Рецензенты:
А.А. Бондарь, канд. экон. наук, исполнительный директор Ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области»,
Г.М. Елфимов, д-р филос. наук, проф. СЗИУ РАНХиГС
Сведения об авторах:
Кирсанов Сергей Алексеевич – профессор РГГМУ (Гидромет), заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Санкт-Петербургского института гуманитарного образования, доцент Северо-Западного института управления – филиала ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации", действительный член Муниципальной Академии России, кандидат экономических наук. В недавнем прошлом депутат и председатель постоянной комиссии по городскому хозяйству, финансово-бюджетной комиссии муниципального Совета города Колпино нескольких созывов, Председатель Муниципального Совета города Колпино (СПб).
Автор свыше 300 научных, учебных и методических трудов, публицистических материалов, 20 книг по муниципальному управлению и предоставлению жилищных, коммунальных и муниципальных услуг.
Яновский Валерий Витальевич – кандидат физ-мат. наук, доктор эконом. наук, профессор Северо-Западного института управления – филиала ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации". Член Совета УМО вузов России по образованию в области менеджмента. Член редколлегий научных журналов «Управленческое консультирование» и «Российского академического журнала», советов по защите докторских и кандидатских диссертаций. Общий объем опубликованных работ в российских и иностранных изданиях более 150 печатных листов. В 2014 г. вошел в топ 50 самых цитируемых ученых России в направлении «Экономические науки»
Введение
Монография дает представление об организации муниципальных услуг в России и существующих проблемах, что позволит продолжить поиск оптимальных путей муниципальной и административной реформ в интересах всего общества. Авторы раскрывают наиболее актуальные вопросы предоставления муниципальных услуг и муниципального управления в муниципальных образованиях России. Исследование позволяет глубже понять сущность и последовательность проводимых преобразований в сфере государственного и муниципального управления, дает представление о том, как продвигалась административная реформа, какие вопросы удалось решить, над чем, еще предстоит серьезно работать. Авторами рассматривается круг вопросов муниципальной и административной реформ, в обсуждении которых они непосредственно участвовали.
Работа по реформированию управления продолжается в настоящее время как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, муниципалитетов, а ее научное обеспечение необходимо для успешного достижения поставленных целей и минимизации ошибок на этом пути. Авторы полагают, что данная книга станет полезна тем, кто будет участвовать в реализации следующих этапов реформ. Поскольку на успех реформ влияет их общественная поддержка, а сами реформы эффективно реализуются усилиями государственных, научных и общественных структур, читателям важно включиться в обсуждение процессов, происходящих в период проведения административной реформы.
Авторы опирались на исследования таких российских ученых и специалистов как Т.Т. Авдеева, Т.Ю. Анопченко, А.А. Васильев, Р.В. Ба-бун, Е.В. Гриценко, М.Ф. Замятина, В.Б. Зотов, Л.М. Кликич, А.Н. Костюков, Ю.В. Кузнецов, С.П. Кюрджиев, С.Н. Леонов, Р.И. Мельникова, А.В. Нестеров, А.Т. Ошурков, С.В. Перфильев, А.П. Пичугин, Н.В. Путило, О.М. Рой, А.А. Сапожников, Э.В. Талапина, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомиров, В.С. Чекалин, А.Е. Шаститко, Н.С. Шашина, Н.А. Шевелева, А.Н. Широков, Е.С. Шомина, Е.С. Шугрина, С.Н. Юркова и др., представленные в научной периодике и монографиях последних десятилетий.
Начало новой фазы реформаторского движения в сфере государственного управления в мире можно отнести к середине 80-х гг. ХХ века. Характерным признаком административных преобразований стала глобальность этого движения, о которой можно говорить в двояком смысле:
1) оно затронуло очень многие страны, различные как по типу политической системы, так и по уровню развития;
2) проводимые реформы преследуют масштабные цели: правительства в ходе реформ заново определяют роль и задачи государства, его отношения с гражданами и общественными институтами.
Современное состояние системы государственного управления в России, проблемы организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации и их взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти отражены в работах современных отечественных ученых – А.С. Автономова, Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, А.И. Бобылева, Ю.А. Веденеева, А.А. Гришковца, Ю.М. Козлова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.Н. Медведева, В.Г. Вишнякова, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, И.И. Овчинникова, В.В. Полянского, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, С. Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой и других ученых.
В целом книга посвящена предоставлению муниципальных услуг, однако читателю следует обратить внимание на то, что деятельность в данной сфере рассматривается как органическая составляющая муниципального управления. Авторы показывают, что эффективное муниципальное управление немыслимо без прочного научного фундамента: наука позволяет превращать теории в работающие технологии, а также аккумулировать позитивный опыт и делать его доступным для всех муниципальных образований.
Укажем основные проблемы, с которыми сегодня сталкивается в России местное самоуправление. Во-первых, это отсутствие достаточного экономического и кадрового потенциала, который позволил бы в полной мере осуществлять полномочия органов МСУ. Неподготовленный человек не сможет стать эффективным муниципальным чиновником. Эта проблема постепенно решается в регионах страны с помощью программ «Развитие системы государственной гражданской и муниципальной службы», цель которых – совершенствование организации гражданской и муниципальной службы и повышение эффективности исполнения гражданскими и муниципальными служащими своих должностных обязанностей.
Во-вторых, в большинстве муниципальных образований России расходы значительно превышают реальные доходы. Налоги, закрепленные за местными бюджетами, просто не в состоянии обеспечить необходимый уровень финансовых поступлений. В итоге это не способствует заинтересованности органов МСУ в развитии экономики. Такое положение дел приводит к тому, что на местах не могут самостоятельно справиться с решением проблемы предоставления качественных муниципальных услуг.
В-третьих, эффективность реализации полномочий органами МСУ во многом зависит от качества правовой работы на местах. В результате реформирования системы местного самоуправления большое количество местных вопросов теперь регулируется исключительно муниципальными правовыми актами. Поэтому для оптимизации системы муниципального нормотворчества необходимо грамотно организовать ведение реестра муниципальных правовых актов – своевременно пополнять общедоступную базу данных и контролировать законность муниципального нормотворчества.
В-четвертых, достижение высоких темпов экономического роста и общественного развития территории не возможно без организации эффективного взаимодействия органов МСУ с органами государственной власти.
Период развития субъектов муниципального управления сопровождается значительным ростом информационных потоков, связанных с необходимостью получения и обмена достоверной информацией в реальном масштабе времени. По существу, задача повышения эффективности, в первую очередь, определяется возможностями качественного анализа полученной информации, последующей подготовки и принятия решения, а также контроля за его исполнением. Система использования информационных технологий (ИТ) при успешном внедрении сможет стать институциональным источником постоянного совершенствования финансирования общественных услуг, а также повышения их качества и доступности населению. Результаты использования ИТ будут способствовать тому, что муниципальные и государственные услуги станут более прозрачными, эффективными и доступными для каждого жителя страны. А привлечение гражданского общества к управлению страной будет гарантировать легитимность и согласованность проведения систематических реформ.
Применение современных информационных и интернет-технологий позволяет резко повысить качество, достоверность, конфиденциальность и скорость обработки информации, обеспечить доступ в режиме «on-line» к различным базам данных и преобразование информации в любую документальную форму для последующего использования или хранения. Правительством России предусмотрена разработка в рамках проекта долгосрочной целевой программы "Информационное общество (2011–2020 годы)" мероприятий, направленных на продолжение формирования в Российской Федерации электронного правительства в 2011–2018 годах. Программа имеет несколько основных направлений, самыми известными из которых являются «электронное правительство» и электронный документооборот.
Основными приоритетами формирования «электронного правительства», как известно, являются:
• развитие систем обеспечения удаленного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов на основе использования информационно-коммуникационных технологий. Развитие сайтов государственных органов в сети Интернет. Создание инфраструктуры общественного доступа к информации о деятельности государственных органов и к государственным услугам, предоставляемым в электронном виде,
• предоставление государственных услуг с использованием современных информационно-коммуникационных технологий: с использованием сети Интернет и на основе многофункциональных центров. Многофункциональные центры создаются для обеспечения предоставления комплекса взаимосвязанных между собой государственных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по принципу «одного окна»,
• повышение уровня квалификации и профессиональной подготовки работников органов муниципального управления,
• повышение уровня информирования граждан властью, включая сеть Интернет.
Отметим, что процессы информирования и разъяснения информации отличаются. На сегодняшний день муниципальная власть регионов страны зачастую информирует, обеспечивая наличие информации в доступных местах, но не разъясняет. Разъяснение информации для населения – это процесс декодификации информации, понятной простому, не подготовленному гражданину. Мы предлагаем во главу угла поставить не просто наличие информации в доступных местах, изложенной в существующем формате административных регламентов, правил и т. п., а обеспечение знания граждан через удобное, декодифицированное изложение административных регламентов.
Повышение интереса населения к деятельности органов местного самоуправления позволит изменить в лучшую сторону исполнение мероприятий, направленных на рост качества и повышения доступности муниципальных (государственных) услуг, снижение административных барьеров и количества обращений в органы власти для получения услуг и т. д. Названные цели реализуются в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральным законом № 210-ФЗ) в рамках «Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы»[1], посредством:
1. Обеспечения доступа гражданам к информации о муниципальных (государственных) услугах. В настоящее время сформированы реестры муниципальных услуг (функций) и информация об услугах, предоставляемых органами местного самоуправления, размещается в местах предоставления услуг, на сайтах органов местного самоуправления, а также в региональных информационных системах «Портал государственных и муниципальных услуг (функций)» и федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)». Кроме того, с использованием названных информационных систем граждане могут не только ознакомиться с правилами получения интересующих их услуг, но и скачать формы заявлений, бланки иных документов, в отдельных случаях в электронной форме направить заявление для получения услуги в электронной форме. Поэтому органам МСУ необходимо поддерживать в актуальном состоянии информацию о предоставляемых услугах.
2. Обеспечения регламентации порядка предоставления муниципальных (государственных) услуг. В соответствии с Федеральным законом № 210-ФЗ муниципальные (государственные) услуг должны предоставляться в соответствии административными регламентами, которые должны быть утверждены до 01 июля 2012 года. В одном из первых указов Президент В.В. Путин поставил задачу повысить уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 году – не менее 90 процентов; а также увеличения количества граждан, получающих государственные и муниципальные услуги по принципу «одного окна» по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, к 2015 году – не менее 90 процентов.[2]
3.3. Организации межведомственного информационного взаимодействия при предоставлении муниципальных (государственных) услуг, то есть исполнение требования Федерального закона № 210-ФЗ о запрете требовать от заявителей представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также подведомственных им государственных и муниципальных учреждениях. В дальнейшем все муниципальные образования страны перейдут на электронный обмен документами при предоставлении муниципальных (государственных) услуг. Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 году достигнет 70 процентов. В рамках названного направления органам местного самоуправления необходимо обеспечить исполнение требования Федерального закона № 210-ФЗ, а также создание технических возможностей для обмена информацией в электронной форме.
4.4.Ещё одно направление – повышение качества и доступности, предоставляемых населению услуг, в том числе и через многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг (далее – МФЦ), работающие по принципу «единого окна». В рамках названного направления органам МСУ необходимо обеспечить увеличение количества государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в МФЦ, а также сокращение времени ожидания в очереди при обращении заявителя в орган государственной власти Российской Федерации (орган местного самоуправления) для получения государственных (муниципальных) услуг к 2014 году – до 15 минут. Президентом России Правительству поставлена задача обеспечить введение административного наказания в виде дисквалификации за грубое или неоднократное нарушение государственными и муниципальными служащими стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг, а также за грубое нарушение ими порядка проведения проверочных и иных мероприятий при осуществлении контрольно-надзорных функций; расширить участие граждан и организаций в формировании стандартов предоставления государственных услуг и контроле за их исполнением; разработать новые механизмы формирования общественных советов при органах государственной власти Российской Федерации.
Научно-практическая направленность книги представляет интерес для самого широкого круга лиц – депутатов, муниципальных и государственных служащих, работников муниципальных и государственных организаций и учреждений. Она будет также полезна преподавателям, магистрантам и бакалаврам.
Авторы приносят благодарность рецензентам, а также д.э.н., проф. Маргарите Федоровне Замятиной, д.э.н., проф. Анопченко Татьяне Юрьевне, д.ю.н., проф. Елене Владимировне Гриценко, д.т.н., проф. Евгению Петровичу Истомину, к.т.н., Действительному государственному советнику Российской Федерации 3 класса Андрею Тихоновичу Ошуркову, главе Кондопожского муниципального района Республики Карелия Олегу Алексеевичу Панову, советнику Губернатора Ленинградской области Вячеславу Леонидовичу Санину за ценные замечания и предоставленные материалы, позволившие улучшить и обогатить эту книгу.
Авторы будут благодарны за предложения и замечания, которые будут высказаны читателями. Надеемся, что данная монография будет востребована в среде профессиональных управленцев как практическое руководство в достижении главной цели – повышения качества жизни населения.