Основы публичного экономического права России. Учебное пособие. Глава II. Публичное экономическое право как подотрасль административного права (Н. А. Игнатюк, 2014)

Споры среди ученых о том, что именно должно быть основой для возникновения новой отрасли или подотрасли права не прекращаются с начала прошлого века. Спорят о многом. Например, по вопросу о гражданском, хозяйственном и торговом праве.[50] Одни считают – не нужно смешивать отрасли права, регулирующие отношения между государством и торговцами с отраслью права, регулирующей отношения между гражданами, совершающими сделки. Другие напротив – нужно все эти отрасли объединить в один правовой акт[51]. Если абстрагироваться от научных споров и обратить внимание на реалии XXI века, то сегодня более важно удовлетворить потребности в научном объяснении некоторых новаций нынешнего века с тем, чтобы лучше понять сущность происходящего и спрогнозировать развитие будущего.

О чем идет речь? «О наболевшем»: почему у нас всё так медленно меняется в системе государственного управления; почему органы власти порой сами не знают, когда получают не те результаты, на которые возлагали надежды, почему государственный аппарат теперь не управляет делами, а лишь создает нормы и т. д.?

Ответы на эти и многие подобные вопросы можно найти в анализе практики экономической деятельности, сформировавшейся в нашей стране за последние 20 лет. Вместе с этим, чтобы понимать суть происходящего, без теории не обойтись, только вот некоторые теоретики забывают, что сфера экономики, если не управлять процессами, может развиваться самостоятельно. Другой вопрос – в каком направлении она будет развиваться?

Длительное время дебаты на тему о роли органов власти в обеспечении стабильного развития экономики, о «границах» их вмешательства в предпринимательскую деятельность, о рамках экономической деятельности самих органов государственной власти и местного самоуправления, о максимуме и минимуме их участия в экономической жизни страны то «заходили в тупик», то одна из спорящих сторон убеждала других участников дебатов в том, что именно её подходы правильнее, чем предложения оппонентов и поэтому нужно делать то-то и то-то.

Ситуация менялась, когда в дебатах «побеждала» другая сторона и вопрос о роли и степени участия государства в экономике «переходил как знамя» из рук в руки. Всё снова пытались реформировать, однако принципиально ничего не менялось, поскольку неясным оставалось одно – по какому принципу определять «границы» деятельности субъектов государственного управления.

Если, к примеру, по принципам гражданского права, то органы власти и управления станут обычными предпринимателями, потеряют статус субъектов управления так называемого «высшего эшелона», сравняются по статусу со всеми теми, кто трудится только ради получения коммерческой выгоды. Такой вариант, естественно, никак «не вписывается» в рамки действующей Конституции РФ.

Если всю деятельность органов власти и управления, включая ведение хозяйственно-коммерческой деятельности отнести к нормам административного права, то исходя из теорий прошлого века нынешние виды деятельности органов власти тоже «не вписываются» в стандарт правового статуса органов власти.

Но сколько бы ни спорили, очевидно то, что вопросы государственного управления относятся к публично-правовой сфере общественной жизни и более всего – к административному праву. Сама наука административного права довольно архаична, поэтому пришло время структуризации этой отрасли права как науки.

Причина – изменившиеся общественные отношения и изменения в укладе государственного сектора экономики. Изменились виды государственных функций и объем компетенции органов власти и органов государственного (муниципального) управления. Ранее известные варианты компиляции норм о статусе органов власти и органов государственного управления уже не позволяют субъектам управления своевременно и адекватно реагировать на внутренние и внешние вызовы. Появление новых институтов права и предметов регулирования, их комплексность, наличие у них межотраслевых признаков уже не «укладываются» в ранее сформировавшееся представление о строгом их распределении по отраслям права и отраслям законодательства. Неоднократно начинаемые[52], но так пока и не завершившиеся «с положительным сальдо» административные реформы – лишний раз доказывают это.

Один из вариантов решения этой довольно сложной задачи – определиться не с отраслью права, с помощью которой осуществляется системное правовое регулирование в сфере экономики, а с целями, задачами, функциями и видами деятельности тех субъектов управления, что определяют государственную экономическую политику или участвуют в её реализации.

В настоящее время вопросы регулирования экономики и экономической деятельности не систематизированы, не представлены каким-то отдельным блоком законодательства, а относятся к разным отраслям права. Такая ситуация не способствует правильному определению роли и характеру функций субъектов государственного управления, «отвечающих за состояние дел» в сфере экономики, не позволяет «увидеть» всю картину происходящего в организации, регулировании и управлении экономической деятельности в целом. Есть представление лишь об отдельных частях экономической жизни, но цельного представления о том, кто из субъектов государственного управления отвечает за состояние дел в сфере экономики, кто из них и какие государственные функции выполняет, почему происходят сбои в экономическом развитии и т. д. пока нет.

Так, гражданское право регулирует отношения имущественного характера, в большей мере – частного права, в меньшей – государственного и муниципального. Финансовое право регулирует отношения в финансовой сфере, в большей мере отношения по поводу государственных и муниципальных финансов, в меньшей – частных финансов и т. д. Многие отраслевые кодексы (Воздушный, Земельный, Градостроительный, Лесной и др.) имеют больше норм административного права, чем гражданского, хотя условно относятся к гражданскому законодательству. Многие отраслевые федеральные законы, условно относимые к гражданскому законодательству, по своему содержанию охватывают именно компетенцию органов власти и государственного (муниципального) управления, чем деятельность субъектов негосударственного (коммерческого) сектора.

Анализ Реестра полномочий субъектов управления в Российской Федерации[53] показывает, что большинство норм, регулирующих отношения в сфере экономики, имеют не гражданско-правовой, а именно публично-правовой характер. Чаще всего участником этих отношений являются органы власти и государственного (муниципального) управления, в связи с чем их деятельность в отраслевом законодательстве и является объектом публично-правового регулирования.

Вполне возможно, что появление такой подотрасли права, как публичное экономическое право, могло бы собрать в единое целое разбросанные по другим отраслям институты права и предметы регулирования, относящиеся к вопросам установления и реализации государственной экономической политики. А выработка нового подхода к определению роли органов власти и государственного управления в экономической жизни страны стало бы актуальным и для практиков, и для ученых.

Вполне очевидно, что выделение новой подотрасли права в виде публичного экономического права обусловлено многими моментами. Во-первых, потребностью[54] определить круг вопросов, не дублирующих гражданское (в т. ч. предпринимательское, коммерческое) право и не сконцентрированных только на государственном регулировании, но дающее ясное представление о системе государственного правового регулирования экономической деятельности.

Во-вторых, потребностью выявить всех субъектов управления, в компетенцию которых входят вопросы регулирования и управления в сфере экономики и более четкого установления их правового статуса.

В-третьих, потребностью установить четкие границы по коммерциализации деятельности органов власти, органов государственного и муниципального управления.

В-четвертых, потребностью установления таких правовых барьеров, которые бы не давали возможности, препятствовали бы выстраиванию, при осуществлении хозяйственной (экономической) деятельности, коррупционных схем и иных нелегитимных взаимоотношений.

Удовлетворить такие потребности вполне возможно, если публичное экономическое право заложить как основу новой науки об эволюции общественного экономического развития.

Видится, что публичное экономическое право как подотрасль административного права это система правовых норм, с помощью которых регулируются общественные отношения, складывающиеся в ходе определения и реализации государственной экономической политики, а также отношения, возникающие между субъектами государственного и негосударственного управления при осуществлении экономической деятельности.

Экономическая деятельность в данном случае понимается в общепринятом значении – как совокупность действий на разных уровнях хозяйствования, в результате которых удовлетворяются потребности посредством производства и обмена материальными благами и услугами.

До создания научно обоснованной концепции публичного экономического права как науки, основы публичного экономического права могут рассматриваться как учебная дисциплина.

В структуру такой учебной дисциплины могут войти следующие разделы:

• цели, задачи, государственные функции и полномочия субъектов государственного управления в сфере экономики;

• планирование и прогнозирование экономического развития;

• управление публичным сектором экономики;

• публичные услуги в сфере экономики;

• государственный контроль и надзор в сфере экономики;

• профилактика и противодействие негативным явлениям, влияющим на экономическое развитие страны;

• сотрудничество органов власти и управления с субъектами экономической деятельности, государственная поддержка субъектов экономической деятельности.

Под субъектами государственного управления понимаются лица, наделенные государственно-властными или административно-властными полномочиями. Ими могут быть органы власти, государственные органы, органы государственного управления, органы местного самоуправления, должностные лица, предприятия, организации, учреждения, находящиеся в ведении органа публичной власти, т. е. все те, кто обладает вышеназванными полномочиями либо выступает от имени таких лиц на основании норм права, правового акта или по доверенности.

Под публичным сектором экономики понимается совокупность экономических ресурсов, находящихся в распоряжении государства.

Негативными явлениями, влияющими на экономическое развитие страны может быть многое. Это и коррупция, и дефолты[55], и «теневая» экономика, иные экономические преступления, и разного рода дефициты, и инфляция, и снижение уровня производства, и безработица, и т. д.

Поскольку публичное экономическое право, как науку, еще предстоит теоретически обосновать, а дискуссии могут продолжаться еще

не одно десятилетие, допускаю возможным обозначить контуры доктрины о науке «публичное экономическое право».

Публичное экономическое право – это комплексная (в нынешнем понимании) отрасль права, в которую могут войти конструкции конституционного и административного права, а также производные от них отрасли права и конструкции (самые простые) гражданского права.

Предметами исследований в публичном экономическом праве могут быть:

– организация деятельности субъектов государственного управления в сфере экономики, характер их компетенции,

– обеспечение эффективности использования государственного и муниципального имущества,

– формы и методы повышения эффективности использования бюджетных средств,

– эффективное управление государственными ресурсами;

– определение вариантов реализуемости намеченных планов социально-экономического развития,

– прогнозирование последствий в сфере экономики в связи с решениями субъектов государственного управления,

– определение соотношения между намеченными планами по социально-экономическому развитию и полученными результатами,

– методы, формы и степень участия субъектов государственного управления в коммерческой и хозяйственной деятельности субъектов негосударственного управления,

– формы обеспечения «прозрачности» деятельности субъектов управления в сфере экономики,

– новые формы и методы регулирования экономической деятельности и управления при осуществлении субъектами государственного управления экономической деятельности,

– предотвращение появления коррупционных факторов в сфере экономики,

– борьба с ведомственным монополизмом в сфере экономики,

– упрощение административных процедур в сфере экономики,

– оптимизация процессов государственного и муниципального управления и оказания услуг в сфере экономики,

– планирование и прогнозирование экономического развития,

– организация и проведение экономико-правового мониторинга состояния дел,

– установление тенденций экономико-правовых явлений и процессов,

– определение взаимосвязей между состоянием экономики и правовыми нормами об организации деятельности органов исполнительной власти и государственных гражданских служащих,

– выявление государственных функций и административно-властных полномочий, допустимых к передаче на аутсорсинг и инсорсинг,

– формы сотрудничества субъектов государственного и негосударственного управления, легитимизация их взаимоотношений и т. д.

Перечень предметов исследований может быть продолжен, но главное не это, а реальная возможность влиять на экономическое состояние страны посредством разработки и внедрения новых техник, технологий и методов системного правового регулирования экономической деятельности.

Использованная и рекомендуемая к самостоятельному изучению литература

Административная реформа в России. М., Юридическая фирма «Контракт», издательский дом «ИНФРА-М». 2006;

Административная реформа в субъектах Российской Федерации. М., 2008;

Брагинский М.И. О системе гражданского права в системе «право публичное – право частное, М., 2000;

Игнатюк Н.А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии. // Журнал российского права. 2006. № 10;

Каминка А.И. Очерки торгового права, вып.1. СПб, 1912;

Одинцова М.И., Экономика права, ГУВШЭ. М., 2007;

Талапина Э.В. Публичное право и экономика: курс лекций, М.: Волтере Клувер,2011;

Тихомиров Ю.А. Публичное право, изд-во БЕК, М., 1995;

Хозяйственное законодательство: учебник /под ред. Н.И. Клейн/, М„1990.

Исходя из общетеоретической основы о том, что институтом права является обособленная группа юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения и входящих в соответствующую отрасль права, можно определить и систематизировать институты публичного экономического права.

К институтам публичного экономического права можно отнести:

• органы государственной власти, органы государственного управления, государственные органы;

• муниципальные органы, органы местного самоуправления;

• субъекты государственного управления;

• субъекты муниципального управления;

• государственный менеджмент;

• публичная (государственная, муниципальная) собственность, включая нематериальные активы;

• разгосударствление, приватизация;

• участие государства в деятельности хозяйственных обществ;

• разрешительная система;

• административно-правовые режимы;

• аутсорсинг государственных функций;

• экономические партнерства;

• ответственность государственных (муниципальных) служащих за результаты деятельности в сфере экономики;

• производство административных процедур в сфере экономики, связанных с принятием решений и/или правовых актов, с исполнением государственных функций и/или административно-властных полномочий, с сотрудничеством субъектов государственного управления с субъектами негосударственного управления.

Перечень институтов публичного экономического права может быть дополнен, поскольку само публичное экономическое право как наука только формируется, в него могут быть привнесены институты права из иных отраслей либо возникнуть комплексные институты права. Это может быть обусловлено возникновением новых общественных отношений в сфере экономики.

Не все органы государственной власти, органы государственного управления, государственные органы, субъекты государственного управления, муниципальные органы, органы местного самоуправления, субъекты муниципального управления относятся к числу институтов публичного экономического права, а лишь те, в чью компетенцию входят государственные функции управления либо регулирования отношений в сфере экономики. К их числу, по российскому законодательству, могут относиться представительные, исполнительные и судебные органы[56].

Государственный менеджмент, как институт публичного экономического права – это новое явление в нашей правовой системе. Возникло оно на волне попыток проведения реформ в системе государственного управления.

Сначала в Послании Президента России Федеральному Собранию на 2003 год говорилось о том, что необходимо провести административную реформу, направленную на повышение эффективности деятельности системы органов исполнительной власти и создать благоприятные условия для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.

Указом Президента России от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» приоритетные направления административной реформы были определены. Ими стали ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в т. ч. прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.

Главное, чего планировалось добиться, это так организовать процесс управления, чтобы он был, во-первых, эффективным, во-вторых, работа госструктур была бы переориентирована на достижение конкретных результатов и качественное удовлетворение потребностей населения.

В административной науке это стали называть государственным менеджментом. Но на практике не сразу удалось приблизиться к намеченным планам. Была разработана Концепция административной реформы и план мероприятий, которые были одобрены распоряжением Правительства России от 25.10.2005 г. № 1789-р. Базировалась Концепция на Указе Президента России от 09.03.2004 № 314, утвердившем новую структуру федеральных органов исполнительной власти и введшем в практику работы органов исполнительной власти трёхвидовое «разделение труда» между министерством, службой и агентством с вертикальным отраслевым подчинением.

Но и по сегодняшний день программы по государственному менеджменту не стали основой работы государственной администрации по новому. Бюрократический стиль управления в целом остался прежним. Работа служащих направлена на выполнение разного рода регламентов и собственное продвижение по иерархической лестнице.

За все время реформ не удалось в государственном секторе создать конкуренцию, поэтому сохраняется низкое качество оказываемых в этом секторе услуг. Отказ от бюрократического стиля поведения и внедрение мер, стимулирующих повышение качества обслуживания населения потребует ответственности за результаты проделанной работы. В связи с этим государственный менеджмент еще предстоит развивать как институт права, формируя у служащих новую мотивацию к получению качественного результата их работы в государственном секторе экономики.

Публичная (государственная, муниципальная) собственность, включая нематериальные активы, как институт публичного экономического права – это база для формирования государственных доходов.

Удовлетворение общественных потребностей невозможно без публичной собственности, поэтому она является объективно необходимым элементом структуры любого общества. Создание факторов экономического роста, обеспечение залога стабильности экономического развития, гарантии сохранения национальных богатств – это посильно только государству. Частное предпринимательство не может удовлетворить все эти экономические потребности общества.

Именно публичный интерес создает объем публичной собственности. От имени государства внимание к объемам этого вида собственности, целевому использованию и эффективности использования «озвучивают» субъекты государственного управления, от имени общества – субъекты негосударственного управления.

Под публичной собственностью понимается государственная и муниципальная собственность[57].

Государственная собственность может быть федеральной собственностью и собственностью субъектов РФ. Соответственно определяются и распорядители этой собственностью (федеральные органы власти и органы власти субъекта РФ). Объектом собственности могут быть земля, природные ресурсы, недра, основные средства, здания, материальные ресурсы, финансы, ценные бумаги, финансовые активы, драгоценности, любое имущество, необходимое для осуществления государственных функций.

К муниципальной собственности относятся имущественные и неимущественные права, финансы, ценные бумаги, имущественный комплекс муниципального образования. В этот комплекс входят земельные участки, движимое и недвижимое имущество (жилой и нежилой фонд, коммунальные сети, различного рода сооружения и т. д.), имущество муниципальных предприятий, учреждений, организаций.

Государственная и муниципальная собственность находится в распоряжении публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований). Она служит для осуществления функции по реализации общегосударственных (общенациональных), региональных и местных интересов, охватывает те сферы рынка, которые не должны быть интересны субъектам частной собственности.

Управление объектами публичной собственности должно базироваться на основополагающих социальных и экономических интересах общества и государства. В настоящее время право на публичную собственность обеспечивается совокупностью правовых норм, регулирующих общественные отношения по владению, пользованию и распоряжению публичным имуществом. Некоторые нормы о публичной собственности содержатся в гражданском праве, но это временное явление. Когда в науке будет выработан единый подход к определению места данной совокупности норм в системе права, то, скорее всего, эти нормы «перейдут» в публичное экономическое право.

Разгосударствление, приватизация как институты публичного экономического права очень важны для упразднения государственного монополизма, формирования многоукладной смешанной экономики, её децентрализации, освобождения государства от функций прямого хозяйственного управления.

Переход от командно-административных к экономическим методам руководства, изменение форм и содержание отношений собственности, создание многообразных типов хозяйств, передача в распоряжение коллективов и отдельных граждан части государственной собственности ведет к децентрализации государственного управления. Конечно же, ни разгосударствление, ни приватизация не могут гарантировать прогрессивное развитие экономики. Эти меры лишь усиливают конкурентность в экономической сфере, но крайне необходимы для того, чтобы рыночная экономика развивалась в поступательном режиме.

Участие государства в деятельности хозяйственных обществ как институт публичного экономического права не только выполняет функцию регулятора в корпоративных правоотношениях, но и обеспечивает государству равноправное участие в этих отношениях. Такой институт права позволяет определять повышение эффективности открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности, приоритетным направлением государственной политики. Хотя намечаются тенденции сокращения доли участия государства в корпоративных отношениях, но это не снижает актуальности развития данного института права, определения его места и роли в правовой системе и в экономике, а также в необходимости упорядочивания норм права о регулировании управления государственным и муниципальным имуществом в виде нематериальных активов, в совершенствовании управления акционерными обществами с участием представителей государства в составе органов управления данных обществ, в «отладке работы» механизма выражения воли государства по конкретным вопросам управления государственным имуществом.

Разрешительная система и административно-правовые режимы как институты публичного экономического права, выполняют роль «инструментов», с помощью которых государство выстраивает свои отношения с лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность. С их помощью и в том числе, обеспечивается безопасность граждан, общества, государства. Правовой основой для этого служит Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»[58] и иные правовые нормативные акты разной юридической силы, в том числе Кодекс Российской Федерации об административной ответственности, Уголовный кодекс Российской Федерации и т. д.

Разрешительная система и административно-правовые режимы, институты права, структурно довольно сложны. В них входят множество и материальных, и процессуальных норм. Материальные нормы устанавливают правовой статус субъектов разрешительной системы и виды деятельности, подпадающие под действие административно-правовых режимов, а процессуальные – осуществление разрешительных производств, вернее сказать, осуществление процедур осуществления разрешительной деятельности.

Аутсорсинг государственных функций появился в нашей правовой системе совсем недавно. Впервые, в правовом акте Правительства России упоминалось об аутсорсинге административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти как механизме выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе[59].

Планировалось, что будут решены задачи по разработке критериев выявления административных и управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу, созданы перечни функций и видов деятельности, не подлежащих аутсорсингу, разработаны типовые процедуры и технологии проведения аутсорсинга, а также процедуры и механизмы контроля эффективности аутсорсинга и мониторинга выполнения условий контрактов, механизмы, стимулирующие государственные органы проводить аутсорсинг и т. д. Это было необходимо для ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и прекращение избыточного государственного регулирования.

Со временем первоначальное толкование термина «аутсорсинг» изменилось, к нему добавились слова «государственных функций» и это словосочетание получило развитие в Программе Правительства России по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года[60]. Было установлено, что основными направлениями повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти (выполнения возложенных на них функций, в т. ч. по осуществлению юридически значимых действий) должна стать, в том числе, передача функций органов исполнительной власти, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или размещение государственных заказов на соответствующие услуги.

Как институт публичного экономического права, аутсорсинг государственных функций будет развиваться и вполне возможно, что к нему будут относиться не только госзаказы на соответствующие услуги, но и иные виды государственной экономической деятельности.

Экономическое партнерство, как и предыдущий институт публичного экономического права, получил свою «новую» правовую регламентацию в нашей правовой системе относительно недавно. Общее название оно получило в рамках дискуссий о публично-частном партнерстве и государственно-частном партнерстве.

Публично-частное партнерство – это сотрудничество органов местного самоуправления с субъектами негосударственного управления (частными предприятиями, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами).

Государственно-частное партнерство – это сотрудничество субъектов государственного управления с субъектами негосударственного управления.

По попыткам создать специальную правовую базу для государственно-частного партнерства можно прогнозировать в ближайшее время активное развитие этого института права, поскольку сотрудничество органов власти управления стало выгодным для экономики и может принести огромную пользу для общества в целом.

Ответственность государственных (муниципальных) служащих за результаты деятельности в сфере экономики условно подразумевалась в структуре административного права как дисциплинарная ответственность. Появление новых задач для государственных и муниципальных служащих, усилия, направленные на повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности служащих позволили выделить ответственность государственных (муниципальных) служащих за результаты деятельности в сфере экономики как новый институт публичного экономического права.

Основой для этого послужило постановление Правительства России от 22.05.2004 № 249[61] «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», которым была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах, утверждены Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования и План мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах.

Ядром новой организации бюджетного процесса стала широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть – распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах, прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Производство административных процедур в сфере экономики, связанных с принятием решений и/или правовых актов, с исполнением государственных функций и/или административно-властных полномочий, с сотрудничеством субъектов государственного управления с субъектами негосударственного управления, как институт публичного экономического права, «выделился» из институтов административного процесса.

Его самостоятельность пока не оформлена единым правовым актом. Большая часть правовых норм об этих процедурах находится в отраслевом законодательстве, они разрознены, не полны, наблюдается изобилие правовых пробелов. В этом направлении предстоит огромная научная работа.

Часть процедур получила свою регламентацию в административных регламентах, часть – в должностных регламентах, часть – в отраслевых законах и ведомственных правовых актах. Сведение основных административных процедур, связанных с принятием решений и/или правовых актов, с исполнением государственных функций и/или административно-властных полномочий, с сотрудничеством субъектов государственного управления с субъектами негосударственного управления в единый правовой акт пока невозможно, поскольку большая часть из них отсутствует, вернее сказать, используется на условиях правового обычая.

В будущем, при более детальных научных разработках этого института публичного экономического права, появление кодифицированного акта, содержащего основные правовые положения о процедурах в сфере экономики, вполне возможно.

Использованная и рекомендуемая к самостоятельному изучению литература

Административно-правовое регулирование экономических отношений / под ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманевой. – М.: Ин-т государства и права РАН, 2001;

Административная реформа в России. М., Юридическая фирма «Контракт», издательский дом «ИНФРА-М». 2006;

Анализ процессов приватизации за период 1993–2003 годы – Счетная палата РФ (экспертно-аналитическое мероприятие). М.: Олита, 2004;

Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации, учебное пособие. Екатеринбург, 1999;

Гражданин, закон и публичная власть. Изд-во НОРМА, 2005;

Игнатюк Н.А., Терещенко Л.К. Предпринимателю о разрешительных процедурах. М., 2004;

Игнатюк Н.А., Государственно-частное партнерство: теория и практика. // Вопросы Севера. 2010. № 1;

Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство. Учебник. Изд-во «Юстицинформ», 2011;

Игнатюк Н.А. Основные публично-правовые аспекты взаимоотношений органов власти с представителями негосударственного сектора в книге Административные процедуры в экономике: проблемы совершенствования правового регулирования. СПб., 2010;

Кононов И.И. Административный процесс: подходы к определению понятий и структуры // Государство и право. 2001. № 6;

Концепция развития российского законодательства. М., 2010;

Ходов Л.Г. Основы государственной экономической политики. М„1997.

Источниками публичного экономического права могут являться правовые акты, правовые нормативные акты, нормативные договоры, публичные и иные соглашения, правовые обычаи, общие принципы права.

К числу правовых источников публичного экономического права относятся:

1) Конституция Российской Федерации;

2) международные договоры и соглашения;

3) федеральные конституционные законы;

4) федеральные законы;

5) правовые и правовые нормативные акты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания;

6) нормативные правовые акты и правовые акты Президента России и Правительства России;

7) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

8) нормативные правовые акты государственных органов власти субъектов РФ и высших должностных лиц субъектов РФ;

9) правовые нормативные акты и правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц муниципальных образований;

10) правовые нормативные акты лиц, органов, организаций и учреждений, уполномоченных принимать нормы права.

Содержанием источников публичного экономического права являются нормы и правила, регулирующие конкретные отношения, возникающие при осуществлении экономической деятельности в одних случаях, между субъектами государственного управления, в других – между ними и субъектами негосударственного управления.

Регулирование отношений, возникающих при осуществлении экономической деятельности между субъектами негосударственного управления осуществляется нормами права, содержащимися в источниках гражданского права.

Из числа правовых актов источниками публичного экономического права могут быть концепции, доктрины, стратегии, заявления, меморандумы, послания и иное, сформулированное субъектом государственного управления самостоятельно или совместно с субъектом (субъектами) негосударственного управления и относящееся к вопросам формирования (определения) или реализации государственной экономической политики.

Пока источники публичного экономического права не образуют систему. Масштаб экономической деятельности, осуществляемый на всех уровнях управления (федеральном, региональном, местном, локальном) потребовал создания такого большого количества норм права, что это существенно усложнило задачу систематизации норм публичного экономического права. Более того, субъектов управления, имеющих право принимать нормы и правила в сфере экономики так много, что требуется определенного рода работа по их выявлению и группированию по определенным признакам, а нормы права, что они приняли – еще предстоит систематизировать, кодифицировать и инкорпорировать.

В настоящее время правовые источники публичного экономического права можно подразделять на:

• международные (принимаемые соответствующими международными организациями в целях регулирования торгово-политических отношений государств-членов (в состав которых входит или членом которых является Россия));

• федеральные (принимаемые федеральными государственными органами власти),

• региональные (принимаемые органами государственной власти субъектов РФ),

• муниципальные (принимаемые органами местного самоуправления и должностными лицами муниципальных образований),

• местные (локальные, принимаемые саморегулируемыми и иными организациями, которым законодательством предоставлено право принятия нормативных правовых актов).

Специализированными международными организациями (учреждениями), чьи правовые акты и решения могут быть источником публичного экономического права могут являться Продовольственная и сельскохозяйственная организация (ФАО); Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ); Всемирная организация интеллектуальной собственности (ВОИС); Всемирный почтовый союз (ВПС); Международная морская организация (ИМО); Международная организация гражданской авиации (ИКАО); Международный союз электросвязи (МСЭ); Международный фонд сельскохозяйственного развития (ИФАД); Всемирная торговая организация (ВТО), Международная ассоциация развития (МАР) и некоторые другие.

Федеральными источниками публичного экономического права могут являться, как уже говорилось ранее, Конституция России, правовые и правовые нормативные акты палат Федерального Собрания России, федеральные конституционные законы, федеральные законы, правовые и правовые нормативные акты Президента России и Правительства России, зарегистрированные и опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты министерств и ведомств.

Региональными источниками публичного экономического права могут являться конституции и уставы субъектов РФ, законы и нормативные правовые акты, принятые высшим должностным лицом или высшим государственным органом исполнительной власти субъекта РФ. В некоторых случаях, источником права могут служить правовые нормативные акты отраслевого органа исполнительной власти субъекта РФ, при условии, что ему законом предоставлено такое право.

Муниципальными источниками публичного экономического права могут являться устав муниципального образования, решение представительного органа муниципального образования, муниципальные правовые акты, зарегистрированные и опубликованные в установленном порядке.

Местными (локальными) источниками публичного экономического права могут являться кодексы и правила профессиональной этики, различного рода правила и стандарты, в том числе стандарты и правила профессиональной деятельности, устанавливаемые саморегулируемыми организациями, иными субъектами негосударственного управления на основании закона.

У местных (локальных) источников публичного экономического права ограничен круг действия, они обязательны только для тех лиц, которые являются членом организации, принимающей правовой акт. Но, тем не менее, локальные источники публичного экономического права являются правовыми регуляторами, поскольку с помощью локальных норм решаются внутриорганизационные вопросы управления в конкретной сфере управления или среди предпринимателей конкретной отрасли либо производства.

Использованная и рекомендуемая к самостоятельному изучению литература

Андреева Г.Н. О месте концепции «экономической конституции» в европейском дискурсе // Журнал российского права. 2007. № 12;

Андреева Г.Н. О концепции экономической конституции //Конституционное и муниципальное право. 2006. № 1;

Баранов В.М., Ковтун Н.Н., Толстик В.А. Кодификация законодательства как фактор стабильности права и экономики // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2009. № 2;

Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., May В.А. Конституционная экономика для вузов. М. изд-во Юстицинформ, 2002 г.;

Бошно С.В. Доктрина как форма и источник права // Журнал российского права. 2003. № 12;

Ведяхин В.М. О понятии и структуре экономического законодательства // Право и политика. 2004. № 1;

Договор в публичном праве. Сборник статей / под ред. Бабелюк Е.Г., Гриценко Е.В. М.: Волтере Клувер, 2009;

Зыкин И.С. Договор во внешнеэкономической деятельности. М„1990;

Кудрина К.Ю. Концепция как элемент региональной законотворческой деятельности //Конституционное и муниципальное право, 2006, № 3;

Першина И.В., Ревина С.Н. Проблемы кодификации экономического законодательства // Кодификация законодательства: теория, практика, техника. Материалы международной конференции. Н.Новгород. 2009 г;

Талапина Э.В. О публичном экономическом праве // Журнал российского права. 2004. № 7;

Талапина Э.В., Тихомиров Ю.А. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. № 6;

Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование. М., 2005;

Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007.

Теоретическое осмысление проблем, связанных с принятием субъектами государственного управления решений[62] по экономическому развитию традиционно вызывает трудности. Обусловлено это тем, что решения эти почти всегда тесно связаны с политическими решениями, более сложными, чем экономические.

Сущность таких решений должна обусловливать главные направления государственной политики конкретного периода общественного развития, при этом учитывать не только последствия, к которым могут привести сами решения, но то, на кого именно будут направлены действия тех, кто эти решения должен выполнять.

Часто повторяется ситуация, при которой в решениях субъектов государственного управления содержатся одни положения и намерения изменить экономическое состояние страны, а в действиях субъектов публичной экономической деятельности может и не содержаться того, что предполагалось сделать исходя из решения субъекта государственного управления.

Для того чтобы такого не происходило, в решение субъекта государственного управления должны «закладываться» контуры и материальных, и процессуальных положений, которые потом могут стать нормами права.

Принципиальным для публичного экономического права положением является то, что одним из главнейших участников отношений, возникающих при обеспечении общества материальными и нематериальными благами, является субъект государственного управления. Ему предоставлено максимум правовых возможностей для того, чтобы понудить субъектов публичной экономической деятельности выполнять его решения, «облеченные» в правовой акт (правовой нормативный акт) либо зафиксированное в договоре, соглашении или иным способом, доступным для ознакомления и исполнения теми, кому оно предназначено.

Правовые отношения, возникающие между субъектами управления при осуществлении экономической деятельности, многообразны по составу участников, по основаниям возникновения, по характеру, по содержанию, по предметам и вопросам, в отношении которых они возникают, осуществляются и прекращаются. Попытаемся определить их характерные признаки:

• они возникают в ходе реализации государственной экономической политики и при осуществлении экономической деятельности, основанной на государственной политике;

• могут возникать между субъектами государственного управления, между ними и субъектами негосударственного управления;

• в качестве обязательного участника этих отношений (прямо или опосредованно) в них участвует субъект государственного управления;

• они могут быть различными – отношения типа «власть-подчинение», отношения координатора с координируемыми элементами, «партнерские» отношения и т. д. Они могут быть двусторонними и многосторонними;

• участники этих правоотношений могут принимать на себя риски за другого участника этих правоотношений;

• эти правоотношения имеют несколько видов защиты – в виде развивающейся административной юстиции, судебную и общественную защиту

По способу возникновения правоотношения в сфере экономики можно классифицировать на отношения, возникающие в связи:

– с выполнением государственных функций или административно-властных полномочий субъектов управления (контроля, надзора, управления, координации, планирования, прогнозирования и др.);

– с реализацией субъектами публичной экономической деятельности их законных прав (право осуществлять экономическую деятельность);

– с нарушением субъектами управления, осуществляющими деятельность в сфере экономики государственных интересов, норм права или взятых на себя обязательств;

– с нарушением субъектами государственного управления возложенных на них обязанностей.

Правовые отношения в сфере экономики возникают, изменяются и прекращаются при наличии условий, предусмотренных правовым обычаем и нормами права. Такими условиями могут являться юридические факты[63]. Ими могут быть нормы законов, подзаконных актов, локальных актов, положения договоров или соглашений, адресованные конкретным субъектам публичной экономической деятельности.

Правовые отношения в сфере экономики возникают тогда, когда имеются объекты публичного экономического права.

Объекты публичного экономического права также многообразны. Это многообразие долгое время не позволяло отделить их от объектов административного права. Тем не менее, в настоящее время можно говорить о том, что именно является объектом публичного экономического права.

Объектами публичного экономического права являются решения субъектов государственного управления и действия субъектов публичной экономической деятельности, направленные на обеспечение общества материальными и нематериальными благами.

Субъекты публичной экономической деятельности вступают в правоотношения, в которых они могут выступать в качестве участника (стороны), обязанной выполнять договорённости либо обращенные к ней требования. Эти субъекты могут вступать во взаимоотношения с субъектами государственного управления при реализации принадлежащих субъектам публичной экономической деятельности законных прав (например, реализуя право обращаться к вышестоящему органу власти на действия или бездействия нижестоящего органа власти или управления и т. д.).

Использованная и рекомендуемая к самостоятельному изучению литература

Ведяхин В.М. О понятии и структуре экономического законодательства // Право и политика. 2004. № 1;

Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск. 1998;

Зорькин В.Д. Современный мир, право и Конституция. М. изд-во Норма. 2010;

Ревина С.Н. Совершенствование правового регулирования экономических отношений // Журнал российского права. 2007, № 6;

Экономический анализ нормативных актов / под ред. В.Л.Тамбовцева. М., Тэис,2001;

Яковлев В.Ф. Совершенствование экономического законодательства и его правоприменения // Хозяйство и право. 2005. № 7.

Под публичным экономическом правом понимается совокупность правовых норм, с помощью которых выполняются государственные функции (цели, задачи) и регулируются общественные отношения, складывающиеся в процессе определения и осуществления экономической деятельности. Как совокупность юридических норм, оно предписывает субъектам государственного управления принятие соответствующих решений по реализации государственной экономической политики, а субъектам публичной экономической деятельности – совершение действий по её реализации.

Как наука публичное экономическое право пока ещё не возникла, его нормы еще предстоит классифицировать и систематизировать, а объединенные в правовые институты и предметы регулирования сформировать в определенную систему. Пока же большинство норм находится в иных отраслях права. Часть – в гражданском праве, часть – в административном, часть – в финансовом, часть – в налоговом, часть – в предпринимательском и т. д.

Более того, можно говорить об «экспансии» гражданского права и необоснованной активности в регулировании публичных отношений. Эта отрасль права фактически поглотила некоторые институты административного права. Административное право «без сопротивления сдает свои позиции». Это не идет на пользу ни практике применения административного законодательства, ни системе государственного управления в целом.

Приведу примеры. Органы исполнительной власти получили признаки обычных хозяйствующих субъектов – статус юридического лица. В качестве юридических лиц они должны иметь определенную гражданским законодательством организационно-правовую форму, пройти государственную регистрацию, иметь учредителей и т. д. Однако это не «увязывается» с конституционными нормами и нормами административного законодательства (ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», указами Президента России о структуре федеральных органов исполнительной власти и др.).

В соответствии с частью 1 статьи 112 Конституции Российской Федерации «Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти». На основании этого положения, Президентом России утверждается структура федеральных органов исполнительной власти.

Возникает вопрос, Президент России является учредителем всех тех министерств и ведомств, что включены в структуру федеральных органов исполнительной власти и в какой организационно-правовой форме, исходя из норм гражданского законодательства, он их учреждает?

Ответ на этот вопрос находится не в плоскости гражданского права, а в плоскости административного права. Существование норм публичного права в гражданском законодательстве только вводит правоприменителей в заблуждение и не позволяет верно оценивать всю сложность и проблемность отношений с органами власти и органами государственного управления, особенно, если эти отношения возникают в сфере экономики.

Все «силовые» министерства имеют права юридических лиц. Это означает по нормам гражданского права, что любое из них может быть признано банкротом. Возникает вопрос, если, например, Министерство обороны Российской Федерации станет банкротом, то кто будет обеспечивать обороноспособность нашей страны? Ответ, опять же, можно найти только в административном праве, а не в гражданском законодательстве, поскольку варианты с банкротством, внешними управляющими и иными институтами гражданского права для системы государственного управления просто фатальны.

Ещё пример. Палаты Федерального Собрания и Правительство России не являются юридическими лицами. Тем не менее им это не мешает выполнять свои государственные функции, палатам – принимать законы, Правительству России – управлять государственным хозяйством. Возникает вопрос, насколько правовое положение Правительства России и палат Федерального Собрания противоречит гражданскому законодательству и не нужно ли их ликвидировать, поскольку они действуют на территории страны без государственной регистрации?

Такие абсурдные вопросы заданы не случайно. Повторю, «экспансия» гражданским правом норм административного законодательства может привести к лишь усугублению существующих в государственном управлении проблем. Проблемы относительно установления правового статуса органов власти и управления, эффективного управления публичной собственностью, обеспечения хорошего качества публичных услуг, разгосударствления и приватизации, целесообразности и эффективности использования бюджетных средств, внедрения в систему государственного управления принципов проектного управления, форм и видов сотрудничества с частными инвесторами, осуществления государственных и муниципальных закупок и т. д. – всё это вопросы не гражданского, а публичного экономического права как подотрасли административного права.

Сферой гражданского законодательства является и так должно быть, правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, договорные и иные обязательства, а также имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников относительно юридических и физических лиц, не обладающих государственно-властными или административно-властными полномочиями. Поэтому не нужно смешивать отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников с отношениями субъектов управления, возникающие при реализации государственной политики в сфере экономики. Такое смешение приносит в систему государственного и муниципального управления лишь путаницу и неразбериху.

Пока публичное экономическое право выступает как одна из учебных дисциплин, но видится, что как наука эта подотрасль административного права будет активно развиваться и получит свое научное обоснование, а значит и развитие. Пока она, как учебная дисциплина при преподавании может включать следующие вопросы:

– общие исторические предпосылки возникновения новой подотрасли права (концепции отношений государства к праву и экономике, правовые потребности экономики, система правового регулирования в сфере экономики и пр.);

– институты, источники, объекты публичного экономического права;

– субъекты публичной экономической деятельности (субъекты государственного управления, целью и задачами которых является определение и реализация государственной политики);

– формы и виды государственной деятельности в сфере экономики, государственное регулирование экономической деятельности (формы, методы, способы, виды);

– сферы и отрасли, в которых осуществляется публичная экономическая деятельность;

– экономическое сотрудничество субъектов государственного управления с иными субъектами управления (с инвесторами (внешними и внутренними), с иностранными государствами, со странами СНГ, евразийским экономическим сообществом, международными экономическими сообществами и др.).

Как верно отметила Э.В. Талапина, «концепция формирования и развития публичного экономического права отражает процессы специализации и интеграции в правовой сфере. Она способствует более полному представлению и взаимодействию различных правовых регуляторов, гибкому изменению их соотношения в условиях экономических перемен».

Можно лишь добавить, что введение в образовательный процесс учебной дисциплины «Основы публичного экономического права России» поможет юристам, экономистам, государственным и муниципальным служащим на разных уровнях правового регулирования обеспечить более устойчивое развитие и стабильную деятельность субъектов публичной экономической деятельности, что, в свою очередь, эффективно послужит развитию экономики нашей стране.

Использованная и рекомендуемая к самостоятельному изучению литература

Административное право: теория и практика / материалы научной конференции. 28 ноября 2001 г. М., 2002;

Брагинский М.И. О системе гражданского права в системе «право публичное – право частное. М., 2000;

Полбин С.Ю. Категория «публичное экономическое право: проблемы правопонимания» // Вектор науки ТГУ, 2011, № 15;

Талапина Э.В. О публичном экономическом праве // Журнал российского права. 2004. № 7.