Лекции 11-12.
Организация ГЭК
Рассматриваемые вопросы
1. Санкции за нарушение требований заключения ГЭЭ
2. Государственная служба наблюдения за состоянием ОПС
В последние годы проблема охраны окружающей среды стала одной из наиболее острых глобальных проблем, волнующих все человечество. В большинстве регионов Казахстана экологическая ситуация не только не благоприятная, но и катастрофическая. В Республике Казахстан свыше 630 тысяч кв. метров площади относится к экологически неблагополучным. Развитие нефтегазовой отрасли, исторически сложившееся преобладание горнодобывающего и перерабатывающего секторов промышленности, грубые нарушения экологических норм, а также экономическая направленность инвестиционных проектов и многое другое привели к тяжелым экологическим последствиям – загрязнению Каспия, деградации лесов, эрозии почв, усыханию Аральского моря, исчезновению редких видов животных и др. Поэтому сегодня, когда экономические интересы зачастую довлеют над экологической безопасностью человечества, вопрос об ответственности за нарушение экологического законодательства является особенно актуальным.
Для обеспечения экологической безопасности страны Конституция Республики Казахстан возвела охрану окружающей среды в ранг конституционного принципа: «Государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека».
10 февраля в Мажилисе Парламента состоялась презентация законопроекта «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по экологическим вопросам», который направлен на усиление административной и уголовной ответственности за экологические правонарушения; снижение выбросов парниковых газов путем введения рыночных механизмов; уменьшение объемов накопления отходов.
По данным Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры РК, количество зарегистрированных преступлений, предусмотренных главой 11 УК РК за 2010 год в сравнении с 2009 годом, увеличилось на 34 % (с 314 в 2009 году до 386 в 2010 году), а количество административных правонарушений увеличилось на 28 % (с 4159 в 2009 году до 4892 в 2010 году).
Все это указывает на то, что в настоящее время возникла насущная потребность теоретического изучения и анализа большинства вопросов, связанных с гражданской, уголовной, дисциплинарной и административно-правовой ответственностью за экологические правонарушения, развитием законодательства в данной области правового регулирования и внесения изменений и дополнений в ныне действующие нормативные акты.
На сегодняшний день количество нарушений экологического законодательства в Республике Казахстан неуклонно растет, что требует проведения специального комплексного исследования, основанного на экологических, социологических, общеправовых, теоретических и практических данных в целях повышения эффективности борьбы с экологическими правонарушениями и установления обоснованности использования ответственности как одного из методов борьбы с посягательствами на экологическую безопасность и право человека на благоприятную окружающую среду.
Имеется возможность решения проблемы нарушений экологического законодательства путем выдвижения предложений по совершенствованию законодательства в сфере охраны окружающей природной среды.
Также в Республике Казахстан особо актуальными являются научные исследования, нацеленные на поиск решений, способных уменьшить риск дальнейшего обострения экологической ситуации. Особенно те, которые способствуют развитию и совершенствованию уголовно-правового законодательства, играющего важную роль в правовом регулировании экологической сферы жизни современного общества.
Исследованию проблем юридической ответственности как в зарубежной, так и в отечественной научной литературе уделено много внимания. Создано несколько теоретических подходов к пониманию юридической ответственности (роли этой ответственности в правовой системе), но до сих пор не выработано единой позиции относительно ее определения, содержания, деления на виды. Определение понятия юридической ответственности за экологические правонарушения, предполагает, в свою очередь, выявление сущности юридической ответственности как правовой категории.
Юридическая ответственность наряду с экологическим контролем и другими средствами воздействия на правонарушителей природоохранного законодательства является одним из действенных рычагов защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства в сфере обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды в целом. Для уяснения и общей характеристики юридической ответственности в сфере обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды исходным является понятие экологического правонарушения.
Понятие «экологическое правонарушение» также трактуется в правовой литературе неоднозначно.
К сожалению, казахстанский законодатель не дает определения в Экологическом Кодексе понятия «Экологическое правонарушение».
По мнению казахстанских ученых Байдельдинова Д.Л. и Бекишевой С.Д., разрабатывающих научное понимание экологической ответственности, и экологического права в целом, экологическое правонарушение – это, как правило, виновное, противоправное деяние (действие или бездействие), посягающее на экологические права и законные интересы физических и юридических лиц, государства и причиняющее или несущее реальную угрозу причинения вреда окружающей природной среды.
М.М. Бринчуком предлагается следующее определение: «Под юридической ответственностью за экологические правонарушения понимается применение государством в лице специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды, правоохранительных органов, иными уполномоченными субъектами к лицу (физическому, должностному или юридическому), совершившему экологическое правонарушение, соответствующего взыскания» .
Ответственность по экологическому праву:
– возникает за совершенное экологическое правонарушение;
– реализуется в рамках правоотношения между субъектами права;
– заключается в применении мер принуждения;
– осуществляется в установленном порядке, то есть правомерно.
При совершении экологического правонарушения причиняется, как правило, многоаспектный ущерб окружающей среде, жизни и здоровью людей, интересам экономики.
В качестве предмета посягательства выступают различные виды природных ресурсов в их естественном состоянии: земля, полезные ископаемые, атмосферный воздух, ресурсы животного, растительного мира.
Ответственность за экологические правонарушения выполняет ряд основных функций:
– стимулирующую к соблюдению норм права окружающей среды;
– компенсационную, направленную на возмещение потерь в природной среде и возмещению вреда здоровью человека;
– превентивную, обеспечивающую предупреждение новых правонарушений;
– карательную, заключающуюся в наказании лица, виновного в совершении экологического правонарушения.
Экологические правонарушения являются основанием для наступления эколого-правовой ответственности.
Следует отметить, что выделение эколого-правовой ответственности – в значительной мере условность. Она представляет собой не что иное, как комплекс широко применяемых в области охраны окружающей природной среды видов юридической ответственности – административной, уголовной, гражданско-правовой, материальной и дисциплинарной.
Признаки, принципы и виды юридической ответственности за экологические правонарушения» посвящен рассмотрению видов юридической ответственности за нарушение экологического законодательства, выделению основополагающих начал, базовых положений на которых основывается ответственность за экологические правонарушения.
Специфические признаки эколого-правовой ответственности выражаются в следующем:
а) правонарушения, за которые применяется эколого-правовая ответственность, всегда складываются в сфере окружающей среды. Например, «Незаконная порубка деревьев и кустарников» (ст.291) является эколого-правовым нарушением;
б) объектом посягательства является чисто экологический элемент окружающей среды. Нарушение этой чистоты влияет на природу эколого-правовой ответственности. Так, действия лиц, виновных в незаконном вылове рыбы, выращиваемой организациями в специально устроенных или приспособленных водоемах, классифицируется как хищение имущества, а не противоправный рыбный промысел. Иначе говоря, если человеческим трудом была преобразована та или иная экосистема, то это обстоятельство изменяет характер эколого-правовой ответственности;
в) эколого-правовая ответственность наступает за нарушения правил экологопользования, которые можно подразделить на общие для всех видов природных объектов (целевое, рациональное, безопасное и т. п. использование); специальные, обусловленные различными видами природных объектов.
г) правила экологопользования, за которые наступает эколого-правовая ответственность, переплетаются с имущественными, экономическими, социальными и иными правилами, создавая специфический конгломерат отношений, влияющих на содержание эколого-правовой ответственности. Например, загрязнение атмосферного воздуха отходами промышленного производства становится уголовно наказуемым в том случае, если эти отходы – загрязняющие вещества, вредны для здоровья людей и повлекли изменение природных свойств воздуха (ст. 282 УК РК), т. е. данное нарушение обретает статус криминального, при нарушении двух объектов – окружающей среды и человеческого здоровья.
д) в силу тесного переплетения экологических объектов (земель, недр, лесов, вод и т. п.) с неэкологическими (имуществом, средой человеческого обитания и т. п.) невозможно выделить «чисто экологические составы правонарушений, они неизбежно имеют экономическую окраску, как и экономические правонарушения тесно смыкаются с нарушениями экологическими. Поэтому эколого-правовая ответственность является неотъемлемой частью общеправовой ответственности и применяется в общем порядке; для привлечения существуют те же органы, применяются такие же процедурные правила, что и для неэкологических правонарушений.
Специфика эколого-правовой ответственности заключается в следующем:
– все экологические правонарушения складываются в сфере окружающей среды;
– объектом посягательства является компонент окружающей среды, тесно связанный с ней;
– экологическое правонарушение, как правило, двуобъектно – окружающая среда и здоровье человека (в связи с этим чисто экологических составов не бывает).
Явич Л.С. дает следующее определение «Принципы права – это ведущие начала его формирования, развития и функционирования. Они характеризуют содержание права в концентрированном виде». Культелеев С.Т. считает, что «Под принципами экологического права понимаются выраженные в нормах права, регулирующих экологические отношения, нормативно – руководящие идеи, положения, которые определяют содержание этой отрасли права, придают целостность, единство совокупности правовых норм, объединенных по предмету и методам правового регулирования в экологическом праве».
Рассмотрим принципы присущие уголовно-правовой, гражданско-правовой, дисциплинарной и административной ответственности за нарушение экологического законодательства.
Основной проблемой на сегодняшний день является то, что в нормативных актах – источниках экологического права – при перечислении принципов законодательства смешивают принципы права, принципы законодательства, принципы управления, принципы природопользования и т.д. На наш взгляд, указанные принципы необходимо разграничивать.
Классификация видов ответственности за экологические правонарушения достаточно разнообразна. Наибольшее распространение получило деление на виды ответственности по ее отраслевой принадлежности: уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная, международно-правовая.
Некоторые авторы, основываясь на известных в законодательной практике критериях, все виды ответственности в области охраны окружающей природной среды по основаниям возникновения разделяют на объективную и субъективную.
По способам воздействия выделяют ответственность: компенсационную, направленную на возмещение вреда, и репрессивную, реализующуюся в применении наказания.
Учитывая изложенное, для правильного понимания видов экологических правонарушений и эффективности применения юридической ответственности нами предлагается следующая классификация экологических правонарушений.
Во-первых, по объекту, на который посягают нарушители, экологические правонарушения разделены на группы, соответствующие объекту природы: земли, недра, леса, животный мир.
Во-вторых, по виду причиненного ущерба: загрязнение природной окружающей среды; повреждение и уничтожение объектов природы; истощение природных ресурсов.
В-третьих, по субъекту они делятся на правонарушения, совершаемые предприятиями, организациями, учреждениями должностными лицами, юридическими лицами и гражданами.
В-четвертых, по видам ответственности экологические правонарушения подразделяются на уголовные, дисциплинарные и гражданско-правовые правонарушения.
Наибольшое внимание вопросам экологической ответственности уделял В.В. Петров. «Юридическая ответственность в области окружающей среды наступает за посягательства на установленный в стране экологический правопорядок, нормативы и правила, регулирующие научно-обоснованное взаимодействие общества и природы, экологическую безопасность страны. Данными особенностями определяется название этой ответственности как эколого-правовой.
Бринчук М.М. считает, «что даже выделяя эколого-правовую (природоохранительную) ответственность за нарушение экологических требований, согласно доктрине применяются санкции, предусмотренные законами, относящимися к традиционным отраслям, – административные, гражданские, уголовные, дисциплинарные. В том числе возмещение вреда природе регулируется гражданским правом и соответственно осуществляется в рамках гражданской ответственности.
Для выделения эколого-правовой ответственности, в самостоятельную ответственность пока нет серьезных теоретических обоснований.
Представляется, что правы те, кто считает выделение природоохранительной ответственности в значительной степени условностью, поскольку она представляет собой не что иное как комплекс наиболее широко применяемых в сфере охраны окружающей природной среды указанных выше видов юридической ответственности.
Однако, даже при наличии такой формальной возможности вряд ли правомерно говорить о самостоятельной эколого-правовой ответственности. В конечном счете, как правило, она сводится к ответственности, предусмотренной нормами трудового, административного, гражданского, уголовного законодательства. Таким образом, правильнее вести речь об ответственности за экологические правонарушения (что, кстати, снимет ненужную путаницу дублирующих друг друга терминов «эколого-правовая ответственность» и «ответственность за экологические правонарушения»). Виды же такой ответственности, как видим, могут быть разными в зависимости от отрасли права, ее предусматривающей, и соответственно – вида правонарушения (административный или дисциплинарный проступок, гражданско-правовой деликт, преступление).
Изложенное соотносится и с системой экологического права, которое как самостоятельная комплексная юридическая отрасль складывается не только из норм природоресурсного (водного, воздушного, земельного, о недрах и т.д.) и экологического, но и из норм конституционного, международного, гражданского, административного, трудового, уголовного и иного законодательства.
Административная ответственность играет важную роль в деле сохранения правопорядка и охраны, защиты экологии от большинства правонарушений по отношению к окружающей человека среде. Необходимо отметить, что характер административного воздействия и наиболее обширный спектр экологически вредных правонарушений (по сравнению с Уголовным кодексом Республики Казахстан) позволяет полагать о весьма важном значении административного воздействия на предупреждение новых правонарушений.
Согласно пункту 1 статьи 28 КоАП РК, административным правонарушением признается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие физического лица, или противоправное действие либо бездействие юридического лица, за которое настоящим Кодексом предусмотрена административная ответственность [17].
Глава 19 К0АП РК содержит порядка 70 статей в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов. Наряду с этим, статья 123 КоАП РК в главе 13 Административные правонарушения, посягающие на собственность, предусматривает ответственность за выборочную отработку участков месторождения, приведшая к ухудшению качества оставшихся запасов, необоснованным сверхпроектным и сверхнормативным потерям полезных ископаемых, а также за несоблюдение проектных решений по отработке участков месторождения, повлекшее причинение вреда окружающей среде [17].
Вопрос о повышении эффективности мер административной ответственности, применяемых за экологические правонарушения, становится все более актуальным в последнее время. Увеличение количества совершаемых правонарушений и особенно тяжесть их последствий заставляют задумываться над этой проблемой не только ученых, но и широкие круги общественности.
Министерство охраны окружающей среды Казахстана разработало проект закона республики «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по экологическим вопросам». Министерство предлагает внести ряд изменений в Кодекс Казахстана «Об административных правонарушениях», в частности, в статью 246 (Выпуск в эксплуатацию транспортных и других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах). Нарушение норм этой статьи повлечет штраф в размере от 100 МРП. Нарушение правил эксплуатации, а также неиспользование оборудования для очистки выбросов в атмосферу и сброса сточных вод. Нарушение правил эксплуатации, а также неиспользование оборудования для очистки выбросов в атмосферу и сброса сточных вод, – влекут штраф на физических лиц в размере от пяти до десяти, на должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, являющихся субъектами малого или среднего предпринимательства или некоммерческими организациями, – в размере от двадцати до пятидесяти, на юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, – в размере от ста до двухсот месячных расчетных показателей.
Подводя итоги, отметим, что существующие штрафные санкции, установленные административным законодательством, имеют своей целью охрану прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, окружающей среды, а также предупреждение их совершения. Но по нашему мнению, однако они не могут способствовать восстановлению нарушенного экологического баланса.
Нарушения экологического законодательства должны влечь применение мер наказания, адекватных их опасности, а также вреду, причиняемому окружающей природной среде и обществу.
Но в свою очередь, очевидно, что одного только ужесточения санкций недостаточно для того, чтобы значительно улучшить экологическую ситуацию. Важная роль в этом принадлежит экологическому информированию и образованию, т.к. мероприятия, которые применяются для улучшения экологической ситуации, не будут эффективными без активной поддержки населения [18].
Дисциплинарной является юридическая ответственность в порядке подчиненности по службе рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности за совершение проступков, связанных с трудовой деятельностью, если эти проступки в силу их относительно меньшей вредности не могут быть квалифицированы как административные правонарушения или преступления [20].
Прежде всего, дисциплинарная ответственность за экологические проступки может наступать в том порядке и тогда, в каком и когда она предусматривается в нормативных правовых актах – Трудовом Кодексе РК, уставах, правилах внутреннего трудового распорядка, иных в локальных актах, принимаемых в организации.
Дисциплинарная ответственность в области охраны окружающей среды нередко оказывается более эффективной, чем другие виды ответственности.
Это объясняется сравнительной простотой процедуры выявления проступка (докладная, служебная записка) и наложения взыскания (после объяснения виновного издание приказа о замечании, выговоре, строгом выговоре или увольнении в соответствии со ст. 72 Трудового Кодекса Республики Казахстан – далее ТК РК). Не должна смущать и относительная легкость наказания по сравнению с другими видами ответственности: главное не тяжесть, а неотвратимость наказания [20].
Потенциал применения дисциплинарной ответственности в области охраны окружающей среды используется недостаточно. Почему?
В общественном мнении существует стереотип о ее неэффективности в этой области – принято считать наиболее подходящей для злостных загрязнителей уголовную ответственность. Можно согласиться с тем, что для злостных нарушителей наиболее подходящей действительно является уголовная ответственность, однако большинство субъектов экологических правонарушений не являются злостными и потому не могут считаться общественно опасными.
Отсутствует статистика наложения дисциплинарных взысканий, поэтому трудно определять ее динамику, эффективность воздействия, связь с количеством и качеством загрязнений окружающей среды. Да и сама описываемая сфера общественных отношений не часто вызывает такую озабоченность собственника предприятия, чтобы обусловить систематическое применение дисциплинарной ответственности за экологические проступки [13].
Особенности гражданско-правовой ответственности за нарушение экологического законодательства в Республике Казахстан» дается анализ норм юридической ответственности за нарушение гражданско – правового законодательства РК.
Обязательства вследствие причинения вреда регулируются ГК РК. Это гражданско-правовые обязательства, в которых потерпевший имеет право требовать от причинителя вреда полного возмещения причиненного вреда в натуре или путем возмещения убытков. Таким образом, гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный здоровью человека и окружающей среде, – это один из видов юридической ответственности, налагаемой за экологические правонарушения, целью которой является полное возмещение причиненного вреда [21].
Слабым звеном в механизме возмещения вреда в настоящее время является установление причинной связи между действиями или бездействием причинителя вреда и наступившими последствиями: для принятия обоснованного судебного решения необходимы весомые доказательства этой связи и наличия экологического правонарушения.
Кроме того, в законодательстве РК, как и многих других стран, не сформулировано понятие экологического вреда, подходящее для принятия аргументированного судебного решения: правовая практика ограничивается пока установлением материального вреда, оцениваемого ущербом имуществу или иным формам материального благосостояния граждан (в том числе вред здоровью означает лишь материальное выражение этого вреда, а не какое-либо иное. Именно поэтому с трудом рассматриваются в судах дела о возмещении морального вреда, причиненного загрязнением окружающей среды) [22].
Другой проблемой является отсутствие экономических и правовых механизмов определения размера вреда.. Проблема кроется не только в том, что законодательно не определены границы материального возмещения, а в том, что такая категория, как вред, причиненный здоровью, трудно поддается математическим подсчетам, потому что, во-первых, зачастую невозможно определить степень и дать полную и объективную оценку вреда, а во-вторых, в ряде случаев ущерб невозможно восполнить, так как последствия явились необратимыми. Аналогичная ситуация складывается и по вопросу о вреде, причиненном окружающей среде. Порой с экономической точки зрения ликвидация аварий является более дорогостоящим мероприятием, чем меры по его предупреждению. В силу специфики объекта (окружающей среды) возникают трудности по восстановлению поврежденных или уничтоженных природных объектов, а иногда и невозможность их восстановления и ликвидации ущерба. Более того, такой ущерб связан с долговременными последствиями, то есть когда такие последствия приносят больший вред, чем имеющее место экологическое правонарушение (непосредственно причиненный вред). Очевидно, что экономически и экологически целесообразнее базироваться на предупреждении вреда, чем на его возмещении.
Установление в Гражданском кодексе РК норм, регламентирующих ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами подчеркивает усиление восстановительной функции гражданско-правовой ответственности, что способствует не только восстановлению прав на благоприятную окружающую среду, но и претворению в жизнь принципа взаимной ответственности.
Возмещение вреда, причиненного лесу, должно включать в себя компенсацию негативного воздействии на земельный участок, на котором находится лес. Такой подход исключает привлечение к гражданско-правовой ответственности за причинение вреда дважды – вследствие нарушения норм и требований земельного и лесного законодательства.Проблемы и пути совершенствования уголовной ответственности за экологические преступления в Республике Казахстан» раскрывается сущность юридической ответственности за уголовные преступления в сфере охраны окружающей среды и природопользования
Самой суровой является уголовная ответственность, которая наступает за совершение экологического преступления, представляющего наивысшую общественную опасность среди экологических правонарушений. В ст. 2 Уголовного Кодекса Республики Казахстан, прямо закреплено, что одной из основных задач УК РК является защита окружающей среды [23].
К сожалению, в настоящее время понятие «экологическое преступление» отсутствует в республиканском законодательстве, как в уголовном, так и в экологическом.
По мнению Байдельдинова Д.Л. и Бекишевой С.Д., под «экологическим преступлением понимается предусмотренное уголовным законом виновное, противоправное деяние (действие или бездействие), посягающее на экологические права и законные интересы физических и юридических лиц, государства и причиняющее или несущее реальную угрозу причинения вреда окружающей природной среде» [5].
В связи с отсутствием законодательного определения понятия «экологическое преступление» представляется целесообразным закрепить следующее определение в примечании к главе 11 Уголовного Кодекса Республики Казахстан «Экологические преступления»: «Экологическое преступление – это предусмотренное уголовным законом и запрещенное под угрозой наказания виновное противоправное общественно опасное деяние, которым причиняется вред или ставится под угрозу причинения вреда право человека на благоприятную окружающую среду и экологическая безопасность физических, юридических лиц и государства».
10 февраля 2011 года в Мажилисе Парламента состоялась презентация проекта закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по экологическим вопросам».
Законопроектом «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по экологическим вопросам» с целью усиления ответственности природопользователей за невыполнение экологических требований будут вносится поправки в Уголовный Кодекс. «Уголовные нормы на сегодняшний день не эффективны. Из 18 статей за экологические преступления реальное применение находят только 3-4 – за браконьерство. За последние 5 лет ни один виновный в грубейших экологических правонарушениях не привлечен к уголовной ответственности» – выступил на презентации в Мажилисе Парламента Нургали Ашимов [3].
Конец ознакомительного фрагмента.