Организация и регламенты муниципальных услуг в Российской Федерации. Глава 1. Основы организации управления муниципальными услугами (С. А. Кирсанов, 2015)

1.1. Понятие и виды муниципальных услуг

Муниципальная деятельность реализуется через систему муниципальных услуг, предоставление которых обеспечивает те или иные составляющие качества жизни. Управление оказанием муниципальных услуг является важнейшей частью муниципального управления, поэтому вопрос о муниципальных услугах является ключевым для понимания всех социально- экономических процессов, происходящих на местном уровне.

Муниципальная услуга как вид публичных услуг является базовым элементом, клеткой муниципальной деятельности, основой экономических и социальных отношений между людьми на территории муниципального образования.

Построение целостной системы управления муниципальными услугами является одним из важнейших приоритетов муниципальной реформы. Несмотря на то, что в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований уже приняты законодательные и другие нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере предоставления муниципальных услуг, преобразования затрагивают лишь отдельные подсистемы муниципальной экономики, что усугубляется незавершенностью процессов разграничения полномочий между региональным и муниципальным уровнями управления.

Многообразие определений услуги вызывает сложности с определением состава сферы услуг, т. е. комплекса предприятий, учреждений, организаций и видов деятельности, занятых производством всего многообразия услуг. Права граждан России, продекларированные в Конституции РФ, реализуются через предоставление услуг населению. Ответственность за предоставление ряда услуг, в соответствии с действующим законодательством, несут органы местного самоуправления. Под услугой понимают деятельность или результат взаимодействия исполнителя и потребителя, целью которых является удовлетворение тех или иных потребностей.

Современный экономический словарь дает определение: «Сфера услуг – совокупность отраслей экономики, предоставляющих услуги населению. В сферу услуг принято включать культуру, образование, здравоохранение, бытовое обслуживание, пассажирский транспорт и связь, рекреационные услуги, общественное питание».[3]

Гренроос К. считает, что «услуга – процесс, включающий серию (или несколько) неосязаемых действий, которые по необходимости происходят при взаимодействии между покупателями и обслуживающим персоналом, физическими ресурсами, системами предприятия-поставщика услуг».[4]

Согласно Межгосударственному стандарту ГОСТ 30335-95/ ГОСТ Р 50646-94 "Услуги населению. Термины и определения", предоставление услуги определено как деятельность исполнителя услуги, необходимая для обеспечения выполнения услуги. При этом под исполнителем услуги понимается предприятие, организация или предприниматель, оказывающие услугу потребителю, а под потребителем – гражданин, получающий, заказывающий либо имеющий намерение получить или заказать услуги для личных нужд. В качестве основания предоставления услуги в общем виде, согласно стандарту, выступает заказ на услугу – договор между потребителем и исполнителем услуги, определяющий юридические, экономические и технические отношения сторон.

Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" определяет услугу как результат непосредственного взаимодействия Поставщика услуги и Потребителя услуги, а также собственной деятельности Поставщика услуги и деятельности во взаимодействии Поставщиков услуг по реализации своих функций в пределах установленных полномочий по удовлетворению потребности физических, юридических лиц либо их уполномоченных представителей (далее – Потребители услуг), выраженной в обращении (запросе) в устной или письменной форме, в том числе в электронном виде по предоставлению государственной или муниципальной услуги. Обслуживание, предоставление (оказание) Услуги – самостоятельная деятельность Поставщиков услуг, а также деятельность Поставщиков услуг во взаимодействии, в том числе с Потребителями услуг во время предоставления Услуг[5].

Серьезное внимание в мире уделяется качеству предоставляемых услуг. Анализ практики маркетинговых исследований в сфере услуг показывает все возрастающий акцент на исследованиях соблюдения стандартов качества предоставления услуг, а именно того, что клиенты хотят получить, а так же каковы мотивы покупательского поведения[6].

Предоставление услуг осложняется наличием ряда свойств, отличающих их от товара и создающих проблемы при определении критериев и методов управления этими услугами. Большинство исследователей, выделяя общие характеристики услуг, относит к ним:[7]

• неосязаемость услуги;

• неразрывность производства и потребления услуги – оказать услугу можно только тогда, когда поступает заказ или появляется клиент;

• изменчивость услуги, заключающаяся, прежде всего, в непостоянстве ее качества;

• неспособность услуг к хранению (свойство несохраняемости).

Данные характеристики услуг могут показаться достаточно корректными, однако отличие товара от услуги не всегда очевидно. При этом предоставление услуг не противопоставляется производству продукции. В действительности почти всегда приобретение товаров сопровождается сопутствующими услугами и почти каждое приобретение услуг сопровождается сопутствующими товарами. Следовательно, для понимания различий между товарами и услугами необходимо осознать, что они не являются антиподами, но скорее представляют собой две области одного континуума.

В термин «муниципальные услуги» авторы вкладывают разный смысл. Зотов В.Б. дает следующее определение муниципальных услуг – услуги, которые должны предоставляться в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых органы МСУ несут ту или иную меру ответственности[8].

Ряд авторов отмечает, что термин «муниципальный» означает не форму собственности, а местный характер услуг.[9] При этом не конкретизируется, что понимается под местным характером услуг, то есть, не определены критерии отнесения услуг к муниципальным.

Другие авторы под муниципальными услугами понимают лишь один из способов донесения услуг населению.[10] При этом доставка услуг осуществляется органом МСУ, использующим своих служащих. В качестве примера рассматривается деятельность муниципальных предприятий. В этом случае муниципальные услуги идентифицируются с услугами, предоставляемыми населению муниципальными предприятиями и критерием отнесения к категории муниципальных услуг является форма собственности производителя услуг.

В Бюджетном кодексе[11] дается следующее определение государственных и муниципальных услуг: «Государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам – услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), установленным в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления)».

В ФЗ-№ 131 муниципальные услуги определяются как услуги, оказываемые жителям на территории муниципального образования, частично или полностью финансируемые за счет средств местного бюджета и внебюджетных фондов, предоставление которых направлено на решение вопросов жизнеобеспечения местного населения.

Федеральный закон № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"[12] (далее – ФЗ-№ 210) в п.2 ч. 1 ст. 2 определяет понятие муниципальной услуги следующим образом: «муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее – муниципальная услуга), – деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее – орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований».

Мы не раз будем упоминать и государственную услугу, поэтому приведем ее определение в том же ФЗ-№ 210: «государственная услуга – предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – государственная услуга), – деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги».

Борисов А.Н. по этому поводу пишет: «"муниципальная услуга" – муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления. При этом следует учитывать, что согласно ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона юридико-техническим сокращением "органы местного самоуправления" в данном Законе обозначаются местные администрации и иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные полномочия»[13].

Термин «муниципальные услуги» по мнению Акимовой Н.А. и Муллагалеевой З.З. вводится для разграничения услуг, которые производятся для населения организациями, не зарегистрированными на территории муниципального образования, а также другими органами государственного и муниципального управления и услуг, обеспечивающими жизнедеятельность населения на территории данного муниципального образования».[14]

На наш взгляд, в широком смысле под муниципальной услугой следует понимать услуги, обязанность по обеспечению предоставления которых возложена на муниципальное образование в соответствии с законодательством РФ, а также уставом муниципального образования в связи с решением вопросов местного значения. Муниципальные услуги представляют собой совокупность процесса и результата целевой деятельности органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования по удовлетворению конкретной социальной потребности жителей муниципального образования, а также сопутствующие товары, работы, услуги, без использования которых невозможно надлежащее производство муниципальной услуги.

Такая трактовка позволяет выявить ряд существенных для управления развитием территории характеристик:

• она четко определяет целевую направленность системы муниципальных услуг, управляющего субъекта и конечных пользователей.

• вполне очевидно, что ряд целей социально-экономического развития муниципального образования носят межведомственный характер, и их реализация включает в себя удовлетворение потребностей населения путем предоставления определенного набора услуг.

• поскольку результативное управление расходами бюджета МО в значительной степени характеризуется эффективным предоставлением муниципальных услуг, то и акцент на финансировании за счет средств местного бюджета связан с сущностью муниципальных финансов как сводного ресурсного источника обеспечения муниципальных услуг.

Известно, что муниципальные услуги сопряжены друг с другом, и развитие одних видов услуг позволит развивать другие виды услуг, то есть получить мультипликативный эффект. И лишь комплексное развитие всех видов услуг может явиться фактором повышения качества жизни населения и инвестиционной привлекательности муниципального образования.

Формирование муниципальных услуг должно осуществляться администрациями МО в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (далее – ВМЗ).

Деятельность органов МСУ по оказанию услуг населению включает предоставление бюджетных и административных муниципальных услуг и публичных обязательств. По мнению Вобленко С.В. бюджетная муниципальная услуга – конечное благо, удовлетворяющее важнейшие материальные и социальные потребности получателя услуги:

1. предполагает получение конкретного "конечного блага", которое может быть напрямую оценено получателем.

2. является пакетом конечных благ, находящихся в неразрывной связи друг с другом.[15]

Административная муниципальная услуга – правоотношение, осуществляющееся посредством совершения в определенной последовательности действий и (или) принятия определенных решений, и выражающееся во взаимодействии исполнительного органа, оказывающего муниципальную услугу, с получателем муниципальной услуги.

Существующие системы классификации муниципальных услуг не в полной мере отражают комплексный характер воздействия данного вида деятельности на внутреннее состояние муниципального образования, делая упор на частные характеристики конкретных видов муниципальных услуг, что не позволяет рассматривать их как единое целое, направленное на реализацию главной цели развития муниципальных образований – обеспечению качества жизни местного населения.

Органы местного самоуправления должны учитывать разнообразное проявление указанных свойств при разработке методологии управления муниципальными услугами. Например, наличие такого свойства муниципальных услуг, как непостоянство качества (покупатель, приобретая услугу, испытывает более сильный риск, чем при покупке какого-либо физического товара), увеличивает значение реализации органами местного самоуправления функции контроля предоставления муниципальных услуг (например, ужесточение требований при выдаче разрешения на предоставление тех или иных видов муниципальных услуг и т. д.). Однако проблема заключается в том, что свойства муниципальных услуг сложно описать количественными параметрами, а соответственно и проанализировать их проявление при оказании разных видов муниципальных услуг.

Особенностью управления в сфере муниципальных услуг является то, что отдельные муниципальные услуги рассматриваются как в теории, так и на практике как подсистемы региональной экономики. Условия рыночной экономики диктуют особые правила в вопросах управления в сфере муниципальных услуг: так, с одной стороны, органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в экономику и технологию организаций-производителей муниципальных услуг (за исключением муниципальных предприятий и учреждений), с другой стороны, в условиях ограниченности экономических ресурсов местные органы власти должны обеспечить предоставление отдельных муниципальных услуг.

Управление в сфере муниципальных услуг отечественными и зарубежными исследователями рассматривается по следующим направлениям:

• сравнение разграничений полномочий между уровнями власти разных стран в сфере предоставления муниципальных услуг;

• сравнение форм собственности производителей разных видов услуг;

• сравнение источников финансирования предоставления тех или иных услуг.

Ряд исследований посвящен методологии управления развитием муниципальных образований. Отдельные элементы данной методологии можно использовать для эффективного управления сферой муниципальных услуг (например, классификация факторов внутренней и внешней среды города, влияющих на организацию муниципальных услуг и др.). Еще одно направление представляют исследования о взаимодействии органов местного самоуправления с некоммерческими организациями в сфере предоставления муниципальных услуг. При этом в подобных исследованиях подробно описываются, для достижения каких целей органы местного самоуправления могут использовать некоммерческие организации, но зачастую не содержат алгоритма их взаимодействия.

Следующую группу подходов к управлению в сфере муниципальных услуг составляют исследования, посвященные отдельным элементам системы управления в сфере коммерческих муниципальных услуг. Большинство исследователей предоставление этих видов услуг рассматривают как развитие малого бизнеса на территории. Сущность этих подходов сводится к разработке программ поддержки малого бизнеса. Однако такие программы, как правило, предусматривают использование средств и вышестоящих бюджетов. Обобщение и систематизация рассмотренных подходов к управлению в сфере муниципальных услуг представлены в таблице 1.1 ниже.

Таблица 1.1.

Классификация подходов к управлению в сфере муниципальных услуг[16]

Таким образом, управление в сфере муниципальных услуг – не только сложный процесс, но и включает самые разные аспекты исследования. В силу сложности рассмотрения большинство исследований в этой сфере посвящено чаще всего рассмотрению его отдельных элементов, без анализа их взаимодействия между собой. Исследования, посвященные этим процессам органами МСУ немногочисленны.

Общая схема последовательности этапов при планировании муниципальных услуг (далее – МУ) показана на рис. 1.1[17]. Первый этап – определение видов деятельности органов МСУ и выделение в соответствии с их компетенцией муниципальных услуг. Происходит систематизация информации об услуге: нормативно-правовая база, получатели муниципальных услуг; орган, ответственный за их предоставление, источник финансирования, способ установления стоимости услуги и др.

Второй этап – нормативное закрепление выделенных услуг в виде реестра МУ. В реестре в обобщенной форме представлена общая информация по муниципальным услугам.

Третий этап – разработка стандартов муниципальных услуг. На данном этапе определяются требования к муниципальным услугам, технологии их предоставления, требования к качеству.

Четвертый этап – расчет стоимости предоставления муниципальных услуг.

Пятый этап – определение потребности в муниципальных услугах в натуральном и стоимостном выражении.

Шестой этап – определение способа предоставления муниципальных услуг и формирование и размещение для бюджетных и автономных муниципальных учреждений муниципального задания и для удовлетворения муниципальных нужд осуществление муниципального заказа.

Седьмой этап – осуществление мониторинга и контроля реализации муниципального задания (заказа), контроль за исполнением и качеством предоставления муниципальных услуг для потребителя.

Качество и объем муниципальных услуг в большой степени зависит от эффективности деятельности органов МСУ. Однако существующие организационные структуры большей части муниципальных образований не отвечают требованиям эффективного управления. Не используются возможности межмуниципальной кооперации; не развита координация структур власти, не практикуется маркетинговый подход и т. д.

Рис 1.1. Схема последовательности этапов планирования муниципальных услуг

Анализ деятельности муниципальных образований (МО) показывает, что в части муниципалитетов страны еще не определен полный перечень муниципальных услуг, обязательных на территории данного муниципалитета; нечеткость формулировок критериев оценки эффективности деятельности органов МСУ и поставщиков услуг; слабая проработанность механизмов защиты прав потребителей муниципальных услуг. Надо отметить, что основным нормативно-правовым актом, призванным защитить интересы потребителей при приобретении муниципальных услуг, является ФЗ «О защите прав потребителей»[18], согласно которого при оказании любых видов услуг исполнитель обязан оказать потребителю услугу, качество которой соответствует договору.

За последние годы особое внимание стало уделяться качеству и своевременности предоставления услуг, более того, на государственном уровне предприняты шаги для предоставления полной и достоверной информации о муниципальных услугах населению.

В целях обеспечения информационной открытости деятельности государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, повышения качества и доступности предоставляемых ими государственных и муниципальных услуг Правительство РФ в своем постановлении № 478 одобрило Концепцию единой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет.[19]

Кроме того, этим постановлением № 478 утверждены Правила размещения в федеральных государственных информационных системах, "Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)" и "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" сведений о государственных и муниципальных услугах (функциях).

Распоряжением Правительства РФ № 1993-р утвержден сводный перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их учреждениями.[20]

Многие права граждан Российской Федерации в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты, жилищно-коммунального обслуживания, закрепленные в Конституции РФ, реализуются через предоставление населению муниципальных услуг. Перечень услуг, предоставляемых в муниципальных образованиях, индивидуален для каждого из них, что обуславливается местными условиями, типом муниципального образования, количеством проживающего населения, его социальной структурой. Тем не менее, ряд услуг носит обязательный характер для всех типов муниципальных образований, и основную номенклатуру этих услуг раскрывает перечень вопросов местного значения муниципального образования, определенный Федеральным законом № 131-ФЗ об общих принципах организации МСУ[21] (далее – ФЗ-№ 131).

Ряд вопросов местного значения прямо сформулирован как предоставление соответствующей услуги или осуществление соответствующего вида деятельности. Следовательно, основная деятельность местного самоуправления состоит в обеспечении предоставления муниципальных услуг, связанных с жизнедеятельностью населения, на всей территории муниципального образования. Отнесение тех или иных вопросов к ведению местного самоуправления, а также добровольное принятие на себя муниципальным образованием обязательств по обеспечению необходимых дополнительных услуг не означает требования непосредственно предоставлять эти услуги органами местного самоуправления, либо создавать в этих целях муниципальные предприятия и учреждения.

В настоящее время в большинстве муниципалитетов отсутствует система измеримых характеристик их качества муниципальных услуг, в связи с чем, затруднена общая объективная оценка деятельности органов местного самоуправления. Неопределенность в сфере закрепления центров ответственности за предоставление муниципальных услуг приводит к снижению эффективности муниципального сектора экономики. В муниципальных образованиях не ведется системный мониторинг результатов предоставления муниципальных услуг, не проводится анализ соотношения их цены и качества.

Существующая организации сети муниципальных учреждений не обеспечивает в должной мере выполнение функций по оказанию населению социальных и иных муниципальных услуг, не соответствует современным демографическим и экономическим тенденциям и не позволяет в полном объеме реализовывать один из ведущих принципов бюджетной системы – эффективность использования бюджетных средств.

В сфере управления муниципальными услугами используются в основном организационно-административные методы, на территории муниципальных образований слабо развита координация между органами местного самоуправления и другими организациями, контролирующими предоставление муниципальных услуг. Организационные структуры многих администраций не в полной мере отвечают требованиям эффективного управления.

Вполне очевидно, что в сложившихся условиях необходим пересмотр механизмов и инструментов управления территориальным развитием. Прежде всего, речь идет о выборе конкурентоспособной модели муниципальной экономики, основанной на эффективном распределения ресурсов в условиях перехода на среднесрочное бюджетное планирование, об интеграции механизмов обеспечения муниципальных услуг в существующую систему управления развитием территории.

Рис. 1.2. Действия органов МСУ по реализации вопросов местного значения

Поскольку муниципальные услуги – сфера деятельности и ответственности органов местного самоуправления, то одним из участников отношений является муниципальное образование. Так как муниципальные услуги есть определенные материализованные продукты деятельности, то участниками отношений выступают также хозяйствующие субъекты, которые производят (поставляют) эти услуги.

Относительно оказания муниципальных услуг необходимо отметить нечеткость формулировок при определении в ФЗ-№ 131 вопросов местного значения для каждого вида муниципальных образований. Закон использует различные термины: «организация», «обеспечение условий», «создание условий», «участие», «обеспечение», «оказание содействия». Попытки толкования данных терминов могут быть самыми различными, что, в конечном счете, затрудняет определение содержания обязательных для предоставления муниципальных услуг в каждом конкретном случае.

Согласно ФЗ-№ 131 к ведению муниципальных образований отнесены 30, 26 и 34 вопросов местного значения для поселений, муниципальных районов и городских округов соответственно[22]. В самом общем виде этот перечень сводится к семи разновидностям (категориям) действий органов местной власти, представленных на рис. 1.2.

Создание условий для предоставления услуг населению предполагает формирование определенных правил и норм, влияющих на процесс оказания этих услуг, с тем, чтобы предоставление определенной услуги стало привлекательным для субъектов рынка услуг.

Чтобы стать предметом управления, услуга должна быть ориентированной на определенную категорию населения и иметь четкие и конкретные характеристики. В то же время деятельность муниципальной власти по созданию условий для предоставления услуг населению может быть представлена следующей схемой (рис. 1.3.):

Рис. 1.3. Схема деятельности органов МСУ по созданию условий для предоставления услуг населению

Решение вопросов местного значения по обеспечению нормальной жизнедеятельности населения муниципального образования подразумевает оптимальное использование бюджетных средств и других имеющихся ресурсов, осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления и затрагивает интересы каждого гражданина.

Схемы деятельности органов муниципальной власти по предоставлению населению услуг по каждой из категорий действий различны: каждая категория имеет свое толкование. Категории отличаются по уровню ответственности органов МСУ перед населением и по формам организации.

К муниципальным услугам относятся: комплекс жилищных и коммунальных услуг, обеспечение социально-культурных потребностей; обеспечение общественного порядка; обустройство и содержание территории; обеспечение экологического и санитарного благополучия в границах муниципального образования и многие другие. По сути, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования – это целенаправленное увеличение объема и повышение качества муниципальных услуг, оказываемых населению. Из этого складывается, в первую очередь, уровень потребления материальных благ, а значит, уровень и качество жизни населения. Как правило, услуга оказывается за счет бюджета жителям и хозяйственным обществам, ведущим свою деятельность на территории муниципального образования, в рамках вопросов местного значения, переданных государственных полномочий, иных вопросов, не относящихся к вопросам местного значения, и влечет наступление правовых последствий или возникновение нового документа. Например, разрешения на строительство дома, свидетельства о праве собственности на участок земли и т. п.

Существенным недостатком является отсутствие оценки результативности предоставления муниципальных услуг по сравнению с затратами на их оказание – нет ясности в том, каких результатов удается добиться органу МСУ в муниципальном образовании.

В настоящее время в российском законодательстве нет четко определенных стандартов муниципальных услуг. Не везде в законодательном порядке установлены и региональные стандарты качества на услуги, оказываемые муниципальными учреждениями и организациями в рамках закрепленных за ними полномочий. Указанные стандарты представляют собой лишь минимальные значения объемов предоставления услуг, не учитывающие специфику потребностей населения конкретного муниципального образования.

В целях повышения качества муниципальных услуг во всех МО России целесообразно разработать Положение о муниципальной услуге и другие муниципальные правовые акты, связанные с предоставлением муниципальных услуг.

Расчет объемов расходного обязательства бюджета МО производится на основании объема предоставления соответствующей муниципальной услуги и утвержденного норматива финансовых затрат на ее предоставление и (или) затрат, рассчитанных программно-целевым методом. Сформированная муниципальная услуга подлежит занесению в реестр – ограниченный перечень стандартизированных муниципальных услуг. Ни одна другая услуга, кроме включенных в реестр, не может финансироваться за счет бюджетных средств. По каждой бюджетной муниципальной услуге органам местного самоуправления рекомендуется составлять паспорт (таблица 1.2).[23]

Таблица 1.2.

Макет типового паспорта бюджетной муниципальной услуги

Паспорт по каждой муниципальной услуге составляется в целях:

• упорядочения и унификации названия муниципальных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и учреждениями для определения состава бюджетной услуги и ее характеристики;

• закрепления услуги за конкретным органом местного самоуправления;

• оценки целесообразности существующей бюджетной сети.

Реестр муниципальных услуг формируется на основе паспортов этих услуг. Реестр муниципальных услуг – документ, содержащий регулярно обновляемые сведения о муниципальных услугах, предоставляемых получателям полностью или частично за счет средств муниципального бюджета. Ведение Реестра муниципальных услуг осуществляется в соответствии с принципами:

• Единства требований к определению и включению муниципальных услуг, предоставляемых на территории МО, в Реестр муниципальных услуг;

• Полноты описания и отражения муниципальных услуг в Реестре муниципальных услуг;

• Публичности Реестра муниципальных услуг;

• Обеспечения взаимосвязи ведения Реестра муниципальных услуг с осуществлением бюджетного процесса и формированием расходных обязательств бюджета МО;

• Периодического пересмотра требований к перечню и описанию муниципальных услуг, предусмотренных Реестром муниципальных услуг, в целях повышения их доступности и качества.

Целью формирования реестра муниципальных услуг является определение состава муниципальных услуг, которые должны предоставляться жителям муниципального образования и хозяйствующим субъектам, ведущим свою деятельность на территории МО, обеспечение физических и юридических лиц достоверной информацией о муниципальных услугах, их содержании, органах и организациях, ответственных за их предоставление.

Реестр в обязательном порядке используется при формировании реестра расходных обязательств и составлении ведомственных программ в соответствии с Положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в МО.

Муниципальная услуга в Реестре описывается через:

• полное наименование муниципальной услуги;

• категории получателей муниципальной услуги;

• указание главного распорядителя средств бюджета МО, ответственного за оказание муниципальной услуги;

• источник финансирования предоставления муниципальной услуги;

• натуральные показатели оценки муниципальной услуги;

• иные элементы, необходимые для полного описания муниципальной услуги.

Реестр утверждается постановлением Главы МО. Для включения муниципальной услуги в Реестр главные распорядители средств бюджета МО формируют документы, содержащие следующие сведения:

1. обращение о включении соответствующей муниципальной услуги в Реестр с указанием главного распорядителя средств бюджета МО, ответственного за предоставление данной муниципальной услуги;

2. основание для включения муниципальной услуги в Реестр;

3. пояснительную записку, описывающую характер муниципальной услуги, получателей муниципальной услуги, основания и условия её оказания;

4. письменное обоснование необходимости оказания соответствующей муниципальной услуги в случаях, если её предоставление не вытекает непосредственно из федеральных, региональных и местных нормативных правовых актов МО;

5. проект нормативного правового акта, устанавливающего обязательства МО по предоставлению муниципальной услуги в случаях, если её предоставление не вытекает непосредственно из федеральных, региональных и местных нормативных правовых актов.

В Положении МО о Реестре обязательно предусматривается проведение мониторинга муниципальных услуг. Реестр не реже одного раза в год рассматривается на предмет уточнения содержания и описания муниципальных услуг с целью обеспечения максимального удовлетворения потребностей их получателей.

Администрация МО обеспечивает доступность содержащихся в Реестре сведений для любых лиц, в том числе путём размещения электронной версии Реестра в сети Интернет на официальном сайте Администрации МО. Главный распорядитель средств бюджета МО, ответственный за предоставление муниципальной услуги, и организация, непосредственно оказывающая муниципальную услугу, обеспечивают предоставление физическим и юридическим лицам информации о соответствующих муниципальных услугах бесплатно посредством размещения в помещениях, занимаемых органами, ответственными за предоставление муниципальных услуг, выписки из Реестра.

Услуга, попадающая в Реестр, должна давать любому потребителю точную информацию о том, какой орган несет ответственность за ее оказание, какая организация непосредственно ее предоставляет, какая категория получателей может рассчитывать на ее получение, иные параметры, через которые возможно максимально точно описать, "узнать" и оценить бюджетную услугу. Реестр муниципальных услуг должен регулярно обновляться, период обновления должен быть равен периоду среднесрочного финансового планирования.

Муниципальная услуга считается сформированной и подлежит занесению в реестр муниципальных услуг при условии удовлетворения следующим критериям (рис. 1.4.)

Рис. 1.4. Критерии занесения в реестр муниципальных услуг

Учет потребности в предоставлении муниципальной услуги при формировании расходной части бюджета МО, и финансирование соответствующей муниципальной услуги осуществляется при условии включения данной услуги в реестр муниципальных услуг.

Самый простой и удобный для органов местного самоуправления исполнитель муниципальной услуги – муниципальное предприятие или учреждение.

Самый простой и удобный (но, к сожалению, чаще всего и неэффективный) для органов местного самоуправления исполнитель муниципальной услуги – муниципальное предприятие или учреждение. Органы МСУ вправе определять цели, условия и порядок их деятельности, регулировать цены и тарифы на их продукцию и услуги, утверждать уставы и т. д. Муниципальные унитарные предприятия (МУП) в России они выполняют пока подавляющую часть муниципальных услуг по тепло-, электро-, газо-, водоснабжению и водоотведению, содержанию и ремонту муниципального жилого и нежилого фонда, содержанию территории муниципального образования, уборке мусора и др.

Бесспорно, в деятельности муниципальных предприятий немало положительных сторон, но нельзя не видеть и их существенные недостатки. Главное достоинство муниципальных унитарных предприятий в их постоянной готовности выполнять любое требование власти, потому что они ею учреждены и непосредственно ей подотчетны. В МУПах видится стабильность, устойчивость; большинство из них оказывают либо общественные, либо социально значимые услуги, на что получают дотации из бюджета. Они объективно не заинтересованы в экономном расходовании ресурсов и повышении своей рентабельности. Поэтому за экономической деятельностью муниципальных предприятий необходим постоянный и жесткий административный и финансовый контроль, которого во многих муниципалитетах пока нет.

Надо иметь в виду, что при отсутствии контроля муниципальное предприятие всегда желает быть монополистом в своей сфере деятельности и отрицательно относится к появлению любого конкурента, который, возможно, в состоянии оказывать ту же услугу дешевле и качественнее. В связи с этим, население заинтересовано в создании конкурентной среды для оказания муниципальных услуг с участием предприятий различных форм собственности.

В зарубежных странах муниципалитеты доверяют частным компаниям важнейшие сферы деятельности: городской транспорт, водоснабжение, очистку бытовых стоков и др. Во многих российских городах сегодня также наблюдается острая конкуренция между муниципальным и частным секторами в сфере эксплуатации жилого фонда, вывозе бытового мусора и пр. Опыт показывает, что деятельность частных предприятий ведет к снижению затрат и улучшению качества выполнения муниципальных услуг, сокращению бюджетных дотаций, а в отдельных случаях – и к снижению тарифов. Вместе с тем местные органы власти освобождаются от ряда хозяйственных функций и могут сосредоточить свои усилия на решении стратегических задач. Однако несовершенство нормативно – правовой базы обеспечения деятельности местного самоуправления является серьезным тормозом в обеспечении эффективного предоставления муниципальных услуг населению.

В настоящее время в сфере управления муниципальными услугами используются в основном организационно-административные методы, на территории муниципальных образований слабо развита координация между органами местного самоуправления и другими организациями, контролирующими предоставление муниципальных услуг; качество и объем муниципальных услуг в большей части муниципальных образований не отвечают современным требованиям. Таким образом, построение целостной системы управления муниципальными услугами является одним из важнейших приоритетов реструктуризации муниципального сектора экономики, которая проходит одновременно с Административной реформой в России.

1.2. Организация предоставления муниципальных услуг

Деятельность органов местного самоуправления направлена на решение вопросов местного значения. Решение вопросов местного значения связано с предоставлением муниципальных услуг и состоит в обеспечении гарантированного предоставления этих услуг на территории муниципального образования. При этом органы местного самоуправления принимают все необходимые и допустимые меры к организации системы предоставления услуг. При организации предоставления муниципальных услуг органы местного самоуправления используют различные способы и механизмы, включая нормативно-правовое регулирование отношений на территории муниципального образования, создание собственных хозяйствующих субъектов, заключение и исполнение гражданско-правовых договоров и др.

Надлежащее функционирование системы предполагает, в том числе ее устойчивость в длительной перспективе, возобновляемость и максимально возможное снижение влияния субъективных факторов на эффективность системы в целом. В связи с этим одной из ключевых задач совершенствования муниципального хозяйства является создание условий для возникновения и развития конкуренции на рынках муниципальных услуг в целях устойчивого предоставления качественных, разнообразных и недорогих услуг. Деятельность органов местного самоуправления муниципального образования по совершенствованию муниципального хозяйства должна быть направлена на выбор и использование оптимальных способов организации предоставления муниципальных услуг, внедрение и развитие прогрессивных рыночных механизмов в сфере муниципальных услуг в сочетании с мерами социальной защиты и поддержки в отношении малообеспеченных слоев населения.

Право муниципалитетов на занятие хозяйственной деятельностью реализуется через организацию муниципального хозяйства. Муниципальное хозяйство имеет своей целью организацию предоставления муниципальных услуг. Муниципальное хозяйство следует понимать как систему отношений, а не как совокупность хозяйствующих субъектов. Если понимать муниципальное хозяйство только как совокупность муниципальных предприятий и учреждений, то следовало бы признать, что муниципалитет ограничен в выборе способов организации предоставления услуг только собственными хозяйствующими субъектами. Кроме того, это исключало бы доступ частных хозяйствующих субъектов к предоставлению муниципальных услуг. Наконец, за рамками муниципального хозяйства оказались бы иные субъекты муниципального хозяйства – потребители, их объединения и др. Подобный подход совершенно не обоснован и экономически не эффективен.

Муниципальные услуги могут оказываться любыми хозяйствующими субъектами, а муниципальное хозяйство может и должно организовываться не только путем создания собственных предприятий и учреждений и управления ими. Важно отметить, что отношения в муниципальном хозяйстве возникают по поводу предоставления муниципальных услуг; при этом не имеет значения, кто предоставляет такие услуги – муниципальные хозяйствующие субъекты, либо субъекты иных форм собственности.

Так как муниципальные услуги – сфера деятельности и ответственности местного самоуправления, то одним из участников отношений в сфере муниципального хозяйства является муниципальное образование в лице выступающих от его имени органов местного самоуправления. Поскольку муниципальные услуги есть определенные материализованные продукты деятельности, то естественно, что участником отношений выступают также хозяйствующие субъекты, которые производят (поставляют) эти услуги. Наконец, получатели муниципальных услуг – потребители независимо от их статуса, также являются участниками отношений в сфере муниципального хозяйства. Таким образом, муниципальное хозяйство – система отношений, возникающих по поводу предоставления муниципальных услуг между муниципальным образованием в лице органов местного самоуправления, хозяйствующими субъектами – производителями и поставщиками услуг, а также населением и организациями – потребителями услуг.

При организации муниципального хозяйства органы местного самоуправления выполняют ряд функций, в т. ч.:

• выбор способа организации предоставления услуг;

• нормативно-правового регулирование (в т. ч. в пределах, допускаемых законодательством, тарифное регулирование, принятие примерных или типовых договоров на предоставление тех или иных услуг);

• нормирование, установление стандартов предоставления услуг, контроль;

• функции собственников имущества и учредителей (участников) хозяйствующих субъектов;

• оказание услуг в рамках решения вопросов местного значения (круг таких услуг весьма ограничен, ибо органы местного самоуправления в принципе не должны заниматься хозяйственной деятельностью).

При этом одной из наиболее важных, во многом определяющей по отношению к другим, является функция выбора способа организации предоставления муниципальных услуг. К числу способов предоставления муниципальных услуг, в частности, относятся:

1. Заключение гражданско-правовых договоров на оказание услуг и выполнение работ с частными хозяйствующими субъектами.

2. Заключение гражданско-правовых договоров с хозяйствующими субъектами иных публично-правовых образований.

3. Организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных хозяйственных обществ.

4. Создание собственных хозяйствующих субъектов в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах и участие в хозяйствующих субъектах смешанной формы собственности.

5. Заключение и исполнение соглашений о делегировании (в т. ч. взаимном) полномочий по решению вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований.

6. Аутсорсинг муниципальных услуг.

При принятии решения о выборе способа организации предоставления услуги органам местного самоуправления следует учитывать:

• нормы федерального законодательства, законодательства субъекта РФ и локальных нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией,

• состояние рынка данной услуги(монопольный, олигопольный, конкурентный, потенциально конкурентный),

• источники финансирования предоставления услуги (средства местного бюджета, оплата услуг потребителями, смешанные) и их соотношение,

• соразмерность избираемого способа организации объему предоставляемых услуг (экономическая обоснованность),

• общие тенденции развития данной услуги на российских и зарубежных рынках и специфические особенности муниципального образования.

Там, где уже может развиваться частное предпринимательство, требуется ограничивать хозяйственную деятельность муниципалитетов. Здесь должен соблюдаться принцип субсидиарности: муниципалитет должен заниматься хозяйственной деятельностью (в т. ч. через муниципальные организации) только в тех случаях, когда частный бизнес не может выполнить эти муниципальные задачи как минимум так же хорошо. Очевидно, что в областях деятельности, где частный бизнес отсутствует, предоставлять услуги или создавать условия для их предоставления, в том числе путем создания муниципальных объектов и (или) организаций, должна публичная власть. Остановимся на отдельных способах организации муниципальных услуг.[24]

Заключение гражданско-правовых договоров на оказание услуг и выполнение работ с частными хозяйствующими субъектами

Данный способ решения вопросов местного значения следует рассматривать как приоритетный, поскольку он, как правило, обеспечивает наибольшую экономическую эффективность предоставления соответствующих услуг. Этого же требует и реализация принципа субсидиарности. В то же время возможность его использования определяется наличием на рынках этих услуг частных хозяйствующих субъектов, в первую очередь – конкурирующих между собой. Отсутствие частных производителей услуг и конкуренции препятствует активному внедрению этого способа организации муниципального хозяйства. В то же время, взаимозависимость между спросом и предложением на рынке муниципальных услуг требует от муниципалитетов инициировать привлечение частных хозяйствующих субъектов и стимулировать возникновение последних, в т. ч. путем регулярного объявления конкурсов на предоставление муниципальных услуг. Одновременно следует иметь в виду, что рынки услуг и рынки деятельности хозяйствующих субъектов не совпадают с административными границами территорий, в т. ч. муниципальных образований.

В рамках данного способа следует выделить:

1.1. Формирование, размещение с использованием конкурентных механизмов отбора (открытые и закрытые конкурсы, запросы котировок и др.) муниципального заказа на предоставление (социально значимых) услуг, потребителем которых выступает муниципальное образование в целом (например, благоустройство, строительство и ремонт дорог и др.), и которые финансируются за счет средств местного бюджета, и заключение с победителями договоров на исполнение заказа.

2. Отбор с использованием конкурентных механизмов по правилам муниципального заказа поставщиков муниципальных услуг, потребителем которых муниципальное образование выступает наряду с другими собственниками (потребителями), по поручению прочих собственников (потребителей), участвующих в финансировании этих услуг (как правило, в форме платежей за услуги), и заключение от имени и по поручению потребителей договоров на оказание услуг.

3. Отбор, как правило, с использованием конкурентных механизмов, и передача на основании гражданско-правовых договоров частным хозяйствующим субъектам объектов муниципальной собственности на условиях т. н. частно-публичного партнерства: в эксплуатацию – пользование, аренду, управление и др.; концессию; а также путем заключения иных договоров, создающих условия для частно-публичного партнерства, инвестиционных (простого товарищества) и иных соглашений в целях предоставления соответствующей муниципальной услуги.

В данном случае речь идет об оказании услуг, связанных с эксплуатацией объектов коммунальной инфраструктуры на естественно-монопольных рынках – в частности, в водоснабжении и водоотведении, транспортировке тепловой энергии и некоторых иных услугах. Данный механизм пока получил наименьшее распространение, что объясняется различными обстоятельствами.

Заключение гражданско-правовых договоров с хозяйствующими субъектами иных публично-правовых образований[25]

Это могут быть хозяйствующие субъекты других муниципальных образований – поселений, муниципальных районов и городских округов, а в отдельных случаях – и государственными хозяйствующими субъектами, оказывающими соответствующие услуги.

Следует отметить, что данный способ решения вопросов местного значения может использоваться при одновременном наличии следующих условий:

• отсутствие возможностей привлечения на территорию муниципального образования частных производителей (поставшиков) услуг ввиду отсутствия соответствующих хозяйствующих субъектов на рынке, либо отсутствия у них заинтересованности в предоставлении услуг;

• наличие на рынке хозяйствующих субъектов иных муниципальных образований, либо государства, предоставляющих соответствующие конкурентоспособные услуги;

• готовность и способность соответствующих хозяйствующих субъектов оказывать потребные услуги сторонним муниципальным образованиям.

Потребность в использовании данного способа решения вопросов местного значения существенно возросла в связи с тем, что поселения не занимались организацией предоставления муниципальных (в первую очередь, коммунальных) услуг. С введением в действие Закона № 131-Ф3 вопросы организации предоставления коммунальных услуг в полном объеме ложатся на муниципалитеты поселенческого типа.

Организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных хозяйственных обществ

Этот механизм не получил до настоящего времени широкого распространения. Основная идея межмуниципальной кооперации состоит в том, что объединение ресурсов различных муниципалитетов, решающих одну и ту же задачу, зачастую экономически более эффективно, нежели решение той же задачи в рамках одного муниципалитета. Кроме того, межмуниципальная кооперация будет «подталкиваться» процессом разграничения собственности, в результате чего во многих случаях поселения не будут располагать всем набором объектов, необходимых для решения вопросов местного значения.

Межмуниципальная хозяйственная кооперация может осуществляться путем:

• заключения и исполнения разовых (краткосрочных) договоров о совместной деятельности в случаях, когда муниципалитеты совместно проводят разовые «акции» (например, совместное проведение семинара или конференции, совместная разовая закупка оборудования в целях снижения цены закупки) – это наиболее простая форма межмуниципального сотрудничества;

• заключения и исполнения длящихся во времени договоров о совместной деятельности в случаях, когда муниципалитеты осуществляют систематическое сотрудничество по решению определенного вопроса местного значения (например, договор о совместном вывозе ТБО); подобное сотрудничество требует более детального договорного регулирования, является более сложным по реализации и может нередко предварять создание совместных хозяйствующих субъектов;

• создания совместных хозяйствующих субъектов для «институционализации» совместного решения вопросов местного значения на постоянной основе; отношения в данном случае регулируются учредительными документами, решения органов управления, а также договорами между создаваемыми хозяйствующими субъектами и муниципалитетами-участниками, выступающими одновременно в роли «потребителей» услуг.

Межмуниципальные хозяйствующие субъекты могут создаваться в форме коммерческих хозяйственных обществ (ст. 68 Закона), либо некоммерческих организаций (ст. 69). Закон № 131-ФЗ определил организационно-правовые формы межмуниципальных хозяйствующих субъектов: закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью (ст. 68), автономные некоммерческие организации и фонды (ст. 69).

Создание собственных хозяйствующих субъектов в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах и участие в хозяйствующих субъектах смешанной формы собственности

Право муниципалитетов на создание собственных хозяйствующих субъектов вытекает из права на занятие хозяйственной деятельностью и является его составной частью. Это право ограничено специальной правоспособностью муниципальных образований, как и право на занятие хозяйственной деятельностью. Т. е. первое необходимое условие создания муниципальных хозяйствующих субъектов (организаций) состоит в соответствии предмета их деятельности задачам местного самоуправления. Муниципальное образование не вправе создавать муниципальные организации или участвовать в хозяйствующих субъектах, если при этом не преследуется цель решения строго очерченных вопросов местного значения. Круг вопросов местного значения установлен применительно к каждому типу муниципальных образований в ст. ст. 14–16 ФЗ-№ 131. При этом связь между созданием хозяйствующего субъекта и решением того или иного вопроса местного значения должна быть непосредственной и очевидной. Недопустимо создание муниципальных хозяйствующих субъектов для оказания услуг, не являющихся муниципальными в силу прямого указания Закона или устава муниципального образования.

Изложенное условие (ограничение) является необходимым, но не достаточным для реализации права на создание собственных хозяйствующих субъектов. Вторым ограничением является недопустимость создания и сохранения муниципальных предприятий в тех сферах (на тех рынках), где существуют и работают частные предприятия – конкуренты. Данное требование базируется на следующих трех принципах:

1) Субсидиарность – муниципалитет вмешивается в хозяйственную деятельность только тогда, когда решение стоящих перед ним задач не достигается силами частных хозяйствующих субъектов.

2) Недопустимость конкуренции между частным и публичным секторами экономики (что является частным случаем принципа равенства участников хозяйственных отношений).

3) Экономическая эффективность – публично-правовые образования, не являясь сами хозяйствующими субъектами и создаваясь не для коммерческой деятельности, по общему правилу, экономически менее эффективны, нежели частные хозяйствующие субъекты.

Во всех наиболее развитых странах мира ни государство, ни муниципальные образования практически не участвуют в тех отраслях экономики, где существует и развито частное предпринимательство. В таких сферах, как городские и междугородние пассажирские перевозки, отопление, строительство и ремонт жилья, строительство дорог и дорожные работы, благоустройство территорий, вывоз мусора и некоторых других, которые относятся к сфере задач местного уровня власти, в настоящий момент появились, либо появятся при снятии соответствующих барьеров, частное предпринимательство и конкуренция. К числу отраслей экономики, в которых муниципальные образования традиционно продолжают создавать собственные хозяйствующие субъекты, относятся, к примеру, снабжение населения водой, газом, теплом; канализация и переработка сточных вод; переработка мусора; городской и пригородный пассажирский транспорт.

Количество и размеры предприятий, создаваемых (приобретаемых) для осуществления той или иной деятельности, должны быть соразмерны с потребностью в этой деятельности, а также соответствовать размерам и возможностям (в первую очередь, финансовым) самого муниципального образования.

Учету подлежит требуемый объем участия муниципального образования (включающий как стоимость предоставляемого имущества, размер бюджетного финансирования, стоимость льгот, так и расходы по организации деятельности, управления и контроля со стороны органов местного самоуправления). Принимаемое решение должно иметь экономическое обоснование. В процессе деятельности муниципального предприятия должен осуществляться периодический мониторинг на предмет соблюдения соответствия затрат, связанных с функционированием предприятия, и объемом и номенклатурой предоставляемых предприятием услуг.

Действия по созданию хозяйствующих субъектов являются с точки зрения законодательства учреждением юридических лиц. Порядок создания и функционирования организаций как юридических лиц независимо от формы собственности – предмет регулирования гражданского законодательства. Создавая хозяйствующие субъекты либо участвуя совместно с другими учредителями в смешанных хозяйствующих субъектах, муниципальные образования должны руководствоваться, в первую очередь, нормами гражданского законодательства: ГК РФ, федеральных законов «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О некоммерческих организациях», «О приватизации государственного и муниципального имущества в РФ» и других, входящих в систему гражданского права.

Ст. 124 ГК РФ устанавливает, что участником гражданских правоотношений выступает муниципальное образование. От его имени приобретать права и нести обязанности могут органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ). Т. е. учредителем муниципальных хозяйствующих субъектов является муниципальное образование, а не органы местного самоуправления. Какие органы местного самоуправления будут выступать от имени учредителя, устанавливается уставом муниципального образования и локальными нормативными актами (к примеру, Положением о порядке управления муниципальной собственностью, Положением о создании муниципальных организаций и участии в организациях иных форм собственности). Это должен быть орган местного самоуправления (должностные лица и муниципальные служащие действуют от лица соответствующих органов местного самоуправления в силу должности или на основании доверенности).

Муниципальные образования вправе выступать учредителями хозяйствующих субъектов в следующих организационно-правовых формах:

– Коммерческие – открытые акционерные общества, общества с ограниченной и с дополнительной ответственностью, муниципальные унитарные предприятия,

– Некоммерческие – муниципальные учреждения, некоммерческие партнерства, фонды и автономные некоммерческие организации.

Муниципальные унитарные предприятия. Муниципальные образования до настоящего времени тяготели к организационно-правовой форме муниципальных унитарных предприятий, создавая в этой форме практически все свои предприятия. В соответствии со ст. 113 ГК РФ, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество муниципального унитарного предприятия находится в муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Право хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника, включающих, в частности[26]:

• право владения, пользования и распоряжения по своему усмотрению любым движимым имуществом (в т. ч. денежными средствами), находящимся у него на праве хозяйственного ведения, в т. ч. права на сдачу в аренду, залог, мену, дарение, продажу, передачу в доверительное управление и др. (ст. 294, абз. 2 п. 2 ст. 295 ГК РФ),

• право владения и пользования по своему усмотрению недвижимым имуществом, находящимся у него в хозяйственном ведении (ст. 294 ГК РФ),

• с согласия собственника имущества – право распоряжения недвижимым имуществом (абз. 1 п. 2 ст. 295 ГК РФ),

• право на защиту владения, в т. ч. против собственника (ст. 305 ГК РФ) и др. права.

Круг полномочий собственника в отношении имущества, переданного им в хозяйственное ведение, весьма узок и определен Кодексом исчерпывающе. Они сводятся к следующему:

I. дача согласия на сделки по распоряжению недвижимым имуществом, переданным на праве хозяйственного ведения, в т. ч. на отчуждение, сдачу в аренду, передачу в залог, внесение в качестве вклада в капитал хозяйственных обществ и товариществ (п. 2 ст. 295 ГК РФ),

II. право на получение части прибыли от использования имущества, переданного в хозяйственное ведение (абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК РФ),

III. право на (правомерное) изъятие имущества у предприятия (п. 3 ст. 299 ГК РФ).

При этом ГК РФ не устанавливает круг случаев, когда собственник вправе изъять такое имущество.

В развитие ГК РФ был принят специальный Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»[27]. В этом акте законодатель существенно сузил правомочия унитарных предприятий применительно к имуществу, переданному им в хозяйственное ведение, предусмотрев, в частности, обяанность согласования с собственником не только сделок с недвижимым, но и некоторых сделок с движимым имуществом, а также, запретив такое отчуждение (любого) имущества, которое может привести к невозможности осуществлять деятельность, для которой создавалось унитарное предприятие.

Самым существенным недостатком унитарных предприятий, связанным с обладанием имуществом на праве хозяйственного ведения, является невозможность привлечения сторонних инвестиций, паевого капитала. Поскольку само предприятие не является собственником имуществом, то в силу закона любое улучшение и приращение имущества становится собственностью муниципального образования. Имущество унитарного предприятия не может быть разделено на паи – оно всегда представляет собой единый имущественный комплекс с одним собственником – муниципальным образованием. Это обстоятельство не только снижает (точнее – исключает) инвестиционную привлекательность унитарных предприятий для сторонних (стратегических и портфельных) инвесторов, но и не стимулирует менеджмент предприятий к повышению экономической эффективности его деятельности, поскольку сама форма не предусматривает возможности долевого участия менеджмента в предприятии и результатах его деятельности.

Недостатком для муниципалитета является также чрезвычайная сложность изъятия у предприятия имущества, ранее переданного ему на праве хозяйственного ведения. Практически невозможным оказывается изъять даже очевидно излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество. Судебные органы в спорах между муниципалитетами и муниципальными унитарными предприятиями по вопросу изъятия имущества последовательно стоят на стороне последних.

Далее, унитарные предприятия обладают специальной правоспособностью – т. е. они вправе заниматься только уставной деятельностью. Любые сделки унитарного предприятия, выходящие за рамки его специальной правоспособности, могут быть признаны недействительными, что может повлечь негативные последствия, установленные гражданским законодательством.

Недостатком унитарных предприятий является также закрепленное п. 4 ст. 113 ГК РФ единоличное руководство предприятием со стороны назначаемого учредителем директора. Сам учредитель, по существу, отстранен от участия в управлении предприятием, он вправе лишь назначать и увольнять руководителя, а также требовать от него периодических отчетов. Увольнение руководителя, как правило, носит характер «последующего реагирования» на неудовлетворительное управление предприятием. Закон не предусматривает коллегиальных органов управления унитарными предприятиями (в отличие от хозяйственных обществ, в которых существует целая система органов управления, каждый из которых обладает собственной компетенцией по решению дел предприятия).

Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. При этом ГК не ограничивает объем ответственности размером уставного фонда предприятия и не ставит его в зависимость от права, на котором имущество принадлежит предприятию. Унитарное муниципальное предприятие отвечает по своим долгам, в первую очередь, имуществом, находящимся у него на праве хозяйственного ведения. Таким образом, учредитель – муниципальное образование, передавшее имущество в хозяйственное ведение, в случае предъявления к унитарному предприятию требований по долгам, может лишиться муниципальной собственности, переданной предприятию на праве хозяйственного ведения.

В связи с изложенными и иными недостатками рекомендуется в будущем отказаться от использования формы унитарных предприятий, учреждая в случае необходимости хозяйственные общества.

. К числу преимуществ хозяйственных обществ следует отнести: возможность привлечения стороннего капитала в предприятие за счет продажи долей (пакетов акций); ограниченность ответственности муниципального образования по долгам предприятия в хозяйственных обществах размером вклада в уставный капитал; наличие системы коллегиальных органов управления, в которых участвует учредитель (собственник); наличие внутренних органов контроля деятельности предприятия, его руководства, норм об учете и отчетности, подлежащей утверждению учредителем, а также об обязательном аудите (для ОАО); законодательная регламентация процедуры увольнения директора; возможность стимулирования заинтересованности управленческого персонала в прибыльности предприятия через соответствующую систему оплаты труда и участия.

Муниципальные образования вправе создавать хозяйственные общества, в частности открытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью. Ст. 124 ГК РФ предусматривает участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях на началах равенства с другими его участниками. Право создания хозяйствующих субъектов есть проявление гражданской правоспособности муниципальных образований. ГК РФ не содержит специальных ограничений в отношении учреждения муниципалитетами хозяйственных обществ. Подобное ограничение, однако, содержится в Федеральном законе «Об акционерных обществах» от 26.12.1995 г., в соответствии с п. 4 ст. 7 которого: «Общества, учредителями которых выступают в случаях, установленных федеральными законами, Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий), могут быть только открытыми».[28]

В соответствии с абзацем 3 п. 4 ст. 66 ГК РФ, государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Эта норма, которая содержится также в законах «Об акционерных обществах» (абзац 2 п. 1 ст. 10) и «Об обществах с ограниченной ответственностью» (абзац 1 п. 2 ст. 7), нередко истолковывается как полный запрет на создание хозяйственных обществ муниципальными образованиями. Это не так. Органы местного самоуправления (равно как и органы государственного управления) в принципе не могу выступать учредителями хозяйственных обществ, равно как и любых иных юридических лиц. Это связано с особенностями статуса учредителя, который несовместим со статусом органов публичной власти. Так, учредитель должен быть собственником имущества, которое он передает учреждаемому юридическому лицу. Кроме того, он должен иметь возможность нести ответственность по долгам учреждаемого лица в случаях, установленных законодательством, либо учредительными документами. Наконец, участником гражданских правоотношений, как уже отмечено выше, является именно муниципальное образование, а не его органы. Именно муниципальное образование как собственник и участник правоотношений приравнен законом к иным участникам гражданского оборота.

В то же время, федеральным законодательством о местном самоуправлении допускается создание хозяйственных обществ и органами местного самоуправления. В частности, в соответствии с абзацем 1 ч. 4 ст. 51 Закона № 131-Ф3, органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в т. ч. межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Необходимо обратить внимание также на нормы Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», который предусматривает различные способы приватизации муниципального имущества, в т. ч. преобразование муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, а также внесение вклада в уставный капитал открытых акционерных обществ. При решении вопроса о создании ОАО путем внесения вклада в уставный капитал, либо о преобразовании МУП в ОАО, муниципалитетам надлежит руководствоваться нормами законодательства о приватизации. В остальных случаях (в частности, при создании обществ с ограниченной ответственностью и участии в них) подлежат применению нормы гражданского законодательства.

При принятии решения о выборе конкретной формы хозяйственного общества (ОАО или ООО) рекомендуется учитывать, что создание ОАО оправданно при наличии двух предпосылок: в уставной капитал вносится крупный имущественный комплекс, либо иное имущество на значительную сумму; в дальнейшем предполагается привлечение частных инвестиций в обмен на акции. В остальных случаях могут создаваться общества с ограниченной ответственностью.

Следует иметь в виду, что законодательство не устанавливает предельных сроков владения пакетами акций (долями) создаваемых муниципальным образованием хозяйственных обществ. Однако такие сроки, а также размеры подлежащих отчуждению пакетов акций (долей) могут предусматриваться муниципальными программами приватизации.

Некоммерческие организации. Особенности создания и деятельности некоммерческих организаций урегулированы Федеральным законом от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Названный Закон не содержит каких-либо специальных ограничений по созданию некоммерческих организаций муниципальными образованиями. Ряд организационно-правовых форм некоммерческих организаций, однако, не может создаваться муниципалитетами в силу особенностей самих этих форм. Содержащаяся в ст. 31 Закона норма о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления создают государственные и муниципальные учреждения, закрепляют за ними имущество на праве оперативного управления и осуществляют их полное или частичное финансирование, не может рассматриваться в качестве ограничения права муниципальных образований на создание иных некоммерческих организаций (некоммерческих партнерств, автономных некоммерческих организаций, фондов) как в силу самой конструкции цитируемой нормы, так и в силу обстоятельств, изложенных ранее применительно к коммерческим организациям.

Взаимоотношения между муниципальным образованием в лице представляющих его органов местного самоуправления и создаваемыми им муниципальными хозяйствующими субъектами носят гражданско-правовой характер и реализуются через права учредительства (включая права на получение дивидендов, права на участие в управлении и т. д.) и через договорные отношения (на предоставление соответствующих муниципальных услуг). К этим отношениям применяются нормы гражданского законодательства.

Заключение и исполнение соглашений о делегировании полномочий по решению вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований

В соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 15 ФЗ-№ 131 допускается передача отдельных полномочий поселений на уровень муниципальных районов, а в соответствии с абзацем 2 этой же нормы – передача отдельных полномочий муниципальных районов поселениям.

Использование данного способа решения вопросов местного значения ограничено правовыми и экономическими требованиями. Определяющим экономическим ограничением является экономическая эффективность такого решения в сравнении с иными способами решения. Реализация принципа субсидиарности на практике означает, что муниципальное образование должно вначале оценить возможность и эффективность решения вопроса с привлечением частных хозяйствующих субъектов, затем – межмуниципальной кооперации и собственных хозяйствующих субъектов, и лишь в исключительных случаях прибегать к делегированию полномочий.

Не менее важными являются правовые ограничения. Закон наделил каждый тип муниципальных образований собственной компетенцией с той целью, чтобы эти вопросы решались именно соответствующим типом муниципальных образований. Любое отклонение от законодательно разграничения полномочий должно рассматриваться как исключение из общего правила.

Именно такой подход законодателя к делегированию полномочий между различными типами муниципалитетов предопределил установление особого режима такого делегирования и ограничений в использовании этого механизма. В частности, делегирование осуществляется только на основании соглашений, признаком которых является равенство сторон-участников соглашения. Указанные соглашения могут предусматривать делегирование только части полномочий, но не всего объема полномочий соответствующего типа. Речь может идти только о такой части полномочий, которая существенно не отразится на статусе «делегирующего» муниципального образования, не изменит сущность местного самоуправления как уровня публичной власти, самостоятельно решающего вопросы непосредственного жизнеобеспечения населения, проживающего на соответствующей территории.

Принципиально важным является то, что одновременно с делегированием полномочий должна происходить передача финансовых средств (субвенций) для исполнения соответствующих полномочий, т. е. закон не допускает передачу т. н. «нефинансируемых мандатов». А попытки передать муниципальным районам полномочия поселений под предлогом отсутствия у последних финансовых средств для решения соответствующих вопросов местного значения находятся в явном противоречии с требованиями законодательства.

Рассмотрим аутсорсинг муниципальных услуг.[29] В государственном и муниципальном управлении под аутсорсингом понимают передачу исполнения административно-управленческих функций внешней по отношению к исполнительным органам власти организации на возмездной основе по установленным правилам и нормам[30].

Аутсорсинг исполнения отдельных функций осуществляется с целью повышения эффективности исполнения данных процессов, оптимизации численности и структуры исполнительных органов власти. Использование аутсорсинга должно способствовать снижению стоимости и повышению качества предоставления муниципальных услуг. Однако не подлежит передаче на аутсорсинг исполнение функций, связанных с применением властных полномочий, а также с непосредственным руководством исполнительным органом власти.

Применение механизма аутсорсинга требует процессного мышления, который позволяет не только упорядочить и по-новому организовать взаимодействие рабочих групп, но и существенным образом сократить численность персонала и добиться получения необходимого результата в требуемые сроки.

В государственном и муниципальном управлении выделяют несколько подходов к организации аутсорсинга:

1. Кластерный подход – объединение органов власти для организации совместных действий по аутсорсингу; управление берут на себя отдельные органы.

2. Централизованный подход – управление политикой аутсорсинга в рамках единой уполномоченной организации (например, осуществление государственного и муниципального заказа продукции и услуг).

3. Децентрализованный подход – независимое создание индивидуальных стратегий использования аутсорсинга для каждого органа власти.

С позиции экономической теории эффективность выведения той или иной деятельности за пределы организации оценивается изменением суммарных трансакционных и трансформационных издержек в результате такой передачи, поэтому при отборе тех видов деятельности, которые могут быть переданы на аутсорсинг, важно оценить потенциал снижения издержек, выделить факторы, которые могут этому способствовать. Среди таких факторов следует назвать:

• наличие рынка услуг, деятельность по созданию которых мы хотим передать за пределы организации,

• наличие на этом рынке агентов, обладающих ключевой компетенцией по ведению тех видов деятельности, которую мы хотим передать на аутсорсинг и др.

Отсутствие рынка услуг и квалифицированных поставщиков услуг ставит под сомнение саму возможность снижения издержек (повышение эффективности) за счет аутсорсинга. Асимметричность информации заключается в отсутствии доступа заказчика к информации о деятельности поставщика услуги и его возможных действиях вследствие нарушений хода осуществления деятельности, переданной на аутсорсинг. В условиях отсутствия возможностей давления заказчика или непосредственного потребителя услуги на поставщика проблема усугубляется, поскольку увеличивается возможность проявления оппортунистического поведения. Что в свою очередь ведет к снижению эффективности выполнения деятельности на аутсорсинге. Заказчик будет вынужден увеличить трансакционные издержки вследствие необходимости измерения результатов деятельности, надзора за поставщиком и обеспечения выполнения контракта.

При принятии решения о применении аутсорсинга органы управления должны представить свои предложения, которые должны содержать:

• обоснование необходимости и целесообразности применения аутсорсинга,

• сведения о расходах бюджета на выполнение определенных видов деятельности,

• расчет предполагаемых расходов в случае передачи определенных видов деятельности на аутсорсинг,

• специфические для указываемых видов деятельности цели применения аутсорсинга,

• информацию о наличии нормативных правовых актов, закрепляющих полномочия по осуществлению видов деятельности, предлагаемых для передачи на аутсорсинг.

Уполномоченный орган должен провести оценку экономической целесообразности передачи указанных в предложениях видов деятельности на внешнее исполнение, после чего подготовить соответствующее заключение. По итогам рассмотрения предложений должны быть подготовлены необходимые нормативно-правовые акты, содержащие:

• перечень видов деятельности, подлежащих передаче на аутсорсинг,

• порядок осуществления управления, контроля и мониторинга эффективности исполнения переданных на аутсорсинг видов деятельности,

• порядок и формы отчетности исполнительных органов власти перед высшим исполнительным органом об эффективности исполнения переданных на аутсорсинг видов деятельности.

Применение механизма аутсорсинга органами государственного и муниципального управления позволяет:

• повысить эффективность административно-управленческих процессов,

• сконцентрироваться на основной деятельности и повысить качество государственных и муниципальных услуг,

• сократить административный и управленческий персонал,

• обеспечить привлечение лучших практик в соответствующей сфере деятельности,

• обеспечить доступ к более современным технологиям (при тех же или меньших затратах) и др.

Таким образом, аутсорсинг может рассматриваться в качестве одного из действенных инструментов управления осуществлением муниципальных функций.

1.3. Организационно-финансовые механизмы предоставления муниципальных услуг

При выборе способа организации предоставления услуг рекомендуется учитывать принципы:

1) предоставление доступа к оказанию услуг населению любым хозяйствующим субъектам, соответствующим необходимым квалификационным требованиям;

2) приоритет применения конкурсных способов организации предоставления услуг, как обеспечивающих большую прозрачность принимаемых решений и больший экономический эффект;

3) полное равенство хозяйствующих субъектов, конкурирующих на рынках соответствующих услуг;

4) необходимость создания и развития конкуренции в тех сферах хозяйственной деятельности, где она отсутствует, но потенциально возможна;

5) отказ от административных и переход к гражданско-правовым (договорных) отношениям с хозяйствующими субъектами – поставщиками муниципальных услуг, обеспечение соблюдения качества, сроков и иных обязательных параметров, предоставляемых населению услуг путем организации надлежащего контроля условий заключаемых договоров;

6) недопущения совмещения функций заказчика (и контролера) и исполнителя услуг (работ);

7) контроль монопольных рынков, в том числе деятельности хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке, в рамках действующего законодательства.

В процессе оказания любой услуги всегда можно выделить трёх главных участников процесса – потребителя (получателя), поставщика (исполнитель) и организатора (заказчика) услуги, которые связаны между собой достаточно сложной системой отношений (назначение услуги, ее поставка, потребление и оплата и т. д.).

В Российской Федерации «заказчиками» муниципальных услуг являются соответствующие подразделения местной администрации, к полномочиям которых действующими законами либо муниципальными правовыми актами отнесена организация предоставления медицинских, образовательных и иных муниципальных услуг, а, следовательно, и выбор оптимального способа предоставления муниципальных услуг и исполнителей услуг.

Основными «поставщиками» (исполнителями) публичных услуг являются в основном муниципальные или государственные медицинские, образовательные учреждения, учреждения социального обслуживания, государственные и муниципальные унитарные предприятия. В роли поставщиков могут выступать коммерческие и некоммерческие организации, а также отдельные граждане либо «неформальные» группы граждан.

Организатор (заказчик) должен установить процедуру принятия решений по отбору поставщика требуемых услуг по их видам, количеству и качеству, по уровню необходимых затрат в условиях заведомого отсутствия согласия между потребителями. Поскольку организация услуги сама по себе является услугой, органы власти могут выступить также в роли «организатора организации», назначив на определенных условиях непосредственного организатора услуги.

В зависимости от способов взаимодействия между поставщиком, организатором и потребителем услуги, а также в зависимости от сочетания способов оплаты, поставки и назначения услуги можно выделить как минимум одиннадцать механизмов организации и предоставления услуг, которые представлены в таблице 1.3.

Таблица 1.3.

Схема моделей механизмов доставки услуг потребителю

Обозначения на схемах:

сплошные линии – «потоки власти» (организатор услуги выбирает, назначает и уполномочивает поставщика услуги),

– «потоки доставки услуги» потребителю,

– «потоки финансов» (оплата за предоставленные услуги, трансферты, субсидии);

М – орган местного самоуправления, П – потребитель услуги, Ф – фирма-поставщик услуги, А – добровольная ассоциация.

На приведённых в таблице выше схемах механизмы организации и предоставления муниципальных услуг разбиты на три группы в зависимости от роли бюджета в финансировании услуги:

1) услуга полностью финансируется из бюджета;

2) бюджет не участвует в финансировании услуги;

3) бюджет и потребитель финансируют услугу совместно.

Предложенная классификация ни в коей мере не является всеохватывающей «истиной в последней инстанции», а скорее приглашением к обсуждению. Например, в таблицу не включена схема «благотворительной услуги», когда все расходы по поставке услуги берет на себя ее поставщик. Органы власти не принимают никакого участия в организации такой услуги, но при составлении статистической картины и особенно при оценке потребностей в социальной помощи наличие таких услуг надо учитывать. Если же благотворительная организация полностью или частично существует за счет бюджетных средств, то ее услуги являются бюджетными услугами и подпадают под общую классификацию.

Приведем краткие комментарии к механизмам, показанным в табл. 1.3.

ПЕРВАЯ ГРУППА. Бюджетное финансирование

1.1. «Бесплатная» муниципальная услуга.

Ее бесплатно поставляет орган власти, который здесь является и поставщиком, и организатором услуги.

1.2. Платная муниципальная услуга.

В этом случае организатором услуги является потребитель, а муниципалитет выступает как монопольный поставщик.

1.3. Межмуниципальное соглашение.

Один из муниципалитетов может заключить с другим договор о выполнении услуги для потребителя.

1.4. Муниципальный контракт.

Его органы власти заключают с частными и некоммерческими организациями. Орган власти выступает как организатор услуги и оплачивает ее, а фирма – как ее поставщик.

ВТОРАЯ ГРУППА. Самофинансирование

2.1. Автономное самообслуживание.

Потребитель не обращается за услугами ни к власти, ни к коммерсантам.

2.2. Коллективное самообслуживание и добровольные услуги.

2.3. Привилегированный рынок.

Исключительная привилегия – это предоставление частной фирме монопольных прав на поставку услуги, обычно предусматривающее регулирование цены органом власти.

2.4. Свободный рынок.

Организатором услуги выступает сам потребитель.

ТРЕТЬЯ ГРУППА. Софинансирование

3.1. Субсидирование поставщика.

В этом механизме поставщиком является частная фирма, а орган власти и потребитель выступают соорганизаторами (орган власти выбирает дотируемого поставщика, а потребитель выбирает наиболее подходящего поставщика).

3.2. Субсидирование потребителя,

Потребитель обращается за услугой к поставщику, назначенному органом власти.

3.3. Муниципальная гарантия.

Потребитель получает трансферт из бюджета, а затем осуществляет свободный выбор на рынке услуг.

3.4. Комбинированная модель.

Она может сочетать в себе несколько механизмов для различных компонентов услуги.

Каждая из вышеуказанных моделей обладает как преимуществами, так и недостатками, причём практически все виды услуг могут быть обеспечены более чем одним механизмом. Можно выделить некоторые факторы, важные для выбора наиболее эффективного механизма [31]:

• специфицируемость услуги;

• возможность выбора из числа конкурирующих поставщиков;

• результативность и эффективность услуги;

• масштабы предоставления услуги;

• социальное равноправие потребителей.

Следует отметить, что все описанные механизмы относятся к конкретным услугам, а не к органам власти, их оказывающим. Понятно, что один и тот же орган может предоставлять услуги по различным механизмам, которые к тому же меняются во времени[32].

Главную оценку услуге, конечно, ставит потребитель. Эта «потребительская оценка», в большинстве случаев субъективная, важна и для организатора услуги, который через систему обратной связи (систему индикаторов) отслеживает ситуацию на рынке услуг и вносит необходимые коррективы в сервисный процесс. Помимо учёта мнения потребителя, организатор использует и иные методы оценки качества услуг – проводит их сертификацию, проверки соблюдения поставщиками услуг норм и правил. Если услуга предоставляется в рамках муниципального заказа, то организатор следит за исполнением соответствующего контракта, в котором обязательном порядке должны быть предусмотрены требования к качеству исполнения услуги. Вне зависимости от того, кто платит за услугу – бюджет или клиент – конечному потребителю должно быть предоставлено право получить полную информацию об услуге.

Надлежащее функционирование системы предполагает, в том числе ее устойчивость в длительной перспективе, возобновляемость и максимально возможное снижение влияния субъективных факторов на эффективность системы в целом. В связи с этим одной из ключевых задач совершенствования муниципального хозяйства является создание условий для возникновения и развития конкуренции на рынках муниципальных услуг в целях устойчивого предоставления качественных, разнообразных и недорогих услуг. Деятельность органов местного самоуправления муниципального образования по совершенствованию муниципального хозяйства должна быть направлена на выбор и использование оптимальных способов организации предоставления муниципальных услуг, внедрение и развитие прогрессивных рыночных механизмов в сфере муниципальных услуг в сочетании с мерами социальной защиты и поддержки в отношении малообеспеченных слоев населения.

Одной из ключевых задач деятельности органов МСУ является создание условий для возникновения и развития конкуренции на рынках муниципальных услуг в целях устойчивого предоставления качественных, разнообразных и недорогих услуг. Муниципалитеты должны использовать оптимальные способы организации предоставления бюджетных услуг, развивать прогрессивные рыночные механизмы в сфере муниципальных услуг в сочетании с мерами социальной защиты и поддержки в отношении малообеспеченных слоев населения.

Отдельной и, пожалуй, важнейшей проблемой является обеспечение контроля эффективности и качества предоставляемых организациями всех форм собственности публичных услуг. Именно оценка эффективности позволяет перейти к новым методам бюджетирования, ориентированного на результат, и оптимизировать предоставление публичных услуг. Однако, эффективный контроль предоставления муниципальных услуг, а также исполнения установленных стандартов невозможен без общественной активности, контроля со стороны гражданского общества и судебного контроля, когда гражданин, в случае нарушения стандарта услуги или обслуживания, мог бы обратиться в суд и добиться предоставления услуги надлежащего качества. Для этого важнейшее значение имеет повышение информированности потребителей об объеме, стандартах и процедурах предоставления публичных услуг в средствах массовой информации, в том числе, в сети интернет.

Существенной проблемой для МО может стать решение вопроса об оказании услуг, отнесенных к компетенции органов государственной власти в случаях, если ранее такие услуги оказывались муниципальными учреждениями либо органами МСУ, а органы государственной власти не приняли данные объекты в государственную собственность, либо не организовали исполнение полномочий органами государственной власти.

Необходимо подчеркнуть, что в настоящее время в России проявляется тенденция развития способов оказания муниципальных услуг. Наряду с тем, что оказание муниципальных услуг может быть реализовано муниципальным образованием непосредственно через органы МСУ, наиболее распространенными способами являются создание муниципальных предприятий и учреждений, участие в хозяйственных обществах, различные формы договорного сотрудничества с физическими и юридическими лицами, различные формы межмуниципального сотрудничества (межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов) в целях реализации вопросов местного значения. Вместе с тем способы реализации вопросов местного значения и оказания муниципальных услуг в российском законодательстве пока не достигли того уровня многообразия, какой наблюдается в европейских странах. Существующее в развитых странах многообразие форм оказания муниципальных услуг способствует более полному удовлетворению общественных потребностей, позволяя муниципалитетам выбрать наиболее подходящий способ оказания муниципальных услуг с учетом конкретных условий.

1.4. Стандартизация качества муниципальных услуг

На наш взгляд, существует прямая зависимость между уровнем предоставления муниципальных услуг и уровнем жизни населения. В этой связи решение проблем повышения качества муниципальных услуг следует увязывать с совершенствованием механизмов их предоставления.

Один из путей решения указанной проблемы – разработка стандартов муниципальных услуг. Представляется, что закрепление обязательного минимума о стандарте на федеральном уровне позволит гарантировать всем потребителям равные права и возможности по получению услуг.

Представляется целесообразным стандартизировать каждую муниципальную услугу, предоставляемую в рамках каждого вопроса местного значения. Это позволит определить: решён вопрос местного значения или нет. Ведь если показатели предоставленной услуги не ниже критериев, установленных муниципальным стандартом, то это означает, что данный вопрос местного значения решён.

Приведем определение стандарта муниципальной услуги – документ, содержащий обязательства органов МСУ по обеспечению возможности получения муниципальных услуг в определенных объемах и определенного качества.[33]

Под стандартом качества муниципальной услуги мы будем понимать набор характеристик, которые позволяют произвести полное описание услуги, идентифицировать конкретную муниципальную услугу как таковую, провести ее паспортизацию (включение в реестр муниципальных услуг) и в дальнейшем определить объемы финансирования муниципального задания (заказа) на единицу измерения соответствующей муниципальной услуги.

Стандарт муниципальной услуги предполагает включение следующих обязательных параметров:

• натуральный показатель оценки объемов предоставления муниципальной услуги;

• качественные и количественные характеристики результатов предоставления муниципальной услуги;

• состав и объемы ресурсов (кадровых, материально-технических и др.), необходимых для предоставления муниципальной услуги;

• требования к организации, технологии и методологии непосредственного предоставления муниципальной услуги;

• механизмы контроля качества и объемов предоставления муниципальной услуги на единицу потребителя (показатели результативности).

• Основными целями разработки и применения стандартов качества предоставления муниципальных услуг являются:

• повышение степени удовлетворенности получателей муниципальных услуг за счет повышения качества предоставления муниципальных услуг;

• повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления и организаций, предоставляющих муниципальные услуги, за счет создания системы контроля за непосредственными результатами их деятельности со стороны получателей соответствующих услуг;

• определение объемов финансового обеспечения органов, ответственных за организацию предоставления муниципальных услуг, необходимых для соблюдения соответствующих стандартов качества предоставления муниципальных услуг;

• привлечение коммерческих и некоммерческих организаций для выполнения функций по предоставлению муниципальных услуг в соответствии с разрабатываемым на основе стандартов услуг муниципальным заданием.

Предметом стандарта являются взаимоотношения получателя услуги и организаций, предоставляющих муниципальную услугу, возникающие в процессе оказания и (или) потребления результатов муниципальной услуги.

Разработка и утверждение стандартов качества предоставления муниципальных услуг должна осуществляться в соответствии со следующими принципами:

• обязательности предоставления муниципальных услуг, находящихся в компетенции органов местного самоуправления;

• гарантированности прав получателей услуг;

• бесплатности услуги для ее получателя, обоснованности размера платы за оказание услуги в случае, если она предусмотрена соответствующими нормативными правовыми актами;

• учета потребностей и предпочтений получателя услуги при выборе способа оказания услуги;

• недопустимости снижения уровня требований к услуге по сравнению с требованиями, установленными государственными нормативными актами в сфере предоставления муниципальных услуг;

• организации эффективного взаимодействия получателя услуги с органом, оказывающим услуги, его должностными лицами;

• закрепления в стандарте измеряемых требований к количественным и качественным характеристикам (параметрам) услуги;

• соблюдение достоинства, недопущение унижения и оскорбления при оказании услуги,

• равная доступность услуги для всех получателей;

• полная, достоверная и широко доступная информация об услуге и порядке ее оказания;

• возможность обжалования действий (бездействия) и решений, принятых при предоставлении услуги;

• возмещение вреда, причиненного при оказании услуг, в соответствии с действующим законодательством.

Система стандартизации качества муниципальных услуг предусматривает:

• формирование перечня муниципальных услуг;

• проведение оценки и учет потребности в предоставлении муниципальных услуг;

• принятие административных регламентов предоставления муниципальных услуг;

• установление стандартов качества муниципальных услуг;

• проведение оценки качества муниципальных услуг;

• проведение мониторинга и контроля за предоставлением и качеством муниципальных услуг.

На рис 1.6. представлена схема формирования системы стандартов муниципальных услуг.

Рис 1.6. Схема формирования системы стандартов муниципальных услуг

Для повышения качества муниципальных услуг органам МСУ необходимо, прежде всего, выработать критерии оценки качества предоставления муниципальных услуг, установить стандарты предоставления услуг и определить систему контроля качества, которая не сможет обойтись без активного участия потребителей. Важно подчеркнуть, что реализация всех планов направленных на повышение качества муниципальных услуг, в конечном счете, базируется на положении о том, что повышение качества указанных услуг, проявляющееся в росте удовлетворенности ими потребителей, рассматривается как непосредственное повышение уровня благосостояния населения.

Следующим шагом является разработка стандартов качества муниципальных услуг в каждом МО, что создаст предпосылки для установления и введения в практику управления бюджетным процессом муниципального образования нормативов стоимости муниципальных услуг (финансовых нормативов).

Под стандартом качества муниципальной услуги в данном случае понимается набор характеристик (атрибутов), которые позволяют произвести полное описание услуги, идентифицировать конкретную муниципальную услугу как таковую, провести ее паспортизацию (включение в реестр муниципальных услуг) и в дальнейшем определить объемы финансирования муниципального задания (заказа) на единицу измерения соответствующей муниципальной услуги.

Стандарт качества муниципальной услуги включает:

1) цель оказания услуги;

2) правовые основы оказания муниципальной услуги (основные нормативные правовые акты, регулирующие оказание услуги);

3) характеристику потенциальных потребителей муниципальной услуги;

4) характеристику муниципальной услуги и (или) требования к процедурам оказания муниципальной услуги;

5) показатели качества оказания муниципальной услуги (нормы, нормативы, описания и иные характеристики услуги);

6) метод оценки качества муниципальной услуги.

Стандарт качества муниципальной услуги устанавливается по следующим направлениям:

1) условия обслуживания (место, время и сроки предоставления услуги);

2) соблюдение нормативов численности персонала и потребления материально-технических ресурсов при предоставлении услуг;

3) соблюдение санитарно-гигиенических норм;

4) полнота выполнения процедур, необходимых для предоставления услуг;

5) квалификационные требования к персоналу, оказывающему услугу;

6) доступность потребителя к оценке качества муниципальной услуги.

Отсутствие стандартов качества муниципальных услуг на сегодняшний день частично компенсируется наличием нормативных правовых актов, преимущественно федерального уровня, которые характеризуют деятельность муниципальных учреждений по предоставлению муниципальных услуг, устанавливая при этом требования к организации деятельности муниципальных учреждений.

Именно стандарты качества муниципальных услуг должны стать основой разработки механизмов формирования нормативов стоимости муниципальных услуг и расчета полной стоимости каждой муниципальной услуги. Расчет полной стоимости муниципальной услуги является инструментом принятия управленческих решений и обязательной операцией при внедрении новых форм финансирования, таких, как нормативно-целевое финансирование, социальный заказ, целевые потребительские субсидии.

Требования к содержанию стандартов качества предоставления муниципальных услуг

1. Стандарт должен содержать описание количественных и качественных характеристик (параметров) муниципальной услуги: сроков, объемов, формы и содержания, результатов услуги, особенностей процесса предоставления услуги.

2 Стандарт разрабатывается в форме, доступной для понимания получателя муниципальной услуги.

3. Стандарт услуги должен быть исчерпывающим, не допускающим неоднозначного толкования.

4. Стандарт может охватывать правила и требования к предоставлению нескольких муниципальных услуг.

5. Стандарт устанавливает требования, обеспечивающие необходимый уровень качества и доступности услуги в целом, а также в процессе ее предоставления, включая:

• обращение за услугой, его оформление и регистрацию;

• ожидание услуги, ее получение;

• оценку соответствия качества фактически предоставленной услуги стандарту;

• рассмотрение жалоб и претензий получателя услуги.

6. Стандарт должен включать в себя следующую информацию:

• область его применения, включая назначение стандарта;

• наименование главного распорядителя бюджетных средств;

• основные понятия (термины и определения), используемые в стандарте;

• перечень нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, регламентирующих качество предоставления услуг в области применения данного стандарта;

• перечень основных факторов, влияющих на качество предоставления услуг в области применения стандарта.

При этом на основе вышеуказанных требований к содержанию стандартов качества можно выделить следующие показатели, влияющие на качество предоставления услуг.

Показатели, на основе которых предлагается оценивать качество предоставления муниципальных услуг в целях выработки стандартов оценки качества

Качество предоставления муниципальных услуг предлагается оценивать на основе следующих показателей:

• информационная доступность сведений об оказываемых муниципальных услугах (их наименовании, содержании, предмете услуг, их количественных и качественных характеристиках, единицах изменения услуги, сведения о получателях услуги, включая льготную категорию граждан и т. п.);

• удобные условия размещения и режим работы организации, предоставляющей услуги (наличие количественных и квалификационных требований к помещению и режиму работы);

• наличие специалистов соответствующего уровня и соответствующего количества, необходимого для оказания услуги (наличие количественных и квалификационных требований к персоналу и т. п.);

• наличие специального технического оборудования и программного обеспечения у организации, оказывающей услуги (компьютеры и т. п.);

• наличие определенного регламента по оказанию каждой услуги (схемы действий по ее оказанию, списка документов, необходимых для оказания услуги и т. п.);

• документы, регламентирующие деятельность организации, предоставляющей услуги (устав, положения, инструкции, руководства, правила и т. п., включая наличие требований к их содержанию);

• особенности информационного сопровождения деятельности организации, предоставляющей услуги (состав и доступность информации об организации, порядке и правилах предоставлении услуг, сведения о периодичности обновления информации и источниках информации и т. д.);

• наличие системы контроля за оказанием муниципальных услуг и соблюдением качества фактически предоставляемых услуг стандарту, определение ответственных должностных лиц и мер ответственности указанных лиц за качественное предоставление муниципальных услуг в организации;

• соблюдение бюджета, выделенного на оказание муниципальных услуг;

• количество обратившихся за оказанием муниципальных услуг;

• количество оказанных услуг из общего числа обратившихся за оказанием муниципальных услуг;

• количество жалоб на неоказание и (или) некачественное оказание услуг организацией, оказывающей муниципальные услуги (предлагается оценивать в процентах от общего количества обратившихся).

Исходя из рассмотренных особенностей предоставления муниципальных услуг, а также принципов оказания муниципальных услуг, можно выделить следующие требования к регламентам оказания муниципальных услуг.

Требования к содержанию регламентов оказания муниципальных услуг

Регламент оказания каждой муниципальной услуги должен содержать следующие обязательные составляющие:

• наименование услуги и ее содержание (характеристика);

• адрес организации, куда должен обратиться получатель услуги за ее оказанием;

• перечень документов, необходимых для получения муниципальной услуги, в т. ч. какие бланки (заявления) необходимо заполнить и где их можно получить;

• состав и последовательности действий получателя муниципальной услуги и организации, предоставляющей муниципальную услугу;

• срок оказания муниципальной услуги, в т. ч. сроки на совершение действий (принятие решений) в процессе оказания муниципальной услуги, сроки на ожидание получения услуги после оформления соответствующего запроса;

• механизм действий в случае нарушения сроков предоставления муниципальной услуги;

• перечень оснований для отказа в оказании муниципальной услуги;

• организация, в которой получатель имеет право оспорить отказ в оказании муниципальной услуги и срок, в течение которого возможно оспорить этот отказ;

• результат, который должен получить получатель муниципальной услуги (что именно получит получатель услуги в результате ее оказания);

• порядок подачи, регистрации и рассмотрения жалоб на недостаточные доступность и качество муниципальной услуги, то есть на несоблюдение стандарта качества предоставления муниципальных услуг;

• порядок исправления возможных недостатков оказанной муниципальной услуги;

• иные требования к оказанию услуг

На основе проведенных исследований предлагается следующий «Макет стандарта качества предоставления муниципальных услуг», который включает:

1) Перечень организаций, в отношении которых применяется стандарт: (перечень организаций, оказывающих услугу).

2) Нормативные правовые акты, регулирующие предоставление муниципальной услуги (перечень документов, в соответствии с которыми должна функционировать организация, предоставляющая услугу).

3) Получатель услуги (указывается перечень получателей услуги).

4) Платность услуги (бесплатная или платная, указывается стоимость, в т. ч. для льготных категорий).

5) Требования к качеству муниципальной услуги, закрепляемой стандартом (особенности процесса оказания услуги, включая сроки, объемы и другие качественные характеристики, требования к техническому оснащению организаций и т. д.).

6) Порядок обжалования нарушений требований стандарта (порядок подачи жалобы, её рассмотрения, порядок осуществления проверочных действий и информирования заявителя о принятых мерах и т. д.).

7) Ответственность за нарушение требований стандарта качества муниципальной услуги (меры ответственности организации за некачественное предоставление муниципальной услуги).

8) Требования к проведению контроля качества муниципальной услуги (ответственные лица, периодичность проверок и т. д.).

Порядок оценки качества:

• Оценка информационной доступности сведений об оказываемых муниципальных услугах (их наименовании, содержании, предмете услуг, их количественных и качественных характеристиках, единицах изменения услуги, сведения о получателях услуги, включая льготную категорию граждан и т. п.);

• Оценка удобства условий размещения и режим работы организации, предоставляющей услуги (наличие количественных и квалификационных требований к помещению и режиму работы);

• Оценка наличия специалистов соответствующего уровня и соответствующего количества, необходимого для оказания услуги (наличие количественных и квалификационных требований к персоналу и т. п.);

• Оценка наличия специального технического оборудования и программного обеспечения у организации, оказывающей услуги (компьютеры, принтеры и т. п.)4

• Оценка наличия определенного регламента по оказанию каждой услуги (схемы действий по ее оказанию, списка документов, необходимых для оказания услуги и т. п.);

• Оценка наличия документов, регламентирующих деятельность организации, предоставляющей услуги (устав, положения, инструкции, руководства, правила и т. п., включая наличие требований к их содержанию);

• Оценка необходимого информационного сопровождения деятельности организации, предоставляющей услуги (состав и доступность информации об организации, порядке и правилах предоставлении услуг, сведения о периодичности обновления информации и источниках информации и т. д.);

• Оценка соблюдения требований к системе контроля за оказанием муниципальных услуг и соблюдением качества фактически предоставляемых услуг стандарту, определение ответственных должностных лиц и мер ответственности указанных лиц за качественное предоставление муниципальных услуг в организации;

• Оценка соблюдение бюджета, выделенного на оказание муниципальных услуг;

• Оценка количественных показателей оказания муниципальной услуги (количество обратившихся за оказанием муниципальных услуг, количество оказанных услуг из общего числа обратившихся за оказанием муниципальных услуг, количество жалоб на неоказание и (или) некачественное оказание услуг организацией, оказывающей муниципальные услуги (предлагается оценивать в процентах от общего количества обратившихся).

Можно использовать пошаговую схему реализации мероприятий по стандартизации муниципальных услуг в МО (рис. 1.7).

1 шаг. Первоначально необходимо провести детальную инвентаризацию действующих нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней с точки зрения наличия стандартов качества предоставления муниципальных услуг за последние три отчетных года и текущий финансовый год. Базой для проведения инвентаризации будет являться разработанный и утвержденный реестр муниципальных услуг.

Анализ действующих нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней на предмет четкого выявления и определения требований к методологии и результативности, качеству предоставления муниципальных услуг. Проведение данной аналитической работы позволит подготовить фактологическую и методологическую базу для последующего формирования и утверждения положения о Порядке разработки, утверждения и реализации стандартов качества муниципальных услуг на территории МО, а также для разработки стандартов качества предоставления муниципальных услуг (в области образования, здравоохранения, культуры и социальной политики).

2 шаг. Перед непосредственной разработкой стандартов качества муниципальных услуг в отдельных отраслях социальной сферы и городского хозяйства, необходимо четко определить общие положения, требования к разработке принципов и реализации стандартов качества услуг, что должно найти нормативное закрепление в соответствующем муниципальном нормативном правовом акте.

В результате реализации мероприятия должен быть принят муниципальный нормативный правовой акт об утверждении Положения о Порядке разработки, утверждения и реализации стандартов качества муниципальных услуг на территории МО.

Рис. 1.7. Пошаговая схема реализации мероприятий по стандартизации муниципальных услуг в МО.

3 шаг. Далее предстоит разработать и нормативно утвердить порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам, что позволит внедрить в практику механизмы мониторинга реальной ситуации в сфере качества предоставляемых потребителям услуг на территории МО, вывести принимаемые по результатам проведения мониторинга административные решения на уровень управления конкретными результатами. Данный порядок должен упорядочить и регламентировать деятельность отраслевых органов местного самоуправления по проведению процедур мониторинга, предусматривать критериальные параметры оценки соответствия фактически предоставляемых услуг утвержденным стандартам качества и возможные последствия их невыполнения производителями (поставщиками) соответствующих услуг. В рамках данного нормативного правого акта также необходимо предусмотреть и регламентировать порядок сбора информации относительно качества предоставляемых муниципальных услуг от потребителей соответствующих муниципальных услуг, что позволит обеспечить повышение степени объективности используемой для оценки информации и адекватность полученных выводов по результатам проводимого мониторинга.

Результат реализации мероприятия: Муниципальный нормативный правовой акт об утверждении Положения о порядке оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам, в том числе в рамках сбора соответствующей информации от потребителей муниципальных услуг.

4 шаг. На этом этапе будут разработаны и утверждены стандарты качества предоставления муниципальных услуг по видам муниципальных услуг (культура, образование, здравоохранение и социальная политика) в разрезе отдельных конкретных муниципальных услуг в рамках каждого обозначенного вида. К разработке стандартов планируется привлечение отраслевых экспертов в соответствующих областях муниципального управления.

Установление стандартов качества предоставления муниципальных услуг будет являться следующим шагом в рамках перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, обеспечивающим трансформацию подхода «управления затратами» к модели «управления результатами» в рамках бюджетного процесса, создаст предпосылки для установления и введения финансовых нормативов, качественных индикаторов уровня жизни населения МО и перехода к среднесрочному финансовому планированию.

5 шаг. С целью повышения эффективности расходования средств бюджета планируется разработка методик нормативного бюджетного финансирования в системе общего, дошкольного и дополнительного образования, методики формирования нормативов на оказание услуг скорой медицинской помощи, методики формирования нормативов на оказание библиотечных услуг населению города, а также методик программного финансирования услуг, предоставляемых учреждениями культуры и физической культуры и спорта. Разработанные методики позволят определить объем ресурсов, необходимых для достижения показателей результативности деятельности бюджетных учреждений по предоставлению соответствующих муниципальных услуг.

6 шаг. В целях обеспечения информационной открытости для потребителей муниципальных услуг деятельности администрации МО и проводимой ей финансово-бюджетной политики муниципалитета, реализации принципов ответственной бюджетной и социальной политики планируется на регулярной основе осуществлять публикацию в СМИ и (или) на официальном сайте администрации МО стандартов предоставления муниципальных услуг, в том числе в разрезе поставщиков муниципальных услуг и фактах несоответствия результатов их деятельности утвержденным стандартам.

Итоговым планируемым результатом реализации мероприятий по стандартизации муниципальных услуг станет достижение уровня, при котором не менее 70 % бюджетных расходов (без учета межбюджетных трансфертов бюджетам других уровней и расходов на обслуживание муниципального долга) имеют стандарты качества предоставления муниципальных услуг.

Риски по реализации мероприятий по стандартизации муниципальных услуг

I. Внешними рисками, возникающими при реализации данного мероприятии, являются риски «неопределенности внешней среды», которые заключаются в возможности установления стандартов на федеральном уровне, а также изменении ожиданий потребителей относительно минимального набора параметров стандарта, который может вследствие такого изменения стать достаточно отличным от закрепленного стандарта предоставления муниципальной услуги.

II. Основными внутренними рисками, возникающими в ходе выполнения данного мероприятия, являются:

2.1. Риск «асимметрии» информации связан с ограничительным характером муниципального правового регулирования стандартов качества муниципальных услуг, а также значительной дифференциацией нормативной правовой базы по уровням нормотворчества (федеральный, региональный, муниципальный), что может негативно отразиться на результатах проведения оценки действующих нормативных правовых актов.

2.2. Методологический риск возникает при утверждении стандартов качества предоставления муниципальных услуг и разработке порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых услуг стандартам и обусловлен:

• отсутствием статистической, фактологической и ограниченностью методической базы для построения системы управления качеством муниципальных услуг, формирования показателей результативности деятельности поставщиков муниципальных услуг;

• вариативностью методологических подходов к формированию стандартов качества муниципальных услуг в части содержательного наполнении стандарта и установлении требований к качественным и количественным характеристикам результативности предоставления каждой муниципальной услуги. Технология формирования стандарта качества муниципальной услуги изначально предполагает определенную альтернативность в содержательном наполнении стандарта и установлении требований к качественным и количественным характеристикам результативности предоставления услуги, что, в некоторой степени, всегда будет выступать определенным дестабилизирующим фактором в процессе поиска оптимального варианта конструирования каждого конкретного стандарта в условиях ограниченного объема бюджетных ресурсов;

• большой степенью дифференциации необходимых стандартов в зависимости от области предоставления услуг и внутри каждой области (сферы муниципального управления).

Механизм минимизации рисков и устранения их негативного влияния

В целях устранения (минимизации) возможного действия указанных негативных факторов методологического риска и риска «асимметрии» информации необходимо:

• выработать единую методологию формирования и содержательного наполнения стандартов качества муниципальных услуг, не допускающую значительную вариацию и альтернативность указанных процедур;

• определить правила и процедуры корректировки стандарта качества муниципальной услуги, пределы допустимых отклонений от так называемого «эталонного» (модельного) стандарта качества (что, в свою очередь, позволит нивелировать определенные возможные конъюнктурные политические риски);

• спроектировать и внедрить систему мониторинга показателей результативности деятельности производителей (поставщиков) муниципальных услуг, позволяющую отслеживать соответствующие показатели в оперативном режиме и с минимальными потерями достоверности информации.

После этого можно сделать вывод об относительной устойчивости мероприятий по стандартизации муниципальных услуг к воздействию отрицательных факторов риска для повышения эффективности деятельности органов МСУ по улучшению качества жизни населения МО. Механизм разработки стандартов муниципальных услуг предполагает активное участие в этой работе представителей пользователей и структур гражданского общества.

Систему предоставления муниципальных услуг ожидает функциональная перестройка. Относительно повышения качества предоставляемых услуг: для этого необходимы, прежде всего, критерии оценки качества их предоставления и стандарты плюс система контроля качества с активным участием потребителей. Важно подчеркнуть, что реализация всех планов повышения качества муниципальных услуг, в конечном счете, базируется на тезисе – повышение качества указанных услуг рассматривается как непосредственное повышение уровня благосостояния населения.

1.5. Финансирование сферы муниципальных услуг

Проблема финансирования сферы муниципальных услуг актуальна для многих стран, прослеживаются четко выраженные тенденции уменьшения масштабов деятельности государства с одновременным повышением ее эффективности, увеличивается доля муниципальных и частных социальных услуг.

Процесс развития сферы услуг – это прогнозирование, производство и продвижение новых видов муниципальных услуг, адекватных изменяющимся потребностям населения с учетом внешних факторов, и местных возможностей, когда происходит оперативное и конструктивное реагирование на эти потребности.

Бюджетная сфера услуг ориентирована на все слои населения конкретного муниципального образования с целью повышения комфортности условий жизни, с учетом местных особенностей, традиций и возможностей. При этом, виды и ценообразование муниципальных услуг регулируются преимущественно рыночными механизмами.

В сложившихся социально-экономических условиях доминирующим направлением финансирования социальной сферы является прямое бюджетное финансирование, базирующееся на подушевых нормативах. Оно предоставляет широкую финансово-экономическую самостоятельность учреждениям и организациям бюджетной сферы. Для повышения обоснованности нормативного финансирования отраслей социальной сферы важное значение имеет разработка минимальных социальных стандартов, являющихся основой разработки минимальных норм бюджетного финансирования – федерального компонента норматива финансирования социальной сферы и соответственно минимально необходимых бюджетов на разных уровнях управления, благодаря этому может быть обеспечено единое финансовое пространство и введен обоснованный механизм вертикального и горизонтального регионального выравнивания.

Муниципальная сфера услуг становится одной из ведущих, обеспечивающей предоставление новых форм и видов услуг различным категориям населения в соответствии с возрастающими потребностями в улучшении условий, комфортности и качества жизни.

Развитие малого бизнеса, предпринимательской деятельности и в целом экономики муниципальных образований, выявление новых видов услуг, обусловленных развитием рыночных отношений и необходимостью повышения качества жизни населения делают актуальными задачи, связанные с развитием муниципальных услуг.

Муниципальная деятельность реализуется через систему услуг, предоставление которых обеспечивает те или иные составляющие качества жизни. Управление оказанием услуг является важнейшей составной частью муниципального управления, поэтому вопрос об услугах является ключевым для понимания всех социально-экономических процессов. Финансирование доставки муниципальной услуги представлено на рис. 1.8.

Рис. 1.8 Схема финансирование доставки муниципальной услуги. Условные обозначения: С – бюджетная субсидия поставщику, Т – бюджетный трансфер поставщику, Пн – налоговые платежи в местный бюджет, Цу – цена услуги, Пу – плата за услуги

Справочно:

На практике часть расходов потребителя часто берет на себя бюджет: Пу=Цу-(С+Т). Таким образом 0 ≤ Пу ≤ Цу. при этом можно выделить предельные случаи:

Для повышения качества и эффективности муниципальных услуг необходим переход на среднесрочное бюджетное планирование и повышение эффективности исполнения бюджетов путем использования методов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

В настоящее время в российском законодательстве нет четко определенных стандартов муниципальных услуг. Не везде установлены региональные стандарты качества на услуги, оказываемые муниципальными учреждениями и организациями в рамках закрепленных за ними полномочий. Указанные стандарты представляют собой лишь минимальные значения объемов предоставления услуг, не учитывающие специфику потребностей населения конкретного муниципального образования.

Для решения указанных проблем необходимо использовать меры системного характера, затрагивающих не только сферу муниципальных услуг, но и всю систему управления развитием территории МО. Включение в состав мероприятий бюджетирования, ориентированного на результат, связано с тем, что внедрение методов и принципов БОР в практику управления муниципальными расходами на оказание услуг способствует повышению эффективности обеспечения системы муниципальных услуг через оценку их полноты и качества.

Кроме того, в каждом МО необходимо сформировать перечень муниципальных услуг с одновременным утверждением Порядка оценки качества муниципальных услуг. Таким образом, для повышения эффективности системы обеспечения муниципальных услуг необходима разработка муниципальных систем оценки качества, эффективное распределение имеющихся ресурсов, повышение результативности предоставления услуг, вовлечение потребителей в процесс планирования и мониторинга системы муниципальных услуг.

В соответствии со ст.177 БК «Федеральный орган исполнительной власти разрабатывает и утверждает нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг». Нормативы учитываются при составлении проекта бюджета и выделении средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению

Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг используются также при расчете финансирования государственного заказа на предоставление государственных или муниципальных услуг, выполняемого государственными, муниципальными унитарными предприятиями или иными юридическими лицами.

Одной из приоритетных задач органов МСУ является обеспечение повышения качества социальных услуг. Для этого осуществляется переход от сметного бюджетного финансирования учреждения к нормативному финансированию услуг или оплате по факту предоставления конкретных услуг населению. Следующим направлением социальной политики является широкое внедрение в практику новых организационно-правовых форм некоммерческих организаций внутри муниципального сектора экономики, которые обладали бы более широкой самостоятельностью по сравнению с бюджетными учреждениями.

Обоснованием планирования и учета бюджетных расходов в разрезе муниципальных услуг являются положения Бюджетного Кодекса, вступившие в силу с 01.01.2009 г. (статьи 69.1, 69.2, 78.1, 131, 158, 174.2), которые определяют необходимость ухода от финансирования сети учреждений к финансированию бюджетных услуг. Основными мероприятиями перехода от сметного финансирования являются:

• формирование реестра муниципальных услуг,

• внедрение методологии оценки стоимости бюджетных услуг,

• определение порядка формирования муниципальных заданий на основе реестра муниципальных услуг.

Муниципальное задание – документ, устанавливающий требования к составу, качеству и объему, условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг,[34] который должен содержать:

1) Выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения муниципального задания.

2) Определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг.

3) Показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам муниципальных услуг.

4) Порядок оказания муниципальных услуг физическим и (или) юридическим лицам.

5) Предельные цены (тарифы) на оплату муниципальных услуг физическими и (или) юридическими лицами в случаях, если законодательством РФ предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе либо порядок их установления.

6) Порядок контроля за выполнением муниципального задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения.

7) Требования к отчетности о выполнении муниципального задания.

Реестр муниципальных заданий на очередной год составляется

Главным распорядителем средств и представляет собой таблицу 7.1., имеющую следующий вид:

Таблица 7.1.

Реестр муниципальных заданий

Порядок формирования и финансового обеспечения муниципального задания следующий:

1. Формирование общих объемных показателей муниципального задания по конкретным муниципальным услугам осуществляется в соответствии с Порядком проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг в натуральном и стоимостном выражении и учета результатов оценки при формировании расходной части бюджета МО.

2. Формирование объемных показателей муниципальных заданий по муниципальным услугам осуществляется соответствующими главными распорядителями на основе анализа структуры потребности физических и (или) юридических лиц городского округа в соответствующих муниципальных услугах (в натуральном и стоимостном выражении) в сроки, устанавливаемые Порядком разработки проекта бюджета МО на очередной год.

3. Формирование муниципальных заданий осуществляется раздельно по платным и бесплатным услугам. Одно муниципальное задание не может предусматривать одновременное предоставление платных и бесплатных услуг.

4. Главный распорядитель должен обеспечить изменение муниципального задания в случае изменения объема бюджетных ассигнований соответствующему подведомственному получателю бюджетных средств, иной некоммерческой организации.

5. Главный распорядитель каждому муниципальному заданию присваивает уникальный номер.

6. Главный распорядитель ведет реестр муниципальных заданий, в котором указываются: уникальный номер муниципального задания; наименование юридического лица (категории юридических лиц), которому устанавливается муниципальное задание; категории физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг.

Оценка стоимости муниципальных услуг осуществляется в следующей последовательности:

• определяется содержание муниципальной услуги – основные параметры, влияющие на стоимость услуги;

• определяется порядок предоставления услуги;

• в составе расходов выделяют прямые и косвенные расходы на муниципальную услугу;

• определяются методы отнесения тех или иных затрат к прямым и косвенным расходам;

• осуществляется нормирование расходов и формирование нормативной стоимости муниципальных услуг, на основании которой и формируется муниципальное задание.

Для проведения контроля и мониторинга реализации муниципального задания, должны быть утверждены состав и сроки отчетности.

Опыт внедрения в различных муниципальных образованиях нормативно-подушевого метода планирования бюджетных расходов при реализации подходов, основанных на определении нормативной стоимости бюджетной услуги, свидетельствует, что с его помощью можно достичь:

• выравнивания условий получения муниципальной услуги;

• прозрачности финансовых потоков;

• повышения эффективности использования бюджетных средств.

Однако практическое внедрение нормативного финансирования вызывает ряд вопросов. Наиболее острой видится следующая проблема – желание манипулировать индикаторами, измеряющими результат. Нельзя всё сводить к результату, важно установить стандарт, ниже которого нельзя сокращать финансирование. Результатом повышения эффективности расходования средств бюджета должно стать внедрение базового стандарта услуги, включающего не только натуральный объем, но и определяющий условия предоставления и требования к результату оказания бюджетной услуги.

Одновременно с процессом формирования стоимости бюджетной услуги, определяется система показателей эффективности бюджетных услуг. Под эффективной бюджетной услугой будем понимать совокупность свойств, социально значимых бюджетных услуг, обуславливающих способность удовлетворять определенным частным потребностям, генерирующим значительный положительный внешний социально экономический эффект. Эффективность бюджетной услуги можно измерить системой показателей.

Конец ознакомительного фрагмента.