской Федерации.

Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Муниципальные образования также принимают «Реестры выборных муниципальных должностей» и «Реестр муниципальных должностей муниципальной службы органов местного самоуправления» с учетом нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

Рассмотрим специфику государственного управления в муниципальном образовании на примере Думы г. Армавира, входящей состав Краснодарского края (субъекта Федерации). Изменения в нормативных документах, регламентирующих государственное управление на трех уровнях, происходят по нисходящей траектории. В соответствии с Законом Краснодарского края «О муниципальной службе Краснодарского края» и «О реестре выборных муниципальных должностей и реестре муниципальных должностей муниципальной службы органов местного самоуправления в Краснодарском крае» внесены изменения в структуре Армавирской городской Думы.61

Анализ состояния сложившейся образовательной практики и теоретических разработок с позиции системного подхода показывает, что система образования в регионах и муниципальных образованиях представляет собой динамичную, но слабо интегрированную систему, в которой инновационные процессы объединяют часть образовательных учреждений в учебно-научно-педагогические комплексы.

Следует отметить, что проникновение рыночных отношений в образовательную сферу выявило необходимость смены традиционных иерархических управленческих отношений в руководстве образовательными учреждениями. Инновационные образовательные процессы стали опережать нормативно-правовое регулирование в управлении новыми видами и формами образовательных отношений. Трансформации подверглись не только вертикальные управленческие структуры (ГУНО – школа), но и вертикаль (министерство – республика – край – район – муниципальная структура).

СТРУКТУРА ДУМЫ г. АРМАВИРА

В систему управления образованием все больше внедряется маркетинговый подход, понимаемый в широком смысле, как способ изучения личных запросов населения в получении тех или иных запросов населения в получении тех или иных знаний и ориентации учебных заведений на удовлетворение выявленных потребностей путем:

– предоставление учащимся, их родителям возможности выбора образовательных предметов, учреждений;

– формирование рынка образовательных услуг;

– расширения разнообразной сети образовательныхуслуг;

– формирование как государственной, так и негосударственной сети дошкольных, школьных общеобразовательных учреждений, учреждений средне-специального профессионального и высшего профессионального образования и учреждений дополнительного образования и их многоканального и многоуровневого финансирования и т.д.

Полномочия специалистов определяются должностными инструкциями, утверждаемыми заместителем главы города по социальным вопросам.

Инструкция содержит общие положения, цели данной штатной единицы, определяет функции и обязанности, закрепляет права, определяет степень ответственности.

Главный специалист, ведущий специалист, специалист 1 категории управления образования города (в дальнейшем – управление) подчиняется руководителю управления, заместителю главы города по социальным вопросам.

Структура Управления образования администрации г. Армавира

В своей работе руководствуется Законами РФ, Указами Президента, Постановлениями Правительства РФ, актами Законодательного Собрания края, решениями Армавирской Государственной Думы, постановлениями и распоряжениями главы администрации Краснодарского края, главы города, Правилами внутреннего трудового распорядка, настоящей должностной инструкцией.

На должность главного специалиста назначается лицо, имеющее высшее педагогическое или юридическое образование, со стажем работы по специальности не менее 5 лет;

– на должность ведущего специалиста назначается лицо, имеющее высшее педагогическое или юридическое образование, со стажем работы по специальности не менее 5 лет;

– на должность специалиста 1 категории назначается лицо, имеющее высшее педагогическое или юридическое образование, со стажем работы по специальности не менее 5 лет.

Исполнитель должности главного специалиста замещает в случае необходимости начальника управления образования.

2.1. Эффективное выполнение всех функций, возложенных на специалистов «Положением об управлении образования администрации города» и должностной инструкцией.

Для выполнения обязанностей специалисты управления образования при администрации г. Армавира должностной инструкцией наделены следующими правами:

Для выполнения обязанностей главному специалисту предоставляются права:

4.1. Знакомиться с проектами постановлений и распоряжений, касающихся его деятельности.

4.2. Вносить на рассмотрение руководства администрации города предложения по совершенствованию работы управления и администрации.

4.3. Запрашивать через начальника управления информацию и документы, необходимые для выполнения его должностных обязанностей.

4.4. Главный специалист имеет иные права, предусмотренные законодательством о муниципальной службе.

4.5. Не реже одного раза в три года повышать свою квалификацию.

4.6. Не имеет право работать на любой другой работе, в качестве исключения, научной, преподавательской.

Для выполнения обязанностей ведущему специалисту предоставляются права:

4.1. Знакомиться с проектами постановлений и распоряжений, касающихся его деятельности.

4.2. Вносить на рассмотрение руководства администрации города предложения по совершенствованию работы управления и администрации.

4.3. Запрашивать через начальника управления информацию и документы, необходимые для выполнения его должностных обязанностей.

4.4. Ведущий специалист имеет иные права, предусмотренные законодательством о муниципальной службе.

4.5. Не реже одного раза в три года повышать свою квалификацию.

4.6. Визировать проекты распорядительных документов руководителя управления образования при администрации города. При несогласии с принимаемым решением главы города, или начальника управления образования ведущий специалист имеет право не визировать проекты документов, с письменным обоснованием своего мнения.

Специалист 1 категории имеет право:

– Запрашивать и получать в установленном порядке от структурных подразделений администрации города, ОУ города, граждан и юридических лиц информацию и документы, необходимые для выполнения своих должностных обязанностей.

– Привлекать работников структурных подразделений администрации города, ОУ города для подготовки правовых актов, нормативных документов, участия в судебных заседаниях, а также для осуществления иных мероприятий, проводимых специалистом 1 категории в соответствии с возложенными на него обязанностями.

– На повышение своей квалификации путем участия в семинарах, конференциях, курсах и т.д. по направлению руководителя управления образования.

– Вносит свои предложения при составлении плана работы управления.

Одной из основных задач реформы системы образования является удовлетворение образовательных запросов граждан, обеспечение равных возможностей получения образования. Произошедшие за последние годы изменения в общественной жизни поставили перед российской системой образования новые социальные и культурные задачи:

– обеспечить целостность образовательного пространства за счет социо-культурной интеграции регионов;

– стать механизмом стабилизации и развития социально-экономической сферы;

– обеспечить всем гражданам равные права и возможности в получении образования за счет создания многоуровневой дифференцированной образовательной системы;

– осуществлять построение региональных систем образования;

– развивать многообразные образовательные практики.

Дальнейшее развитие системы образования предполагает:

– разработку и осуществление программ, определяющих структуру сегодняшних потребностей населения в образовательных услугах;

– выполнения сложного комплекса мер, включающих, прежде всего, разработку целей и содержания новых типов общего образования, состава или форм организации образовательного процесса, методов диагностики результатов обучения, механизмов перехода между различными ступенями и типами образования, создания диверсификационной системы непрерывного профессионального образования;

– сохранение и развитие региональной (муниципальной) образовательной и управленческой инфраструктур;

– создание условий для адаптации системы образования к новым социально-экономическим реалиям и дальнейшего преодоления отраслевой замкнутости системы;

– стимулирование развития сферы дополнительного образования как средства расширения рынка дополнительных образовательных услуг в целях самореализации личности.

Огромную роль в этом процессе играет организация управления в образовательном учреждении.

Типология и видовое разнообразие образовательных учреждений, бесспорно, изменяют целевые установки и содержание управления ими. Необходимость постоянно регулировать и корректировать соответствующие системы управления образовательными учреждениями, потребности и миссии управляемого объекта требуют от их руководителей осознания того, что любое образовательное учреждение является составляющей единицей постоянно развивающегося образовательного пространства региона.62

Практика показывает, что руководителям образовательных учреждений с каждым годом труднее и труднее ориентироваться в той массе противоречивого образовательного законодательства, которую «обрушивают» на него органы власти и управления. Основными источниками информации о нормативных документах в области образовании являются: «Собрание законодательства Российской Федерации», «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», «Образование в документах», «Официальные документы об образовании», нормативно-правовые акты публикуются в различных профессиональных журналах: «Вестник образования», « Нормативные документы образовательного учреждения», «Высшее образование сегодня» и другие. Документы очень слабо систематизированы, и руководителю образовательного учреждения сложно отследить все правовые, регламентирующие образовательную деятельность. Отсутствие единого кодекса, регламентирующего образовательную сферу, позволяет принимать неограниченное число поправок в Федеральный Закон «Об образовании». Подзаконные акты в своем количестве во много раз превосходят по объему сами Законы РФ «Об образовании» и « О высшем и послевузовском профессиональном образовании», что серьезно осложняет процесс управления образовательными учреждениями.

Образовательное учреждение в своей деятельности руководствуется Законом РФ «Об образовании», « Типовым положением об общеобразовательном учреждении», договором с Учредителем и Уставом общеобразовательного учреждения.

Согласно Гражданскому Кодексу РФ юридическими лицами гл. 6, § 5 (некоммерческие организации), ст. 120, п. 1 – учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично; п. 3 – особенности правового положения видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.63

Создавая единое образовательное законодательство, важно видеть специфику правового регулирования и управления всех компонентов системы образования и каждого вида образовательных учреждений в отдельности, так как модернизация системы образования предполагает переход к вариативной многоуровневой структуре образовательных учреждений в системе непрерывного профессионального образования.

Тип учебного заведения – это не только смена вывески, это марка качества в оказании образовательных услуг. Тип образовательного учреждения предполагает целенаправленную организацию работы с учащимися определенной возрастной группы по осуществлению обучения, воспитания, развития в заданных специальной программой и учебным планом режимах. Тип – это наиболее общая характеристика, к которой относятся те или другие образовательные учреждения. В пределах типа образовательные учреждения подразделяются на виды.

Порядок создания и регламентации деятельности образовательного учреждения регламентируется рядом нормативно-правовых документов: Законом РФ «Об образовании», «Типовым положением об общеобразовательном учреждении», инструктивным письмом Минобразования России от 08.06.98 № 30 «О статусе образовательных учреждений»64, письмом Минобразования России от 14. 05. 2004 № 14–51–131 «Методическими рекомендациями по функциям, организации и работе управляющих советов общеобразовательных учреждений» и рядом других.65

В ст. 12. п. 6. Закона РФ «Об образовании» указывается: «Государственный статус образовательного учреждения (тип, вид и категория образовательного учреждения, определяемые в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ) устанавливается при его государственной аккредитации.66

В соответствии с Законом РФ «Об образовании» в редакции Федерального закона от 13.01.1996 № 12-ФЗ в ст. 12 п. 2 указывается статус образовательного учреждения – юридическое лицо. Хотя понятие «статус» в статье 12 отсутствует.67

Статус юридического лица является важным элементом нормативно-правового регулирования управленческих функций образовательного учреждения. Разъяснения «О статусе образовательных учреждений» содержит инструктивное письмо Минобразования России от 08.06.1998 № 30.68

В ГК РФ указывается, что юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету (ст. 48 ГК РФ). Юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации (ст. 51 ГК РФ). Образовательному учреждению для осуществления в полной мере прав юридического лица необходимо иметь расчетный счет69.

Образовательное учреждение, не имеющее статуса юридического лица значительно усложняет получение лицензии: на правоведения образовательной деятельности, и последующую аттестацию и государственную аккредитацию учреждения.

Законом «Об образовании» определяется, что деятельность муниципальных и государственных учреждений образования регулируется типовыми положениями соответствующих типов и видов, утверждаемых Правительством Российской Федерации и разрабатываемых на основе Уставов данных образовательных учреждений.

Типовые положения для негосударственных образовательных учреждений являются примерными и носят рекомендательный характер для составления на их основе Устава образовательного учреждения.

В «Реестре образовательных учреждений» (далее «Реестр»…) указаны следующие разновидности образовательных школ70:

– начальные, неполные средние (основные), средние (полные) общеобразовательные школы;

– общеобразовательные школы с углубленным изучением предметов;

– гимназия;

– лицей;

– вечерняя (сменная) общеобразовательная школа;

– центры образования.

Следует отметить, что на базе федерального «Реестра образовательных учреждений» разрабатываются региональные, которые включают такие виды, как « школы-лаборатории», «школы-комплексы».

К числу наиболее распространенных в Южном Федеральном округе относятся следующие виды школ, которых нет в приведенном «Реестре…»:

– общеобразовательная школа с лицейскими или гимназическими классами;

– школы-комплексы, включающие в свою основу дошкольную ступень;

– комплекс образовательная школа – гимназия – колледж;

– комплекс-школа – учреждение дополнительного образования;

– школы, включенные в структуру вуза;

– школы с профильными классами, классами ранней специализации.

Правовые основы деятельности школ, которых нет в государственном реестре образовательных учреждений, в настоящее время регулируются нормативными актами местных органов власти управления образованием, а также их собственными Уставами. Этого нормативно-правового регулирования было бы достаточно, если бы не расхождение с Трудовым и Пенсионным законодательством. Работник не может оформить пенсию по выслуге лет, если образовательное учреждение не входит в «Реестр учебных заведений», утвержденных законодательством РФ. Пунктом 4.1. постановления Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. № 1067 предусмотрена возможность установления тождественности должностей и учреждений в определенном порядке.71

При этом необходимо учитывать, что тождественность ранее применявшихся наименований должностей работников и наименований учреждений тем наименованиям, которые предусмотрены в «Списке…» 1991 г. Так в «Списке наименований должностей работников и наименований учреждений» 2001 года, (установленном Минтрудом России, по преставлению Минобразования России, согласованному с Пенсионным фондом России), определяется только по тем случаям, когда решения об изменениях названия типа образовательного учреждения принимались нормативными правовыми актами федеральных органов власти, в том числе центральным (федеральным) органом управления образованием, в чью компетенцию входит (входило в СССР) решение этих вопросов (утверждение тарифно-квалификационных характеристик, типовых положений, типовых штатов, схем должностных окладов, в соответствии с которыми приводятся (приводились), наименование должностей работников и наименования образовательных учреждений).

Поэтому отсутствие в современном образовательном законодательстве «Реестре…» инновационных типов образовательных учреждений, которые имеют место быть (общеобразовательная школа с лицейскими или гимназическими классами; школы-комплексы, включающие в свою основу дошкольную ступень; комплекс образовательная школа – гимназия – колледж; комплекс-школа – учреждение дополнительного образования; школы, включенные в структуру вуза; школы с профильными классами, классами ранней специализации) при их создании, допускаемые органами власти (учредителями), могут стоить работнику этих учреждений потери педагогического стажа при начислении пенсии за выслугу лет.

Если образовательное учреждение не имеет статуса юридического лица (за исключением филиала образовательного учреждения), то это может явиться основанием для отказа органов социальной защиты засчитывать в стаж, дающий право на пенсию за выслугу лет, периода работы в этих образовательных учреждениях, что приведет к ущемлению прав педагогических работников.

Пока законодательство предписывает устранять неточности, допускаемые в наименовании учреждений и должностей путем внесения изменений в трудовые книжки работников, а в случае ошибок, содержащихся в первичных документах, в приказы, распоряжения и т.д. Настало время внести поправки в законодательство, определяющее сам перечень учреждений образования, предусмотрев интеграционные процессы, создание учебно-научных педагогических комплексов (УНПК).

Образовательное учреждение в своей деятельности руководствуется Законом РФ «Об образовании», « Типовым положением об общеобразовательном учреждении», договором с Учредителем и Уставом общеобразовательного учреждения.

Согласно Закону РФ «Об образовании» ст. 11. п. 2, учредителем образовательных учреждений всех типов и видов, реализующих профессиональные образовательные программы, может быть Правительство Российской Федерации, а также:

1) органы государственной власти, органы местного самоуправления;

2) отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы);

3) отечественные и иностранные общественные и частные фонды;

4) общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории Российской Федерации;

5) граждане Российской Федерации и иностранные граждане.72

Статья 11¹ классифицирует негосударственные образовательные организации:

1. Негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций.

2. Деятельность негосударственных образовательных организаций в части, не урегулированной настоящим Законом, регулируется законодательством Российской Федерации.

Статья 12 Закона «Об образовании» прописывает нормы образовательных учреждений:

П.1. Образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников.

П.2. Образовательное учреждение является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, расчетный и другие счета в банковских и иных кредитных организациях.

Для каждого типа образовательных учреждений постановлением Правительства РФ утверждается «Типовое положение». Как и все нормативно-правовые акты «Типовые положения» претерпевают редакционные изменения.73

«Типовое положение об общеобразовательном учреждении» от 19.03.2001 № 196, в редакции постановления Правительства РФ от 23.12.2002 № 919 регулирует деятельность следующих общеобразовательных учреждений:

а) начальной общеобразовательной школы (реализующей общеобразовательную программу начального общего образования);

б) основной общеобразовательной школы (реализующей общеобразовательные программы начального и основного общего образования);

в) средней общеобразовательной школы (реализующей общеобразовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного общего образования);

г) средней общеобразовательной школы, с углубленным изучением отдельных предметов, (реализующей общеобразовательные программы основного общего и среднего (полного) общего образования, обеспечивающих дополнительную (углубленную) подготовку обучающихся по одному или нескольким предметам);

Данный пункт может быть дополнен новыми функциями, закрепленными в «Концепции профильного обучения на старшей ступени общего образования»74 «по реализации программ профильного образования по различным направлениям».

д) гимназии – образовательное учреждение, реализующие общеобразовательные программы основного общего и среднего (полного) общего образования, обеспечивающие дополнительную (углубленную) подготовку по предметам гуманитарного профиля, и может реализовывать программу начального общего образования;

е) лицеи – образовательное учреждение (реализующие образовательные программы основного общего и среднего (полного) общего образования), обеспечивающие дополнительную (углубленную) подготовку обучающихся по предметам технического или естественно-научного профиля), и (реализующие образовательную программу начального общего образования).75

Типовым положением пунктом 8 устанавливаются следующие виды средних специальных учебных заведений:

техникум (училище) – среднее специальное учебное заведение, реализующее основные профессиональные образовательные программы среднего профессионального образования базового уровня;

колледж – среднее специальное учебное заведение, реализующее основные профессиональные образовательные программы среднего профессионального образования базового и повышенного уровня.

Многофункциональность колледжей характеризуется более широким спектром их деятельности по сравнению с техникумом, как по реализации образовательных программ, так и по выполнению других функций. Колледжи реализуют программы не только среднего профессионального образования, но и начального, и дополнительного профессионального образования (повышение квалификации, профессиональная переподготовка кадров, оказание содействия местным органам службы занятости и трудоустройства населения в виде организации курсов, семинаров, индивидуальной подготовки и др.); проводят профориентационную работу среди школьников, осуществляют методическую, научно-методическую, научно-исследовательскую и опытно-конструкторскую деятельность, а также производственную деятельность по профилям подготовки специалистов (базовые школы и дошкольные учреждения при педагогических колледжах, детские музыкальные школы и художественные студии при колледжах культуры и искусства, учебные предприятия при технических колледжах). Растет престижность колледжей среди населения, особенно в малых городах, где колледж нередко является культурно-методическим центром и объединяет вокруг себя другие учебные заведения.

Статус высшего учебного заведения определяется в зависимости от его вида, организационно-правовой формы, наличия или отсутствия государственной аккредитации. Статус высшего учебного заведения включается в его наименование.

Наименование высшего учебного заведения устанавливается при создании и изменяется в обязательном порядке при изменении его статуса.

Виды и наименования высших учебных заведений зафиксированы в статье 9 Закона РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

П.1. В Российской Федерации устанавливаются следующие виды высших учебных заведений: университет, академия, институт.

Институт – самостоятельное высшее учебное заведение или часть (структурное подразделение) университета, академии, реализующее профессиональные образовательные программы, деятельность которого направлена на развитие ряда направлений образования, науки и культуры, и осуществляющее научные исследования.

Академия – высшее учебное заведение, деятельность которого направлена на развитие образования, науки и культуры путем проведения научных исследований и обучения на всех уровнях высшего, послевузовского и дополнительного образования преимущественно в одной из областей науки, техники и культуры.

Университет – высшее учебное заведение, деятельность которого направлена на развитие образования, науки и культуры путем проведения фундаментальных научных исследований и обучения на всех уровнях высшего, послевузовского и дополнительного образования по широкому спектру направлений науки, техники.

Наименование высшего учебного заведения устанавливается при создании и изменяется в обязательном порядке при изменении его статуса и культуры.76

Необходимо также отметить, что тенденции интеграции учебных заведений коснулись и высших учебных заведений. Идет разработка Программы развития многоуровнего интегрированного профессионального образования с акцентом на создание сети учебно-методических центров и научно-учебных университетских комплексов. Руководство комплексом не должно автоматически возлагаться на плечи ректора высшего учебного заведения. Должен быть создан координационный совещательный орган, наделенный правами юридического лица (или делегированием части полномочий по руководству УНПК). Хотя ни одно Типовое положение, регламентирующее деятельность общего среднего (полного), профессионального среднего и высшего образования, не содержит необходимой нормативно-правовой базы для развития системы непрерывного профессионального образования в рамках таких комплексов.

В «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу» одобренных на заседании Правительства Российской Федерации 28 июня 2000 года указывается на необходимость создания университетских комплексов как нового типа учебных заведений.77

В документе говорится о возможном использовании трех моделей взаимодействия учебных заведений:

1. Создание комплекса как университетского образовательного округа , в котором университет играет роль центра методического обеспечения образовательных учреждений различных уровней, повышения квалификации преподавателей в регионе. Он формирует развитую информационную образовательную среду, ведет целевую подготовку кадров для производственной и социальной сферы региона, при этом все учреждения, входящие в состав округа, сохраняют юридическую самостоятельность;

2. Формирование комплекса в форме объединения образовательных, научных и других структур различных форм собственности, сохраняющих статус юридических лиц;

3. Создание комплекса как единого – автономного учебного заведения, в котором объединены подразделения, реализующие образовательные программы различных уровней (лицеи, гимназии, колледжи, институты, учреждения дополнительного профессионального образования), НИИ и КБ, производственные и другие подразделения, объекты социальной сферы.

В настоящее время система непрерывного педагогического образования России сложилась исторически и эволюционно. Она состоит из 670 образовательных учреждений, в том числе 160 государственных высших учебных заведений, 346 педагогических колледжей и училищ, 55 профессионально-педагогических и индустриально-педагогических колледжей и техникумов, 94 образовательных учреждений повышения квалификации и переподготовки работников образования.

Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом соответствующего образовательного учреждения.

Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления. Формами самоуправления образовательного учреждения являются Совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и другие формы. Порядок выбора органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения.

Статус руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения устанавливается Правительством Российской Федерации.

Руководитель государственного и муниципального образовательного учреждения в соответствии с уставом соответствующего образовательного учреждения может быть:

1) избран коллективом образовательного учреждения;

2) избран коллективом образовательного учреждения при предварительном согласовании кандидатуры (кандидатур) с учредителем;

3) избран коллективом образовательного учреждения с последующим утверждением учредителем;

4) назначен учредителем с предоставлением совету образовательного учреждения право вето;

5) назначен учредителем;

6) нанят учредителем.

Роль руководителя в организации работы учебного коллектива и образовательного учреждения велика.

В Законе РФ «Об образовании» ст. 35. п. 2 указывается: «управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления. Формами самоуправления образовательного учреждения являются совет образовательного учреждения, общее собрание, педагогический совет и другие формы. Порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения».78

Должностные обязанности руководителя (директора, начальника, заведующего) учреждения образования зафиксированы в «Тарифно-квалификационных характеристиках (требованиях) по должностям работников учреждений образования Российской Федерации», которые были согласованы постановлением Минтруда России от 17.08. 1995 № 46 и утверждены приказом Минобразования России № 463 и Госкомвузом № 1268 от 31.08.1995.79

В соответствии с этим документом, разрабатываются Положения о структурных подразделениях, определяющих их роль и место в учреждениях;

– разработка должностных инструкций работников, закрепляющих их обязанности, права и ответственность;

– подбор и расстановка кадров, осуществление контроля за правильностью использования кадров;

– проведение аттестации работников учреждения и др.

Руководитель осуществляет руководство образовательным учреждением в соответствии с его Уставом и законодательством Российской Федерации, а также:

1. Обеспечивает системную образовательную (учебно-воспитательную) административно-хозяйственную (производственную) работу учреждения.

2. Определяет стратегию, цель и задачи развития учреждения принимает решения о программном планировании его работы.

3. Совместно с советом учреждения осуществляет разработку, утверждение и внедрение программ развития учреждения, учебных планов, курсов, дисциплин, годовых календарных графиков, Устава и правил внутреннего распорядка и др.

4. Определяет структуру управления учреждением, штатное расписание.

5. Решает научные, учебно-методические, административные, финансовые, хозяйственные и иные вопросы.

6. Планирует, координирует и контролирует работу структурных подразделений, педагогических и других работников учреждения.

7. Осуществляет прием на работу, подбор и расстановку педагогических кадров.

8. Определяет должностные обязанности работников, создает условия для повышения их профессионального мастерства.

9. Поощряет и стимулирует творческую инициативу работников, поддерживает и стимулирует творческую инициативу работника, поддерживает благоприятный морально-психологический климат в коллективе.80

В соответствии с Законом РФ «Об образовании» (ст. 35, п. 2) управление государственными и муниципальными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления в образовательном учреждении.

В последнее время в целях развития демократического, государственно-общественного характера управления на основе письма Минобразования России от 14.05.2004 № 14–51 -131 «Методические рекомендации по функциям, организации и работе управляющих советов общеобразовательных учреждений» получает развитие такая форма самоуправления общеобразовательным учреждением, как управляющий совет.81

Управляющий совет общеобразовательного учреждения – это коллегиальный орган школьного самоуправления, имеющий полномочия, определенные уставом школы, по решению вопросов функционирования и развития учреждения.

Основные функции (компетенция) Управляющего совета образовательного учреждения могут определяться следующим примерным перечнем:

– согласование компонента образовательного учреждения государственного стандарта общего образования («школьного компонента») и профилей обучения;

– утверждение программы развития Учреждения;

– согласование выбора учебников из числа рекомендованных (допущенных) Министерством образования и науки Российской Федерации; (автор исследования считает, что необходимо иначе сформулировать эту функцию: Совет рассматривает вопросы о выделении средств на приобретение учебно-методических пособий, учебников по представленной заявке учителя-предметника; (так как он более компетентен в этом):

– установление режима занятий обучающихся по представлению педагогического совета, в том числе – продолжительность учебной недели (пятидневная или шестидневная), время начала и окончания занятий;

– решение о введении (отмене) единой формы одежды в период занятий;

– рассмотрение жалоб и заявлений обучающихся, родителей (законных представителей) на действие (бездействие) педагогического и административного персонала Учреждения;

– содействие привлечению внебюджетных средств для обеспечения деятельности и развития Учреждения;

– согласование по представлению руководителя Учреждения заявки на бюджетное финансирование и сметы расходования средств, полученных Учреждением от уставной приносящей доходы деятельности и из иных внебюджетных источников;

– согласование на сдачу в аренду Учреждением закрепленных за ним объектов собственности;

– заслушивание отчета руководителя Учреждения по итогам учебного и финансового года;

– рассмотрение вопросов создания здоровых и безопасных условий обучения и воспитания в Учреждении.

Совет может также, при наличии оснований, ходатайствовать перед руководителем Учреждения о расторжении трудового договора с педагогическими работниками и работниками из числа административного персонала.

Ежегодно Совет должен представлять учредителю и общественности информацию (доклад) о состоянии дел в Учреждении.

Совет несет ответственность перед Учредителем за своевременное принятие и выполнение решений, входящих в его компетенцию. Директор учреждения вправе самостоятельно принимать решение в случае отсутствия решения Совета в установленные сроки.82

Координация деятельности педагогических учебных заведений в УНПК и органов управления образованием необходима. Она позволяет вести взаимный анализ работы, определение перспектив их развития для реализации идеи региональной системы непрерывного педагогического образования, разработку программы эксперимента.

Создание координационного Совета требует разработки основополагающей нормативно-правовой базы, совершенствования структуры штатного расписания, определение статуса педагогического учебного заведения, усиление потенциала кадров педагогических учебных заведений, создание условий для их творческого роста. Создание УНПК может сопровождаться созданием головного ВНИКа и подчиненных ему проблемных ВНИКов, разработкой концепции регионального непрерывного педагогического образования, образовательно-профессиональных программ, учебных планов, проведением экспертизы, корректировкой, утверждением разработанной учебной и методической документации.

Внедрение идей непрерывного педагогического образования и апробация разработанной учебно-методической литературы ведется и в высших педагогических заведениях.

Учебные заведения, вошедшие в состав УНПК, являются партнерами, несущими равную ответственность за результаты деятельности.

Внедрение непрерывной системы подготовки педагогов, экспериментальной, научно-исследовательской работы обеспечивается координационным советом, кафедрами, лабораториями педагогических учебных заведений.

Разрабатывается программа реализации эксперимента, организуется работа ВНИКа по разработке концептуальных положений, образовательно-профессиональных программ, учебных планов, программ и пособий, учебников. Проводятся совместные научные исследования, экспертиза, поэтапный анализ промежуточных и итоговых результатов работы.

Итоги подводятся на заседании коллегии, Советов вузов, Совете директоров педагогических ССУЗов.

Нормативно-правовая база функционирования образовательной модели «училище – колледж – вуз» разрабатывается и функционирует на уровне образованной структуры в отдельном регионе и не распространяется на другие региональные УНПК.

Обновление содержания, структуры и развития практики непрерывного (ступенчатого, уровневого) педагогического образования в системе «основная школа – педагогический ВУЗ» требует разработки новых эффективных технологий, подготовки творческого педагога.

Для управления УНПК должны создаваться специальные органы управления – Координационные советы по руководству УНПК.

Совет должен состоять из представителей образовательных учреждений, учреждений управления и физических лиц, входящих в состав УНПК.

Совет должен действовать на основании Положения, утвержденного Министерством образования РФ.

На основании Положения об УНПК и заключения экспертной комиссии создается Устав, регистрируемый в установленном порядке в соответствии с Законом РФ «Об образовании».

Лицензия должна выдаваться на основании заключения экспертной комиссии, аттестация проводиться в ходе работы УНПК в установленном законодательством порядке.

Классической схемой административного отношения, как бы «очищенной» от дополнительных методов, является так называемая «вертикальная» схема взаимодействия власти управляющего органа с подчинением управляемого объекта. Результатом такого взаимодействия власти с подчинением является исполнение властного распоряжения управляющего органа управляемым объектом.

Вместе с тем, в области социальной, и особенно государственной, управление всегда централизуется, т.е. создается для руководства не одиночными объектами и не для каждого отдельного случая, а для достижения более или менее массовидных целей с применением различных средств управления.

Поэтому схема административного (управленческого) отношения, оставаясь «вертикальной» (т.е. властной по существу), может быть конкретизирована:

во-первых, – по объектам управления;

во-вторых, – социальным, массовидным целям управления и;

в-третьих, – по средствам властного воздействия (а иногда и средствам согласования централизованных действий).83

В связи с тем, что содержание и качество деятельности руководителя по управлению образовательной организацией зависит не только от его собственной деятельности, но и от различных уровней управления, в УНПК стала складываться уровневая структура управленческих подразделений.

Высший уровень управления связан с деятельностью руководителя-ректора (проректора), постановкой им стратегических целей организации, осуществлением прогнозирования, предвидения результатов, ответственностью за принятые решения, реализацией власти и полномочий в соответствии с имеющимся статусом и ролями. Обозначенная выше миссия, стратегические цели учебно-научно-образовательного комплекса, достижение которых позволяет создать инновационную модель образовательной системы по подготовке педагогических кадров, способных работать в различных образовательных сферах.

Средний уровень управления связан с руководством малыми группами, подсистемами и подразделениями организации, управлением динамическими процессами, ответственностью за групповое единство, групповое моделирование, принятие всеми членами группы организационных целей, целостно ориентированного единства. Руководители данного уровня в подразделениях осуществляют все функции управления в своем подразделении и предупреждают возникновение конфликтов.

В УНПК к среднему уровню управления относятся руководители – заведующие ДОУ, директора школ и прогимназии, деканы факультетов, заведующие кафедрами. Цель среднего уровня управления состоит в конкретизации и определении иерархии целей в своих подразделениях по созданию условий, с одной стороны, и в достижении качества образования субъектов на том или ином уровне и ступени. С другой стороны, обеспечение оптимальных проектов последовательных видов деятельности на среднем уровне и управленческих действий для достижения промежуточных результатов, обусловливающих достижение стратегических целей. Цели среднего уровня управления определяют содержание коллективной деятельности: определение характеристики качества образования на каждом этапе профессионального становления; соотнесение со стандартами содержания образовательных программ и интеграция их по вертикально-горизонтальным линиям (внутриуровневая, внутриступенчатая, межуровневая); формулирование цели и плана последовательных действий по достижению стратегических целей.

Низший уровень управления отражает оперативное управление функционированием и развитием отдельных субъектов деятельности, осуществление контроля за выполнением заданий, осуществление индивидуальной ответственности за выполнение целей и организацию различных видов деятельности (образовательной, учебной, воспитательной, социокультурной, научной, методической, консультативной и др.).

УНПК – это комплекс из образовательных учреждений, различных по составу и уровню, статусу юридического лица, на добровольной основе вошедших в состав комплекса. «Вертикаль» управления в нем не может строиться на управлении высшего учебного учреждения, более низшим по уровню. Ректор вуза не может отдавать распоряжения директору школы или колледжа. Возникает необходимость создания коллегиального органа управления УНПК. В качестве него может выступать Совет УНПК.

Подводя итоги, следует отметить: общество пребывает « на перепутье»: выбирает направления и способы демократизации образования, примеряясь к возможностям обеспечить сами принципы организации демократического уклада образовательных учреждений различного типа и уровня в современных условиях, становления новых образовательных структур; часть учителей, управленцев, родителей с сомнением относятся к опыту открытости и демократизации в образовании.