1 Лекция 1 Государственная служба как социальное, правовое явление и как отрасль российского права
План лекции.
1.1 Служба, государственная служба – понятие и соотношение.
1.2 Система государственной службы.
1.3 Государственная служба (служебное право) – как отрасль российского права.
1.4 Предмет и метод отрасли государственная служба (служебное право).
1.1 Служба, государственная служба – понятие и соотношение
Государственная служба появилась в системе социальных отношений как необходимое условие для нормальной жизнедеятельности общества и как средство обеспечения других видов социальной деятельности, прежде всего производства, обеспечения производства главным образом в интеллектуальном отношении. Недаром долгое время под службой вообще понималась сфера умственного труда. Однако в настоящее время такой тезис отвергается в качестве критерия для отграничения службы от других видов социальной деятельности.
Решающим фактором здесь является объект воздействия в процессе осуществления деятельности. Объектом воздействия в процессе службы выступает человек, личность, притом воздействие это – непосредственное, а человек – конкретный. Служба зародилась и развивалась вместе с обществом, в рамках общества и для общества.
В процессе служебной деятельности между участниками складываются отношениях двух видов. Во-первых, отношения между лицом, осуществляющим служебную деятельность, с одной стороны, и объектом воздействия, т.е. другим лицом, с другой. Во-вторых, отношения которые складываются не в процессе труда, а по поводу труда – отношения данного лица (служащего) с другими лицами по месту его службы. Современное общество организовано таким образом, что объединяет большое число структур – государственных и негосударственных. В самом общем значении служба – это профессиональная деятельность определенного контингента лиц по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур. Но управлением служба не исчерпывается. "Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей'", сюда же можно добавить и техническое обслуживание управленческой деятельности, которое зачастую осуществляют служащие, находящиеся на более низком должностном положении.
Во внутреннем содержании службы различимы две стороны: во-первых, организация, налаживание службы (установление должностей, определение полномочий по каждой должности, установление порядка замещения должностей, прохождения службы, оснований и порядка увольнения со службы); во-вторых, сама служебная деятельность (весь процесс и временной период реализации должностных полномочий).
Формальным признаком службы (ее организации) всегда выступает замещение должности. Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица той или иной организации, определяющая содержание и объем полномочий занимающего, ее лица.
Служба имеет многочисленные и разнообразные функции и на этом основании специализировалась. В результате взаимообусловленной связи службы и организации, в которой она осуществляется, статус организации определяет содержание и статус службы, ее вид. Все организации (объединения) делятся на государственные и иные организации, т.е. негосударственные. К государственным относятся организации, которые создаются государством для реализации государственных задач, – это государственные органы, государственные предприятия и учреждения и их объединения, вооруженные формирования. Таким образом, можно выделить службу государственную и службу негосударственную.
Государственная служба функционирует практически во всех сферах жизнедеятельности государства и общества, таких, как: а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения); б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами, внешнеэкономической деятельностью); в) управление административно-политической сферой(обороной, безопасностью, внутренними и иностранными делами, юстицией).
Государственную службу можно рассматривать как объект теоретического исследования, с одной стороны, и в плане нормативно-правового понимания, с другой. Теоретически государственная служба может быть представлена в аспектах: социальном, политическом, социологическом, правовом, организационном, нравственном. В правовом смысле исследуется юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение задач государственной службы. Государственная служба – сложный социально-правовой институт. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. С точки зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях.
Так, Ю. М. Старилов государственную службу в широком смысле понимает как выполнение служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле – это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах1. Относить ли службу во всех государственных организациях к государственной службе зависит от государства. В условиях централизованного государства, когда все хозяйственные и социальные сферы были государственными, безусловно, такая служба относилась к государственной.
Нынешнему нормативно-правовому закреплению государственной службы в качестве службы только в государственных органах способствует сложившееся в теории мнение о ее публичности. Так, в процессе государственной службы возникают публично-правовые отношения, состоящие в том, что поступивший в аппарат государственного управления находится на службе не только в соответствующем органе, но и у государства в целом; а суть государственной службы в этом плане состоит в формировании властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом.
В рамках рассмотрения вопроса о государственной службе как о социальном и правовом явлении важно указать на различия государственной службы как деятельности, с одной стороны, и как совокупность норм права, т.е. отрасль с другой2. Осознание данного факта весьма важно для дальнейшего исследования отрасли государственной службы.
1.2 Система государственной службы
Согласно ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы» от 11.11.2003№ 141 государственная служба Российской Федерации (далее – государственная служба) – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее – граждане) по обеспечению исполнения полномочий:
– Российской Федерации;
– федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее – федеральные государственные органы);
– субъектов Российской Федерации;
– органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – государственные органы субъектов Российской Федерации);
– лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее – лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);
– лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).
Нормативно установлено, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:
– государственная гражданская служба;
– военная служба;
– правоохранительная служба.
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.
Согласно ст. 5 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 11.11.20033 (далее Федеральный закон «О системе государственной службы») государственная гражданская служба – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Эта же статья федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» дает определение федеральной государственной гражданской службы как профессиональной служебной деятельности граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 794 содержит определение государственной гражданской службы полностью соответствующее определению Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Определения федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79 не дублируются.
В ст.6 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» военная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.
Статья 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.98.№ 53 дает следующее определение военной службы – особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в войсках гражданской обороны (далее – другие войска), инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти (далее – воинские формирования), Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации (далее – органы), воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранными гражданами – в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формирования5. Это определение содержит перечисление структур, где служба считается военной, однако перечень является открытым, что ставит вопрос о необходимости подобного перечисления.
Правоохранительная служба согласно статье 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. Проект ФЗ «О правоохранительной службе Российской Федерации» дает идентичное определение правоохранительной службе6.
В ст. 4 Федерального закона «О системе государственной службы» от 11.11.2003 № 141 дано определение федеральной государственной службы, как – профессиональной служебной деятельности граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, однако в ст.2 указанного закона данный вид службы не предусмотрен в качестве части систем государственной службы. В статье 2, рассматриваемого нами закона, формулируется только понятие федеральной государственной гражданской службы. Однако в нормативных определениях и военной и правоохранительной службы присутствует признак «федеральная служба». Представляется, что требует доработки и дополнения ФЗ «О системе государственной служб Российской Федерации» в части уточнения е структуры. Необходимо четко определить все критерии структурирования государственной службы на виды, а так же закрепления видовой характеристики в зависимости от уровня управления на федеральную службу и службу субъектов Российской Федерации.
В Федеральном законе «О системе государственной службы РФ» отсутствует статья, указывающая на взаимодействие системы государственной службы и муниципальной службы. Однако как представляется это необходимо, поскольку муниципальная служба как деятельность отличается лишь объектом, но не характером деятельности.
Завершая рассмотрение системы государственной службы представляется важным отметить, что она является динамично развивающейся и взаимодействующей как с другими видами службы, так и системой общества в целом.
1.3 Государственная служба (служебное право) – как отрасль российского права 7
Если анализировать современную отечественную литературу, посвященную вопросам государственной службы, то обнаружится, что проблема учебного курса "Государственная служба" (или "Служебное право") и его предмета учеными отчетливо не ставилась и поэтому не обсуждалась до середины 90-х годов 20 века.
В рамках дискуссии о формировании новой отрасли права и названии этой отрасли ряд авторов выступает против термина "служебное право " и предлагает ограничиться традиционным понятием "государственная служба". Как представляется, данная позиция не отражает всей глубины изучаемого предмета как отрасли, так и учебного курса. Свидетельством этого является, то, что в рамки государственной службы не может быть включена муниципальная служба, хотя с точки зрения «деятельностного подхода» цели и государственной и муниципальной службы пересекаются.
Существует точка зрения представителей административной школы права, согласно которой служебное право является подотраслью административного права.
Ряд авторов относят государственную службу к комплексным отраслям. Есть мнения, согласно которым право государственной службы можно признать самостоятельной отраслью права.
Ученые справедливо подчеркивают сложность вопроса о признаках обособленного преподавания курса "Государственная служба". Достаточно распространенным является мнение представителей науки конституционного и административного права, о том, что служебное право (государственная служба) и административное право имеют общий предмет правового регулирования.
Между тем в предмете правового регулирования служебного и административного права существуют и различия. В этом вопросе достаточно ясными и обоснованными являются аргументы приводимые Б. Н. Габричидзе. «Если предметом административного регулирования являются общественные отношения в сфере организации и функционирования исполнительной власти и некоторые другие социальные связи, то предмет служебного права составляет весь комплекс общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования государственной службы. А она, как известно, образуется не только в сфере исполнительной власти, но и в других органах государственной власти»8.
Далеко не все ученые-административисты, специалисты в области конституционного права, теории государственного права, сравнительного правоведения признают служебное право в качестве отрасли российского права.
В обосновании обособленности служебного права как отрасли (подотрасли) российского права некоторые существенные, фундаментальные положения, разработанные видным теоретиком права С. С. Алексеевым.
Без выяснения специфики невозможно разграничить различные отрасли права. С. С. Алексеев считает, что главная особенность каждой отрасли – наличие особого юридического режима ("метода регулирования"), который во многом ориентирован на способы правового регулирования – дозволения, запрещения, обязывания9. В регулировании служебных отношений несложно обнаружить наличие сразу всех трех названных способов.
С. С. Алексеев определяет отрасль как главное подразделение системы права, отличающееся специфическим режимом юридического регулирования и охватывающее целые участки, комплексы однородных общественных отношений. Далее он отмечает: "У каждой из отраслей есть "свой предмет", т. е. особый участок общественной жизни, целый комплекс однородных общественных отношений".
Соглашаясь в целом с положением, высказанным С. С. Алексеевым, заметим, что признак однородности регулируемых отношений характерен для всех отраслей российского права. Однако классификация отраслей права, предлагаемая С. С. Алексеевым, представляется достаточно обоснованной. Данная классификация включает:
1) профилирующие, базовые отрасли, охватывающие главные правовые режимы (конституционное, гражданское, административное, уголовное право);
2) специальные отрасли, где правовые режимы модифицированы, приспособлены к особым сферам жизни общества (трудовое, земельное, финансовое, исправительно-трудовое право, право социального обеспечения);
3) комплексные отрасли, для которых характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей (хозяйственное, сельскохозяйственное, природоохранительное, торговое право, право прокурорского надзора, морское право).
Признание комплексных отраслей – достаточно основательная теоретическая посылка для дальнейшего анализа служебного права. Полезно в этой связи обратиться к другой работе С. С. Алексеева, в которой более глубоко обосновывается взгляд на существование комплексных отраслей права. "Вместе с развитием законодательства, обусловленным потребностями экономических, а также социально-политических и иных отношений, – пишет он, – издаются комплексные акты, затрагивающие целые сферы социальной жизни или их участки. В этих случаях формируются комплексные отрасли законодательства, в которых объединяется по тому или иному предметному, тематическому или целевому признаку юридически разнородный правовой материал. Причем если такого рода компоновка юридически разнородного материала осуществлена не путем простого корпоративного его сосредоточения в одном документе, а путем кодификации и, следовательно, обогащения содержания права, введения в правовую ткань новых специфических системных нормативных обобщений, то в результате могут сложиться новые, относительно самостоятельные правовые образования"10.
Развивая это положение, С. С. Алексеев подчеркивает, то в правовой системе наряду с основными подразделениями, которые обособляются в соответствии с критерием юридического режима, выраженного в особых отраслевых методах и механизмах регулирования, имеются образования комплексного характера, такие как морское, банковское право. Входя в комплексные образования, юридические нормы остаются в составе основных отраслей. Во вторичную структуру они включаются, будучи нормами, например, гражданского, уголовного, административного, трудового права.
С. С. Алексеев делает вывод: "И все же перед нами особая юридическая целостность. Нормы комплексного образования по иному предмету и по иным, пусть не главным юридическим особенностям вторично, ничуть не нарушая архитектоники основных отраслей и не исключая из их состава ни единой нормы, объединяются в особую общность.
Специфические принципы, общие положения, приемы регулирования, установленные в результате комплексной кодификации, имеют значение своеобразного силового поля, не только объединяющего юридически разнородный материал в известную целостность, но и придающего ему специфически отраслевой оттенок, пусть и вторичный. Хотя нормы комплексной отрасли можно и нужно "распределять" по основным отраслям, но "замкнуть" их только в рамках основных отраслей нельзя.
Для того, чтоб доказать самостоятельность служебного права как отрасли, необходимо выделить как и во всякой отрасли права, предмет и специфические методы правового регулирования, наличие кодифицирующего акта, возможность взаимодействия с другими отраслями.
Служебное право – это система правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере внутренней организации государственной службы, установления правового статуса государственных служащих, практического функционирования государственной службы с целью обеспечения деятельности государственных служащих, выполняющих задачи и функции публичной власти, так и всей государственной администрации.
Предмет и метод исследования обусловлен и отражен в определении отрасли служебного права и будет темой следующего параграфа.
Можно согласиться с тем, что начиналось служебное право с подотрасли административного права. Однако, превратившись в весьма сложное, комплексное и объемное правовое образование, характеризующееся значительной нормативно-правовой базой (по сравнению с другими административно-правовыми институтами). Рассматривая этот аспект можно выделить утративший силу Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 5 июля 1995 г, и принятый Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 11.11.2003.
В предмете служебного права большое место занимают общественные отношения, регулируемые конституционным, трудовым, уголовным, гражданским правом. Государственные служащие выполняют весьма широкий круг полномочий, относящихся не только к управленческой, но и к юрисдикционной (правоохранительной) сфере.
Масштабность и комплексность общественных отношений, регулируемых нормами служебного права, позволяют говорить о том, что оно претендует на звание самостоятельной отрасли права, находящейся в системе административно-правового регулирования.
В специальной литературе поддерживается именно такой подход к обособлению служебного права. Авторы отмечают, что с учетом усиливающейся и имеющей объективный характер тенденции возникновения и развития новых комплексных отраслей права "не представляется искусственным и надуманным выделение служебного ("чиновного") права по крайней мере как подотрасли административного права".
Служебное право как отрасль права должно определяться прежде всего как система правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения. Эта отрасль права изучает государственно-служебное законодательство, т. е. законодательство о государственной и муниципальной службе.
Служебное право (право государственной службы, отрасль государственной службы), с одной стороны, – часть публичного права, поскольку специальные субъекты права осуществляют задачи и функции государства, его органов и органов местного самоуправления. С другой стороны, служебное право является (в более узком смысле) частью административного права.
Публичное служебное право должно включать в себя правовые установления, которые регламентируют содержание правоотношений (государственно-правовых и частно-правовых) лиц, находящихся на государственной службе, порядок их образования, изменения и прекращения. Таким образом, публичное служебное право – это право государственной службы государственных должностных лиц и должностных лиц органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, технического персонала, судей, военнослужащих и других лиц, состоящих на службе у субъектов публичного права.
Логичным здесь является выделение частного служебного права, т.е. системы правовых норм, регламентирующих порядок поступления и службу лиц, занятых трудом, деятельностью в не государственных организациях, в органах управления частные коммерческих структур, предприятий и объединений. Правовом статус этих лиц устанавливается только нормами трудового права, а соответствующие правоотношения возникают в результате заключения трудового договора (контракта).
Основным субъектом публичного служебного права является должностное лицо – важнейшая категория государственных служащих.
Изучение служебного права как отрасли предполагает рас смотрение следующих вопросов:
1) порядок образования государственно-служебного правоотношения и правовые последствия;
2) изменение служебного правоотношения;
3) права и обязанности государственных служащих;
4) правовые последствия нарушения служащими своих обязанностей, запретов и ограничений; наложение дисциплинарных взысканий;
5) нарушения работодателями (органами государства, органами местного самоуправления), а также начальниками, должностными лицами и т.д. своих обязанностей и несоблюдение прав государственных служащих;
6) правовая защита в государственно-служебном правоотношении (рассмотрение споров, возникающих на государственной службе).
Основополагающим понятием в структуре служебного права должно стать государственно-служебное правоотношение, под которым понимается государственно-правовое отношение службы и верности государственного (муниципального) служащего, поступающего на службу. Работодатели государственного (муниципального) служащего – государство, Федерация, субъекты Федерации, органы местного самоуправления, другие публичные организации – должны выступать активными участниками этих отношений, ибо функционирование государственной службы во многом зависит от организованности самих публичных организаций и органов.
Завершая рассмотрения вопроса можно отметить, что на сегодняшний день нет единства мнений о названии отрасли. Исходя из предложенной аргументации более верным представляется название – служебное право, однако наиболее используемыми на сегодняшний день является право государственной службы, отрасль государственной службы, что можно объяснить мнением законодателей так часто использующих именно термин государственная служба.
1.4 Предмет и метод отрасли государственная служба
Опираясь на традиционные подходы к разграничению отраслей права, мы прежде всего рассматриваем вопрос, о предмете правового регулирования служебного права, т. е. о круге общественных отношений, который регулируется нормами соответствующей отрасли (отраслей права).
При этом следует иметь в виду, что каждая из правовых отраслей имеет свой специфический предмет правового регулирования.
Предметом служебного права выступают специфические, государственно-служебные отношения, возникающие на базе и в связи с организацией и функционированием государственной службы.
Эти отношения имеют сложный и комплексный характер.
При этом следует иметь в виду, что вследствие сложности, комплексности и многоплановости самого института государственной службы, который, собственно, и является предметом служебного права, составляющие его общественные отношения регулируются нормами разных отраслей права: конституционного, административного, трудового, финансового, гражданского, международного права.
Это далеко не полный, исчерпывающий перечень отраслей права, принимающих участие в регулировании отношений в сфере служебного права.
Иными словами, государственная служба есть предмет, объект правового регулирования, а служебное право оформляет правовыми средствами отношения и связи, возникающие в сфере государственной и муниципальной службы; в структурах частной формы собственности и др.
Вопрос о классификации общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования служебной права, может быть представлен следующим образом:
– первую группу образуют общественные отношения в сфере кадровой политики (т. е. работа с персоналом управления и другими служащими);
– вторую группу – общественные отношения по формированию государственно-служебных правоотношений;
– третью группу – общественные отношения по практическому функционированию государственной службы;
– четвертую группу – общественные отношения по реализации принципов государственной службы;
– пятую группу – общественные отношения по формированию и реализации правового статуса государственного служащего;
– шестую группу – общественные отношения по прохождению государственной службы;
– седьмую группу – общественные отношения по прекращению государственной службы;
– восьмую группу – общественные отношения по управлению государственно- службой;
– девятую группу – общественные отношения по проведению реформы государственной службы.
Государственно-служебные отношения можно классифицировать в зависимости от органов государственной власти, где отношении развиваются на следующие группы:
– отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти;
– отношения, возникающие между исполнительными, органами системы местного самоуправления, а также между ними и названными выше субъектами;
– отношения, возникающие в процессе организации и функционирования органов законодательной (представитель ной) власти и судебной власти, а также органов прокуратуры (так называемые внутриорганизационные отношения);
– отношения организационно-управленческого характера, возникающие в области внутренней жизни общественных объединений.
Общим признаком, объединяющим названные группы отношений в единое целое, является то, что в совокупности они составляют общественные отношения в сфере государственной службы.
Все государственно-служебные отношения можно подбелить на материальные и процессуальные правоотношения.
Материальные нормы служебного права устанавливают положения, которые характеризуют принципиальнее черты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципы государственной службы; понятие государственного (муниципального) служащего; права, обязанности, правоограничения государственных служащих, гарантии и компенсации (правовой статус служащих; условия службы; контроль и надзор в системе государственной службы.
Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных нормах. Например, процедура перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации и т. д. Государственно-служебные отношения могут иметь и отраслевую характеристику. Это замечание относится к статусам должностных лиц налоговых органов; таможенных органов; правоохранительных и других органов.
Особо важное значение, для теоретико-правового осмысления характера служебного права имеет анализ государственно-служебного правоотношения. В этой проблеме следует выделить такие вопросы:
1) порядок возникновения государственно-служебного правоотношения и правовые последствия;
2) изменение служебного правоотношения;
3) права и обязанности государственных (муниципальных) служащих;
4) правовые последствия нарушения служащими своих обязанностей, запретов и ограничений; наложение дисциплинарных взысканий;
5) нарушения работодателями (органами государства, органами местного самоуправления, начальниками, должностными лицами и т. д.) своих обязанностей и несоблюдение прав государственных (муниципальных) служащих;
6) правовая защита в государственно-служебном правоотношении (рассмотрение споров, возникающих на государственной (муниципальной) службе).
Государственно-служебное правоотношение характеризуется тем, что:
1) оно является государственно-правовым, т. е. в большей мере регулируется нормами публичного права (государственного, административного), во многом свободно от частноправового регулирования. Служебные отношения в правовом государстве являются правовыми отношениями, установленными законом. Государственные (муниципальные) служащие не являются обычными работниками, которых принимают в частном порядке на службу, – они имеют особый государственно-правовой статус;
2) государственно-служебное правоотношение – это особое (статусное) правовое отношение, устанавливающее статус государственных (муниципальных) служащих (должностных лиц). Работодатель и государственный (муниципальный) служащий находятся в отношении подчиненности (вышестоящий и нижестоящий субъекты). Поэтому, на наш взгляд, государственное правоотношение должно образовываться только в одностороннем порядке при обязательном согласии нижестоящего субъекта (служащего) путем издания административного акта, а не заключения трудового договора, как, например, этот имеет место для представителей технического персонала, также находящихся на государственной (муниципальной) службе;
3) государственно-служебное правоотношение – это отношение подчиненности и верности государственного (муниципального) служащего. Это правило принципиально обусловливает права и обязанности государственных (муниципальных) служащих. С одной стороны, особым и непременным требованием для них является подчинение, а с другой – соблюдение принципа верности государственного (муниципального) служащего государству. Государственные (муниципальные) служащие должны исполнять служебные указания и распоряжения начальников, подчиняться их дисциплинарной власти. Этим обязанностям соответствует обязанность заботы о них и защиты их прав со стороны государства и его органов (работодателя, вышестоящего в порядке подчиненности должностного лица). При этом государственные служащие находятся под защитой Конституции РФ, т. е. им гарантируется защита от необоснованных притязаний и действий вышестоящих государственных служащих;
4) служебное правоотношение – это властное государственно-правовое отношение. "Властность" означает в данном случае приоритет государственного суверенитета и независимости властных действий государственных (муниципальных) служащих, возможность осуществления организационно-распорядительных и административных мер, административно-юрисдикционных действий и мер как внутри государственной (муниципальной) организации, так и по отношению к внешним субъектам права;
5) его активными участниками выступают работодатели государственного (муниципального) служащего – государство, субъект Федерации, органы местного самоуправления, другие публичные организации.
6) государственно-служебное правоотношение связано с управлением государственной (публичной) должностью, т. е. государственный (муниципальный) служащий осуществляет функции государства и решает круг государственных задач. Для этого ему предоставляются особые государственно-правовые и властные полномочия. Государственные служащие могут иметь следующие особые властные полномочия: осуществление распорядительной, организационной, административной власти и применение мер административного принуждения, осуществление задач по защите государственных интересов, рассмотрение жалоб граждан, предприятий и организаций и пр.
Государственные служащие имеют равные с другими гражданами права; ограничения прав могут специально устанавливаться законодателем в случаях, обусловленных осуществляемыми государственными (муниципальными) служащими функциями и решаемыми ими задачами. Ограничения основных прав государственных (муниципальных) служащих, связанные с государственно-правовым служебным отношением, входят в систему принципов профессиональной государственной (муниципальной) службы.
В юридической литературе вопросам о методах правового регулирования уделено значительное внимание в трудах М. И. Пискотина, В. Д. Сорокина, С. С. Алексеева, Б. М. Лазарева, Ю. М. Козлова. В теории права выделяются два основных метода правового регулирования – императивный и диапозитивный. Они свойственны двум противоположным по своему характеру и назначению отраслям права – публичному (административному, государственному праву, процессуальному и пр.) и частному (гражданскому, трудовому).
Императивный метод правового регулирования – это метод властных предписаний, он характерен прежде всего для административного права. Преимущественно он проявляется в сфере государственно-служебного правового регулирования. Этот метод отличается властно-императивными началами регламентации отношений. Необходимость государственно-властного регулирования организации и деятельности государственных служащих обусловлена спецификой деятельности государства в сфере кадровой политики и государственной службы, реализующего методы властных предписаний при осуществлении своих полномочий.
Диспозитивный метод (метод координации) в отличие от императивного метода предполагает юридическое равенство участников правоотношений и применяется в основном в гражданском праве. Диспозитивный метод характерен и для установления правового статуса государственных служащих, и для осуществления ими должностных полномочий в сфере государственного (муниципального) управления.
При осуществлении управленческой деятельности государственные служащие используют различные методы управления и применяют разные административно-правовые формы. Современный уровень развития управленческих отношений, задачи формирования правового демократического государства, нашедшие отражение в новой Конституции РФ, обусловливают необходимость дальнейшего развития института административно-правовых форм управления (правовых форм реализации исполнительной власти), а следовательно, уточнения научных представлений о значении и содержании этого вопроса.
Публично-правовые установления традиционно направлены на укрепление дисциплины и на усиление ответственности в сфере исполнительной власти. Кроме того, они лежат в основе создания правовых механизмов для решения управленческих задач, выполняемых путем установления договорных инструментов со стороны государственной администрации и на уровне функционирования органов местного самоуправления. Как известно, договор является традиционным средством регулирования отношений между субъектами в отраслях частного права (например, гражданско-правовой договор). В сфере частного права отношения, как правило, регламентируются нормами гражданского права, которое предоставляет участникам договорных отношений при заключении договора равные права.
Публичное право также использует договорное начало как самостоятельный особый способ договорного регулирования. С. С. Алексеев считает, что главная особенность каждой отрасли – наличие особого юридического режима ("метода регулирования"), который ориентирован на способы правового регулирования: дозволения, запреты, обязывания. Служебное право использует все основные способы правового регулирования – дозволение, предписание, разрешение, которые дифференцируются в императивный метод, т. е. метод властных предписаний, и дислоцированный метод (методах координации).