Г.А. Гаджиев
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ КАК СИСТЕМА КООРДИНАТ, ПРЕДОПРЕДЕЛЯЮЩАЯ ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСКОРПОРАЦИЙ В РОССИИ
Лаборатория конституционной экономики филиала Государственного университета «Высшая школа экономики» в г. Санкт-Петербурге организовала и провела исследование правового статуса госкорпораций. Применение методов конституционной экономики позволило, на наш взгляд, прояснить ряд сложных юридических проблем и сформулировать предложения по совершенствованию законодательства и практики управления федеральной государственной собственностью.
Конституционная экономика как метод исследования экономико-правовых проблем предполагает применение межотраслевых знаний в процессе совместного изучения юристами (специалистами по гражданскому, административному, финансовому праву) и экономистами (специалистами в области экономической теории права). Исходные данные, полученные совместными усилиями юристов-отраслевиков и экономистов, поступают на изучение специалистов в области конституционного права. Конституционная экономика – это новое научно-практическое направление на стыке конституционного права и экономики, изучающее принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права и в практике их применения.
Суть методов конституционной экономики состоит, таким образом, в выработке в процессе интерпретации базовых для экономики конституционно-правовых принципов различного рода правил, велений, императивов, запретов и рекомендаций, которые были бы не только разумными с точки зрения внутренней логики конституционного права, но и эффективными с экономической точки зрения. При этом в конституционных нормах предполагается наличие неявного экономического смысла. Проведенный анализ конституционно-правового статуса государственных корпораций, созданных в Российской Федерации, представляет собой результат использования методов конституционной экономики как межотраслевого научного направления, в большей степени тяготеющего к конституционному праву, при этом использующего выводы не только отраслевых юридических наук, но и экономической науки. В частности, предлагаемые нами конституционно-правовые выводы сформулированы на базе административно-правового исследования, проведенного А.В. Винницким (г. Екатеринбург) и Д.В. Кравченко (г. Москва), цивилистических исследований, проведенных В. Бондаренко (г. Санкт-Петербург), В.П. Мозолиным, Д. Пятковым (г. Барнаул), А.Я. Курбатовым (г. Москва), исследования госкорпораций, проведенного с позиции экономического анализа права В. Кесслером (Берлин, Гумбольдтовский университет).
Участники научного проекта, организованного Лабораторией конституционной экономики, признали необходимым сосредоточиться на обсуждении следующих проблем:
существуют ли конституционно-правовые основы деятельности госкорпораций, какова природа правоотношений, возникающих между ними и государством, какие конституционные принципы необходимо учитывать в процессе правового регулирования деятельности госкорпораций;
исходя из конституционно-правовых целей создания госкорпораций, в каких сферах экономики или социальной сферы наиболее эффективно использование этой новой организационно-правовой формы властной некоммерческой деятельности государства;
какова природа прав госкорпораций на их имущество, является ли передача объектов государственной собственности госкорпорациям формой приватизации имущества или же формой разгосударствления;
природа деятельности, осуществляемой госкорпорациями, возможность осуществления ими одновременно хозяйственной (предпринимательской) и нормотворческой и управленческой деятельности;
каким должно быть налогообложение хозяйственной (предпринимательской) деятельности госкорпораций, могут ли они получать субсидии из бюджета либо получать взносы от хозяйствующих субъектов, т. е. каков финансово-правовой статус госкорпорации;
какой должна быть деятельность госкорпораций с точки зрения конституционной обязанности российского государства по обеспечению свободы экономической деятельности и поддержке конкуренции;
какой должна быть юридическая личность госкорпорации и необходимо ли менять критерии построения системы юридических лиц в российском гражданском праве.
За рубежом государственные корпорации рассматриваются как административные органы государства или как акционерное общество, 100 % которого принадлежит государству, либо как юридические лица публичного права.
Впервые они появились на рубеже XIX–XX вв. в странах прецедентного права. Среди англо-американских государственных корпораций различного профиля – такие известные государственные организации, как Британский совет Би-Би-Си, Администрация долины реки Теннесси, Федеральная резервная система США, канадские «Петро-Канада» и «Квебек хидро». Государственные корпорации активно действуют также во многих странах романо-германского, смешанного и мусульманского права. В их числе – итальянская нефтегазовая компания ЭНИ, бразильский «Петробраз», мексиканский «Пемекс», Германская федеральная почтовая служба, экспортно-импортные банки и внешнеторговые корпорации ряда стран. Собственником указанных организаций чаще всего выступает государство. Они проводят в жизнь политику, намеченную органами государственной власти, и действуют исключительно в ее рамках. Их вполне можно назвать государственными агентами, действующими в сфере экономики. Они создаются государством для регулирования экономических (или финансовых) проблем регионального или общегосударственного масштаба[1].
Фактически, составляя часть пирамиды исполнительной власти, государственные корпорации вместе с тем находятся вне сферы действия распорядительной власти министров и обладают оперативной самостоятельностью. Иногда они даже официально несут ответственность не перед органами исполнительной власти, а законодательной власти. Правовой статус госкорпораций при этом не рассматривается исключительно в гражданско-правовой системе координат, т. е. как элемент системы юридических лиц гражданского права. В немецкой юридической традиции государственные корпорации, агентства рассматриваются не как обычные участники гражданского оборота, а как федеральные инстанции (организации), осуществляющие федеральное управление, иногда в частноправовых, организационно-правовых формах[2]. К ним относятся предпринимательские структуры, субсидируемые Федерацией, и непосредственно ей подчиненные фонды публичного права[3].
В немецком конституционном праве корпорации публичного права исследуются в плане управленческой компетенции. В соответствии со ст. 86 Основного закона ФРГ (Собственное управление Федерации), если исполнение законов осуществляется Федерацией через собственную федеральную администрацию либо непосредственно подчиненные ей корпорации или учреждения публичного права, Федеральное Правительство издает, если иное не предписано законом, общие инструкции. В статье 87 (3) Основного закона предусмотрено: «Кроме того, по делам, в которых законодательная компетенция принадлежит Федерации, федеральным законом могут быть учреждены… новые корпорации и учреждения публичного права непосредственного федерального подчинения». Корпорации рассматриваются как юридические лица публичного права.
В отличие от Основного закона ФРГ в Конституции Российской Федерации нет прямого упоминания о госкорпорациях. Однако в ней есть ряд конституционных принципов, норм, которые создают конституционно-правовую систему координат для их правового статуса. Прежде всего, это положения Конституции Российской Федерации об экономической функции государства, которое должно обеспечить требования общего блага[4]. Конституционно-правовая категория «общее благо» имеет непосредственное отношение к целям деятельности госкорпораций и к государственному контролю за их деятельностью.
Вопрос о целях, которые преследуются государством при создании госкорпораций, имеет предопределяющий характер. Когда надо создавать именно госкорпорации, а не открытые акционерные общества или федеральные агентства? По-видимому, для создания госкорпораций должны сложиться какие-то объективные экономические, исторические и правовые предпосылки. Экономические функции современных государств, несмотря на то, что в их основе всегда лежит идея общего блага, серьезно различаются. В России накоплен исторический опыт модернизации с опорой на экономическую мощь государства. Так было во время петровских реформ, так было и в предвоенные годы в СССР. Этот опыт используется в настоящее время при создании госкорпораций. Управляющая компания – российское юридическое лицо, на которое в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, возложена реализация проекта по созданию инновационного центра «Сколково» – это тоже проявление исторической традиции активного в экономической сфере российского государства. Помимо исторических причин, необходимо вспомнить и конституционно-правовое положение о дискреции, которой обладает законодатель в России при осуществлении экономической политики. Эта дискреция настолько широка, что она позволяет проводить экономические эксперименты. Что касается правовых предпосылок создания именно госкорпораций, а не акционерных обществ или новых органов государственного управления, то они могут быть продемонстрированы на примере создания Агентства по страхованию вкладов. Категория «общее благо» тесно связана с принципом социального государства.
Эта категория имеет большое значение для социальной сферы. Государство несет конституционно-правовую обязанность, обусловленную целями достижения общего блага, и для этого оно должно обеспечить сбалансированность в социальной сфере. На первый взгляд это предельно абстрактная цель российского государства, которое по Конституции должно быть социальным. Однако, как показали A.B. Турбанов и Д.В. Кравченко в своих статьях, размещенных в настоящем сборнике, конституционный принцип социального государства, естественно-правовая направленность его на достижение общего блага предполагают в качестве необходимого условия недопущение существенного ухудшения жизни населения страны. В условиях доступности банковских услуг и растущей капиталоемкости банковской системы ее финансовый крах неизбежно повлечет именно такое существенное ухудшение. Исходя из названных конституционных принципов, государство, несущее ответственность за общее состояние банковской системы, обязано принимать меры, направленные на поддержание ее стабильности. Для реализации названных задач была создана государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов», которая осуществляет функции страхования вкладов, санации и ликвидации (банкротства) банков и представляет собой единый комплексный институт защиты вкладчиков, других кредиторов банков и банковской системы в целом. Причем эти функции не могут эффективно исполняться непосредственно государственными органами из-за известной управленческой и финансовой негибкости последних. В то же время потребность финансового рынка именно в публично-правовом регулировании, уровень его важности не предполагают возможность задействования частноправового регулирования. Экономические реалии в сочетании с конституционными принципами требуют нахождения в данном случае некоего промежуточного варианта.
Оптимальным путем решения этого вопроса необходимо признать создание публичных юридических лиц, в том числе государственных корпораций, поскольку они обладают ресурсом и гарантиями, сравнимыми с имеющимися у органов государственной власти, вместе с тем им присущи гибкость и подвижность, свойственные коммерческим организациям.
Таким образом, объективная потребность в создании государством госкорпораций выявляется в случае реализации каких-то публичных функций в целях достижения общего блага, но которые не могут быть осуществлены организациями, которые действуют как юридические лица частного права, либо органами государственного управления. Экономическая функция государства предполагает создание с помощью правового регулирования определенных организационно-правовых структур, причем таких, которым позволено с наибольшей эффективностью получить искомый экономический результат. Цель государства в экономической сфере – общее благо в виде благополучия и процветание России (Преамбула Конституции Российской Федерации). Эта конституционная норма-цель имеет неявный экономический смысл, выявленный с помощью исследования внутренней логики конституционного права с применением экономической теории права.
Конституционные обязанности государства, вытекающие из его экономической функции по обеспечению благополучия (как разновидности общего блага), не исключают возможности экспериментирования в пределах имеющейся у государства законодательной дискреции. Государство может поручить выполнение своих экономических функций органам исполнительной власти (министерствам, агентствам и т. д.), юридическим лицам частного права (публичным акционерным обществам), а также особым публичным образованиям, обладающим правами юридического лица, осуществляющим орган изационно-властную и хозяйственную деятельность. Эти юридические лица по своему организационно-правовому устройству не «помещаются» ни в одну из существующих форм коммерческих или некоммерческих организаций, предусмотренных гражданским законодательском. Новые публичные образования осуществляют преимущественно публичные экономические (и социальные) функции, при этом в ограниченных масштабах занимаются и хозяйственной деятельностью. Это такие организации, созданные государством, как Агентство по страхованию вкладов (корпорация), Банк России (самостоятельный орган государства), Пенсионный фонд и другие аналогичные фонды.
В той сфере деятельности, в которой они функционируют, с учетом стоящих перед ними социально-экономических задач, с отсутствием конкурентной среды, необходимости ведения деятельности на бесприбыльной основе объективно исключается использование таких правовых статусов, как «орган исполнительной власти» и «юридическое лицо частного права» (коммерческая организация).
Форма «некоммерческая организация» также является для них «тесной».
Объективная экономическая потребность в усилении роли государства в области экономики, невозможность использования традиционных юридических лиц, необходимость гибкого (косвенного) регулирования экономических отношений закономерно приведет к необходимости создания госкорпораций, которые осуществляют организационно-властную деятельность с широким использованием рыночных механизмов[5].
В отличие от юридических лиц частного права, действующих на основе общего для них (рамочного) закона, государственные корпорации создаются путем издания отдельных федеральных законов, и поэтому общие положения гражданского законодательства создания юридических лиц, их регистрации, реорганизации, ликвидации на этих не распространяются (см. п. 4 ст. 61 ГК РФ).
Можно расценить как курьез то, что в ст. 61 (п. 4) ГК РФ нашлось место для следующей нормы: «Государственная корпорация может быть ликвидирована вследствие признания ее несостоятельной (банкротом), если это допускается федеральным законом, предусматривающим ее создание». Прямого указания в Гражданском кодексе РФ о госкорпорациях как юридических лицах нет (см. ст. 120 ГК РФ и ст. 65 главы «Юридические лица»), однако норме о банкротстве госкорпораций, которое, очевидно, никогда не состоится, место в Гражданском кодексе РФ нашлось.
Наиболее важными конституционными положениями, образующими конституционно-правовую основу правового статуса госкорпораций, являются, наряду с положением о достижении общего блага, конституционные компетенционные нормы, содержащиеся в ст. 71 Конституции РФ, в соответствии с которой в ведении Российской Федерации находятся:
федеральная государственная собственность и управление ею (п. «д»);
установление правовых основ единого рынка (п. «ж»);
гражданское законодательство (п. «о»).
В статье 71 Конституции РФ перечисляются предметы ведения Российской Федерации, т. е. сферы общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти, причем это различные сферы общественных отношений. Первая возникает при определении федеративным государством необходимой материальной основы для выполнения своих функций. Эти отношения возникают при отнесении видов имущества к федеральной государственной собственности и установлении ее пообъектного состава. Отличительными характеристиками объектов федеральной собственности является их значимость для общества в целом, для достижения целей общего блага – это отношения, возникающие в процессе управления федеральной государственной собственностью.
Другая группа общественных отношений возникает при создании нормативно-правовой базы рыночной экономики. Компетенционная норма п. «ж» ст. 71 Конституции РФ находится в системно-логической связи с положением ч. 1 ст. 45 Конституции РФ, по смыслу которой и во взаимосвязи с ее ст. 2, 17, 18 государство обязано создавать наиболее благоприятные условия для рыночной экономики как путем непосредственно регулирующего государственного воздействия, так и через стимулирование свободной экономической деятельности, основанной на принципах самоорганизации, баланса частных и публичных интересов, корпоративного взаимодействия и сотрудничества.
Правило рынка – это и гражданское законодательство (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). Чем же отличается законодательство, принимаемое в порядке п. «ж» (правовые основы единого рынка), от гражданского законодательства? Ответ на этот вопрос частично содержится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца 8 пункта 1 статьи 20 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)” в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева», в котором содержится следующее положение:
«Федеральный законодатель, в соответствии со статьей 71 (пункты «а», «в», «ж») Конституции Российской Федерации, устанавливая правовые основы единого рынка и осуществляя при этом регулирование и защиту прав и свобод, прежде всего экономических, для защиты общих (общественных) интересов, вправе применить публично-правовой тип регулирования рыночных отношений, которое – в силу взаимодействия частноправовых и публично-правовых интересов – предполагает в то же время сочетание частноправовых и публично-правовых элементов. При этом он, располагая широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, вместе с тем связан конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал (статьи 7 и 8; статья 55, части 2 и 3 Конституции Российской Федерации)».
Если нормы гражданского законодательства обеспечивают экономическую свободу, неприкосновенность собственности, свободу договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, т. е. частные интересы, то законы, принимаемые в такой сфере ведения, как установление правовых основ единого рынка в целом создают так называемый экономический публичный порядок. Возможностью несовпадения частных интересов с публичными продиктована необходимость включения в Конституцию положений, определяющих конституционно-правовые рамки (пределы) основных экономических прав. Совокупность этих положений образует экономический конституционный публичный порядок, признающий самоценность экономической свободы субъектов экономической жизни, но и устанавливающий, в каких случаях и в каких пределах она может быть ограничена в целях общего блага.
Является ли создание госкорпораций реализацией полномочий, предусмотренных п. «о» ст. 71 Конституции РФ («гражданское законодательство»), или же федеральный законодатель реализовал иные свои компетенционные полномочия, предусмотренные п. «д», «ж» ст. 71?
Сначала появились поправки в Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». По сути, появление госкорпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» как новой организационно-правовой формы некоммерческой организации, хотя и было типичным правовым решением ad hoc, тем не менее законодатель действовал в русле принятия законодательного акта в области гражданского законодательства (п. «о» ст. 71). Дополнение Закона о некоммерческих организациях предполагало, что общие положения этого закона образуют правовые рамки для любых госкорпораций, т. е. этот Закон выполнял роль рамочного закона для госкорпораций.
Однако в 2007 г. отдельными законами были образованы шесть госкорпораций: Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация «Ростехнологии», Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (Олимпстрой) и Российская корпорация нанотехнологий[6]. Образование новых госкорпораций осуществлялось не путем принятия рамочного закона о госкорпорациях, а на основе отдельных федеральных законов[7], которые, как правильно заметил в своем исследовании A.B. Винницкий, тем самым приобретают признаки правоприменительных актов, предусматривают распоряжение конкретными объектами федеральной собственности, которые передаются законодателем вновь созданным госкорпорациям в качестве имущественного взноса государства. Следовательно, при принятии этих актов законодатель принимает федеральные законы по таким сферам ведения, как «федеральная государственная собственность и управление ею» и «установление правовых основ единого рынка». Положение п. «д» ст. 71 Конституции РФ находится в системной связи со ст. 114 Конституции РФ, в силу которой только правительство осуществляет управление федеральной собственностью. В связи с этим возникает вопрос, обозначенный A.B. Винницким: передавая имущественный взнос государства при создании госкорпораций, федеральный законодатель осуществляет общее нормативно-правовое регулирование отношений федеральной собственности или же осуществляет правомочие собственника по управлению федеральной собственностью?
Следовательно, с точки зрения сфер законодательства, служащих критерием систематизации текущего законодательства, федеральные законы о госкорпорациях относятся к комплексным нормативным актам, принятие которых федеральным законодателем означает одновременную реализацию его конституционных полномочий по управлению федеральной собственностью, установлению правовых основ единого рынка и по принятию актов гражданского законодательства. Такое законодательное решение вполне допустимо, и оно объективно должно повлечь включение госкорпораций в систему юридических лиц, предусмотренную нормами ч. I ГК РФ, или же, что менее предпочтительно, принятие рамочного закона о госкорпорациях.
Пожалуй, самым принципиальным является вопрос о собственности госкорпораций, которые по действующему законодательству признаются собственниками своего имущества. Это означает, что им принадлежит право владения, пользования и распоряжения имуществом, что госкорпорации по своему усмотрению могут совершать в отношении принадлежащего им имущества любые действия, не противоречащие закону (п. 1 и 2 ст. 212 ГК РФ), что на это имущество госкорпораций должен распространяться режим неприкосновенности собственности (ст. 35 Конституции РФ), что недопустимо произвольное вмешательство федеральных органов государственной власти в частные дела госкорпораций (ч. 1 ст. 1 ГК РФ).
В схожих с госкорпорациями по организационно-правовой форме публичных акционерных обществах (ОАО) существует ответственность членов Совета директоров (наблюдательного совета) общества, единоличного исполнительного органа общества и членов коллегиального исполнительного органа общества в виде ответственности перед обществом за убытки, причиненные обществу их виновными действиями (ст. 71 Закона об АО). В холдингах одно акционерное общество признается основным, если в силу преобладающего участия в уставном капитале либо в силу других причин оно имеет возможность определять решения, принимаемые другим (дочерним) обществом. В статье 6 Закона об АО законодатель предусмотрел в качестве способа защиты интересов дочернего общества и его акционеров возможность привлечения основного общества к ответственности за причиненные убытки. Между тем в таких госкорпорациях, как «Ростехнологии», «Росатом» ответственность органов управления за убытки, причиненные их виновными действиями (или бездействием), в законах о корпорациях не предусмотрена. Будут ли эффективно работать органы управления госкорпораций, когда они не несут ответственности за возникшие убытки, а зарплаты их сотрудников не зависят от результатов экономической деятельности?
Исходя не только из внутренней логики, на которой построено гражданское и административное право, но и логики конституционного права, признание госкорпораций собственниками имеющегося у них имущества, причем частными собственниками, является очевидной и серьезной ошибкой российского законодателя. Нельзя не согласиться с A.B. Винницким, что сложно не заметить некоторую искусственность и преувеличенность в имущественной и организационной обособленности госкорпораций. Прав A.B. Винницкий, утверждая, что за спиной госкорпораций всегда стоит Российская Федерация, поэтому о перетоке капитала в частный сектор говорить не приходится, и речь здесь может идти лишь о форме обособления значительной части государственного имущества и изменении (децентрализации) механизма управления им.
В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная и иные формы собственности. Обособление части федеральной собственности и закрепление ее за госкорпорациями является формой управления федеральной собственностью (п. «д» ст. 71 Конституции РФ), но не ее отчуждения или «разграничения» (п. «г» ст. 71 Конституции РФ).
Динамика правового регулирования отношений публичной собственности в последние пять лет во многом оказалась обусловленной новыми представлениями о конституционных принципах, прежде всего о конституционном принципе о признании и защите равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). Новое «прочтение» законодателем данного принципа означает, что государственная собственность стала рассматриваться как единство федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации. Она рассматривается законодателем как единый имущественный комплекс федеративного государства в целом, как материальная основа Российского государства, что должно, по замыслу авторов новой интерпретации, отвечать государственной целостности Российской Федерации и подкреплять единство системы государственной власти. С нашей точки зрения, авторство по отношению к этой интерпретации конституционного принципа принадлежит разработчикам Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ, БК) и законодательства о разграничении полномочий. По их мнению, конституционный принцип, закрепленный в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, должен предопределять и специфику правового регулирования публичной собственности, а также определять пределы прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как публичных собственников.
Права собственности на средства региональных и местных бюджетов в соответствии с этими воззрениями не могут означать полную свободу экономической деятельности соответствующих органов власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих от имени публичных собственников их полномочия.
На наш взгляд, эти якобы новые воззрения являются реминисценцией существовавших у нас ранее представлений о едином фонде государственной собственности.
Новая интерпретация конституционного принципа ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, воспринятая федеральным законодателем, привела к искажению в непрофильных законах базовых правовых принципов, лежащих в основе правового регулирования отношений собственности и закрепленных в Гражданском кодексе РФ. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» (далее – Закон № 95-ФЗ) в ст. 26.11 предельно четко определил имущество (его виды), которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации. Из ее содержания следует, что в собственности субъектов Российской Федерации может находиться то имущество, которое необходимо для осуществления органами государственной власти регионального уровня своих полномочий. По смыслу этой статьи любое другое имущество не может находиться в собственности субъектов Российской Федерации и подлежит отчуждению в порядке и сроки, установленные законодательством о приватизации. В отношении муниципальной собственности избран такой же подход. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Возможность иметь имущество в муниципальной собственности обусловлена вопросами местного значения, для решения которых оно используется, отдельными государственными полномочиями, для осуществления которых оно передано, и полномочиями, осуществление которых предусмотрено федеральными законами.
Насколько избранный законодателем подход соответствует конституционному принципу равенства всех форм собственности? Не ставят ли указанные нормы двух федеральных законов частную собственность в доминирующее положение по отношению к публичной собственности, поскольку они исключают право публичных собственников иметь в собственности любое имущество, не изъятое из гражданского оборота и не ограниченное в обороте? Насколько реально и, главное, целесообразно иметь перечни видов имущества, необходимых для осуществления полномочий, указанных в п. 17 ст. 1 Закона № 95-ФЗ, которые должны устанавливаться законами субъектов Российской Федерации не позднее 1 января 2005 г.?
Новый подход, в соответствии с которым в публичной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может находиться не любое имущество, а лишь такое, которое непосредственно служит в качестве материальной базы тех полномочий, которые закреплены за ними, означает, как правильно заметил Е.А. Суханов, закрепление в непрофильном законе, не являющемся частью гражданского законодательства, принципа строго целевого характера государственного имущества, т. е. невозможность для публичных собственников быть собственниками некоторых видов имущества, которое при этом не является изъятым из оборота. Следует согласиться с Е.А. Сухановым, что этот принцип не известен действующему гражданскому законодательству, которое содержит нормы об «особенностях приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им», зависящих от того, находится ли оно в частной или в публичной собственности (п. 2 ст. 212, п. 1 ст. 214 ГК РФ), т. е. об особенностях порядка осуществления права собственности, но не о возможностях ограничения объектного состава имущества, принадлежащего собственникам.
В пункте 4 ст. 212 ГК РФ закреплена норма, вытекающая из конституционного принципа, содержащегося в ч. 2 ст. 8, в соответствии с которой «права всех собственников защищаются равным образом».
Конечно, нельзя не учитывать некоторые очевидные особенности федеральной государственной собственности. Только этот вид публичной собственности может находиться под таким особым обременением, каким является внешний и внутренний долг Российской Федерации. В статье 3 Федерального закона от 10 мая 1995 г. «О восстановлении и защите сбережений граждан» установлено, что государственный внутренний долг Российской Федерации по гарантированным сбережениям граждан гарантирован государственной собственностью.
Оценивая конституционность осуществления федеральным законодателем ограничения содержания права публичной собственности, необходимо учитывать, что в конституционном праве используется классификация объектов собственности в зависимости от тех последствий для общества, которые возникают в результате осуществления правомочий пользования и распоряжения ими. Одно дело – объекты, предназначенные для личного потребления. Здесь возможности законодателя по введению ограничений прав собственности должны носить разумный минимальный характер. Но и применительно к этому праву могут вводиться ограничения, обусловленные социальной функцией собственности.
Другое дело, когда имеет место пользование и распоряжение средствами производства или объектами недвижимости, используемыми в общих целях. Осуществление частным собственником своих правомочий распоряжения может затрагивать права и интересы большого количества людей. С учетом этой классификации конституционное право допускает более интенсивные ограничения прав пользования и распоряжения.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве) в связи с жалобой компании Timber Holdings International Limited”» учитывается это обстоятельство:
«Жилищный фонд социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, как объекты недвижимости, входящие в имущество должника-собственника, используются не только в его частных интересах, но и в интересах населения, подлежащих защите со стороны государства. Поэтому отношения, связанные с обеспечением функционирования и сохранения целевого назначения указанных объектов, носят публично-правовой характер. Осуществляя их регулирование, законодатель, исходя из публичных целей, вправе определять, что те или иные объекты, необходимые для жизнеобеспечения населения, в процессе конкурсного производства подлежат передаче соответствующему муниципальному образованию. Тем самым реализуется распределение между разными уровнями публичной власти функций социального государства (ст. 7 Конституции РФ).
Исключение названных объектов из конкурсной массы и передача их в силу прямого предписания закона муниципальным образованиям является допустимым ограничением права частной собственности должника, которое осуществляется в целях защиты прав и законных интересов других лиц (ст. 55, ч. 3 Конституции РФ). При этом не могут не учитываться и частные интересы, в том числе интересы должника и кредиторов в рамках конкурсного производства».
Объекты публичной собственности, по-видимому, также могут иметь целевое назначение, что предполагает допустимость более интенсивного ограничения содержания публичного права собственника.
Обратим внимание на то, что имуществом, принадлежащим госкорпорациям, они не могут распоряжаться по своему усмотрению: здесь тоже применяется принцип целевого использования имущества, характерный для публичной собственности.
Появление новых форм собственности стало возможным не только в связи с созданием госкорпораций, но и в связи с появлением социальных страховых фондов. Согласно ст. 87 Основного закона ФРГ в качестве корпораций публичного права непосредственного федерального подчинения действуют учреждения социального страхования. Старая как мир аристотелевская идея о государстве, обеспечивающем общее благо, подверглась серьезной модернизации как только появилась философская, а затем и конституционно-правовая концепция социального государства. Процесс «социализации» государства в Германии начался при Бисмарке на фоне изменения системы страхования рабочих от несчастных случаев. Сначала это был обычный частноправовой институт добровольного страхования. Благодаря активности государства он превратился в публично-правовой институт обязательного страхования, основанного на коллективных началах, взаимовыручке.
Когда государство, ориентируясь на нормативное содержание конституционного принципа социального государства, вводит системы обязательного социального страхования, происходит синтез социальных и экономических прав граждан.
Доказательством того, что, исходя из закрепленного в Конституции принципа социального государства, законодатель перешел к преимущественно социальному страхованию, является то, что после принятия Конституции государство отказалось от частноправового (децентрализованного) правового регулирования, основанного на применении деликтных обязательств, и ввело правовой механизм социального страхования от несчастных случаев на производстве и обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств.
Оба эти правовых механизма основаны, по сути, на идее солидарности. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 мая 2007 г. № 7-П по делу о проверке конституционности статьи 230 Трудового кодекса РФ[8] Конституционный Суд сделал вывод о том, что, исходя из закрепленного в Конституции принципа социального государства, ст. 230 ориентирует законодателя, указывая ему на приоритет социального (обязательного) страхования перед частноправовыми способами возмещения вреда.
В результате в правоотношениях по обязательному социальному страхованию появляется необычный, отличный от страхования в сфере частного права, субъект страхования – это фонды обязательного страхования, обладающие двойственным правовым статусом: публично-правовой организации и одновременно страховщика. Для того чтобы обеспечить права граждан в наиболее полном объеме в случае наступления социальных рисков, произведена замена гражданско-правовой системы возмещения вреда (деликтной ответственности) на социально-страховую, основанную на солидаризме, коллективной ответственности работодателей по защите имущественных интересов работников. Несение тягот от наступления профессиональных рисков переносится при этом на всех работодателей. Обязанность органов социального страхования по выплате обеспечения, в отличие от гражданско-правового механизма возмещения, существовавшего ранее, исходя из природы социального страхования, возникает, как установил Конституционный Суд, вне зависимости от наличия вины причинителя вреда.
Как и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. № 6-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»[9], Суд выявил различия в юридической природе и целевом назначении вытекающей из договора обязательного страхования обязанности страховщика по выплате страхового возмещения от деликтного (частноправового) обязательства, что повлекло различие в механизмах возмещения вреда.
В результате произошло то, что можно назвать «гибридизацией институтов». Средства Пенсионного фонда почему-то объявлены государственной собственность, несмотря на общественно-коллективную природу поступлений в этот фонд. Полагая, что это обычный объект государственной собственности, государство несколько вольно распоряжается этими, по сути, общими общественными средствами, в то время как Конституция РФ в ч. 2 ст. 8 дальновидно утверждает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом не только частная, государственная, муниципальная, но и «иные формы собственности».
Вопрос, кому реально принадлежит право собственности на накопления, концентрируемые в фондах обязательного страхования, имеет принципиальное значение, поскольку от этого зависят правовые гарантии сохранности этих средств. В этой связи, по моему мнению, предусмотренные в российском законодательстве нормы о том, что государственные внебюджетные фонды являются объектами государственной собственности (ст. 143 БК РФ), не согласуются с Конституцией РФ.
Конституция РФ закрепляет принцип не просто социального государства, а социального государства с рыночной экономикой. Поскольку она рассматривает как равновеликие конституционные ценности принцип социального государства и принцип свободы экономической деятельности, то появляется самостоятельный, с собственным нормативным содержанием конституционный принцип – социального государства с рыночной экономикой.
Идея коллективной помощи, взаимовыручки, организуемой государством совместно с частным бизнесом, – это разновидность государственно-частного партнерства, она была использована при создании такой «классической» госкорпорации, как Агентство по страхованию вкладов. Появление этой госкорпорации знаменует собой коренное изменение категории «общее благо» как цели государства. Д. В. Кравченко в своей работе правильно подметил, что нельзя забывать о том, что институт публичных юридических лиц вообще и государственных корпораций в частности не исключает, а в некоторых случаях прямо подразумевает иные источники формирования собственности таких лиц. Более того, эти негосударственные источники могут формировать основную часть имущества публичного юридического лица (как это происходит с Агентством страхования вкладов), где фонд обязательного страхования вкладов в основном сформирован за счет взносов банков. В данном случае имущество предоставляется не государством, в связи с этим собственность не может рассматриваться как «обычная» федеральная государственная собственность.
Специфика целей и задач, которые решаются с помощью создания госкорпораций, а также правового титула в отношении закрепляемого за ними публичного имущества, требует пересмотра их гражданско-правового и административно-правового статуса. В литературе обосновывается идея о том, что, исходя из наличия в деятельности госкорпораций публичного элемента, они должны быть признаны юридическим лицом публичного права[10]. Для этого необходимо в ходе совершенствования Гражданского кодекса РФ закрепить в нем концепцию юридических лиц публичного права.
Действующая сейчас концепция «госкорпорации – разновидность некоммерческих организаций» очевидно несостоятельна. Помещение их в системе юридических лиц в группу некоммерческих организаций носит искусственный характер. Понятно, что это было сделано без глубокого теоретического обоснования, и только потому, что перечень некоммерческих организаций, в отличие от коммерческих, не является закрытым. С появлением госкорпораций в подсистеме некоммерческих организаций понятие «некоммерческая организация» стало неопределенным. Произошел известный юридический феномен: если какое-либо юридическое понятие чрезмерно раздувать, оно может лопнуть как детский шарик.
В Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 г., разработанной под эгидой Министерства экономического развития и торговли РФ, подчеркивалось: «Плохо вписывается в общую логику законодательства о юридических лицах такая конструкция, как государственная корпорация. Назрела необходимость ввести в российское законодательство категорию юридического лица публичного права, существующую в большинстве развитых правопорядков».
В Концепции отмечалось, что данная категория должна охватывать собой те юридические лица, которые действуют от имени публично-правовых образований (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований) и/или в публичных интересах, но не являются органами государственной власти или местного самоуправления. Это организации, создаваемые в различных общественно значимых целях и наделенные хотя бы в некоторой степени властными полномочиями (например, Агентство по страхованию вкладов). Такие юридические лица должны обладать строго целевой правоспособностью, а возможность осуществления ими предпринимательской деятельности должна быть специально оговорена соответствующим законом.
Однако в Концепции развития гражданского законодательства хотя и признается, что госкорпорации уникальны по своему правовому статусу – частноправовому и публично-правовому одновременно, тем не менее делается вывод об отсутствии необходимости прямого заимствования понятия юридического лица публичного права в отечественное гражданское право (п. 7.2.4 разд. III).
С нашей точки зрения, диверсификация экономической функции государства требует использования новых правовых форм его участия в экономических отношениях. Наряду с традиционными формами участия государства в гражданском обороте в качестве казны (к сожалению, не используемой в российском гражданском законодательстве), государство может принимать участие в экономических отношениях опосредованно, через госкорпорации, которые должны в таком случае признаваться юридическими лицами публичного права.
Юридическая личность госкопораций порождает необходимость решения ряда более общих фундаментальных юридических вопросов, в частности:
каково предназначение понятия «юридическое лицо», должно ли оно использоваться только для обслуживания отношений, составляющих предмет гражданского права, или же этот институт права имеет межотраслевое значение;
каковы критерии построения системы юридических лиц, какие факторы оказывают влияние на выбор этих критериев законодателем;
каков смысл понятия «субъект права», используемого в доктрине;
какова сущность новых юридических лиц, в частности, госкорпорации?
Эти фундаментальные юридические вопросы, в свою очередь, требуют решения ряда философско-правовых проблем: что такое правовая реальность, чем она отличается от реальности как осязаемой, овеществленной в окружающем нас мире, какая философия государства воспринята в нашей стране? и т. п.
Для выбора адекватной юридической личности госкорпорации можно обратиться к богатому нормативному содержанию конституционного принципа правового государства.
Проблема участия публичных образований в экономических отношениях обычно решается в рамках основного подразделения права на частное и публичное.
Георг Еллинек в Общем учении о государстве обращал внимание на то, что публичные образования могут быть не только носителями публичной власти, но и правовыми субъектами, ведущими хозяйство и управляющими своими делами при помощи правовых средств, доступных каждому лицу и не имеющих властного характера. Исходя из идеи суверенитета, граница между действиями публичного образования как субъекта публичного права и как субъекта, ведущего свое хозяйство, устанавливается правопорядком конкретного государства[11]. Государство может совершенно или в значительной степени подчинять себя действию частного права либо в значительной степени изъять себя от действия частного права. Проведение этой границы, по мнению Г. Еллинека, обусловливается всей эволюцией воззрений народа на отношение государства к частному праву. Государство и создаваемые им публичные образования как субъекты имущественных отношений могут занимать различное положение в разных правопорядках. Эта разница объясняется различной философией государства, воспринимаемой в разных странах.
Философия современного государства оказала огромное влияние на такие конституционно-правовые идеи и принципы, как конституционное и правовое государство, которые являются результатом эволюции государства. Критерием этой эволюции являются взаимоотношения государства и личности, в том числе в экономической сфере. Государство, в принципе, может вообще исключить возможность каких-либо имущественно-правовых притязаний индивида к государству. Так было в Средние века в Англии, где по отношению к государству существовала возможность только просить, но не предъявлять иски в суде. В Германии, напротив, не без влияния философских идей Э. Канта в XIX в. государство-фиск было признано субъектом частного права, как двойственная личность – публично– и гражданско-правовая, что очень важно в том отношении, что исключается возможность произвольного вторжения государства в частную имущественную сферу. Гражданско-правовой принцип недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела (п. 1 ст. 1 ГК РФ) является следствием и результатом той философии государства, которое признает достоинство личности. Это кантовское государство, правовое государство.
Принцип правового государства «осеняет» и взаимоотношения государства с субъектами рыночных отношений. Конституционные принципы свободы экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ), социальной рыночной экономики, правового государства предполагают систему ограничений для публичной власти, осуществляющей экономические функции. На этом конституционно-правовом фоне появились новые субъекты права – государственные корпорации как юридические лица.
Конституционная формула правового государства – об охранении достоинства личности (ст. 21 Конституции РФ) – имеет универсальное значение. В экономической сфере уважение достоинства предпринимателя – это, как сказано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2008 г. № 10-П, создание максимально благоприятных условий для функционирования экономической системы в целом, что предполагает необходимость стимулирования свободной, основанной на принципах самоорганизации, хозяйственной деятельности предпринимателей как основных субъектов рыночной экономики и принятие специальных мер, направленных на защиту их прав и законных интересов при осуществлении государственного регулирования экономики, тем самым – на достижение конституционной цели оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений.
Принципы уважения и охраны достоинства предпринимателей, справедливости проявляются в необходимости обеспечения государством в процессе создания правовых основ единого рынка, баланса прав и обязанностей всех участников рыночного взаимодействия. Свобода, признаваемая за лицами, осуществляющими предпринимательскую и иную не запрещенную законом предпринимательскую деятельность, и гарантируемая им защита должны быть уравновешены обращенным к этим лицам требованием ответственного отношения к правам и свободам тех, кого затрагивает их хозяйственная деятельность (п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2998 г. № 10-П).
Новая философия государства должна повлечь новые юридические формы его участия в экономических отношениях, в частности, необходимо включить в систему юридических лиц юридические лица публичного права.
Представления о юридической личности государства, перешедшие в современное российское гражданское право из советского гражданского права, – это пример рудиментарных юридических наслоений.
До революции в доктрине русского гражданского права была популярна двучленная система участников гражданских правоотношений, при которой публичные образования, включая государство, рассматривались как юридические лица.
В учебнике Д.И. Мейера государство рассматривается как казна, обладающая правами юридического лица[12].
Г.Ф. Шершеневич считал, что все юридические лица могут быть подразделены на публичные и частные. Публичные юридические лица образуются помимо воли частных лиц. Основное место среди них занимает казна, представляющая государство с его хозяйственной стороны[13]. И.М. Тютрюмов выделял такой вид юридических лиц, как совокупность имуществ, когда с этой совокупностью связывается возникновение прав и обязанностей[14].
Е.Н. Трубецкой в Лекциях по энциклопедии права писал: «Значительная часть юристов полагает, что субъектом права могут быть только живые, действительные люди. Положение это служит в наше время предметом спора, имеющего первостепенное значение. Утверждение, что субъектом права может быть только живой человек, тесно связано с узкореалистическим пониманием права»[15].
Попробуем развести два понятия – реальность овеществленного мира и иная реальность – правовая реальность (которую Е.Н. Трубецкой, видимо, противопоставлял узкореалистическому пониманию права).
Д.В. Пятков, используя работу Г.Ф. Шершеневича, отмечает в своей статье (опубликована в настоящем сборнике), что стоит заменить при обозначении субъектов права термин «лицо» словом «маска», станет очевидным, что маска (лицо) как раз у человека, а не сам человек. При таком подходе к пониманию лица, в частности физического лица, современная юриспруденция получает ценный инструмент. Разрыв между физическим лицом и человеком, как правильно считает Д.В. Пятков, дает принципиально новые возможности для моделирования в юридической теории, в законодательстве. Представляются чрезвычайно интересными следующие рассуждения Д.В. Пяткова по поводу мысли H.Л. Дювернуа, который отмечал, что правосознание его современников «не ставит понятие личности так обособленно от человека, как это было у римлян. Это замечание справедливо и для оценки правосознания ныне живущих людей. Давно уже непозволительно представлять человека, лишенным личности в праве, но вместе с тем утрачен полезный навык ума видеть физическое лицо без человека. Современное правосознание не приемлет личность как «известную сферу правоотношений», ему подавай телесную или вещественную начинку лица, что-нибудь такое, что можно потрогать руками».
Философско-правовая идея о том, что правовая реальность – это тоже реальность, но она не совпадает с овеществленной реальностью (узкореалистическое понимание права), имеет самое непосредственное отношение к идее о двучленной классификации субъектов гражданского права. Прав Д.В. Пятков, когда он призывает вернуть публичные образования в родную для них категорию юридических лиц. С точки зрения правовой реальности, юридическая личность может быть вполне самостоятельной, независимой от личности создавших его лиц и не сводится к ней[16].
Не следует использовать применительно к такой юридической личности понятие «фиктивное образование». Известная немецкому праву конструкция «общества без лиц» наглядно показывает, что такая юридическая личность выступает в обороте от своего собственного имени, а не от имени своих участников, а приобретенные ею гражданские права и обязанности принадлежат ей, а не участникам. В таком случае становится понятным, почему совокупность имущества без какого-либо людского субстрата может быть признана правопорядком юридическим лицом, и это не фиктивный субъект, это часть особой, правовой реальности.
Скорее, прав был В.А. Рахмилович, который в противовес теории социальной реальности и теории коллектива, объясняющих сущность юридических лиц в условиях плановой экономики, доказывал отсутствие необходимости обоснования или поиски людского или иного особого «субстрата» (сущности) юридического лица[17].
С учетом методологического подхода, что правовая реальность рассматривается как особое явление в окружающем нас мире, можно согласиться с Е.А. Сухановым, когда он утверждает, что «правовые отношения представляют собой особый, самостоятельный вид реально существующих общественных отношений. С этой точки зрения признание юридической личности за обособленным имуществом представляется не фикцией, а вполне содержательной гражданско-правовой конструкцией»[18].
Юридическая личность как гражданско-правовая конструкция – это часть юридической техники. Уже сейчас правами юридического лица обладают национально-культурные автономии, муниципальные образования, общественные территориальные советы.
С нашей точки зрения, если перед публичным образованием (таким как госкорпорация) ставятся задачи, вытекающие из преследуемого публичной властью общего блага, и в целях достижения этих задач используются и метод наделения этих образований властными полномочиями, и методы регулирования коммерческой (хозяйственной) деятельностью, тогда эти публичные образования не могут игнорироваться гражданским правом, которое должно перейти на двучленную классификацию субъектов права.