1. Процесс институционального проектирования
1.1. Проблемы создания новых институтов
Нормативный аспект в том или иной мере присущ любой экономической теории. Ведь если она корректно описывает, объясняет и предсказывает различные феномены в своей предметной области, то тем самым дает возможность предугадать последствия предпринимаемых действий, на основе чего действующий экономический агент оказывается в состоянии оценить целесообразность их осуществления, исходя из преследуемых им целей, максимизируя свою полезность.
Так, нормативный подход отнюдь не чужд неоклассической парадигме экономической науки. Построение различных идеальных моделей – совершенной конкуренции, Парето – оптимально го распределения благ, поведения потребителя в условиях полной бесплатной информации и т. п. – и оценка действительности как своеобразного «отклонения» от идеала (к которому, тем самым, необходимо стремиться), составляет вполне типичную схему интерпретации теоретических положений неоклассики применительно к практическим нуждам.
Методология неоинституционального подхода в экономической науке в этом пункте отличается от неоклассики довольно существенно. В его рамках отсутствуют представления об идеальных экономических системах, а существующие институты сопоставляются по своей действенности не с идеалом, а друг с другом.
Как отмечает О. Уильямсон, «теория трансакционных издержек помогает обогатить анализ экономической организации, требуя от исследователя изучать те микроаналитические характеристики организации, в рамках которых происходит относящееся к делу сравнительное институциональное действие, путем раскрытия особенностей организаций, которые связаны с трансакционными издержками и которыми ранее пренебрегали, и посредством настаивания на том, что способы организации следует оценивать не абстрактно, а на основе сравнительного институционального подхода. Тем не менее «порочные» способы экономической организации, которым сегодня нет более совершенных реальных альтернатив, смогут сохранять господствующее положение до тех пор, пока не будут разработаны какие-либо лучшие организационные решения» [Уильямсон. 1996, с. 640–64.
Можно сказать, таким образом, что неоинституциональной экономической теории, в принципе, в меньшей степени свойственна «пагубная самонадеянность» (Ф. Хайек) экономической науки, готовой конструировать и внедрять «идеальные» экономические системы.
Вместе с тем, даже самый последовательный эволюционист не в состоянии отрицать целенаправленности действий людей при заключении сделок, принятии законов, создании и совершенствовании хозяйстве иных организаций. Вопрос, очевидно, заключается в роли науки в этой деятельности: являются ли результаты последней строго логическим научным выводом из принятых в теории посылок, либо же ученые только делают частные прогнозы о последствиях намечаемых действии институционального инноватора, оставляя выбор за ним?
Другими словами, говорит ли наука, как надо делать, или же отвечает на вопрос – что будет, если…? Неоинституциональная традиция склоняется к последнему варианту, как для случая «больших» экономических систем, так и в ситуации малых усовершенствований. Вместе с тем, поскольку массовая деятельность по изменению су шествующих и формированию новых институтов является частью экономической реальности, она вполне может выступать объектом экономического анализа, материалом для выявления бытующих здесь правил, договоренностей, традиций и норм.
Все сказанное, очевидно, в полной мере относится и к теории институциональных изменений. Более того, практическая ценность ее нормативного аспекта особенно велика, в силу того, что институты, как показано в[Keefer, Shirley, 1998], оказывают на ход экономических процессов даже более сильное влияние, чем адекватная экономическая политика.
В упомянутом исследовании были сопоставлены данные по 84 странам за период 1982–1994 гг., характеризующие, с одной стороны, их экономический рост, а с другой – качество проводившейся экономической политики и степень защищенности прав собственности и контрактов. В роли измерителя экономического роста использовался показатель роста реального ВВП надушу населения. Качество экономической политики оценивалось потрем показателям; уровень инфляции, собираемость налогов и открытость для внешней торговли. Степень защищенности прав собственности и контрактов как выражение качества институциональной среды в стране измерялась индикатором, разработанным в Международном руководстве по оценке страновых рисков [ICRG, 1990]. Этот индикатор включает многочисленные оценки защищенности прав собственности и контрактов, объединяемые в пять групп; власть закона, риск экспроприации собственности, отказ от исполнения контрактов со стороны правительства, уровень коррупции во властных структурах и качество бюрократии в стране.
На первом этапе проведенного исследования Ф. Кифер и М. Ширли построили типологию стран по значениям названных качественных индикаторов, выделив для каждого из них по две градации – высокий уровень и низкий уровень, определив затем для каждой из сформировавшихся четырех групп стран средние значения показателя экономического роста. Оказалось, что в странах с высоким качеством экономической политики и высоким качеством институтов темпы экономического роста составили около 2,4 %; в странах с низким качеством экономической политики и высоким качеством институтов – 1,8 % в странах с высоким качеством политики и низким качеством институтов – 0,9 %; в странах с низким качеством обоих факторов —0,4 %. Иными словами, страны с неадекватной экономической политикой, но качественной институциональной средой росли в среднем вдвое быстрее, чем страны с обратной комбинацией уровней качества соответствующих факторов.
На втором этапе данного исследования было построено эконометрическое уравнение, связывающее темпы роста реальных доходов надушу населения с показателями, характеризующими политические и институциональные индикаторы, инвестиционную активность и уровень качества рабочей силы в стране. Этот более тонкий анализ показал, что качественные выводы, полученные на основе типологического сопоставления, вполне подтверждаются количественно: степень влияния институционального индикатора на темпы роста реальных душевых доходов оказалась почти вдвое выше чем степень влияния политических индикаторов.
Исходя из проведенного эмпирического исследования, Ф. Кифер и М. Ширли заключают: «Выявление того, что институты, защищающие собственность и контракты, имеют измеримое и значимое влияние на инвестиции и экономический рост, создает проблему для политики развития. С одной стороны, реформы макроэкономической политики в слабой институциональной среде не могут обеспечить достижения ожидаемых результатов и способны вызвать обратный эффект дискредитации программ структурных изменений. С другой стороны, практически отсутствуют ясные подходы к институциональным реформам, несмотря на наличие множества доказательств того, институциональные улучшения могут принести гораздо большую отдачу даже при плохой экономической политике. Дилемма, разумеется, заключается в том, что улучшения формальных институтов того типа, которые повышают защищенность прав собственности, крайне трудно осуществлять: введение сдержек и противовесов в структуру власти, установление независимого правосудия, работающего федерализма или ограничений на действия исполнительной власти не являются теми рекомендациями, которые обычно дают международные агентства, по крайней мере, если они рассчитывают на их принятие. Оценки, сделанные Мировым банком, показывают, что попытки усилить социальную защиту, ввести правовые реформы или изменить бюджетные и другие функции правительства посредством технической поддержки и обучения персонала для помощи действиям правительства в этих сферах доказали свою крайнюю неэффективность. Частично причиной этого могут быть ошибки в понимании политической экономии институциональных изменений, частично – ошибки в локализации тех ментальных моделей, норм поведения и других неформальных институтов, которые сопротивляются изменениям» [Keefer, Shirley, 1998, p. 31–32].
Поскольку все сказанное имеет самое непосредственное отношение к современной российской действительности, поставленные вопросы и проблемы заслуживают детального анализа. Его целью должно стать определение тех компонентов политической системы демократического типа, которые в условиях переходных экономик препятствуют реализации вполне разумных и полезных рекомендаций, которые даются со стороны международных организаций, хорошо знающих, в рамках какой институциональной среды успешно работают рыночные механизмы.
Процессы производства и обмена в большинстве современных обществ происходят в условиях существования определенных правил, которые установлены этими обществами и политически поддерживаются демократическими государствами. Следовательно, как распределение ресурсов, так и уровень эффективности их использования подвержены влиянию изменений в структуре правил через переустановление прав собственности. В демократических обществах изменения в правах собственности обычно происходят с помощью некоторой процедуры голосования, – либо непосредственно через референдум, либо опосредованно, через голосование выборных представителей.
В любом случае, результаты голосования определяются обычно так называемым правилом большинства. Начало исследованиям его воздействия на принимаемые решения было положено Кеннетом Эрроу, доказавшим знаменитую «теорему невозможности» [Arrow, 1951]. Напомним, что согласно его постановке, коллективный выбор представляет собой обобщение (агрегирование) результатов попарного сравнения всех альтернатив всеми выборщиками, В результате, при условии транзитивности индивидуальных предпочтений, в рамках результирующего предпочтения возникают (точнее, могут возникать) множественные логические циклы, способные обусловить фактическую неразличимость по предпочтению различных подмножеств альтернатив. Более того, порядок, в котором осуществляются попарные сравнения альтернатив, оказывается решающим фактором, определяющим итоговое коллективное предпочтение, т. е. результирующий выбор.
Многолетние обсуждения этих проблем (см., например, [Миркин, 1974]) позволяют сделать следующие выводы. Пусть имеется множество индивидов с определенными и стабильными предпочтениями, которые сталкиваются с выбором между элементами в множестве альтернатив. Выбор делается на основе правила большинства. Тогда можно показать, что результат коллективного выбора зависит не от предпочтений, а от последовательности голосований, от того, как и в каком порядке сравниваются альтернативы. При этом почти любой выбор оказывается возможным, завися от последовательности голосований. Другими словами, в такой системе выборов нет равновесного результата, если индивиды свободны в манипулировании последовательностью голосований. Равновесный результат возможен, если кому-то предоставлена монопольная власть над повесткой дня, т. е. контроль над последовательностью голосований. Выборщики могут влиять на результаты путем подкупа лица, распоряжающегося повесткой дня. Если трансакций иные издержки равны нулю, конечный результат не зависит от индивида, контролирующего повестку, однако, когда трансакционные издержки не нулевые, подобная зависимость возникает.[1] Формальная политология также приходит к заключению о нестабильности коалиций выборщиков вследствие торговли голосами и логроллинга[2] (формальное доказательство приведено в [McCelvey, 1976]).
Приведенные положения формальной политической теории оказываются явно не соответствующими эмпирическим исследованиям, которые отнюдь не показывают той неустойчивости и неравновесности, которую предсказывает теория, связывая ее с правилом большинства.
Для объяснения этого несоответствия нужно указать на то, что в реальных парламентах и других органах принятия коллективных решений «модель чистого правила большинства» фактически не применяется. На деле голосование и принятие решений регулируется разработанными процедурами, которые и приводят процесс к равновесным результатам. Так, в палате представителей Конгресса США действует так называемая «процедура Дешлера» (Deschler's Procedures of the U. S. House of Representatives), изложенная более чем на шестистах страницах. Иными словами, хотя не ограниченный какими-либо правилами свободный выбор по правилу большинства ведет к неравновесным результатам, однако в реальном мире, где существует институциональная структура, существует и тенденция к порождению устойчивых результатов голосования.
Как устроены подобные институциональные структуры? К. Шепсли и Б. Вайнгаст [Shepsle, Weingast, 1981] употребляют термин «структурно-индуцированное равновесие». По их мнению, институциональная структура органов, принимающих решения, содержит различные «строительные блоки», которые ограничивают поведение, приводя к устойчивым результатам. Процесс выбора не включает голосования всех выборщиков относительно всех пар существующих альтернатив, что было одной из основных предпосылок в постановке Эрроу. Выборщики подразделены на части (комитеты и подкомитеты), а альтернативы распределены между ними в соответствии с их специализацией. Тот или иной механизм отбирает выборщиков для работы в комитетах (например, самовыдвижение или самоотбор), и комитетам предоставляются исключительные «права собственности» для принятия решений в определенных сферах юрисдикции. Так, в Конгрессе США комитеты часто могут воспрепятствовать изменениям в сфере их юрисдикции, не предлагая каких-либо новых законопроектов или поправок к уже действующим. Права комитетов дают им возможность защищать такие ограничения и, следовательно, сохранять монополию на контроль повестки дня для осуществления изменений.
Если при этом депутаты, избранные в состав законодательного органа, оказываются существенно зависимыми от электората и вынуждены отражать в своих решениях интересы последнего, то неустойчивость при применении правила большинства может возникнуть тогда, когда электорат существенно неоднороден. При условии же его однородности очерченная структура процесса принятия политических решений приводит к устойчивым результатам, оказываясь, если можно так сказать, идеальным механизмом для отображения в политических решениях интересов экономических агентов. Процесс подготовки законопроектов в рамках такого механизма оказывается во многом процессом чисто техническим, поскольку на каждом его шаге существует и возможность, и необходимость для законодателя наиболее точно учесть упомянутые интересы. Ведь некорректные формулировки, оказавшиеся в законопроекте, становятся предметом критики в специализированных комитетах, участники которых конкурируют за голоса избирателей и стремятся продемонстрировать им свое стремление и способность к качественной законодательной деятельности.
Обсуждая подобный механизм, необходимо, однако, не забывать о такой предпосылке как ограниченная рациональность индивидов, относящейся, безусловно, и к деятельности законодателя. В ней неполнота знаний и несовершенство рассуждений могут быть компенсированы в первую очередь привлечением экспертов, использованием экспертного знания.
Если сопоставить теперь приведенные положения с реалиями тех переходных экономик, где качество базовых экономических институтов не позволяет благотворно проявиться адекватной экономической политике, легко обнаружить, что те страны, где международные эксперты не рискуют высказать правительствам свои правильные, но не воспринимаемые правительствами рекомендации, характеризуются политическими ситуациями, существенно отличными от параметров «идеального» политического механизма.
Так, например, в современной России отсутствуют как однородность электората, так и ощутимая зависимость между решениями, принимаемыми депутатом, и уровнем его поддержки избирателями, а также значимые стимулы к использованию экспертных знаний для (частичного) преодоления ограниченной рациональности законодателя.
Неоднородность электората, т. е. существенные расхождения в структуре предпочтений, четко фиксируется как многочисленными социологическими обследованиями, так и непосредственно входе целого ряда голосований, проведенных за период реформ, когда сопоставимые по численности группы избирателей высказывались за взаимоисключающие системы политического и экономического устройства страны. Отсутствие связи между предпочтениями депутатов, выявленными ими в голосованиях по различным законопроектам, и их последующей избираемостью, – факт, также подтверждаемый практикой упомянутых выборов. Что же касается стимулов к использованию экспертного знания, то, поскольку преобладающим источником доходов государственного бюджета сегодня выступает, в тех или иных формах, рента от продажи на мировом рынке природных ресурсов, у властвующей элиты нет оснований для усовершенствования правил использования и этих, и других ресурсов внутри страны, – т. е. для того самого переустановления правомочий собственности, о котором говорилось выше.
12. Общая модель процесса институционального проектирования
С учетом приведенных соображений, охарактеризуем процесс институционального проектирования для ситуации, более или менее близкой к тому идеализированному устройству государственной власти, которое было очерчено выше. Нужно заметить также, что основные параметры этого процесса будут иметь место и в неидеальных случаях, претерпевая, разумеется, некоторые изменения.
Отметим, прежде всего, что вся совокупность экономических институтов с точки зрения их происхождения может быть разделена на два класса – естественные и искусственные. В трактовке этих понятий мы следуем позиции, согласно которой некоторый феномен является естественным, если его возникновению (формированию, становлению) не предшествовал во времени тот или иной план (или проект) – идеальная нормативная модель, существующая в сознании субъекта (субъектов) либо зафиксированная в знаковой форме [Лефевр, Щедровицкий, Юдин, 1967]. Другими словами, естественное действие – это некоторая «автоматическая» реакция индивида нате или иные изменения. Искусственными же являются такие феномены, которые сформированы человеческими действиями, осуществляемыми в соответствии с идеальной нормативной моделью. Тем самым, искусственное предполагает предвосхищение упомянутых изменений, а не отклик на них ex post.
Общей характеристикой и естественных, и искусственных институтов выступает их функциональность. «Поведение функционально, если оно способствует достижению конкретных целей – будь то удовольствие или удовлетворение индивида или обеспечение пищи и крова для членов общества… Институты функциональны, если здравомыслящие люди создали и поддерживают их для удовлетворения общественных потребностей или достижения общественных целей. Это вовсе не означает, что адаптация институтов или поведенческих моделей применительно к тем или иным целям происходит осознанно или намеренно. Когда такое сознание или намерение налицо, адаптационную функцию называют явной, в противном случае она именуется латентной» [Саймон, 1993, с. 19].
Деятельность по выработке новых институтов может рассматриваться как одно из проявлений экономической модели человека, определяемого как «изобретательный, оценивающий, максимизирующий человек» (REMM – от «resourcefull, evaluative, maximizing man»)[Brunner К. and Meckling, 1977], [Бруннер, 1993]. Эта краткая формула включает в себя, в сущности, порядок действий по принятию решений в любой области, начиная от охоты и кончая созданием новых законов, При осуществлении любого рационального действия индивид создает нормативную модель этого действия и затем реализует ее. Если такая модель имеет «разовый» характер, предопределена обстоятельствами, мы говорим об адаптации к среде, о естественном поведении. Если модель систематически реализуется при попадании индивида всхожие ситуации – налицо индивидуальная привычка или же социальная норма. Если же модель поведения начинает навязываться другим индивидам посредством некоторого механизма принуждения или санкционирования – мы имеем дело с таким частным случаем процесса принятия решений, как институциональное проектирование.
Исходным пунктом любого процесса принятия решений является, с нашей точки зрения, возникновение некоторой проблемной ситуации, – такого положения дел, которое осознается столкнувшимся с ним субъектом как неудовлетворительное. Источники проблемной ситуации, – это, как правило, упоминавшиеся выше изменения в относительной стоимости ресурсов либо изменения в предпочтениях субъектов.
Описание проблемной ситуации, которой дает ей этот (или какой-то иной) субъект, будем называть проблемой. Изданного определения следует, что одна и та же проблемная ситуация может быть осознана в виде различных проблем. При этом каждая из последних выделяет и подчеркивает несовпадающие аспекты исходной проблемной ситуации, – как источники или причины неудовлетворительности сложившегося положения дел, так и направления поиска способов его изменения.
Формулировки проблем имеют обычно характер указания на нехватку, недостачу или отсутствие чего-либо, т. е. негативных высказываний. Если построить логическое отрицание такого высказывания, то мы получим соответствующую проблеме постановку цели – описание будущего желаемого состояния.[3] Цель, рассматриваемая в совокупности с тем или иным множеством возможных средств ее достижения, образует задачу выбора (принятия решения).
Введенные термины позволяют более подробно рассмотреть логику процесса институционального проектирования, которая, с нашей точки зрения, представляет собой частный случай общей логики процесса принятия решений. Существует значительное число различающихся в деталях структуризации подобной логики (см., например, [Майминас, 1968, гл. 5–7], [Вилкас, Майминас, 1981, § 1.3] и др.), исходя из которых, можно вывести следующую последовательность типичных шагов:
• осознание проблемной ситуации, т. е. формулировка проблемы;
• постановка цели;
• определение ограничений на множество возможных средств достижения цели;
• разработка, анализ и оценка вариантов достижения цели;
• постановка задачи принятия решения;
• принятие решения, т. е. выбор наилучшего варианта;[4]
• детализация и оформление выбранного варианта.
Обсудим теперь наиболее важные особенности каждого из этих этапов применительно к нашей теме. В рамках рассматриваемого здесь процесса институционального проектирования целесообразно различать две группы возможных постановок проблем «над» некоторой проблемной ситуацией:
(1) постановки, концентрирующие внимание на недостаток каких-либо ресурсов в предположении, что правила (и другие возможности) их использования остаются неизменными;
(2) постановки, привлекающие внимание к ограничениям на возможности использования ресурсов в предположении, что сами ресурсы остаются неизменными.
Очевидно, проблемы типа (1), которые можно назвать экстенсивными, не влекут за собой возникновения задач институционального проектирования. Субъект, столкнувшийся с некоторой проблемной ситуацией, видит ее источник в том, что – при фиксированных технологиях его деятельности и ограничениях на их выбор – у него недостает каких-либо ресурсов на обеспечение ранее достигавшегося уровня его благосостояния (богатства). Соответственно, преодоление так понимаемой проблемной ситуации видится им как приобретение (покупка, захват и т. п.) требуемых объемов таких ресурсов.
Проблемы типа (2) приводят к постановке задачи институционального проектирования в том случае, если в роли «проблемогенного» ограничения осознается именно ограничение на действия с наличными или доступными ресурсами, имеющее характер санкционируемого правила, а не, скажем, ограничения, обусловливаемого каким-либо законом природы.[5]
В настоящее время отсутствуют исследования, которые давали бы ответ на вопросы, как и почему индивид формулирует именно такие проблемы, которые он формулирует, чем определяются его формулировки и т. п. Поэтому мы можем лишь констатировать здесь, что изменения в относительных ценностях ресурсов не автоматически порождают стимулы к институциональным изменениям.
Если последовательно применять принцип ограниченной рациональности, то можно высказать предположение о том, что к постановке проблемы типа (2) в ее институциональном варианте, индивид, скорее всего, может прийти лишь после того, как убедится в невозможности преодоления исходной проблемной ситуации путем решения иных вариантов проблем, которые он формулирует над нею. Дело в том, что вследствие существования эффекта безбилетника централизованное создание новых правил как способ такого преодоления является, вероятно, наиболее сложным из всех возможных способов (по крайней мере, на уровне изменения общеэкономических правил).[6]
Постановка цели разработки проекта зачастую рассматривается как исходный пункт процесса проектирования. С нашей точки зрения, цель выступает результатом осуществления этапа формулирования проблемы и представляет собой логическое отрицание последней. Несмотря на кажущуюся очевидность содержания этапа формирования цели, с ним связаны значительные методологические трудности.
Первая из них – это вопрос о том, насколько адекватно отражает видимая субъектом проблема ту проблемную ситуацию, в которой он пребывает либо которую он предвидит. Ведь связь проблем и проблемных ситуаций неоднозначна. Например, нехватку наличности – объективную ситуацию – можно трактовать как проблему недостаточной эмиссии денег, а можно – как проблему низкой скорости оборота наличности или же как неизбежное следствие закона Грэшема. Очевидно, что и цели, формулируемые на базе таких проблем, также окажутся разными.
Вторая методологическая трудность – это соотношение декларируемых и фактических, реальных целей субъекта, осуществляющего ИП либо заказывающего институциональный проект. Особая актуальность присуща данной проблеме в связи с крупными институциональными изменениями, например, разработкой и принятием законов высшими органами государственной власти. Несовпадение деклараций, содержащихся в преамбулах соответствующих документов либо в публицистических комментариях к ним, с действительными экономическими последствиями от реализации процедур, зафиксированных в положениях законов, невольно подталкивает общественное мнение (чаще всего, через средства массовой информации) к мысли о том, что действительные намерения законодателя были обусловлены тем или иным частным интересом, – интересом какой-либо группы экономических агентов. Разумеется, в таком предположении нет ничего невозможного, – вследствие существования и действия института лоббирования, как явного, так и скрытого. Однако чаще, как представляется, за фактами рассогласования декларируемых намерений и фактических последствий организованных коллективных действий стоит непродуманность логических и причинных цепочек, начинающихся с ожидаемых «первичных» результатов институциональных изменений, а заканчивающихся негативными (с точки зрения общественного мнения) последствиями, которые, однако, оказываются выгодными некоторой группе (или слою) субъектов экономической деятельности. Другими словами, здесь проявляется не «злая воля», а феномен формирования спонтанного порядка.
Названная проблема может иметь и другую интерпретацию, в рамках которой она предстает как проявление общей проблемы «поручитель – исполнитель»: в силу затрудненности контроля избирателей (поручителей) за действиями выбранных политических представителей (исполнителей), последние оказываются в состоянии формулировать и ставить для решения не проблемы, которые важны для граждан, а те, решение которых выгодно в первую очередь им самим. В рамках такой интерпретации особую значимость приобретает фактор однородности общества и, соответственно, электората. Ведь значительное сходство предпочтений избирателей означает наличие у них близких общих представлений, или общей идеологии, по терминологии Д. Норта [Норт, 19936], которая если не предотвращает, то существенно облегчает решение проблемы оппортунизма в отношениях поручителя и исполнителя.
Третий момент, который необходимо здесь упомянуть – это возможность формулирования цели институционального проекта как в функциональной, так и в предметной форме [Майминас, Тамбовцев, Фонотов, 1985, гл. 2–4]. В первом случае содержание будущего желаемого состояния или его изменения трактуется и выражается в виде одного или нескольких свойств соответствующего объекта, без фиксации конкретно» его формы. Функциональная форма цели институционального проекта обусловливает возможность ее осуществления широким разнообразием единичных форм экономических институтов и их сочетаний. Предметная форма целеполагания фиксирует будущее желаемое состояние (или его изменение) более конкретно – не как уровень выполнения функции, а как узкий класс структур или объектов, к которому должно принадлежать желаемое будущее состояние.
Формирование цели, заключающейся, в общем виде, с учетом сказанного об этом этапе, в изменении какого-то из существующих или введении новых правил, позволяет перейти к следующему, весьма ответственному этапу институционального проектирования: локализации объекта изменения или той области деятельности, которая остается неоформленной каким-либо законодательно введенным правилом. Основной вопрос, на который предстоит дать ответ на данной стадии процесса – что именно должно быть изменено в институциональной среде или на уровне институциональных соглашении для того, чтобы исходная проблемная ситуация могла быть преодолена? В общем случае ответ на этот вопрос предполагает знание о том, как связаны правила использования ресурсов и эффективность их использования, какие именно правила или группы правил «ответственны» за невозможность достижения желаемых результатов, исходя из наличных ресурсов.
Как известно, выявление причинно-следственных связей представляет собой, с одной стороны, типичную задачу любого научного исследования, а с другой стороны – одну из наиболее сложных его задач. В сфере экономики, где эксперименты весьма затруднены, а вопросы контроля влияния факторов представляются вообще неразрешимыми за пределами чисто лабораторных экспериментов, наиболее часто используемым является, вероятно, сравнительный метод анализа. При его использовании сопоставляются приблизительно схожие ситуации, различающиеся лишь одним (или небольшой группой) фактором, гипотетически могущим оказаться причиной возникновения интересующего исследователя результата. Очевидно, сравнительный метод является достаточно действенным инструментом определения тех правил (или нерегламентированных сфер деятельности), которые выступают объектом институционального проектирования.
Следующая стадия процесса является для него центральной, поскольку именно на ней формируются те институциональные альтернативы, из числа которых будет выбираться вариант, образующий содержательное «ядро» законопроекта, поступающего на политический рынок в качестве объекта торга и выбора. Если разработанные здесь правила будут неэффективными, – в принципе неработоспособными, или же приводящими к результатам, далеким от желаемых, – однако окажутся принятыми законодателем и станут законом, то негативные последствия таких действий будут ощущаться как на политическом рынке, так и в рамках всей экономики.
В этой связи основная проблема, которая должна быть решена в рамках методологии разработки идеальных нормативных моделей экономических институтов, сознательно и целенаправленно «вживляемых» в массовое хозяйственное поведение, – т. е. методологии институционального проектирования, ИП, – это проблема обоснования и выработки таких принципов подобной деятельности, следование которым позволило бы заинтересованным субъектам формировать институты, эффективно решающие проблемы, для преодоления которых они предназначены. В сущности, это центральная задача любой проектной деятельности, как в сфере технической, так и в сфере социально-экономической.[7]
Постановка задачи выбора наиболее эффективного варианта предполагает соединение воедино согласованных по форме описаний всех компонентов ситуации принятия решения – цели, вариантов решения, критерия выбора и самого субъекта решения (роль описания последнего выполняют упоминавшиеся выше закономерности, связывающие действие и его последствия для преодоления проблемной ситуации) [Тамбовцев, 1993, с. 15–23]. Отсутствующим (точнее, не обсужденным пока) элементом здесь являются критерии выбора. По своему содержанию они представляют собой требования, предъявляемые к возможным вариантам действий (для процесса институционального проектирования – к разработанным альтернативным проектам правила).
Для задач институционального проектирования очевидными являются два критерия отбора: 1) обеспечение достижения цели проектирования (критерий действенности институционального проекта) и 2) обеспечение минимальных трансакционных издержек осуществления варианта (критерии эффективности институционального проекта). Кроме того, необходимо анализировать альтернативы также и с точки зрения следующих признаков:
(а) ресурсная осуществимость проекта, исходя из имеющихся у субъекта возможностей – финансовых, информационных, властных, и т. п.; легко представить себе проект, реализация которого дает субъекту желаемые преимущества, однако требует подключения государственных органов, влиять на которые данный субъект не в состоянии;
(б) приемлемость периода времени реализации проекта; бесспорно, он зависит от объема расходуемых ресурсов, однако существуют «естественные» (внешние) ограничения на время протекания отдельных процессов: время усвоения норм поведения, регламентированные периоды рассмотрения и утверждения различных документов в органах государственной власти и т. д. Очевидно, что указанные критерии не исчерпывают всего возможного разнообразия признаков вариантов проекта, которые может принимать во внимание при их оценке субъект целеполагания.
В целом вопросы определения критериев выбора принадлежат к числу мало разработанных в теориях принятия решений, поскольку относятся к числу творческих составляющих соответствующих процессов. Некоторые дополнительные соображения по этому поводу для процессов институционального проектирования приведены в следующем параграфе.
Выбор наилучшего варианта институционального проекта, поскольку он осуществляется по нескольким критериям, имеет характер принятия сложного решения. В этой связи значимой становится процедура принятия решения. Рациональными являются две ее структурные схемы.
В рамках первом схемы оба критерия осуществимости, (а) и (б), используются как своеобразные фильтры, не пропускающие к дальнейшему сопоставлению те варианты, которые им не соответствуют. Среди оставшихся отбираются варианты, обеспечивающие полное достижение поставленной цели, а среди них тот, который характеризуется минимальными трансакционными издержками.
В рамках второй схемы варианты, прошедшие через фильтры (а) и (б), оцениваются далее так: среди них выделяются те, которые имеют приемлемые трансакционные издержки, а среди них выбирается вариант, дающий максимальный уровень достижения цели субъекта.
Очевидно, первая схема более подходит для случаев институционального проектирования, в которых цель задана «точечно», т. е. в виде состояния, относительно которого можно сказать, достигнуто оно или не достигнуто, а вторая схема – для случаев «интервального» задания цели, когда можно измерить соответствующий уровень ее достижения (например, размер получаемых экономических преимуществ, оцененный в денежных единицах).
Дополнительные индивидуальные критерии в составе обеих этих схем используются как фильтры, т. е. на их первых стадиях.
Детализация и оформление выбранного варианта проекта как этап институционального проектирования выполняет функцию «шлифовки», доводки общей схемы института до уровня наполнения его конкретными субъектами-исполнителями, индивидами и юридическими лицами. Ясно, что подобная конкретизация во всей ее полноте для каждого варианта проекта попросту нерациональна, выбор на предыдущем этапе может осуществляться на уровне схем (структур) институциональных вариантов и приближенных оценок.
Приведенная последовательность этапов процессов институционального проектирования представляет собой, разумеется, упрощенную логическую конструкцию линейного типа. Ясно, что в ходе осуществления реальных процессов разработки институциональных проектов вполне возможны возвраты к более ранним этапам, повторное прохождение каких-то из них и т. п.
В заключение этого параграфа сделаем еще три замечания, соединяющие обсуждаемую нормативную проблематику с общими положениями позитивной теории институциональных изменении.[8] Во-первых, напомним, что сознательное формирование нового института – разновидность планируемой культурной инновации. Для того чтобы распространение («внедрение») культурной инновации было успешным, необходимо, чтобы она соответствовала элементам культурного пространства, в которое она погружается. Моделью этой ситуации может служить процесс понимания: новый термин понимается индивидом, если его значение «сцепляется» с элементами уже существующего тезауруса индивида, т. е. включается в цепи ассоциаций, парадигмы и т. п. Если такое соответствие для культурной инновации имеет место, на первый план выступает фактор сравнительной эффективности выполнения той или иной функции вводимым феноменом по отношению к уже существующим субститутам. Если же требования соответствия среде, «сцепления» со средой, не учитывать, необъяснимыми будут оставаться ситуации, когда действенный «сам по себе» экономический институт «не идет» в неадекватной ему среде.
Во-вторых, подчеркнем, что вариант решения некоторой проблемы, являющийся по своему содержанию некоторым правилом и оцениваемый как эффективный субъектом, поставившим эту проблему, должен получить – для обеспечения его достаточно широкого бытования в экономике – аналогичную оценку и со стороны других индивидов. Если последние не найдут привлекательным предлагаемый «товар», – проект нового правила, – массовые сделки на институциональном рынке не будут заключаться, новый институт не начнет функционировать.
В-третьих, поскольку исходное решение о целенаправленной разработке институциональной инновации представляет собой политическое решение, устройство политического рынка оказывает существенное воздействие на процесс институционального проектирования. Доля того, чтобы на политическом рынке «проходили» решения, способствующие принятию правил, обеспечивающих повышение эффективности, нужно, чтобы он был достаточно близок к модели нулевых трансакционных издержек экономического обмена. Что может обеспечить такое приближение? По мнению Д. Норта, «на этот вопрос нетрудно ответить. Необходимо ввести такое законодательство, которое позволяет увеличить совокупный доход и при котором общий выигрыш победителей уравновешивает общую потерю побежденных. Причем этот баланс достигается на таком низком уровне трансакционных издержек, который приемлем для обеих сторон» [Норт, 1997, с. 139].
Д. Норт формулирует четыре условия, при которых политический рынок обеспечивает указанные им возможности:
«1. При подготовке какого-либо закона участники обмена, чьи интересы он затрагивает, должны располагать информацией и правильной моделью, которая позволяет судить о том, как на них отразится этот закон, а также какие выигрыши и потери он им принесет.
2. Данные суждения должны быть доведены до агентов, представляющих интересы участников обмена (до законодателей), и последние должны добросовестно голосовать в соответствии с этими суждениями.
3. Результаты голосования оцениваются как совокупный чистый выигрыш или совокупный чистый проигрыш с тем, чтобы мог быть установлен чистый (нетто) результат и проигравшие получили соответствующую компенсацию.
4. Этот обмен совершается на уровне трансакционных издержек, достаточно низком для того, чтобы трансакция была выгодна обеим сторонам» [Норт, 1997, с. 139–140].
С точки зрения Д. Норта, такие возможности в наибольшей мере обеспечивает современное демократическое общество со всеобщим избирательным правом, поскольку в нем «торговля голосами, логроллинг и поощрение победителя его оппонентами к тому, чтобы он раскрывал перед избирателями слабости и недостатки своих позиций как агента (представителя), – все это способно улучшить эффективность такой институциональной структуры» [Норт, 1997, с.140].
С учетом всех сделанных замечаний перейдем непосредственно к характеристике принципов институционального проектирования.
Вопросы для самопроверки
1. В чем заключается основное отличие в методологии нормативных составляющих неоинституциональной и неоклассическом экономических теорий?
2. Как разграничить «естественное» и «искусственное» в социальных системах?
3. Что означает выражение «функциональность института» (по Г. Саймону)?
4. Что собой представляет процесс институционального проектирования?
5. Какие этапы выделяются в процессах принятия решений?
6. В чем различие между проблемной ситуацией и проблемой?
7. Является ли процесс институционального проектирования линейным, либо в нем возможны контуры обратной связи?
8. Какие типы проблем могут порождать процесс институционального проектирования?
9. В каких логических формах может ставиться цель институционального проекта?
10. Каковы критерии отбора вариантов институционального проекта?
11. Каковы варианты схем использования критериев отбора институциональных проектов?
12. При каких условиях, согласно Д. Норту, на политическом рынке выбираются экономически эффективные законопроекты?
Основные понятия главы
• Сравнение дискретных институциональных альтернатив.
• Функциональность института.
• Естественное возникновение института.
• Искусственное формирование института.
• Процесс принятия решений.
• Этапы процесса принятия.
• Проблемная ситуация.
• Проблема.
• Варианты институционального проекта.
• Критерии выбора варианта институционального проекта.
• Критерий действенности институционального проекта.
• Критерий эффективности институционального проекта.
• Ресурсная осуществимость институционального проекта.
• Приемлемость периода времени осуществления институционального проекта.