© ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2013
Введение
Реформа бюджетного сектора, начавшаяся принятием в мае 2010 г. ФЗ-83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»[1], исходила из простых предпосылок. Государство оказывает своим гражданам определенный набор услуг – государственных услуг. Они предоставляются гражданам бесплатно «руками» государственных учреждений, которым выдается государственное задание на оказание государственных услуг. А затраты на оказание этих услуг государство возмещает своим учреждениям на нормативной основе. Поскольку услуги государственные, то они оказываются всем, имеющим на них право, в одинаковом объеме и, по идее, одинакового качества.
Именно здесь в выстроенной логике начинаются сбои:
– если государственное задание учреждениям распределяется с учетом качества, то оно – это качество – видимо, предполагается различным;
– если это качество различно, то оно не может оплачиваться одинаково: более высокое качество должно «стоить» дороже;
– при одинаковой оплате разной по качеству услуги (одинаковом нормативе затрат на оказание единицы услуги) выигрывают не те учреждения, которые оказывают более качественные услуги, а те, которые оказывают менее качественные, поскольку при прочих равных у них меньше издержки (в первую очередь, это обусловлено тем, что они используют более дешевые кадры, и, кроме того, у них в худшем состоянии материальная база, ее поддержанию не уделяется должного внимания).
Таким образом, для того чтобы не страдали те, кто оказывает более качественные услуги, они с самого начала должны получать заведомо большие задания. Но в этом случае они выигрывают не в силу более высокой оценки их качества (более высокого норматива финансирования их услуг), а за счет количества, т. е. за счет экономии на масштабе. Однако путь наращивания количества далеко не всегда возможен. Если речь идет о вузах, то у них есть физические ограничения на увеличение численности студентов – предельный контингент. Эти ограничения естественно могут быть сняты – вузу можно добавить (или построить) зданий, закупить дополнительное оборудование, набрать еще преподавателей. Но, во-первых, это требует времени, иногда значительного (построить здание, создать кампус), и значительных же финансовых затрат. А во-вторых, есть еще нематериальные слагаемые успеха вуза – дух университета, особая университетская культура, которая при быстром росте может серьезно пострадать. Это, кстати, говорит о том, что присоединение слабых вузов к сильным далеко не всегда желательно и возможно.
Что касается более слабых вузов, то, получая меньшие государственные задания и, соответственно, меньшие средства, они будут либо тихо умирать, либо начнут сдавать в аренду помещения, т. е. вуз будет превращаться в объект недвижимости, а качество обучения упадет еще ниже. В этой ситуации возникает естественный вопрос, почему данному вузу надо давать несколько лет на умирание, а не закрывать его немедленно? Или же сразу, как только в нем выявится низкое качество обучения, не начинать исправлять положение, определяя и устраняя причины бедствия (плохой менеджмент, отсутствие необходимой материальной базы, низкий престиж специальностей, слабый преподавательский состав и т. п.). Но при этом надо понимать, что любое из принятых решений (закрытие вуза, исправление положения) также требует времени и ресурсов, в том числе или прежде всего управленческих высокого уровня, и, что не менее важно, каждое из них имеет свои социальные последствия, свою очень немаленькую социальную «цену»[2].
В двух разделах данной работы рассматриваются проблемы, которые встали перед системой высшего образования в последние годы в связи с реализацией ФЗ-83, последствия целого ряда принятых в этой сфере решений и возможные выходы из создавшейся ситуации.