Глава IV
Государственное регулирование экономической деятельности
§ 1. Экономическое прогнозирование и планирование
Прогнозирование и планирование государственного сектора экономики являются государственными функциями:
экономическое прогнозирование – разработка прогноза процессов экономического развития. Прогнозы могут быть краткосрочными, среднесрочными, долгосрочными, дальнесрочными. Разработка прогноза, как процесс, состоит из нескольких этапов[135];
экономическое планирование – концентрация ресурсов для обоснованного развития экономики. Планирование имеет несколько стадий[136] и форм реализации (стратегия, доктрина, концепция, меморандум, государственная (национальная, целевая, адресная) программы, «дорожная карта» и др.
Основной компетенцией по данным вопросам обладают палаты Федерального Собрания, Правительство России и органы исполнительной власти, входящие в единую систему исполнительной власти, а также Центральный банк России.
Правовой базой для выполнения вышеназванных государственных функций является Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[137]. Исходя из его положения прогнозы социально-экономического развития должны разрабатываться на базе комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов. Они должны разрабатываться в целом по Российской Федерации, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Готовятся – в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов. В их структуру должны входить количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.
Обеспечение разработки государственных прогнозов социально-экономического развития страны на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы возложено на Правительство России.
Все процессы по прогнозированию должно начинать Правительство России, а продолжать и готовить соответствующие материалы – федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Участвует в этих процессах и Центральный банк России.
Прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период. На Правительство России возложена обязанность определять порядок разработки прогноза социально-экономического развития и порядок разработки концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу.
В прогнозе социально-экономического развития страны отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.
По этому вопросу было принято постановление Правительства России от 04.01.1999 № 1 «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации»[138], в котором были распределены обязанности органов власти о сборе данных для составления прогноза.
На Минэкономразвития[139], федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ возложены обязанности определять, кто из хозяйствующих субъектов относится к хозяйствующим субъектам государственного сектора экономики. К таковым могли быть отнесены государственные унитарные предприятия, в т. ч. казенные, государственные учреждения, хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 процентов акций (долей) находятся в государственной собственности, хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 процентов акций (долей) находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики.
На Мингосимущество[140], его территориальные органы и органы по управлению государственным имуществом субъектов РФ, наделенные правами территориального органа этого Министерства, возложены полномочия передавать в Росстат сведения о государственных унитарных предприятиях и государственных учреждениях, имущество которых находится в федеральной собственности, а также о хозяйственных обществах с указанием доли акций (для акционерных обществ) или размера доли (для обществ с ограниченной (дополнительной) ответственностью) в их уставном капитале, находящихся в федеральной собственности.
На органы исполнительной власти субъектов РФ были возложены обязанности обеспечивать ежеквартальное представление сведений о государственных унитарных предприятиях и государственных учреждениях, имущество которых находится в собственности соответствующего субъекта РФ, а также о хозяйственных обществах с указанием доли акций (для акционерных обществ) или размера доли (для обществ с ограниченной (дополнительной) ответственностью) в их уставном капитале, находящихся в собственности субъекта РФ.
На основе прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу Правительство России должно организовать разработку концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Так, например, была подготовлена и утверждена[141] Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
На её основе разработан Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года[142]. Это один из основных документов системы стратегического планирования развития страны. В нем определены направления и ожидаемые результаты социально-экономического развития России и субъектов РФ в долгосрочной перспективе, сформирована единая платформа для разработки долгосрочных стратегий, целевых программ, а также прогнозных и плановых документов среднесрочного характера. Базой для составления прогноза послужили сценарные условия прогноза долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года с учетом параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов, а также подготовленные на их основе прогнозные материалы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.
Прогноз и программа развития страны на среднесрочную перспективу должны готовиться в определенном порядке. Порядок разработки прогноза социально-экономического развития и Порядок разработки программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу определяет Правительство России[143].
Программа социально-экономического развития на среднесрочную перспективу и итоги социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущий год представляются Правительством России в Совет Федерации и Государственную Думу[144].
Работы по прогнозированию на среднесрочную перспективу проводятся по Правилам разработки прогноза социально-экономического развития, утвержденным постановлением Правительства России от 22.07.2009 № 596[145] и иным правилам.
Разработка прогноза осуществляется в 3 этапа. На первом этапе Минэкономразвития совместно с Минфином и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, с участием Центрального банка разрабатывает сценарные условия функционирования экономики и основные параметры прогноза социально-экономического развития России на очередной финансовый год и плановый период.
На следующем этапе, Минэкономразвития в том же составе участников, на основе вариантов прогноза развития видов экономической деятельности, секторов, сфер экономики и социально-экономического развития субъектов РФ, а также иных материалов, необходимых для разработки соответствующих разделов прогноза, разрабатывает прогноз и представляет его в Правительство России.
На заключительном этапе Минэкономразвития разрабатывает уточненный прогноз социально-экономического развития страны[146].
Минэкономразвития представляет в Правительство России сценарные условия и основные параметры прогноза. При этом ежегодно это министерство представляет в Правительство России уточненный экономический прогноз.
Например, в 2013 году Министерством были разработаны «Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014–2015 годов» и «Об уточнении основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в 2014–2016 гг.»[147]. Основой послужили одобренные Правительством России сценарные условия социально-экономического развития Российской Федерации. Исходными данными – ориентиры и приоритеты социально-экономического развития, сформулированные в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, указы Президента России и задачи, поставленные в Послании Президента России Федеральному Собранию и в Бюджетном послании Президента России о бюджетной политике.
На Минэкономразвития возлагается согласование с Минфином и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, а также Центральным банком сценарных условий, основных параметров прогноза, прогноза и уточненного прогноза, а также представление их в Правительственную комиссию по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период.
После того как Правительство России одобрит все эти материалы, оно доводит их до сведения федеральных органов исполнительной власти, органов управления внебюджетных государственных фондов – Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также Центрального банка и органов исполнительной власти субъектов РФ.
Правительство России (одновременно с представлением проекта федерального бюджета) представляет Государственной Думе итоги социально-экономического развития Российской Федерации за прошедший период текущего года, прогноз социально-экономического развития на предстоящий год, проект сводного финансового баланса, перечень основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена политика Правительства России в предстоящем году, перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год, перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре, намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики.
При необходимости Правительство России также представляет проекты федеральных законов, предусматривающих меры по реализации задач социально-экономического развития Российской Федерации в предстоящем году.
Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается также по определенным правилам. Базой для него является Послание Президента России, с которым он ежегодно обращается к Федеральному Собранию. Послание содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год. Исходя из этого Правительство России ориентируется на краткосрочный период развития страны и при необходимости представляет проекты федеральных законов, предусматривающих меры по реализации задач социально-экономического развития в предстоящем году.
Законодательством на Правительство России и Центральный банк возложены также полномочия по обеспечению ежемесячного мониторинга состояния экономики и опубликованию информационно-статистических данных о социально-экономическом положении Российской Федерации.
Для реализации намеченных планов социально-экономического развития Правительством России стали применяться планы мероприятий, именуемые «дорожными картами»[148]. Они утверждаются распоряжениями Правительства России, в них предусматриваются меры, которые позволят изменить правила и нормы, «тормозящие» развитие какой-либо отрасли, сферы экономики или института развития. Таких карт планируется разработать ещё 22, они будут затрагивать различные сфер и отрасли сферы экономики. Главная задача таких планов – улучшение инвестиционного климата и минимизация административных барьеров для предпринимателей.
Обязанность по их подготовке возложена на Агентство стратегических инициатив – автономную некоммерческую организацию, созданную Правительством России[149]. Цель создания этой организации – содействие развитию социальной и профессиональной мобильности молодых профессиональных кадров и коллективов в сфере среднего предпринимательства и социальной сфере путем поддержки общественно значимых проектов и инициатив.
Использованная и рекомендуемая к самостоятельному изучению литература
Кузык Б.Н., Кушлин В.И., Яковец Ю.В. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование. М.: Экономика, 2011;
Лапыгин Ю.Н. Экономическое прогнозирование, учебное пособие. / Ю.Н. Лапыгин, В.Е. Крылов, А.И. Чернявский. М.: ЭКСМО, 2009;
Некипелов А. Российский кризис и рационализация экономической стратегии//Российский экономический журнал. 1999, № 1;
Прогнозирование и планирование в условиях рынка: учебное пособие для вузов под ред. Т.Г. Морозовой, А.В. Пикулькина, М.: ЮНИТИ – ДАНА, 2003;
Сальников В.А. Трансформация отраслевой структуры промышленности России: концептуальные основы исследования // Проблемы прогнозирования. 1999, № 5.
§ 2. Региональное и территориальное развитие
Региональное развитие – это позитивные изменения в региональной системе, обеспеченные устойчивым воспроизводством ресурсов[150] какой-либо территории. Добиться этого можно разными средствами, но в любом случае результаты этого развития будут относиться к сфере экономики.
В нашем законодательстве слово «регион» может означать территорию одного субъекта РФ, территорию нескольких субъектов РФ и территорию федерального округа.
Территориальное развитие – это развитие, обеспечивающее позитивную динамику показателей уровня и качества жизни населения.
Показатели регионального и территориального развития тесно связаны с показателями социального развития, поэтому в законодательстве часто используется устойчивое словосочетание «социально-экономическое развитие».
Социально-экономическое развитие территорий невозможно без определения государственной региональной политики. В последние годы эта политика на федеральном уровне определена[151] как обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов РФ, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни, сокращение дифференциации в уровне и качестве жизни населения в регионах с помощью эффективных механизмов социальной и бюджетной политики.
Обеспечение сбалансированного социально-экономического развития регионов является одним из целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации. В этих целях планируется осуществлять стимулирование экономического развития путем создания новых центров экономического роста. Государство также планирует координировать государственные инвестиции в инфраструктурные проекты.
В долгосрочной перспективе планируется, что государственная политика регионального развития будет формироваться на базе скоординированных действий органов власти всех уровней управления (на федеральном, региональном и местном уровнях). Их действия будут направлены на создание условий по развитию отраслей экономики и социальной сферы.
Формирование центров опережающего экономического роста с учетом конкурентных преимуществ каждого региона – одно из направлений государственной политики.
Предоставление финансовой поддержки регионам планируется осуществлять с целью обеспечения установленного на уровне закона минимально допустимого уровня жизни. Такой уровень должен будет обеспечить населению возможности получить качественное образование, медицинское и культурно-досуговое обслуживание.
Развитие инфраструктурной обеспеченности территорий и создание условий для повышения конкурентоспособности экономики регионов, а также решение вопросов социального развития, включая повышение транспортной доступности территорий, планируется обеспечить за счет стимулирования органов власти субъектов и органов местного самоуправления более эффективно осуществлять свои полномочия.
Основной задачей региональных органов власти должно стать создание максимально благоприятных условий для комплексного социально-экономического развития регионов, модернизация существующих форм управления и внедрение в практику новых форм управления (стратегического, проектного и др.) и существенное повышение эффективности использования государственного (муниципального) имущества и бюджетных средств.
Региональное развитие планируется обеспечивать за счет зон опережающего экономического роста в форме крупнейших агломераций (Московская городская агломерация, центры Поволжья, Южного и Среднего Урала), крупных городов, рост которых обеспечивается концентрацией сервисных функций и индустриальных производств, территорий, на которых сосредоточена добыча полезных ископаемых и их переработка. В орбиту развития попадут и порты европейской части России, через которые проходят основные грузо– и пассажиропотоки, территории юга России с развитой инфраструктурой, выходом к морскому побережью и уникальными рекреационными ресурсами.
Планируется поддержать развитие Северного морского пути, перспективные центры опережающего экономического роста, города Сибири (Томск, Новосибирск, Красноярски Иркутск), новые центры освоения и переработки природных ресурсов на Европейском Севере, в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке, в Нижнем Приангарье, Южно-Якутском территориально-производственном комплексе, а также проекты в Забайкальском крае, развитие транспортных коридоров № 1, 2 и 9 и евроазиатских транспортных коридоров «Север-Юг», «Запад-Восток», «Транссиб», «Приморье-1», «Приморье-2».
Развитие экономики субъектов РФ, расположенных в Центрально-Черноземном регионе, планируется обеспечить за счет применения передовых технологий ведения сельского хозяйства, модернизации отраслей переработки сельскохозяйственной продукции и предприятий горнодобывающей и металлургической отраслей, ориентированных на освоение рудных запасов Курской магнитной аномалии.
Развитие Северо-Западного региона будет определяться экономическим и инновационным потенциалом Санкт-Петербургской городской агломерации, выходом к важнейшим морским коммуникациям, наличием ресурсной базы для топливной, металлургической, химической, лесной и рыбной отраслей, развитием транспортных и деловых услуг, высокотехнологичных импортозамещающих отраслей обрабатывающей промышленности (военно-промышленного комплекса, судостроения и автомобилестроения, машиностроения, приборостроения, электротехники, металлургии, химии и биофармацевтики). В этих целях планируется модернизировать предприятия и обновить технические ресурсы рыболовецкого и транспортного морского флота.
Развитие юга России будет основано на использовании наиболее благоприятных природно-климатических условий для сельского хозяйства, высокого рекреационного потенциала, транзитного приморского положения, а также значительных демографических ресурсов.
В Республике Дагестан, Кабардино-Балкарской Республике, Карачаево-Черкесской Республике, Краснодарском крае и Ставропольском крае планируется сконцентрировать усилия на приоритетном развитии туристической отрасли рекреационных услуг.
В Астраханской, Волгоградской и Ростовской областях экономическое развитие планируется обеспечивать за счет внедрения новой техники и технологий. А научно-исследовательский и образовательный потенциал крупных городских агломераций юга Ростовской области и Краснодарского края планируется взять за основу для развития высокопроизводительных отраслей новой экономики – информационных и биотехнологий, оказания инжиниринговых, финансовых и деловых услуг, проведения фундаментальных и прикладных научных исследований, призванных стать платформой инновационной экономики южных регионов.
Экономическое развитие Приволжского федерального округа будет опираться на модернизацию крупного промышленного потенциала регионов и одновременно развитие сектора современных услуг в полицентрической системе агломераций.
Перспективы развития Уральского федерального округа определяются тремя направлениями. Первое – добыча минеральных (нефтегазовых) ресурсов и формирование нефтегазохимического кластера. Второе – модернизация индустриального потенциала Урала, развитие глубокой переработки сырья, повышение конкурентоспособности отраслей тяжелого и транспортного машиностроения, повышение человеческого капитала и мобильности граждан, занятых в монопрофильных промышленных городах. Третье – развитие деловых, инновационных, образовательных и других услуг в крупных городских агломерациях Урала, создание высоких технологий в научно-инновационных центрах оборонной промышленности, реализация проекта «Урал промышленный, Урал полярный».
Долгосрочное развитие Сибири планируется реализовать путем эффективного использования природных ресурсов, более глубокой их переработки. Дальнейшее развитие могут получить основные индустриальные центры Сибири (металлургии, химии и нефтехимии, лесопереработки), зоны нового освоения в Нижнем Приангарье, Забайкалье и др., а также энергопромышленные кластеры на базе гидроэлектростанций.
Дальнейшее развитие могут получить индустриальные центры Сибири и Дальнего Востока, специализирующиеся на глубокой переработке полезных ископаемых, металлургии, химии и нефтехимии, в том числе Красноярская, Иркутская и Хабаровская агломерации (г. Новосибирск, г. Томск и г. Омск), лесные ресурсы Сибири и Дальнего Востока.
Основу для инновационного развития экономики Сибири может составить потенциал академической и отраслевой науки и образования городов Новосибирска, Томска и Омска (промышленные технологии, биогенетика и биотехнологии, медицина и фармацевтика, информационные, промышленные и ядерные технологии), а также Кузбасса (технологии глубокой переработки угля).
В Южной Сибири продолжится интенсивное развитие агропромышленного сектора, опирающегося на сельскохозяйственные ресурсы Алтайского края, юга Новосибирской и Омской областей.
Развитие Дальнего Востока будет опираться на огромные природные ресурсы (рыбные, лесные, нефтегазовые, угольные, рудные и минеральные), а также выгодное приморское географическое положение и близость к рынкам стран Азиатско-Тихоокеанского региона.
Газификация, формирование распределенной энергосистемы, оптимизация транспортных и энергетических тарифов, модернизация и создание новых морских портов, создание единой связной системы транспортных коммуникаций, связывающих основные центры Дальнего Востока, а также их интеграция в общероссийскую и мировые транспортные системы, более активное освоение российского сектора Арктики – это планы, которые предстоит выполнить.
В региональном развитии планируется ввести стратегическое планирование в виде долгосрочных программных документов развития отраслей экономики и социальной сферы, схем территориального планирования Российской Федерации, долгосрочных (федеральных) целевых программ, сформированных на базе Концепции перспективных направлений развития регионов.
Целевая финансовая поддержка региональных проектов развития за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации и создание особых экономических зон будет проводиться как комплексные меры.
Принятый недавно Федеральный закон от 03.12.2011 № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[152] должен отрегулировать отношения, возникающие в связи с созданием, функционированием и прекращением существования зон территориального развития в Российской Федерации, определить направления мер государственной поддержки при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности в указанных зонах.
Данным Законом в наше законодательство введены новые понятия, используемые для обозначения точек территориального развития.
Зона территориального развития в Российской Федерации (зона территориального развития) – это часть территории субъекта РФ, на которой в целях ускорения социально-экономического развития субъекта РФ путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику резидентам зоны территориального развития предоставляются меры государственной поддержки.
Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу, предусматривающая создание зоны территориального развития, это документ государственного стратегического планирования, определяющий цели, приоритеты и задачи социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу с учетом определенного рода особенностей.
Администрация зоны территориального развития – это орган управления зоной территориального развития в субъекте РФ. Резидент зоны территориального развития – юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, включенные в реестр резидентов зоны территориального развития. Инвестиционная декларация – документ, содержащий сведения об инвестиционном проекте, реализуемом в зоне территориального развития.
Законом Правительству России предоставлено право утверждать перечень субъектов РФ, на территориях которых допускается создание зон территориального развития. Предельные значения показателей, методики их расчета и порядок их применения в целях утверждения перечня субъектов РФ, на территориях которых допускается создание зон территориального развития, также относится к компетенции Правительства России.
Помимо Правительства России, решение о включении субъекта РФ в перечень субъектов РФ, на территориях которых допускается создание зон территориального развития, может принять Президент России.
Формирование единой государственной политики в сфере функционирования зон территориального развития возложено на уполномоченный федеральный орган. К его же ведению отнесены вопросы установления перечня показателей оценки эффективности функционирования зоны территориального развития на каждом этапе ее функционирования, которые могут быть предусмотрены соглашением и учтены в методике расчета этих показателей.
Определение порядка осуществления контроля за достижением значений показателей оценки эффективности функционирования зоны территориального развития по окончании этапов функционирования зоны территориального развития, предусмотренных соглашением, и порядка осуществления контроля за соблюдением резидентами условий инвестиционных деклараций и условий получения мер государственной поддержки отнесено к федеральному уровню управления.
Определение порядка составления отчетности о функционировании зоны территориального развития, предоставление сведений главным распорядителям бюджетных средств и организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов по обеспечению эффективного функционирования зоны территориального развития, а также взаимодействие с администрацией в целях эффективного функционирования зоны территориального развития возложены на уполномоченный федеральный орган – Министерство экономического развития Российской Федерации.
На Администрацию зоны возложены, в основном, полномочия, «вытекающие» из государственной функции «организация». Она вправе рассматривать представленные юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями заявления о включении в реестр резидентов. Вести реестр резидентов в порядке и по форме, которые установлены уполномоченным федеральным органом. Рассматривать заявки на включение в перечни заявок на получение мер государственной поддержки в очередном году и формировать такие перечни[153].
Администрация зоны устанавливает очередность удовлетворения заявок резидентов, претендующих на получение мер государственной поддержки в очередном году в соответствии с порядком, установленным высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и осуществляет контроль за соблюдением резидентами условий инвестиционных деклараций и условий получения мер государственной поддержки в порядке, установленном Минэкономразвития России.
Администрации зоны предоставлено право заключения договоров аренды земельных участков, предоставляемых на основании заявлений резидентов. Она обязана представлять сведения о перечнях заявок резидентов, претендующих на получение мер государственной поддержки в очередном году, в налоговые органы – сведения о включении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в реестр резидентов, в Минэкономразвития России – ежегодный отчет о результатах функционирования зоны территориального развития.
Органом управления зоной территориального развития является исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.
Формирование законодательства о региональном и территориальном развитии ещё продолжается. Пока эти процессы носят эпизодический характер, однако некоторые прогнозы о развитии территорий уже можно сделать сейчас.
Для обеспечения регионального и территориального развития утверждены Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на периоддо 2018 года[154], согласно которым намечен ряд мер, способных обеспечить это развитие.
Планируется существенно изменить условия ведения предпринимательской деятельности в регионах. Указом Президента России от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»[155] в целях повышения темпов и обеспечения устойчивости экономического роста, увеличения реальных доходов граждан Российской Федерации, достижения технологического лидерства российской экономики Правительству России дано поручение подготовить проект указа, предусматривающий внедрение системы оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ на основе качественных и количественных показателей улучшения инвестиционного климата.
Для обеспечения открытости и прозрачности общественных финансов планируется проводить регулярную оценку (мониторинг) прозрачности деятельности субъектов РФ и муниципальных образований по управлению общественными финансами. А в рамках совершенствования инструментов финансовой поддержки регионов планируется установить четкие принципы распределения и предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ.
Постановлением Правительства России от 03.08.2011 № 648 «О порядке отбора и координации реализации приоритетных инвестиционных проектов федеральных округов и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» утверждены названные Правила, в которых определено понятие «инвестиционный проект». Это проект или несколько взаимосвязанных проектов, соответствующих установленным требованиям. Инвестиции при реализации таких проектов должны вкладываться в объекты капитальных вложений на территории одного или нескольких субъектов РФ, входящих в состав федерального округа. Проект должен соответствовать Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и стратегиям социально-экономического развития федеральных округов, основным направлениям деятельности Правительства России на соответствующий период, концепциям и стратегиям развития отраслей экономики на среднесрочный и долгосрочный периоды, а также стратегиям социально-экономического развития субъектов РФ. От его реализации должен быть положительный социально-экономический и бюджетный эффект, суммарный объем капитальных вложений в инвестиционный проект (стоимость инвестиционного проекта) должна составлять не менее 500 млн рублей.
С помощью инвестиционных проектов должны решаться определенные задачи – проект (проекты) привлекает инвестиции в экономику федерального округа, реализует конкурентные преимущества территорий федеральных округов и развивает их экономическую специализацию. В ходе реализации такого проекта должны создаваться новые рабочие места, повышаться уровень социально-экономического развития территории федерального округа, происходить комплексное и гармоничное развитие территории федерального округа.
В процессах формирования «портфеля» инвестиционных проектов могут участвовать Правительственная комиссия, Минэкономразвития и органы власти субъектов РФ. Перечень инвестиционных проектов формируется в следующем порядке.
Высший орган исполнительной власти субъекта РФ, а если инвестиционный проект планируется осуществлять на территории нескольких субъектов РФ, то высшие органы исполнительной власти субъектов РФ направляют в Минрегионразвития информацию[156] о включении инвестиционного проекта в перечень инвестиционных проектов.
Минрегионразвития осуществляет координацию отбора инвестиционных проектов, проводит совещания по вопросам, связанным с инвестиционными проектами, взаимодействует с участниками инвестиционных проектов, запрашивает у участников проектов, федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций информацию и документы, необходимые для принятия решений по инвестиционным проектам, направляет в иные органы и организации (при необходимости) информацию об инвестиционных проектах с целью получения заключений указанных органов и организаций и т. п.
Далее это Министерство готовит проект перечня инвестиционных проектов и представляет его, проекты карт инвестиционных проектов и предложения по определению координатора в отношении каждого инвестиционного проекта в подкомиссию по соответствующему федеральному округу, образуемую Правительственной комиссией по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное, региональное и межрегиональное значение.
Если Подкомиссия одобрит представленные документы, Минрегионразвития формирует перечень инвестиционных проектов, представляет его и сопровождающие его материалы на рассмотрение Правительственной комиссии.
Правительственная комиссия принимает решения об одобрении проекта перечня инвестиционных проектов, об утверждении карт инвестиционных проектов и о назначении координаторов.
Одобренный Правительственной комиссией перечень инвестиционных проектов утверждается Председателем Правительства России.
Ответственными исполнителями по инвестиционным проектам могут быть федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и (или) организации, выполняющие мероприятия и принимающие решения по поддержке и реализации инвестиционного проекта.
В течение месяца со дня утверждения перечня инвестиционных проектов ответственный исполнитель и инвестор (за исключением инвестора – федерального органа исполнительной власти) представляют в Минрегионразвития гарантийные письма (об объеме инвестиций и объектов капитальных вложений) и гарантийные письма высшего органа исполнительной власти субъекта РФ и (или) органов местного самоуправления о том, что ими будут выполнены мероприятия, указанные в карте инвестиционного проекта.
Если гарантийные письма не будут представлены, то Минрегионразвития по собственной инициативе либо на основании предложений координатора представляет в подкомиссию предложения о нецелесообразности реализации инвестиционного проекта и необходимости исключения его из утвержденного перечня инвестиционных проектов.
Если Подкомиссия примет решение о нецелесообразности реализации инвестиционного проекта, то Правительственная комиссия принимает аналогичное решение, а Председатель Правительства России это решение утверждает.
За реализацией инвестиционного проекта должно вестись непрерывное наблюдение. Координатор, или по его предложению Минрегионразвития, может принять решение о создании координационного совета инвестиционного проекта. В состав координационного совета могут включаться представители каждого из участников инвестиционного проекта и представители иных органов и организаций.
Состав координационного совета утверждается координатором или Минрегионразвития. Положение о координационном совете утверждается на одном из первых заседаний координационного совета.
Минрегионразвития, входе координации инвестиционных проектов, проводит совещания по вопросам реализации проектов, анализирует информацию о ходе их реализации, дает участникам проектов рекомендации об устранении нарушений, выявленных в ходе реализации проектов, выносит на рассмотрение Подкомиссии вопросы о ходе реализации инвестиционных проектов в случае выявления обстоятельств, ставящих под угрозу реализацию этих проектов.
Если возникает необходимость внесения изменений в карту инвестиционного проекта, то это Министерство по собственной инициативе либо на основании предложений координатора представляет соответствующие предложения в подкомиссию.
Ежегодно на заседании Правительственной комиссии должны рассматриваться доклады о ходе реализации инвестиционных проектов, подготовленные координаторами и Минрегионразвития, и представляться Председателю Правительства России для принятия соответствующих решений.
На региональном уровне субъекты РФ определяют политику по социально-экономическому развитию своих территорий исходя из федеральных норм и правил. В Москве, например, до 2011 года это были программы социально-экономического развития города, позже[157] – в иных правовых формах.
Москва стала участвовать в федеральной контрактной системе, основанной на Программе Правительства России по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года[158] и развивать экономику города стали посредством отраслевых государственных программ («Развитие транспортной системы», «Энергосбережение в городе Москве», «Развитие индустрии отдыха и туризма», «Стимулирование экономической активности» и др.).
В столице стали разрабатываться комплексные документы, отражающие основные согласованные направления деятельности органов исполнительной власти города Москвы по дальнейшему социально-экономическому развитию города и укреплению международного авторитета города (стратегии[159], доктрины[160] и пр.).
В других субъектах РФ чаще всего региональное развитие предусматривается в программах социально-экономического развития на определенный период (дальнесрочный и среднесрочный, краткосрочный) либо в целевых, отраслевых и адресных программах.
На муниципальном уровне территориальное развитие происходит через принятие программ социально-экономического развития муниципального образования, а территориальное планирование в виде изменений пространственной организации жизни и деятельности[161].
Правовой основой для территориального планирования является Градостроительный кодекс РФ, лесное, земельное, природоохранное законодательство.
Проблем для муниципалитетов в этом вопросе очень много. Приоритетами в территориальном планировании могут быть определенного рода политика муниципалитета, учитывающая потенциал хозяйственной самоорганизации и создание экономической конкуренции. Однако пока ситуация с приоритетами в муниципальной политике довольно сложная.
Осложняет большинство вопросов территориального развития в муниципальных образованиях не законодательство, а устаревшие технологии местного управления, часто встречающаяся инертность мышления местных руководителей, нежелание, иногда и страх что-либо изменить без согласования с региональными властями.
На это неоднократно указывалось в средствах массовой информации, обсуждалось на разного рода общественных мероприятиях, но прогресса пока не видно. В связи с чем, видимо, ученым и специалистам еще предстоит разработать немало норм и правил, соблюдение которых позволило бы территориальное планирование эффективно использовать как инструмент территориального развития.
§ 3. Денежная и финансовая политика[162]
Финансовая политика государства – это часть экономической политики, при реализации которой происходит государственное регулирование по мобилизации государственных финансов (финансовых ресурсов), их распределению и использованию.
Финансовая политика государства реализуется через определенные направления в общей государственной политике – через налоговую, бюджетную, кредитно-денежную, ценовую, таможенную, социальную, инвестиционную и внешнеторговую политику.
Основы налоговой политики содержатся в Налоговом кодексе Российской Федерации, с помощью которого систематизированы нормы права, позволяющие обеспечивать поступление в бюджет ресурсов, необходимых для выполнения принятых на себя государством обязанностей.
Бюджетная политика реализуется через взаимоотношения между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ.
Распределение расходов между бюджетами разных уровней, управление государственным долгом и в целом формирование межбюджетных отношений и являются основой бюджетной политики государства, закрепленной в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
Бюджетная политика, например, на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, ориентирована на стратегические цели развития страны, сформулированные в указах Президента России, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, в Бюджетном послании Президента России о бюджетной политике в 2013–2015 годах[163].
Основными целями бюджетной политики на этот период определено:
– укрепление макроэкономической стабильности и обеспечение бюджетной устойчивости, разработка долгосрочной бюджетной стратегии на период до 2030 года,
– параметры развития пенсионной системы,
– условия для формирования и исполнения федерального закона о федеральном бюджете на 2014–2016 годы в программном формате,
– условия для оказания качественных государственных услуг,
– необходимость разработки и реализации нового этапа развития межбюджетных отношений, совершенствования системы управления государственными активами и обязательствами Российской Федерации и обеспечения прозрачности и открытости бюджетного процесса.
Для укрепления макроэкономической стабильности и обеспечения бюджетной устойчивости с 2013 года планируется законодательно закрепить бюджетные правила. Это позволит минимизировать зависимость бюджетной системы от волатильности цен на мировом рынке энергоресурсов, повысить точность долгосрочного финансового прогнозирования доходов и расходов бюджетной системы и сформировать в необходимых объемах суверенные фонды Российской Федерации.
При планировании расходов федерального бюджета в рамках применения бюджетных правил предлагается основываться на базовой цене на нефть. В дальнейшем планируется ежегодно увеличивать отчетный период определения базовой цены на нефть на один год до достижения 10 лет.
В соответствии с бюджетными правилами предполагается при превышении базовой цены на нефть избыток нефтегазовых доходов направлять в Резервный фонд до достижения его нормативной величины, равной 7 % ВВП. В случае если прогнозная цена на нефть окажется ниже базовой цены, то на покрытие возникающего вследствие уменьшения доходов дефицита бюджета планируется использовать средства Резервного фонда.
После достижения нормативной величины Резервного фонда бюджетными правилами будет предусматриваться сбережение дополнительных нефтегазовых доходов в Фонде национального благосостояния. При этом часть этих средств может быть направлена на финансирование инфраструктурных и других приоритетных проектов, не влекущих длящихся обязательств Российской Федерации.
Введение бюджетных правил, по мнению Минфина, снизит зависимость федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры, повысит устойчивость и сбалансированность бюджетной системы, сократит дефицит федерального бюджета, позволит начать сокращение не нефтегазового дефицита и увеличить Резервный фонд.
Ценовая политика[164] государства сводится к регулированию цен и тарифов на монопольные товары и услуги, недра, землю, водные пространства, железные дороги, электропередающие сети, нефте– и газопроводы, иное имущество, отнесенное законодательством к объектам естественных монополий. Реализуют эту политику несколько субъектов управления, о государственных функциях и административно-властных полномочиях которых более подробно рассказано в Главе Y «Сферы и отрасли публичной экономической деятельности» настоящего учебного пособия.
Таможенная политика реализуется через регулирования таможенных тарифов и сборов, установления таможенного режима перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу. С помощью них ограничивается или расширяется доступ на внутренний рынок товаров и услуг и регулируется экспорт и импорт товаров и услуг из страны. Основы таможенной политики и субъекты управления, её реализующие, указаны в Таможенном кодексе Российской Федерации и принятых во исполнение его норм иных нормативных правовых актах, а также межгосударственных договорах и соглашениях, в т. ч. о создании Таможенного союза.
В Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и плановый период 2013–2014 годов[165] указывается, что наднациональный порядок принятия решений в области таможенно-тарифного регулирования были переданы Комиссии Таможенного союза. С 1 января 2010 г. вступил в действие Единый таможенный тариф Таможенного союза, с 1 июля 2010 г. – Таможенный кодекс Таможенного союза.
Был также введен в действие ряд других наднациональных нормативных актов, позволяющих повысить эффективность таможенно-тарифного регулирования.
В ближайшей перспективе таможенно-тарифную политику планируется осуществлять в условиях высоких темпов роста импорта и последовательного сокращения торгового баланса. Основные ориентиры развития будут определяться дальнейшим развитием Таможенного союза и Единого экономического пространства, и условиями, обозначенными в акте присоединения России к ВТО.
С сентября 2010 г. вступил в действие порядок перераспределения бюджетных поступлений от взимания ввозной таможенной пошлины между бюджетами России, Белоруссии и Казахстана. Согласно этому порядку в российский бюджет подлежат перечислению 87,97 % поступающих от уплаты пошлин поступлений, в бюджет Белоруссии – 4,70 %, в бюджет Казахстана – 7,33 %. В ближайшее время изменения указанных соотношений не ожидается.
В 2012–2014 годах ожидается последовательное снижение средневзвешенной ставки ввозных таможенных пошлин. В среднесрочной перспективе важнейшим приоритетом таможенно-тарифной политики будет содействие решению задач модернизации российской экономики.
Это означает создание таких стимулирующих таможенно-тарифных механизмов, которые практически содействовали бы расширению ресурсной базы модернизации за счет внешних факторов и способствовали росту конкурентоспособности национальных производителей на внутреннем и внешних рынках. Это предполагает реализацию мер в виде эскалации таможенного тарифа, совершенствования его структуры и других качественных параметров в условиях работы ЕТП[166], а также активизации работы по детализации новых товарных подсубпозиций товарной номенклатуры для выделения чувствительных к импорту товаров в целях дифференциации ставок ввозных таможенных пошлин.
Одновременно, при необходимости, планируется осуществлять унификацию ставок ввозных таможенных пошлин с учетом нормативно-правовой базы Таможенного союза.
Оперативное реагирование мерами таможенно-тарифной политики на открытие или защиту рынков отдельных товаров при наличии экономической целесообразности, взаимодополняемое применение инструментов таможенно-тарифной защиты внутреннего рынка и специальных мер защиты в условиях передачи на наднациональный уровень работы по проведению расследований и принятию мер по установлению антидемпинговых, защитных и компенсационных пошлин, а также совершенствование системы тарифных преференций Таможенного союза – это планы, которые включены в Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации до 2013–2014 годов.
К планам осуществления таможенно-тарифной политики также относится выработка единого порядка применения освобождения от уплаты таможенных пошлин при ввозе товаров отдельных категорий на единую таможенную территорию Таможенного союза, совершенствование правил определения страны происхождения товаров в СНГ и увязанное с мерами государственной политики в области сельского хозяйства применение таможенно-тарифных инструментов регулирования аграрного рынка, зарекомендовавших себя как в российской, так и зарубежной практике.
Реализация намеченных основных приоритетов таможенно-тарифной политики в полном объеме будет возможна, если на внутреннем и мировом рынках появятся условия для стабилизации. В случае усиления риска нового мирового кризиса может потребоваться применение протекционистских мер.
Присоединение к ВТО не должно изменить основные приоритеты таможенно-тарифной политики. Но, вместе с этим, членство в этой организации установит жесткие рамки для проведения тарифной политики. Все тарифы будут носить связанный характер, в качестве верхнего предела ставок ввозных пошлин будет взят, преимущественно, уровень тарифа Российской Федерации, действовавшего в 2002–2006 гг. Может произойти постепенная либерализация пошлин на большую часть промышленных товаров, а также по ряду сельскохозяйственных и продовольственных товаров. В этих условиях возникнет необходимость развития иных эквивалентных мер регулирования внешнеэкономической деятельности, позволяющих в полном объеме выполнять стоящие задачи текущей экономической политики.
Центр тяжести при защите внутреннего рынка может быть перенесен на нетарифные меры, в том числе на применение защитных и антидемпинговых пошлин.
В новых условиях также может усилиться необходимость дальнейшего совершенствования системы таможенного администрирования и перехода таможенных органов к формам работы, которые будут соответствовать нормам и правилам функционирования мировой торговой системы.
Экспортное обложение в среднесрочной перспективе будет выполнять узкие регулирующие функции, а также решать задачи изъятия в бюджет рентной составляющей сырьевых доходов. Одновременно планируется осуществить разработку предложений, направленных на повышение фискальной составляющей вывозных таможенных пошлин на товары, являющиеся предметом мировой биржевой торговли (кроме нефти и нефтепродуктов) и цены на которые подвержены существенным колебаниям.
В сфере таможенно-тарифной политики планируется продолжить работу в рамках решения более масштабной задачи совершенствования механизмов налогообложения нефтяной и газовой отрасли, завершение разработки схемы налогообложения нефтедобычи и нефтепереработки, предусматривающей стимулы к разработке новых месторождений и повышению глубины переработки нефти на территории России.
В перспективе должен быть создан механизм, в соответствии с которым налогообложение в нефтяном комплексе создавало бы мотивацию для расширения инвестиций в создание современной нефтепереработки, способствовало бы насыщению внутреннего рынка моторного топлива и стабилизации цен.
Социальная политика реализуется при решении задач финансового обеспечения законных прав граждан. Этот вид политики затрагивает всю социальную сферу, включая различные виды финансовой помощи отдельным социальным группам населения. Реализует её множество субъектов управления, с полномочиями которых можно ознакомиться в Главе Y «Сферы и отрасли публичной экономической деятельности» настоящего учебного пособия.
Инвестиционная политика – это создание условий для привлечения инвестиций в экономику страны, включая приток иностранного капитала.
Внешнеторговая политика государства – целенаправленное воздействие государства на торговые отношения с другими странами. Для этой цели могут изменяться способы и степень включения данной страны в международное разделение труда, изменяться объём экспорта и импорта, структура внешней торговли, а также варианты обеспечения необходимыми ресурсами.
Инвестиционная и внешнеторговая политика осуществляется, в основном, на комплексе норм и правил, содержащихся в разных отраслевых законах и нормативных правовых актах, принятых на федеральном уровне. Субъекты РФ и муниципальные образования вправе реализовывать эти виды политики только на основании федеральных норм и правил.
Финансовая политика может реализовываться в нескольких формах.
Могут предприниматься меры, направленные на увеличение фактических объемов валового национального продукта и повышение уровня занятости. Это форма реализации финансовой политики включает рост государственных расходов, снижение налогового бремени. Специалисты часто так её и называют – политика экономического роста.
Государство может применять меры фискальной политики и политики государственных расходов, если, например, необходимо удержать объем выпуска продукции на его типичном уровне и поддержать стабильность цен. Такую форму финансовой политики специалисты называют политикой стабилизации.
Если «намечается» кризис перепроизводства и инфляция в связи с избыточным спросом на товары и услуги, то может проводиться политика ограничения деловой активности, направленная на уменьшение реального объема ВНП по сравнению с его потенциальным уровнем. Это тоже разновидность финансовой государственной политики.
Проявляться признаки той или иной формы реализации финансовой политики будут в правовых актах Президента России и Правительства России. Готовят, как правило, проекты таких решений – Минфин, Минэкономразвития, Центральный банк России.
Денежная политика государства включает в себя валютную и кредитную политику.
Кредитная политика – это регулирование условий кредитования экономической деятельности для её сбалансированного состояния.
Валютная политика – укрепление курса национальной валюты и обеспечение устойчивости платежного баланса страны.
В нашем законодательстве используется определение «кредитно-денежная политика». Так, например, Банк России обязан ежегодно представлять в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год[167]. Начиная с 2008 года Центральный банк России определяет эти направления и опубликовывает их в установленном порядке[168].
Основными направлениями единой государственной денежно-кредитной политики на 2012 год и период 2013 и 2014 годов[169] Банк России очередной раз информировал общественность о целях, стоящих перед Банком России в этой области макроэкономического регулирования, инструментах и условиях достижения целей. В предстоящий трехлетний период Банк России планировал завершить переход к таргетированию инфляции на основе установления целевого интервала изменения индекса потребительских цен (ИПЦ).
Планируется, что в ближайшие годы денежно-кредитная политика Банка России будет сосредоточена на последовательном снижении инфляции, а в более отдаленной перспективе – на поддержании стабильно низких темпов роста цен (стабильности цен).
Такая политика, по мнению Банка России, будет способствовать обеспечению устойчивого экономического роста и повышению благосостояния населения.
Реализация денежно-кредитной политики будет проходить в условиях гибкого курсообразования. Банк России планирует сохранить свое присутствие на валютном рынке, не оказывать влияния на тенденции в его динамике, но формировать политику в отношении него фундаментальными факторами. Это может позволить избежать рисков для стабильности российской финансовой системы вследствие чрезмерно резких колебаний валютного курса и в то же время может помочь адаптации экономических агентов к работе в условиях практически свободно плавающего валютного курса.
Политика управления процентными ставками станет ключевой в процессе денежно-кредитного регулирования. В качестве операционного ориентира процентной политики Банк России планирует использовать краткосрочную процентную ставку рынка межбанковских кредитов[170].
Решения в области процентной политики Банк России будет принимать, ориентируясь на оценки ожидаемой траектории инфляции.
Анализ рисков для достижения цели по снижению инфляции со стороны факторов спроса и предложения в экономике, имеющих кратко– и среднесрочный характер воздействия на инфляционные процессы и монетарные факторы, планируется положить в основу принимаемых решений. Но при необходимости, помимо мер процентной политики, Банк России будет использовать весь спектр имеющихся в его распоряжении инструментов. Он намерен уделять пристальное внимание вопросам финансовой стабильности.
Банковская система является основным звеном передачи сигналов из области денежно-кредитной политики в реальный сектор экономики. От степени стабильности и эффективности работы системы финансового посредничества зависит достижение цели денежно-кредитной политики. В связи с этим планируется проводить постоянный мониторинг движения цен на рынках недвижимости и фондовых рынках, анализ тенденций в динамике денежных агрегатов и кредитной активности. Это поможет заранее определять вероятность возникновения финансовых дисбалансов и предпринимать своевременные действия в области денежно-кредитной политики и банковского регулирования по их предотвращению.
Конец ознакомительного фрагмента.