Онлайн книга Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс. Часть 1. Современная организация государственной власти и разделение властей в Российской Федерации ( Коллектив авторов, 2014)

Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс ( Коллектив авторов, 2014)

Часть 1. Современная организация государственной власти и разделение властей в Российской Федерации

Глава 1. Органы государственной власти РФ федерального уровня (Авакьян С. А.)

§ 1. Кратко об истории движения к современной организации государственной власти России

Демократизация политической системы в Союзе ССР и соответственно в Российской Федерации началась в 90-е годы прошлого века и получила известное наименование – перестройка. Если говорить кратко, суть ее состояла в объявлении радикального изменения методов руководства страной, курса на массовое привлечение граждан к политическим процессам, к формированию и деятельности государственных органов, на расширение гласности, введение информационной и политической свободы как фактора жизни в обществе и государстве, включая и возможности создания различных объединений граждан, в том числе и политических партий.

В конституционно-правовом плане это воплотилось в особенности в таких реформах, как: а) создание новых органов государственной власти на уровне Союза ССР и союзных республик, в том числе и в РСФСР; б) введение новых начал в избирательную систему страны; в) отказ от принципа единоличного руководства политическими и государственными процессами со стороны единственной политической партии – Коммунистической партии Советского Союза (КПСС), переход к многопартийности.

Поскольку на тот момент Россия существовала как одна из союзных республик в составе Союза ССР, важно отметить, что соответствующие реформы начались с союзного уровня. 1 декабря 1988 года были приняты Закон СССР об изменениях и дополнениях Конституции СССР (напомним, это была Конституция 1977 года) и Закон о выборах народных депутатов СССР[1].

Конституционной реформой были учреждены два высших органа государственной власти Союза ССР – Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. Съезд был высшим (верховным) органом государственной власти СССР и мог принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР (ст. 108 Конституции). Верховный Совет характеризовался как постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти СССР, он избирался Съездом из числа народных депутатов СССР и был ему подотчетен (ст. 111).

Съездовская система использовалась в стране в 20–30-е годы прошлого века. Однако обращение к этой системе в 90-е годы нельзя назвать возвращением к прежней системе. Стратегия была иной: прежде всего, дать возможность новой волне талантливых политических деятелей проявить себя на общегосударственном уровне; создать на их базе не только большой, съездовский «формат», но и постоянно действующий несколько суженный состав – в качестве Верховного Совета – как начало советского парламентаризма, поскольку ранее Верховный Совет СССР (а вслед за ним и Верховные Советы республик, включая Верховный Совет РСФСР) собирался два раза в год каждый раз на 3–4 дня, теперь же предполагалась его регулярная работа. Нельзя исключать и еще одну причину: если в состав Съезда народных депутатов СССР, состоявшего из 2250 депутатов, могли на новых выборах попасть не симпатизирующие Компартии или просто независимые лица, то из общей массы депутатов не трудно было сформировать Верховный Совет, в целом способный проводить политику КПСС.

Надо сказать, что стремление придать Верховному Совету СССР именно такую направленность почувствовали многие депутаты. Известный правозащитник А. Д. Сахаров, тоже избранный народным депутатом СССР, уже на первом заседании Съезда изложил мнение ряда московских депутатов: Съезду не может быть уготована роль выборщика, т. е. формирование Верховного Совета СССР, он не может отдать законодательную власть одной пятой своего состава[2]. Но все же Съезд не превратился в постоянно работающий орган, хотя его заседания и проводились чаще, чем один раз в год, как программировалось сначала Конституцией; тем не менее Съезд стал политически довольно значимым органом демократической организации союзной государственной власти.

Что касается избирательной системы, ее самой примечательной особенностью стала состязательность, а ведь именно ее не было в предшествующий период, выборы проводились по обычаю: один мандат – один кандидат. Теперь же в ст. 100 Конституции было записано, что число кандидатов в депутаты не ограничивается, в избирательный бюллетень может быть включено любое количество кандидатов. На союзном уровне не удалось нормативно записать условие – переносить голосование, если по округу выдвинут только один кандидат (Россия позже ввела такое правило). Но все же на состоявшихся весной 1989 года выборах народных депутатов СССР на 1500 мест по территориальным и национально-территориальным избирательным округам был выдвинут 7531 кандидат, т. е. в среднем по 5 на один мандат. Правда, в 384 округах было по одному кандидату, но общей тенденции это не изменило.

Характерно, что законодатель предусмотрел обязательность обеспечения тайны голосования заходом избирателей в кабины для голосования. Казалось бы, что здесь нового, «революционного»? Но дело в том, что на предшествующих выборах только единицы избирателей пользовались возможностью захода в кабины, и такие граждане тут же вызывали подозрение – может они против не просто конкретных кандидатов, а всего «нерушимого блока коммунистов и беспартийных». В итоге многие люди просто боялись заходить в кабины, чтобы их не заподозрили в нелояльности; к тому же вычислить отдельных лиц, воспользовавшихся кабинами, не представляло труда.

Что касается партийной системы, переход к многопартийности был непростым. Возможно, это покажется парадоксом, но сначала она зарождалась внутри самой компартии. Ведь более 80 процентов депутатов, избранных в состав Съезда народных депутатов СССР, были членами КПСС. И именно они впоследствии способствовали созданию различных политических партий в стране. И одновременно они же стали инициаторами внесения 14 марта 1990 г. серьезных изменений в ст. 6 Конституции СССР, посвященную компартии. Новшества сводили «на нет» руководящую роль КПСС и объявляли ее только одной из многих политических партий. А в ст. 51 Конституции теперь говорилось о праве граждан объединяться в политические партии, общественные организации, участвовать в массовых движениях[3]. Таким образом, в стране уже с этого времени началась многопартийность как важный фактор политической системы и жизни гражданского общества.

Наряду с отмеченными совершенствование политической системы и государственной власти на уровне СССР характеризовалось и другими чертами. В особенности выделим следующие моменты.

Во-первых, это формирование парламентаризма. Верховный Совет СССР всегда был двухпалатным по своей структуре, состоял из Совета Союза и Совета Национальностей. В каждой палате было по 750 депутатов. Но, как уже было сказано, он работал на непостоянной основе, собираясь два раза в год на краткие сессии. В новой системе Верховный Совет СССР также остался двухпалатным, назывались палаты по-прежнему. Но они стали гораздо компактнее по составу (по 271 депутату в каждой), а работали теперь по 3–4 месяца весной и осенью, т. е. уже на постоянной основе (складывались и начала профессионализма в депутатской деятельности).

Во-вторых, на союзном уровне при конституционной реформе 14 марта 1990 г. было решено учредить пост Президента СССР. Он определен как глава Советского государства. Первого Президента СССР избрал Съезд народных депутатов СССР, в дальнейшем предусматривались общенародные выборы. Президент СССР – гарант соблюдения прав и свобод граждан, Конституции СССР. Он принимает меры по охране суверенитета СССР и союзных республик, безопасности и территориальной целостности страны. На Президента возлагались функции Верховного Главнокомандующего. Президент – участник формирования Правительства СССР и еще ряда союзных органов, законодательного процесса.

В-третьих, на союзном уровне учреждалась система специализированного конституционного надзора. Соответствующие дополнения были внесены в Конституцию СССР, принят 23 декабря 1989 г. Закон о Комитете конституционного надзора СССР, затем сформирован состав данного органа. Несмотря на сложности моделирования этого органа прогресс состоял уже в самом его учреждении, поскольку до этого идея подобной специальной институции всячески отрицалась. Вполне вероятно, что со временем, если бы Союз ССР продолжил существование, на смену Комитету конституционного надзора пришел бы Конституционный Суд СССР.

В данном кратком обзоре мы не касаемся многих других вопросов формирования органов государственной власти Союза ССР, затрагивая лишь то, что, по нашему мнению, в той или иной степени отражалось на реформах политической системы и органов государственной власти в Российской Федерации.

Конечно, РСФСР как одна из союзных республик в составе Союза ССР должна была учитывать союзные политические и государственные реформы. Однако надо вместе с тем подчеркнуть, что во многих отношениях Россия пошла своими путями. Этот симбиоз общего и особенного характерен для периода последних лет пребывания России в составе Союза ССР и далее ее самостоятельного пути как независимого, суверенного государства – субъекта международного права.

Первая конституционная реформа, отразившая участие России в демократической перестройке и одновременно влияние союзных моделей власти на решения РСФСР, состоялась 27 октября 1989 г.

Союзный центр «нажимал» на союзные республики, чтобы они ввели у себя съездовскую систему из двух органов власти – Съезд народных депутатов и Верховный Совет. Но союзные республики всячески отбивались от этой идеи, в результате из 15 союзных республик 14-ти удалось от нее отказаться.

И единственной союзной республикой, которая ее ввела, стала РСФСР. Однако и Россия во многом пошла своим путем: на союзном уровне было три способа избрания народных депутатов – населением по территориальным избирательным округам (750) и по национально-территориальным избирательным округам (750) и высшими органами общесоюзных общественных организаций (750 депутатов).

В Российской Федерации от выборов от общественных организаций отказались. Да и территориальный принцип выборов реализовали специфически. Съезд народных депутатов РСФСР состоял из 1068 депутатов, из них 900 избирались по территориальным избирательным округам, 168 – по национально-территориальным избирательным округам (84 образовывались в каждом из автономных образований по принципу: в автономной республике – 4, в автономной области – 2, автономном округе – 1; другие 84 приходились на края, области, города Москва и Ленинград).

Съезд народных депутатов являлся высшим органом государственной власти РСФСР, мог принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР. Реально он даже подобных попыток подмены других органов не предпринимал, хотя позже названная характеристика Съезда использовалась первым Президентом Российской Федерации в борьбе с парламентом.

Важным новшеством российской конституционной реформы стало придание Верховному Совету РСФСР двухпалатности, т. е. черты, характерной для парламента федеративного государства. До этого Верховный Совет РСФСР был однопалатным. По конституционной реформе от 27 октября 1989 г. он стал состоять из двух палат – Совета Республики и Совета Национальностей. По Конституции палаты были равны по численности и равноправны.

Проблема взаимоотношений Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР также существовала. Но она была менее остра по сравнению с союзным уровнем, и скорее по политической причине – у всех народных депутатов не сложились отношения с Президентом Российской Федерации, трудность контактов с ним, зачастую просто их отсутствие, нежелание Президента сотрудничать с представительными органами объединяли депутатов.

Верховный Совет РСФСР был довольно активным органом. По сравнению с Верховным Советом СССР он работал на постоянной основе более длительное время, не менее 10 месяцев в году. На освобожденной и оплачиваемой основе помимо членов каждой палаты в работе Верховного Совета участвовали и другие народные депутаты; в общей сложности численность депутатов, трудившихся на освобожденной основе, доходила до 460 человек (отсюда и в последующем численность Государственной Думы составила 450 депутатов).

Учреждение поста Президента СССР, необходимость контактов РСФСР с Союзом ССР, представления, а порой и защиты интересов России перед союзным Центром, движение к самостоятельности республики достаточно скоро повели к введению поста Президента Российской Федерации. Этот вопрос весьма активно начали обсуждать осенью 1990 года, а на 17 марта 1991 года на российский референдум был вынесен вопрос: «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?». В голосовании приняли участие 75,42 % зарегистрированных избирателей, «да» сказали 69,85 % из них. 24 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает Закон «О Президенте РСФСР»[4]. 24 мая 1991 г. необходимые изменения вносятся в Конституцию РСФСР.

Конституция дополняется гл. 13¹ «Президент РСФСР». В ст. 121¹ определено, что Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в РСФСР. Возраст – не моложе 35 и не старше 65 лет. Срок полномочий – пять лет; одно и то же лицо не может быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд.

Президент обладает правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует законы РСФСР, налагает на них вето; представляет не реже одного раза в год Съезду народных депутатов доклады о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ, о положении в РСФСР, обращается с посланиями к народу, Съезду и Верховному Совету.

Президент руководит Советом Министров – Правительством РСФСР, назначает его Председателя с согласия Верховного Совета, а членов Правительства назначает и освобождает от должности по представлению Председателя Правительства, принимает отставку Правительства с согласия Верховного Совета. Президент отвечает за обеспечение государственной и общественной безопасности, возглавляет Совет Безопасности, объявляет чрезвычайное положение, может вести переговоры и подписывать от имени РСФСР договоры и т. д.

Вместе с тем Съезд народных депутатов и Верховный Совет имели определенные возможности влияния на него. Например, Съезд мог потребовать внеочередного доклада от Президента (п. 3 ст. 121[5]), отменить его акты (ч. 3 п. 14 ст. 104), отрешить Президента от должности в случае нарушения Конституции и законов РСФСР, а также данной им присяги (ст. 121⁸).

Характерно, что при первичном введении поста Президента был учрежден на конституционном уровне пост вице-президента РСФСР, призванного осуществлять по поручению Президента отдельные его полномочия и замещать последнего в случае его отсутствия (ст. 1217). Однако в дальнейшем отношения Президента и вице-президента не сложились, в противостоянии Президента и парламента РФ вице-президент принял сторону последнего, Президент отстранил его от должности в сентябре 1993 года, и больше этот институт в модели государственной власти Российской Федерации не используется.

Правительство РСФСР в системе российской государственной власти того времени находилось в сложном положении. В Конституции определялось, что Президент осуществляет руководство деятельностью Правительства. Более того, с ноября 1991 г. по декабрь 1992 г. Президент РФ формально исполнял обязанности главы Правительства. И только в декабре 1992 г. по настоянию депутатов был назначен самостоятельный Председатель Правительства Российской Федерации (им стал В. С. Черномырдин). В формировании Правительства, конечно, ключевую роль играл Президент РФ, ему требовалось согласие Верховного Совета лишь на кандидатуру Председателя Правительства для его назначения на должность. Однако народные депутаты добивались усиления своего влияния на формирование Правительства, а также на возможность контролировать его деятельность. В конце концов, в декабре 1992 г. сошлись на том, что свое «добро» Верховный Совет дает также на четырех министров – иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел (п. 3 ст. 109). Тогда же для усиления своего влияния на исполнительную власть депутаты включили в ст. 121⁵ п. 6¹, согласно которому Президент представляет Верховному Совету предложения об организации, реорганизации и упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации. Это должно было означать, что не Президент, а Верховный Совет определяет всю структуру исполнительной власти.

При учреждении поста Президента в Конституции 24 мая 1991 г. было записано, что Правительство – это орган исполнительной власти, подотчетный Президенту. Теперь же в ст. 122 сказано: подотчетный Съезду народных депутатов, Верховному Совету и Президенту РФ. Ранее Верховный Совет имел право отменять указы Президента на основании заключения Конституционного Суда РФ (п. 19 ст. 109). Теперь данное положение было расширено – «указы и распоряжения». Было также добавлено, что Верховный Совет вправе приостанавливать действие указов и распоряжений Президента до разрешения дел об их конституционности в случае соответствующего обращения Верховного Совета в Конституционный Суд РФ.

И еще одно существенное положение: при включении в Конституцию 24 мая 1991 г. главы о Президенте в ст. 121⁶ записали, что полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти. VII Съезд (декабрь 1992 г.) добавил сюда несколько слов: «в противном случае они прекращаются немедленно». Формулировка, конечно, юридически не является четкой (например, неясно, имеет место это автоматически или по решению какого-то органа). Но она оказалась пророческой и как будто бы предугадывала события, которые произойдут в следующем, 1993 г.

Говоря о предшествующем этапе формирования модели государственной власти Российской Федерации, отметим эволюцию регулирования, посвященного судебному конституционному контролю. Сначала Российская Федерация пошла следом за союзным вариантом – при реформе 27 октября 1989 г. учреждается Комитет конституционного надзора РСФСР, избираемый Съездом народных депутатов РСФСР сроком на 10 лет из специалистов в области политики и права (ст. 119). Однако Комитет так и не создается, а по конституционной реформе от 15 декабря 1990 г. учреждается уже Конституционный Суд РСФСР – без его характеристик (ст. 119). В редакции Конституции от 24 мая 1991 г. уже определяется, что Конституционный Суд РСФСР является высшим судебным органом конституционного контроля в РСФСР, осуществляющим судебную власть в конституционном судопроизводстве; состоит Суд из 15 судей (ч. 1 ст. 165). В 1991 году принимается первый Закон о Конституционном Суде РФ. В редакции от 21 апреля 1992 г. Конституция определяет, что КС – высший орган судебной власти по защите конституционного строя, состоит из 15 судей. Организация КС, его компетенция и порядок судопроизводства устанавливаются Законом о Конституционном Суде РФ (ч. 1 ст. 165). Однако также 21 апреля 1992 г. в Конституцию включена ст. 165-1, достаточно подробно определяющая компетенцию Конституционного Суда РФ (дела о конституционности федеральных законов и иных актов, международных договоров, политических партий и иных общественных объединений, правоприменительной практики; разрешение споров о компетенции между органами государственной власти; дача заключений о наличии у федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия; иные дела).

§ 2. Сложности создания современной модели федеральной государственной власти в Российской Федерации

Движение к современной организации государственной власти на федеральном уровне заставляло решать несколько проблем.

1. Более или менее был ясен набор государственных органов на федеральном уровне, но конкретные вопросы их статуса, наименования, структуры, полномочий, образа деятельности продолжали существовать. Соответственно речь шла не только о выборе модели, но и о способах ее воплощения в будущей Конституции Российской Федерации, разработка которой активно велась в 1991–1993 годах.

Так, если сначала некоторые политические силы – например, коммунисты, выступали против введения поста Президента Российской Федерации, то после учреждения на конституционном уровне этого института их разговоры против президентства стихли, в выборах первого Президента РФ (1991 год) они приняли участие. В дальнейшем практически все политические силы вели свою политику с учетом существования поста Президента РФ. Но, конечно, предметом живой дискуссии были его конституционно-правовой статус, порядок избрания на должность, взаимоотношения с парламентом и особенно с Правительством.

Применительно к парламенту никто не выступал за сохранение «тандема» Съезд народных депутатов – Верховный Совет Российской Федерации, было понятно, что наличие двух высших представительных органов власти не нужно из-за возможного противостояния, необходимости утверждения в России постоянного парламента, а им не мог быть Съезд с огромным количеством депутатов. Ясно, что новый парламент будет двухпалатным, это неизбежно в федеративном государстве, где одна палата является органом общеполитического представительства всего народа страны, а вторая – органом представительства субъектов Федерации. Но вот как именовать парламент в целом, а также каждую палату; по какой системе избирать или иным путем формировать палаты; работать ли им на постоянной или периодической основе; как разделить между палатами полномочия; как строить взаимоотношения палат (в том числе считать ли их равными или применить принцип так называемых «верхней» и «нижней» палат) – все это было предметом дискуссий.

С учетом того, что были очень сложными отношения между Президентом Российской Федерации и Съездом, Верховным Советом как в целом, так и по отношению к Правительству Российской Федерации, была не очень понятна дальнейшая судьба Правительства РФ – считать ли его органом, полностью подотчетным только Президенту РФ, или сочетать ответственность и перед Президентом РФ, и перед парламентом; соответственно поставить ли Президента во главе Правительства либо отделить последнее от Президента РФ и соответственно дать парламенту, его палатам (обеим или какой-то одной?) право не только влиять на формирование Правительства, но и выражать ему недоверие/доверие.

2. В конце концов все сказанное заставляло решать вопрос о том, быть ли России парламентарной или президентской республикой. Как известно, они различаются принципиально тем, что: в парламентарной республике более важные поля принадлежат парламенту в целом и/или его палатам, если он двухпалатный, роль президента символическая, во многом протокольная; в президентской республике у этого должностного лица ключевые полномочия в руководстве внутренней и внешней политикой государства, в определении направлений деятельности правительства и т. д. Усиление позиций Президента РФ в политическом противостоянии с депутатами позволило ему отразить в своем проекте сильное положение Президента Российской Федерации. По проекту Конституции Россия имела статус не просто президентской, а суперпрезидентской республики. Проект был поставлен на всенародное голосование 12 декабря 1993 года и получил большинство голосов.

Президент объявлен главой Российского государства. Его роль концентрируется на общем руководстве внутренними и внешнеполитическими делами. Глава о Президенте по очередности находится в тексте перед главой о Федеральном Собрании. Именно Президенту дано право обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие всех других органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ 1993 г.). Конституция отражает формально-юридическую «неответственность» Президента РФ. Его можно отрешить от должности только за серьезные уголовные преступления, в то время как по предыдущим конституционным нормам Президент мог быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги (ст. 121-10 Конституции РСФСР 1978 г., в редакции от 24 мая 1991 г.). Правительство РФ стало правительством Президента РФ, попытка Государственной Думы не поддержать предложенную Президентом кандидатуру на пост главы Правительства, выразить недоверие или отказать в доверии Правительству может привести к роспуску Государственной Думы.

3. Требовал к себе внимания и вопрос о принципах организации и деятельности органов публичной власти. В прежнем конституционном тексте характеристика этих принципов начиналась с народовластия. В ст. 2 Конституции 1978 г. говорилось, что вся власть в РСФСР принадлежит народу, он осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам. В редакции от 15 декабря 1990 г. было определено, что вся власть в РСФСР принадлежит многонациональному народу РСФСР. И что особенно важно: появилось дополнение о том, что народ осуществляет государственную власть и через Советы, и непосредственно. Таким образом, непосредственное народовластие наконец нашло отражение в Основном законе, хотя и в очередности – через органы, а также непосредственно.

Конституция РФ 1993 г. сделала следующий, и очень важный шаг: она закрепляет народовластие как принцип конституционного строя, российской модели публичной власти, и вместе с тем ставит в системе институтов этой власти на первое место именно непосредственное народовластие. В соответствии со ст. 3 носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В начальной редакции ст. 3 Конституции РСФСР 1978 г. говорилось, что организация и деятельность Советского государства строится в соответствии с принципом демократического централизма: выборностью всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетностью их народу, обязательностью решений вышестоящих органов для нижестоящих; демократический централизм сочетает единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах, с ответственностью каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело.

Однако при переходе к новому этапу жизни страны было решено отказаться от этого «признака» советской системы. А новым принципом, отраженным в Конституции, стал принцип разделения властей. В соответствии со ст. 3 Конституции в редакции от 21 апреля 1992 г. система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением. Все государственные органы, формируемые в соответствии с законом путем демократических выборов, и должностные лица подотчетны народу.

Как видим, принцип разделения властей здесь зафиксирован не только в плане трех традиционных ветвей, но также и для властной «вертикали», причем с включением в нее с позиций разграничения также и местного самоуправления, которое к тому времени формально уже было отделено на конституционном уровне от государственной власти и обозначалось как обособленное направление публичной власти. В последующем от этого аспекта (вертикального) разделения властей в российской конституционной концепции отказались (полагаем, без достаточных оснований).

Теперь ст. 10 Конституции РФ 1993 года гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

В федеративном государстве важным принципом организации государственной власти является ее единство на обоих уровнях существования и осуществления – федеральном и в субъектах РФ. Этот принцип отражен во многих статьях действующей Конституции РФ, и прежде всего в ст. 5 и 11. Согласно ч. 3 ст. 5 федеративное устройство Российской Федерации, помимо прочего, основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. А в ч. 2 ст. 11 Конституции закреплено, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Кроме того, Конституция исходит из необходимости взаимодействия федеральных органов и органов субъектов РФ, поручая Президенту РФ обеспечение их согласованного функционирования, разрешение разногласий и предусматривая подключение судебных органов, в том числе и Конституционного Суда РФ, к разрешению конфликтов власти Российской Федерации и субъектов РФ.

Многие нормы Конституции Российской Федерации позволяют считать важным принципом организации публичной власти ее открытость. И все-таки не мешало бы об этом сказать непосредственно и конкретно в специальной статье Основного закона. Все текущее конституционно-правовое регулирование на это направлено – это Федеральные законы «О средствах массовой информации», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» и др. Но возведение данного требования на конституционный уровень позволит расширить перечень форм его проявления.

Также следовало отразить в Конституции РФ принцип ответственности органов публичной власти перед народом и их подконтрольности народу. Тем более это необходимо для федерального уровня как наиболее организационно отдаленного от населения. Ответственность и подконтрольность должны быть зафиксированы в Конституции: а) как общее условие деятельности федеральной власти; б) как право народа принимать к своему рассмотрению и разрешению наиболее важные вопросы, находящиеся в ведении федеральных органов государственной власти; в) как формулирование критериев ответственности федеральных органов, позволяющих гражданам и их объединениям возбуждать вопрос об ответственности соответствующего органа или должностного лица федерального уровня (сбором подписей и подачей петиций в компетентные органы).

Думается также, что для всех органов публичной власти, включая и федеральный уровень, следует закрепить и такой конституционный принцип их организации и деятельности, как принцип конституционной законности. Он несколько незаслуженно забыт. Суть этого принципа, говоря сжато, состоит в том, что каждый орган действует исходя из своего места в государственной (публичной) иерархии, имеет право и обязанность осуществлять возложенные на него полномочия, а также несет установленную юридически ответственность за правильное применение (и неприменение!) тех методов и средств, которые ему предоставлены законом.

4. В условиях современной России продолжает оставаться проблемным вопрос о видах органов государственной власти, осуществляющих функции нашего государства. Рассмотрим его применительно к федеральному уровню.

На основе норм Конституции Российской Федерации можно обозначить следующие федеральные органы государственной власти:

• Президент Российской Федерации – глава Российского государства (ст. 80);

• Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации, представительный и законодательный орган государственной власти (ст. 94);

• Правительство Российской Федерации – федеральный орган государственной власти, осуществляющий исполнительную власть Российской Федерации (ст. 110);

• суды Российской Федерации – они в общем виде могут быть поделены на высшие суды (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ) и обычные суды – суды общей юрисдикции и арбитражные суды (глава 7 Конституции РФ).

В отношении перечисленных органов нет проблемы их отнесения, во-первых, к органам государственной власти, во-вторых, именно к федеральным органам. Это обозначено в Конституции РФ, в том числе по отношению к судам (ч. 1 ст. 11).

Однако названные органы не исчерпывают всего «богатства» федеральных государственных структур. И надо все-таки обозначить, куда какие органы отнести.

– Начнем с категории «федеральные органы исполнительной власти». Хотя она неоднократно используется в Конституции РФ, в Основном законе нет разъяснения, какие органы включены в эту систему. Более или менее ясно, что эти органы образуют единство с Правительством Российской Федерации, они подконтрольны и подотчетны Президенту РФ. Текущее законодательство на этот счет гораздо яснее. В частности, Федеральный закон «О Правительстве Российской Федерации» однозначно включает все федеральные органы исполнительной власти в один блок с Правительством Российской Федерации. Правда, нередко в нормативных актах, особенно президентских, используется конструкция «Правительство Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти». Т. е. происходит как бы отделение Правительства РФ от иных органов исполнительной власти. Полагаем, это неправильно. Более корректной должна быть формулировка «Правительства Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти». К числу федеральных органов исполнительной власти относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

– Прокуратура Российской Федерации. До недавнего времени глава 7 Конституции РФ именовалась «Судебная власть». В соответствии с поправкой к Конституции от 5 февраля 2014 г. теперь эта глава именуется «Судебная власть и прокуратура». Поскольку поправка была внесена Президентом Российской Федерации и принята палатами Федерального Собрания, это означает, что два высших органа Российского государства учли давнюю критику поименования названной главы Конституции РФ судебной властью и включения в данную главу статьи 129, посвященной прокуратуре РФ. Аргументация подобной критики была однозначна – прокуратура не относится к судебной власти и не является ее ответвлением. Это самостоятельная ветвь государственной власти Российской Федерации.

В главе 7 Конституции мы не находим характеристики прокуратуры как ветви государственной власти, а свой вывод обосновываем на новом наименовании главы 7. Но это ведь понятно: если соответствующую характеристику прокуратуры включать в Конституцию РФ, это неизбежно заставляет корректировать статьи 10 и 11 Конституции, выделять в ст. 10 такую ветвь, как прокурорская власть, в ст. 11 называть ее в числе органов государственной власти Российской Федерации. А это ведь требует принятия новой Конституции РФ, поскольку изменения ее главы 1 допустимы лишь путем пересмотра Конституции.

– Для характеристики еще ряда федеральных органов законодатель решил использовать категорию «государственный орган».

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 21 Федерального закона 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: «Центральная избирательная комиссия Российской Федерации является федеральным государственным органом (выделено мной – авт.), организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами».

В Федеральном законе от 7 мая 2013 г. «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» определено (ст. 1), что Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и его рабочий аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, обеспечивающим гарантии государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и соблюдения указанных прав органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами[6].

В Положении об Администрации Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г., определено, что Администрация Президента РФ является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом “и” статьи 83 Конституции РФ, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации[7].

В Положении об Аппарате Правительства РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г., сказано, что Аппарат Правительства является государственным органом, образованным для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации и Председателя Правительства, а также организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых ими решений[8].

В ст. 78 Регламента Государственной Думы новеллой от 23 марта 2013 г. внесено дополнение, и теперь данная статья гласит, что правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов Государственной Думы, фракций, Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий Государственной Думы, Председателя Государственной Думы, заместителей Председателя Государственной Думы осуществляет Аппарат Государственной Думы, который формируется в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», является государственным органом и обладает правами юридического лица[9].

Так же в 2013 году, новеллой от 10 июля, в ст. 96 Регламента Совета Федерации отражено, что обеспечение деятельности Совета Федерации осуществляет Аппарат Совета Федерации. Аппарат Совета Федерации является государственным органом и обладает правами юридического лица[10].

Нам видятся две причины введения категории «государственный орган» для ряда государственных структур. Одна причина связана с теми органами, которые призваны, а то и вынуждены оказывать действенное влияние на другие властные структуры – это, в частности, ЦИК РФ, уполномоченные по защите прав тех или иных категорий граждан. Их нельзя включать в систему исполнительной власти, они станут сразу же зависимыми инстанциями. Вторая причина в большей мере обращена к структурным звеньям соответствующих аппаратов – Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания. Они зачастую взаимодействуют с многими государственными органами, последние должны воспринимать эти аппараты не только как вспомогательную часть соответствующего органа, а как часть государственного механизма.

И все же отметим: если какая-то структура федеральным законом, т. е. актом, исходящим от всего государства, названа государственным органом, это по крайней мере не заставляет усомниться в легитимности подобного решения. Однако не очень ясно, на каком основании соответствующее решение принимает просто орган государственной власти. Еще можно понять, когда Президент Российской Федерации своим указом причисляет свою Администрацию к «лику» государственных органов. Но, к примеру, в Федеральном конституционном законе о Правительстве РФ сказано лишь (ст. 47), что для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ, образуется Аппарат Правительства Российской Федерации. Нет указаний на то, что это государственный орган. Тем более это любопытно для аппаратов Совета Федерации и Государственной Думы, поскольку статус государственного органа аппаратам придан регламентами палат.

Для ряда органов, где ясно то, что они действуют от имени Российской Федерации и на основании полномочий, установленных законом, законодатель тем не менее вообще не обозначает их статуса, хотя скорее их также можно назвать органами государства. Для сравнения: в приведенном выше Законе об Уполномоченном по защите предпринимателей сказано, что государственным органом является как сам он, так и его рабочий аппарат. А вот Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[11] вообще не определяет статус данного должностного лица и только говорит о том, что должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией РФ в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами (ст. 1).

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. «О Счетной палате Российской Федерации»[12] в статье 2 с характерным наименованием «Статус Счетной палаты» тем не менее всего лишь говорит, что она «является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, и подотчетным Федеральному Собранию». Но из подотчетности Счетной палаты Федеральному Собранию не следует, что она является лишь государственным учреждением. И касается ее деятельность важных государственных вопросов: порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, обеспечивающими безопасность и социально-экономическое развитие Российской Федерации. Да и то, что Счетная палата формируется палатами Федерального Собрания, не превращает ее в придаток парламента. К тому же, говорилось ранее, учреждения, обслуживающие деятельность Президента РФ (Администрация Президента РФ), Правительства РФ (Аппарата Правительства), Совета Федерации и Государственной Думы (аппараты этих палат) получили нормативную характеристику государственных органов. И, наверное, ничто не мешает распространить это на Счетную палату.

§ 3. Особенности полномочий отдельных звеньев федеральной государственной власти на современном этапе государственного строительства

3.1. Президент Российской Федерации

Как уже говорилось, Конституция 1993 г. исходит из ведущего положения Президента в системе государственных органов страны. Ранее Президент определялся как глава исполнительной власти и высшее должностное лицо в стране. Теперь он «является главой государства», гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции).

В установленном Конституцией порядке Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент устанавливает всю систему федеральных органов исполнительной власти. По вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, в стране существует вертикаль исполнительной власти. Вершиной этой пирамиды можно считать Президента РФ. Ряд членов Правительства, а также руководителей федеральных служб, занимающих ключевые посты в вопросах внешней политики, обороны, внутренних дел, безопасности государства, работает под непосредственным руководством Президента.

Президент в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Президент заботится о безопасности и определяет военную доктрину государства. Он является председателем Совета Безопасности РФ, ему как Верховному Главнокомандующему подчинены все Вооруженные Силы страны, а также высшее командование. Президент объявляет военное или чрезвычайное положение, по его распоряжению начинаются и прекращаются военные действия, применяются другие чрезвычайные меры.

Таким образом, Президент – ключевая фигура в руководстве государством, первое лицо политической жизни страны. Он имеет большой вес на международной арене. Все это в совокупности создает конституционный и политический портрет лидера государства и общества.

В начальной редакции Конституции РФ 1993 г. было предусмотрено, что Президент избирается на четыре года гражданами РФ на основе всеобщего избирательного права. Согласно поправкам к Конституции от 30 декабря 2008 г. срок полномочий Президента увеличен до шести лет. Президентом может быть избран только российский гражданин не моложе 35 лет (верхнего предела теперь нет), постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. Это значит, что после перерыва (причем даже краткого, вызванного досрочным прекращением полномочий вновь избранного Президента) оно снова может претендовать на избрание Президентом. Именно таким путем действовал Президент РФ В. В. Путин. Исполнив два срока подряд полномочия Президента, он «уступил» пост Д. А. Медведеву, избранному Президентом РФ. По истечении его полномочий В. В. Путин вновь баллотировался и был избран Президентом Российской Федерации.

Компетенция Президента РФ обширна, она определяется Конституцией РФ и многими федеральными законами. Условно ее можно поделить на несколько групп.

Первая группа – полномочия по созданию и формированию государственных органов, назначению должностных лиц. В частности, он назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы (п. «а» ст. 83 Конституции РФ). По предложению Председателя Правительства, согласно п. «д» ст. 83 Конституции РФ, Президент формирует весь состав Правительства, назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров. Кроме того, наряду с министрами Президент назначает на должность и освобождает от должности руководителей тех федеральных органов исполнительной власти, которые работают непосредственно под его руководством и обеспечивают его деятельность. Только Президент вправе устанавливать систему и структуру федеральных органов исполнительной власти.

Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ. Совету Федерации он представляет кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, а также председателей и заместителей председателей этих судов; Президент РФ назначает судей других федеральных судов. Генеральный прокурор РФ и его заместители назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Так же по его представлению Государственная Дума назначает Председателя Счетной палаты РФ, а Совет Федерации – заместителя Председателя Счетной палаты, кроме того, Государственная Дума и Совет Федерации назначают по 6 аудиторов Счетной палаты.

Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ. Под его руководством работает Государственный совет РФ – совещательно-рекомендательный орган, работающий под руководством Президента. Президент формирует Администрацию Президента РФ, определяет ее структурные подразделения, делает назначения по основному кадровому составу, утверждает Положение об Администрации Президента. Конституция предусматривает, что Президент назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ (п. «к» ст. 83). На сегодня это полномочные представители в федеральных округах, в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, Европейском Суде по правам человека. В необходимых случаях Президент назначает и полномочных представителей для решения определенных задач.

С декабря 2004 г. повышается роль Президента РФ в подборе кандидатов и наделении полномочиями глав исполнительной власти субъектов РФ. До этого были прямые выборы глав населением, их заменили иным порядком: кандидатуру на должность главы представляет Президент РФ, а решение о наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ принимает орган законодательной власти субъекта РФ. Это лицо могло быть отрешено от должности Президентом РФ в случае утраты его доверия. С 2012 г. восстанавливаются прямые выборы главы субъекта, за исключением четырех субъектов РФ. Однако в согласовании кандидатур на этот пост по-прежнему участвует Президент РФ. За ним сохранено право отрешения от должности главы исполнительной власти субъекта РФ в случае утраты доверия Президента РФ.

Президент решает кадровые вопросы и в сферах обороны, внутренних дел. Так, он назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ. Также Президент назначает руководство МВД РФ, начальников территориальных управлений полиции и их заместителей.

Президент решает кадровые вопросы и в сфере внешней политики. Согласно п. «м» ст. 83 Конституции РФ он назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях – после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания. При необходимости Президент назначает и временных представителей, не получающих дипломатического статуса, но общающихся по его поручению с международными организациями и иными государствами в связи с обеспечением интересов Российской Федерации или прав ее граждан.

Вторая группа полномочий Президента – в области руководства внутренней политикой страны и взаимоотношений с другими государственными органами. Исходным для этой группы полномочий Президента является то, что он согласно ч. 3 ст. 80 Конституции РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства «в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». Конституция и законы устанавливают лишь основы такой политики, но не более того. Они не в состоянии учесть текущие моменты политики, ее нюансы. Последние требуют повседневных усилий и Президента, и иных компетентных органов. Президент при необходимости может осуществлять нормативно-правовое регулирование общественных отношений.

Взаимодействуя с парламентом, Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84 Конституции РФ). Постоянное взаимодействие с парламентом – существенный участок работы Президента. Осуществляя политику государства, Президент вправе реализовать право законодательной инициативы, подготавливает и вносит в Государственную Думу законопроекты по всем вопросам жизни страны, если считает, что их основой должны быть федеральные законы. Внося проекты законов, Президент может некоторые из них определить как первоочередные, и это предполагает их оперативное, внеочередное рассмотрение Государственной Думой.

Президент вправе участвовать в заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, в том числе и закрытых, а также выступать на заседаниях. В зале заседаний каждой палаты оборудуется специальное место для Президента. Как уже было показано выше, у Президента возникают разнообразные взаимоотношения с Советом Федерации и Государственной Думой в связи с решением кадровых вопросов. Интересная новелла включена в Конституцию РФ поправкой от 21 июля 2014 г. – в Совет Федерации назначаются члены палаты – представители Российской Федерации в количестве, составляющем не более 10 % состава палаты. Их назначает Президент Российской Федерации и реально эти лица могут считаться представителями главы государства в верхней палате российского парламента.

Наконец, Президент подписывает и обнародует законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы; может наложить вето, т. е. отклонить федеральный закон, что потребует его повторного рассмотрения в парламенте.

Конституция РФ предусматривает, что Президент назначает выборы Государственной Думы (п. «а» ст. 84); в свою очередь, выборы Президента назначает Совет Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 102). На деле назначение выборов в определенном смысле слова является формальным полномочием соответствующего органа – если он не назначит выборы в необходимые сроки, они все равно будут проведены Центральной избирательной комиссией РФ.

Более существенным является право Президента Российской Федерации распустить Государственную Думу. В Конституции РФ предусмотрены случаи возможного роспуска: если Государственная Дума выразила недоверие Правительству, Президент может согласиться с ней и отправить Правительство в отставку либо не согласиться с решением Думы; если же она в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, тогда Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Думу (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ); если Председатель Правительства поставил перед Государственной Думой вопрос о доверии, и она в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Думы и назначении новых выборов (ч. 4 ст. 117); если Государственная Дума трехкратно отклонила кандидатуры Председателя Правительства, представленные Президентом, он назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111).

Конституция не предусматривает возможности роспуска Президентом Совета Федерации, да и вообще какого-либо прекращения полномочий этой палаты. К тому же Совет Федерации является постоянно действующим и не имеет определенного срока полномочий.

При осуществлении своих полномочий Президент тесно взаимодействует с Правительством. Известно, что взаимоотношения этих органов в отдельных государствах строятся по-разному. В России в процессе выработки модели в какой-то мере испробовали частично разные варианты. Но с самого начала Правительство в Российской Федерации было Правительством Президента и сейчас это положение сохраняется. Хотя в действующую Конституцию не включена норма о том, что Президент руководит деятельностью Правительства, реально это имеет место, что проявляется в праве Президента формировать Правительство, не только председательствовать на заседаниях, но и конкретно направлять деятельность Правительства, давать поручения Правительству и т. д.

Отношения Президента РФ с судебными органами строятся на основе конституционного принципа независимости судей. В чем-то сам Президент зависим от некоторых судов. Например, конституционность его нормативных актов может быть оспорена в Конституционном Суде РФ (ст. 125 Конституции РФ). Верховный Суд РФ согласно ГПК РФ и Федеральному конституционному закону 2014 г. об этом Суде разрешает дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента РФ. Можно оспаривать в судах и действия Президента. В процедурах выдвижения обвинения против Президента РФ с целью отрешения его от должности участвуют Верховный Суд и Конституционный Суд РФ (ст. 93 Конституции РФ).

Разумеется, у Президента есть право обращения в суды в целях защиты интересов государства и обеспечения законности.

Более существенным является то, что Президент с учетом своего положения главы государства постоянно заботится о совершенствовании судебной системы страны, повышении качества ее деятельности, пополнении судейского корпуса квалифицированными кадрами, улучшении законодательной основы правосудия, преодолении коррупции в этом звене правоохранительной системы государства. Есть Совет по совершенствованию правосудия при Президенте РФ.

Частью внутренней политики, в которой роль Президента исключительно велика, является построение федеративных отношений, формирование и осуществление национальной и региональной политики. Президент вносит существенный вклад в формирование федеративных отношений в целом. В целях увязки интересов Российской Федерации и ее субъектов, их взаимодействия, согласованного функционирования подразделений федеральных органов и органов власти субъектов РФ Президент РФ ввел в 2000 г. систему федеральных округов и своих полномочных представителей в этих округах. Конституция РФ (ч. 1 ст. 85) возлагает на Президента важную задачу: он «может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти различных субъектов Российской Федерации». С участием Президента решаются вопросы принятия и образования нового субъекта в составе Федерации. Президент призван заботиться в целом о развитии национальной и региональной политики в стране, о внимательном отношении к нуждам больших наций и национальных меньшинств, отдельных территорий. Указами Президента РФ утверждены основные документы государственной национальной и региональной политики.

Третья группа полномочий Президента РФ – в области внешней политики. Прежде всего, согласно п. «а» ст. 86 Конституции РФ Президент «осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации». Это означает, что Президент и сам лично осуществляет необходимые мероприятия в области внешней политики, задает соответствующее направление деятельности компетентных государственных органов. В соответствии с Конституцией РФ Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (п. «б» ст. 86), подписывает ратификационные грамоты (п. «в» ст. 86). Президент не только назначает дипломатических представителей Российской Федерации в других государствах и международных организациях, но и принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей (п. «г» ст. 86 Конституции РФ).

Президент является участником международных усилий по поддержанию мира и безопасности. Помимо его постоянных встреч с лидерами других государств, участия в международных конференциях и других мероприятиях при необходимости Президент РФ принимает решение о направлении российского воинского контингента за пределы территории России. Конституция РФ предусматривает, что принципиальное решение о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами нашей территории принимается Советом Федерации. Но проект такого решения на рассмотрение Совета Федерации вносится Президентом РФ, при положительном решении Совета Федерации именно на Президента возлагается осуществление соответствующей акции.

Четвертая группа полномочий Президента РФ – в области обеспечения безопасности и обороны государства, стабильности общественного порядка в стране. В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. «О безопасности» это одна из ключевых сфер приложения усилий Президента.

Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 87) Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, для него он является высшим воинским начальником, приказы и указания которого подлежат безусловному исполнению.

В соответствии с Конституцией РФ Президенту принадлежат важные полномочия в связи с объявлением и обеспечением военного положения в стране или на части ее территории. Военное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится указом Президента. Он незамедлительно сообщает о введении военного положения Совету Федерации и Государственной Думе. Указ о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. Вопрос об утверждении указа Президента о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента получения указа.

Президент при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88 Конституции РФ). Совет Федерации утверждает указ Президента о введении чрезвычайного положения (ст. 102 Конституции РФ).

Пятая группа полномочий Президента РФ – в области обеспечения конституционного статуса личности. Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Он осуществляет ряд специальных полномочий, связанных с обеспечением прав и свобод личности. К ведению Президента отнесены вопросы гражданства и предоставления политического убежища (п. «а» ст. 89 Конституции РФ). В соответствии с п. «в» ст. 89 Конституции РФ Президент награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и специальные звания.

Шестая группа полномочий Президента РФ – по организации своей деятельности. Президент: создает федеральные органы исполнительной власти и выделяет среди них те, которые будут работать под его непосредственным руководством; образует либо формирует состав различных советов, комиссий и иных вспомогательно-совещательных органов, работающих либо под его непосредственным руководством (Совет Безопасности, Государственный совет), либо при Президенте; формирует Администрацию Президента, определяет ее статус, утверждает Положения о ней, о ее самостоятельных подразделениях, а также иных органах, обеспечивающих деятельность Президента.

3.2. Федеральное Собрание Российской Федерации

Как уже можно было видеть, российский парламент – Федеральное Собрание является двухпалатным, состоит из Совета Федерации и Государственной Думы. И прежде чем анализировать полномочия каждой из палат, надо остановиться хотя бы кратко на том, как воспринимать парламент в целом, а также на взаимоотношениях палат, поскольку это имеет существенное значение для их полномочий и образа деятельности.

1. Предназначение Федерального Собрания, роль палат и их взаимоотношения. Российский парламент – в какой-то мере символический орган. По Конституции он существует, как уже упоминалось, в ней Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган, часть федеральной системы государственной власти (ст. 11 и 94 Конституции РФ). Однако та же Конституция в ч. 1 ст. 100 предписывает палатам заседать раздельно, разрешая палатам собираться на совместные заседания лишь для заслушивания посланий Президента РФ, Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.

Известно, что в основе организации двухпалатного парламента могут быть два разных принципа: равенство палат; принцип верхней и нижней палат.

На основе равенства палат работали все прежние высшие представительные органы СССР и России. Принцип равенства (равноправия) предполагал, что: у палат равное (или примерно равное) число депутатов; палаты работают в один и тот же период времени; вопросы, предлагаемые одной палатой и имеющие общий характер, включаются в повестку дня другой палаты; довольно часто формируется единая повестка дня и палаты заседают совместно, при этом обсуждают сообща вопросы, принимают законы (хотя проводятся либо раздельное голосование, либо отдельный подсчет голосов по каждой палате); палаты создают совместные органы – постоянные или временные – на так называемых паритетных началах; существуют механизмы разрешения разногласий между палатами.

В Федеральном Собрании Российской Федерации избран другой принцип – т. н. принцип верхней и нижней палат. Его проявление в следующем: палаты не работают совместно, заседают раздельно; у каждой палаты по Конституции свои полномочия; никто не вправе их осуществлять, кроме палаты, и только с ее решением связаны соответствующие юридические последствия; у каждой палаты своя повестка дня, внесение в нее одного и того же вопроса не исключено, но рассматривать и решать проблему каждая палата будет с учетом своих возможностей; работать палаты могут и в одно и то же, и в разное время, что не имеет юридического значения; общих постоянных органов палаты не создают, возможно лишь образование временных общих согласительных комиссий из парламентариев обеих палат, если принятые Думой законы не находят одобрения у Совета Федерации.

Как можно видеть, у палат нет «командных» возможностей в отношении друг друга. Выражение «принцип верхней и нижней палат» обусловлено тем, что законодательный процесс начинается в Государственной Думе («снизу») и после принятия палатой закона (законопроекта) он идет «вверх» – в Совет Федерации. Верхняя палата может не одобрить закон, пришедший из нижней палаты. Но это никакая не власть над нижней палатой, которая может повторно проголосовать за принятие закона в устраивающей ее редакции, не согласившись с Советом Федерации (для этого требуется так называемое квалифицированное большинство голосов – не менее двух третей общего числа депутатов Думы).

Раздельность функционирования палат Федерального Собрания не лучшим образом отражается на выполнении ими своих функций. На практике начинают складываться различные пути их взаимодействия – сотрудничество руководства палат, комитетов, участие представителей Совета Федерации на стадии предварительного обсуждения проекта федерального бюджета в Государственной Думе и др. Появились и возможности совместной деятельности палат в части проведения парламентского расследования. Но все же принятый 7 мая 2013 г. Федеральный закон «О парламентском контроле»[13] не предусматривает иных совместных форм парламентского контроля палат Федерального Собрания кроме названного парламентского расследования.

Скорее всего, расширение сотрудничества палат может выразиться в их совместных обсуждениях многих вопросов государственного строительства, хозяйственной жизни, социального развития.

2. Полномочия Совета Федерации. Компетенция Совета Федерации определяется, прежде всего, ст. 102 Конституции РФ. По некоторым позициям надо принимать во внимание и другие ее статьи, а также иные нормативные акты. Порядок реализации полномочий в основном отражен в Регламенте Совета Федерации 2002 г. (с изменениями и дополнениями), а также в ряде федеральных законов. Основные полномочия Совета Федерации таковы:

– Утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации (п. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). В Совет Федерации представляются соглашение об изменении границ, утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти каждого из соответствующих субъектов, обоснование указанного соглашения, согласованное субъектами, и карта местности. На заседание Совета Федерации при рассмотрении данного вопроса приглашаются полномочные представители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить, представители Правительства РФ, других органов государственной власти. Решение об утверждении изменения границ между субъектами РФ принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации. Известно одно постановление Совета Федерации по данному вопросу – от 27 декабря 2011 г. «Об утверждении границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью».

– Утверждение указа Президента РФ о введении военного положения (п. «б» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). Согласно ч. 2 ст. 87 Конституции РФ в случае агрессии против Российской Федерации Президент вводит на ее территории или в отдельных местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Нижняя палата принимает указ Президента к сведению, а верхняя палата утверждает (или не утверждает) указ.

– Утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения (п. «в» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). Согласно ст. 88 Конституции РФ Президент РФ при обстоятельствах, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Как и в случае с военным положением, нижняя палата принимает указ Президента к сведению, а верхняя палата его утверждает (или не утверждает). Срок действия чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях может быть продлен указом Президента.

– Решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории РФ (п. «г» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). Федеральный закон от 26 мая 1995 г. «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» предусматривает направление персонала: для участия в миротворческой деятельности; для участия в международных принудительных действиях с использованием вооруженных сил. Решение о направлении за пределы Российской Федерации отдельных военнослужащих для участия в миротворческой деятельности принимается Президентом РФ, а гражданского персонала (на добровольной основе) Правительством РФ. Решение о направлении воинских формирований принимает Президент на основании постановления Совета Федерации о возможности их использования за границей.

– Назначение выборов Президента Российской Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). Основанием для осуществления данного полномочия является истечение срока пребывания Президента в должности, а также досрочное прекращение полномочий. Совет Федерации обязан назначить выборы в каждом случае законного прекращения полномочий Президента. Выборы Президента назначаются на основании Федерального закона 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). Во всех случаях, когда Совет Федерации не назначит выборы, они назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией РФ.

– Отрешение Президента Российской Федерации от должности (п. «е» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). Совет Федерации начинает рассмотрение обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления после получения постановления Государственной Думы о выдвижении обвинения и заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков соответствующего преступления. Вместе с постановлением Государственной Думы в Совет Федерации направляются заключение специальной комиссии, образованной Думой для оценки обоснованности обвинения, и стенограмма заседания Государственной Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения. В Совет Федерации также представляется заключение Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. В соответствии с ч. 3 ст. 93 Конституции РФ решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации.

– Назначение на должность судей Конституционного Суда и Верховного Суда Российской Федерации. Данное полномочие закреплено п. «ж» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ. Кроме того, в соответствии с законодательством Совет Федерации назначает также председателей, заместителей председателей этих судов, а для Верховного Суда – также членов Президиума, председателя и членов Апелляционной коллегии. Совет Федерации назначает судей Экономического суда СНГ. Кандидатуры по всем должностям представляются Президентом РФ. Совет Федерации назначает десять членов Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации – представителей общественности, а также прекращает их полномочия.

– Назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ и его заместителей (п. «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). Кандидатуры представляет Президент РФ. В соответствии со ст. 12 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.

– Назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов (п. «и» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). Сначала в самой палате предложения по кандидатурам для назначения на указанные должности обсуждаются в самой палате и далее предложения направляются Президенту РФ, на каждую должность вносятся не менее трех кандидатур. И затем кандидатуры для назначения на должность заместителя Председателя, аудитора Счетной палаты представляются Президентом РФ на рассмотрение Совета Федерации. В соответствии с Законом о Счетной палате РФ (ст. 39) Председатель Счетной палаты, его заместитель, аудиторы не могут быть задержаны, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия той палаты Федерального Собрания, которая их назначила. Уголовное дело в отношении данных лиц может быть возбуждено только Председателем Следственного комитета РФ. Планы работы Счетной палаты составляются с учетом поручений Совета Федерации и Государственной Думы. Ежегодный отчет о работе Счетной палаты представляется Совету Федерации и Государственной Думе и подлежит обязательному опубликованию. Счетная палата готовит ежеквартальные оперативные доклады о ходе исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году, они представляются палатам Федерального Собрания, а Председателю Правительства РФ направляется аналитическая записка о ходе исполнения федерального бюджета за отчетный период. В заседаниях Коллегии Счетной палаты могут принимать участие председатели комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы, члены Правительства РФ, а также иные лица по решению Председателя Счетной палаты.

– Участие в законодательном процессе — одно из ключевых направлений деятельности Совета Федерации. Принятые Государственной Думой федеральные законы направляются в Совет Федерации, который их либо одобряет, либо отклоняет (ст. 105 Конституции РФ). У Совета Федерации есть право законодательной инициативы, т. е. право внесения своих проектов законов в Государственную Думу.

– Разновидностью возможностей Совета Федерации как в законодательном процессе, так и экономико-финансовой сфере является его участие в рассмотрении и утверждении федерального бюджета. Согласно ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой законы по ряду направлений, в том числе и по вопросам федерального бюджета.

– Участие в парламентском расследовании. Расширение роли палат Федерального Собрания РФ в государственной жизни выразилось, помимо прочего, в наделении их правом проведения парламентских расследований. В 2005 году принят Федеральный закон о парламентском расследовании. Если обе палаты решили проводить парламентское расследование, они на паритетных началах формируют комиссию, состоящую из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, и избирают ее сопредседателей. Комиссия формируется на время проведения парламентского расследования и после его завершения распускается. По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии, который направляется в палаты Федерального Собрания. Палаты в течение одного месяца рассматривают и утверждают итоговый доклад. В случае если итоговый доклад не утвержден хотя бы одной из палат, деятельность комиссии прекращается. Пока что практики проведения парламентских расследований нет.

– Вопросы внешней политики и межпарламентского сотрудничества, международная деятельность. Вопросы международных отношений Российской Федерации в различных аспектах могут быть предметом внимания Совета Федерации. Так, обязательно рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам ратификации и денонсации международных договоров (п. «г» ст. 106 Конституции РФ). Совет Федерации рассматривает практически любые вопросы внешней политики государства. Совет Федерации сотрудничает с парламентами иностранных государств и международными парламентскими организациями.

– Согласование с Советом Федерации назначения и отзыва дипломатических представителей. В п. «м» ст. 83 Конституции РФ указано, что назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях осуществляются Президентом РФ после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания. Следовательно, в данном вопросе у Совета Федерации и Государственной Думы равные возможности.

– Обращение в Конституционный Суд РФ. Согласно Конституции РФ и Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» Совет Федерации может обратиться в Конституционный Суд по широкому перечню вопросов: с запросами о соответствии Конституции РФ федеральных законов и еще ряда нормативных актов, договоров между органами власти Российской Федерации и ее субъектов, договоров между органами власти субъектов РФ; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации; ходатайствами о разрешении споров о компетенции между Советом Федерации и федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ; запросами о толковании Конституции РФ; запросами о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

– Назначение на должность и освобождение от должности членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Пять членов ЦИК РФ назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) органами и высшими должностными лицами субъектов РФ.

3. Полномочия Государственной Думы. Компетенция Государственной Думы, так же как и компетенция Совета Федерации, определяется в первую очередь Конституцией РФ (ст. 103, по ряду вопросов и другие статьи), а также иными нормативными актами. Порядок реализации полномочий отражен в Регламенте Государственной Думы 1998 г. (с изменениями и дополнениями), а также в ряде федеральных законов. Основные полномочия Государственной Думы таковы:

– Дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства РФ (п. «а» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Согласно ч. 2 ст. 111 Конституции РФ Президент вносит предложение по кандидатуре Председателя не позднее двухнедельного срока после своего вступления в должность или после отставки Правительства либо в течение недели со дня отклонения внесенной кандидатуры Государственной Думой. Кандидат на пост Председателя Правительства РФ представляет Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства РФ, отвечает на вопросы депутатов. Затем представители фракций высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Решение о даче согласия на назначение Председателя Правительства РФ по усмотрению Государственной Думы принимается тайным голосованием – путем подачи бюллетеней или же с применением электронной системы подсчета голосов (ст. 146 Регламента). 15 апреля 1998 г. Государственная Дума дополнила норму и предусмотрела возможность принятия решения открытым голосованием, если за это выскажется большинство от общего числа депутатов. В практике Государственной Думы применялись разные виды голосования.

– Решение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ (п. «б» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Согласно ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума может решать вопросы о недоверии или о доверии Правительству. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» говорит о трех возможностях Государственной Думы – доверие, недоверие и отказ в доверии Правительству (ст. 37). Государственная Дума может выразить недоверие Правительству большинством от общего числа депутатов, т. е. требуется минимум 226 голосов (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). Последствия выражения недоверия – Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. При втором виде голосования Государственной Думы – о доверии Правительству.

– Рассмотрение вопроса о ежегодном отчете Правительства РФ о результатах его деятельности. Законом о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года статьи 103 и 114 Конституции были дополнены положением о том, что Государственная Дума ежегодно заслушивает отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Согласно Регламенту Государственная Дума рассматривает вопрос о ежегодном отчете Правительства РФ о результатах его деятельности в период весенней сессии. Дума на своем заседании заслушивает Председателя Правительства РФ. Депутаты вправе задавать вопросы Председателю Правительства РФ, высказывать свое мнение о деятельности Правительства РФ.

– Рассмотрение вопросов, связанных с взаимоотношениями Государственной Думы и Центрального банка Российской Федерации (Банка России). В соответствии с пунктом «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ. На деле полномочий у Думы в банковской сфере гораздо больше. Помимо Председателя, согласно Федеральному закону о Банке России, Государственной Думой также назначаются члены Совета директоров Центрального банка РФ – по представлению Председателя Центрального банка, согласованному с Президентом РФ. Кроме того, палата избирает трех представителей Государственной Думы в состав Национального банковского совета – коллегиального органа Банка России.

Банк России ежегодно не позднее 15 мая представляет Государственной Думе годовой отчет, утвержденный Советом директоров. Государственная Дума направляет годовой отчет Банка России Президенту РФ, а также на заключение в Правительство РФ. Государственная Дума рассматривает годовой отчет Банка России до 1 июля года, следующего за отчетным.

Помимо этого Банк России ежегодно не позднее 26 августа представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря – основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год. Государственная Дума рассматривает основные направления и принимает соответствующее постановление не позднее принятия ею федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий год.

– Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов. Рассмотрение вопросов, связанных с взаимоотношениями Думы и Счетной палаты. К ведению Государственной Думы отнесено назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (п. «г» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Все они назначаются на шестилетний срок. По законодательству возможности Государственной Думы в отношении Счетной палаты в сравнении с Конституцией более широкие, в основном они совпадают с возможностями Совета Федерации. Это отражает Федеральный закон 2013 г. «О Счетной палате Российской Федерации». Об этом мы говорили ранее при характеристике полномочий Совета Федерации, поэтому здесь не будем повторяться.

– Назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Уполномоченный назначается Государственной Думой сроком на пять лет. На эту должность назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд.

По результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод, обобщения итогов рассмотрения инициативы Уполномоченного могут быть так или иначе обращены к Государственной Думе, к Президенту РФ, Совету Федерации, Правительству РФ и другим высшим органам государства. В случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный вправе: 1) выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы; 2) обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада указанной комиссии. Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушения прав и свобод граждан, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в проводимых парламентских слушаниях. По окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный Суд, Верховный Суд РФ и Генеральному прокурору РФ, Председателю Следственного комитета РФ. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады.

– Объявление амнистии (п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Государственная Дума использовала данное полномочие многократно, принимая постановления об объявлении амнистии и о порядке применения амнистии. Постановления Думы по вопросам амнистии подлежат непосредственному исполнению компетентными органами государства.

– Выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для его отрешения от должности (п. «ж» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Предложение о выдвижении обвинения согласно ч. 2 ст. 93 Конституции РФ может быть внесено по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы. Согласно ст. 176 Регламента Государственной Думы предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, предусмотренного ст. 93 Конституции РФ, т. е. государственная измена или иное тяжкое преступление, которое вменяется в вину Президенту.

– Принятие федеральных законов. Согласно ч. 1 ст. 105 Конституции РФ федеральные законы принимаются Государственной Думой. Право принятия законов можно рассматривать в качестве генерального полномочия Думы, позволяющего ей обращаться к любым вопросам жизни государства, если они составляют предмет законодательного регулирования.

– Бюджетные полномочия. Данные полномочия Государственной Думы укладываются в рамки ее права на принятие законов, поскольку бюджет на очередной год утверждается посредством федерального закона. В то же время на основе Конституции РФ Дума играет самостоятельную роль в бюджетном процессе: согласно п. «а» ч. 1 ст. 114 именно Думе представляет Правительство разработанный им федеральный бюджет и отчет о его исполнении. Вместе с тем у Думы есть и другие возможности в данной сфере: так, согласно Бюджетному кодексу РФ (ч. 2 ст. 145) бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по представлению Правительства РФ принимаются в форме федеральных законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Согласно ч. 2 ст. 144 бюджетами государственных внебюджетных фондов РФ являются: бюджет Пенсионного фонда РФ; бюджет Фонда социального страхования РФ; бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Центральный банк РФ не позднее 1 октября текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период. Предварительно указанный проект направляется Президенту РФ и в Правительство РФ.

– Право Государственной Думы на участие в парламентском расследовании. Соответствующих возможностей обеих палат мы касались ранее применительно к Совету Федерации.

– Внешнеполитическая сфера. Государственная Дума довольно активно занимается вопросами международных отношений и международного сотрудничества. Она рассматривает внешнеполитические вопросы по собственной инициативе, либо в связи с обращением Президента РФ, либо по докладам и сообщениям Правительства РФ и комитетов палаты. Важным направлением деятельности Государственной Думы является межпарламентское сотрудничество. Палата ежегодно принимает планы международных связей с парламентами других государств. Возможны соглашения с этими парламентами и международными парламентскими организациями о сотрудничестве.

– Обращение в Конституционный Суд РФ. Государственная Дума, так же как и другие субъекты, указанные в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, имеет право на обращение в Конституционный Суд. Запрос в Конституционный Суд может быть также направлен группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Думы по вопросам конституционности нормативных актов.

– Назначение на должность и освобождение от должности членов Центральной избирательной комиссии РФ. Государственная Дума назначает пять из 15 членов ЦИК РФ из числа кандидатов, предлагаемых депутатами Государственной Думы и фракциями.

3.3. Правительство Российской Федерации

1. Конституционно-правовые основы статуса Правительства РФ, его место в государственном механизме и системе разделения властей. Статус Правительства в главных чертах определяется Конституцией РФ, ее гл. 6 «Правительство Российской Федерации» (ст. 110–117) и рядом норм других глав. Специальным актом является Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. (с изменениями и дополнениями) «О Правительстве Российской Федерации».

Как указывалось ранее, у Правительства РФ сложное положение, поскольку в системе разделения властей приходится учитывать, что оно едино в нескольких качествах: самостоятельный орган государственной власти; реально, как уже говорилось, правительство Президента Российской Федерации; орган, состоящий в сложных отношениях с палатами Федерального Собрания, особенно с Государственной Думой; Правительство стоит во главе всей системы исполнительной власти, являющейся единой по вопросам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Закон 1997 г. (ст. 1) полнее определяет статус Правительства. Наименование данной статьи гласит, что Правительство – «высший исполнительный орган государственной власти» Российской Федерации. Следовательно, в иерархии органов исполнительной власти Российской Федерации Правительство занимает первое место. Более того, в ст. 1 Закона определено, что «Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации».

По официальной конституционно-правовой позиции Правительство – орган, организующий исполнение Конституции, законов Российской Федерации, международных договоров и указов Президента. Это вытекает из Конституции РФ и закреплено в ст. 4 Закона 1997 г.: «Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации».

В реальности Правительство, конечно же, участвует в руководстве государством и осуществлении всей государственной политики. По нормам Конституции и Закона 1997 г. Правительство занимается всеми проблемами внутренней и внешней политики, обороноспособности и безопасности государства. Однако в большей мере соответствующие вопросы находятся в центре внимания Президента, а усилия Правительства концентрируются Президентом на экономической, социальной, культурно-просветительной сферах.

Выполняя свои функции, Правительство заинтересовано в наличии хорошей нормативной правовой базы. В этом плане задачей Правительства можно считать подготовку и обеспечение прохождения в парламенте необходимых законов Российской Федерации, подготовку нормативных актов Президента, а также принятие в целях регулирования общественных отношений собственных нормативных актов в развитие Конституции РФ, федеральных законов и актов Президента.

С учетом сказанного можно выделить следующие главные задачи, которые реализует Правительство:

• участие в руководстве государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством в стране;

• организация и контроль исполнения Конституции РФ, законов Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации и указов Президента органами исполнительной власти;

• руководство и организация деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации;

• участие в правотворческом процессе посредством подготовки проектов нормативных актов, передаваемых парламенту и Президенту РФ или принимаемых самим Правительством РФ.

Определяя место Правительства в системе органов государственной власти, в особенности отметим такие моменты.

По отношениям «Правительство РФ – Президент РФ» следует исходить из того, о чем говорилось: и юридически, и фактически у Президента есть все возможности для руководства Правительством. В Законе 1997 г. есть ст. 30 «Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти». В ней говорится, что Президент в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Законом обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства и других органов государственной власти. Специальным Указом Президента определяются основные линии согласованного функционирования и взаимодействия обоих государственных органов.

Названный Закон также определяет (ст. 32) особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти. Президент в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Президент руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств. Президент распределяет функции между этими федеральными органами исполнительной власти.

По отношениям «Правительство РФ – Федеральное Собрание РФ» поскольку мы касались соответствующих вопросов ранее, обозначим их здесь тезисно:

– Государственная Дума вправе давать согласие на кандидатуру Председателя Правительства;

– Правительство РФ не только разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, но и представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (п. «а» ч. 1 ст. 114) – одновременно с проектом бюджета на следующий финансовый год;

– Законом РФ о поправке к Конституции от 30 декабря 2008 г. определено, что Правительство «представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой»;

– у каждой палаты есть права на «правительственный час» (когда на заседании выступает приглашенный палатой член Правительства РФ или руководитель какого-то федерального органа исполнительной власти), на парламентский запрос, т. е. запрос от имени всей палаты к Правительству и иным органам исполнительной власти по важным проблемам государственной жизни, на запросы отдельных парламентариев;

– у Государственной Думы есть право на выражение недоверия (доверия) Правительству РФ;

– при создании правительственных комиссий по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий Правительство РФ может привлекать к работе таких комиссий представителей Федерального Собрания РФ;

Говоря о конструктивных взаимоотношениях Правительства с палатами парламента Российской Федерации, надо иметь в виду прежде всего законодательный процесс. Правительство входит в число субъектов права законодательной инициативы, т. е. вправе вносить проекты законов в Государственную Думу. Оно дает письменные заключения на, образно говоря, финансовоемкие законопроекты. Правительство может направлять в Думу поправки к любым законопроектам, а также официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах.

В 2013 году в закон о Правительстве внесено дополнение – оно направляет в палаты Федерального Собрания РФ информацию о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами.

Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

У Правительства есть полномочный представитель в каждой палате парламента. Кроме того, для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством РФ законопроекта может быть назначен официальный представитель (официальные представители) Правительства. Для защиты позиций Правительства по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства или его заместителя может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении федеральных законов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламентами палат.

Отношения Правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ строятся с учетом того, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Соответственно Правительство РФ:

• координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ;

• в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке в Правительство предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений;

• направляет в законодательные и исполнительные органы субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, их предложения по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве;

• обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует их взаимодействию. В пределах своих полномочий Правительство разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

• при необходимости вносит предложения Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий.

2. Полномочия Правительства Российской Федерации Основные направления деятельности и полномочия Правительства определяет ст. 114 Конституции РФ. Согласно ч. 1 ст. 114 Правительство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента.

В гл. 3 Закона 1997 г., посвященной полномочиям Правительства РФ, выделены сначала общие вопросы руководства Правительства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти (ст. 12). Правительство руководит работой указанных органов и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

Правительство распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на данные цели в федеральном бюджете.

Для осуществления своих полномочий Правительство может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Оно также устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Правительство назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве.

Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.

Правительство вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве.

Далее Закон о Правительстве определяет так называемые общие полномочия Правительства. В соответствии со ст. 13 этого Закона Правительство в пределах своих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, Закону о Правительстве и федеральным законам. В свою очередь Правительство осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.

Закон 1997 г. о Правительстве подробно перечисляет полномочия Правительства по отдельным направлениям его деятельности в сферах экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, социальной, науки, культуры, образования, обеспечения законности, внешней политики и др.

3.4. Федеральные отраслевые органы исполнительной власти

В Конституции РФ не обозначена система федеральных органов исполнительной власти. Более четко система федеральных органов исполнительной власти регулируется актами Президента РФ об этой системе (структуре). Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была введена новая система (структура) федеральных органов исполнительной власти, она включает три вида органов: федеральные министерства; федеральные службы; федеральные агентства.

Федеральное министерство определяется как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства РФ сфере деятельности. В этой сфере деятельности министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. В пределах своей компетенции служба издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, актов Президента и Правительства, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту или находиться в ведении Правительства. Федеральное агентство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Указом от 21 мая 2012 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» был определен перечень соответствующих органов. В акт в дальнейшем вносились изменения и дополнения. На октябрь 2014 года данная структура выглядит следующим образом.

Первая группа – федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:

Министерство внутренних дел РФ;

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

Министерство иностранных дел РФ (ему подведомственно Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству);

Министерство обороны РФ (ему подведомственны: Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству; Федеральная служба по техническому и экспортному контролю; Федеральное агентство специального строительства);

Министерство юстиции РФ (ему подведомственны: Федеральная служба исполнения наказаний; Федеральная служба судебных приставов);

Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба);

Служба внешней разведки РФ (федеральная служба);

Федеральная служба безопасности РФ (федеральная служба);

Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба);

Федеральная служба охраны РФ (федеральная служба);

Федеральная служба по финансовому мониторингу (федеральная служба);

Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство);

Управление делами Президента РФ (федеральное агентство).

Вторая группа: федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:

Министерство здравоохранения РФ (ему подведомственны: Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения; Федеральное медико-биологическое агентство);

Министерство РФ по делам Крыма;

Министерство культуры РФ (ему подведомственны: Федеральное архивное агентство; Федеральное агентство по туризму);

Министерство образования и науки РФ (ему подведомственны: Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки; Федеральное агентство по делам молодежи);

Министерство природных ресурсов и экологии РФ (ему подведомственны: Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральное агентство по недропользованию);

Министерство промышленности и торговли РФ (ему подведомственно Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии);

Министерство РФ по развитию Дальнего Востока;

Министерство связи и массовых коммуникаций РФ (ему подведомственны: Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций; Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям; Федеральное агентство связи);

Министерство РФ по делам Северного Кавказа;

Министерство сельского хозяйства РФ (ему подведомственны: Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Федеральное агентство по рыболовству);

Министерство спорта РФ;

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ;

Министерство транспорта РФ (ему подведомственны: Федеральная служба по надзору в сфере транспорта; Федеральное агентство воздушного транспорта; Федеральное дорожное агентство; Федеральное агентство железнодорожного транспорта; Федеральное агентство морского и речного транспорта);

Министерство труда и социальной защиты РФ (ему подведомственна Федеральная служба по труду и занятости);

Министерство финансов РФ (ему подведомственны: Федеральная налоговая служба; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Федеральное казначейство (федеральная служба);

Министерство экономического развития РФ (ему подведомственны: Федеральная служба по аккредитации; Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии; Федеральная служба по интеллектуальной собственности; Федеральное агентство по государственным резервам; Федеральное агентство по управлению государственным имуществом);

Министерство энергетики РФ.

Третья группа – федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ:

Федеральная антимонопольная служба;

Федеральная служба государственной статистики;

Федеральная миграционная служба;

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка;

Федеральная таможенная служба;

Федеральная служба по тарифам;

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

Федеральное космическое агентство;

Федеральное агентство научных организаций;

Федеральное агентство по обустройству государственной границы РФ.

3.5. Федеральные суды

Конституция РФ, а в ее развитие и Федеральные конституционные законы 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями), 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями), 2014 г. «О Верховном Суде Российской Федерации» относят к числу федеральных судов:

• Конституционный Суд РФ;

• Верховный Суд РФ;

• суды общей юрисдикции и арбитражные суды всех уровней.

Таким образом, к судам субъектов Российской Федерации относятся конституционные, уставные суды (они созданы в 18 субъектах РФ) и мировые судьи. Однако судебная система в Российской Федерации едина, это означает, что суды действуют на основе общих (единых) принципов, сначала отраженных в Конституции РФ, далее развитых в специальном законодательстве. Естественно, что у каждой части судебной системы – свои предназначение, полномочия, особенности организации и деятельности.

Как можно видеть, высшими судами Российской Федерации являются Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации. Остановимся на этих судах подробнее.

Конституционный Суд Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»[14] (ст. 1) этот Суд является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Конституционный Суд наделен такими полномочиями – в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории:

1) разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

2) разрешает споры о компетенции: а) между федеральными органами государственной власти; б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; в) между высшими государственными органами субъектов РФ;

3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле;

3.1) по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле;

4) дает толкование Конституции Российской Федерации;

5) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;

5.1) проверяет на соответствие Конституции Российской Федерации вопрос, выносимый на референдум Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом, регулирующим проведение референдума Российской Федерации;

6) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения;

7) осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральными конституционными законами; может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.

Федеральный конституционный закон определяет в ст. 3, что Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы права. Это означает: если даже те дела, которые он разрешает, так или иначе связаны с политикой, Конституционный Суд должен избегать политических оценок и концентрироваться только на правовых моментах.

Конституционный Суд состоит из девятнадцати судей, назначаемых на должность Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации правомочен осуществлять свою деятельность при наличии двух третей от общего числа судей. Полномочия Конституционного Суда РФ не ограничены определенным сроком.

Конституционный Суд первоначально делился на две палаты. Однако с изменениями, внесенными с Закон 3 ноября 2010 г., это деление упразднено, теперь Конституционный Суд РФ рассматривает и разрешает дела в заседаниях Суда (т. е. в полном составе – С.А.) с проведением слушаний, а в случаях и порядке, установленных Законом, также без проведения слушаний.

В своих в заседаниях Конституционный Суд рассматривает все вопросы, относящиеся к его полномочиям. Кроме того, Конституционный Суд в заседаниях также:1) принимает послания Конституционного Суда; 2) принимает Регламент Конституционного Суда РФ и вносит в него изменения и дополнения (этот акт принят 1 марта 1995 г., последняя редакция – от 8 июля 2014 г.); 3) принимает решения о представлении судьи Конституционного Суда к награждению государственной наградой Российской Федерации, в том числе присвоению ему почетного звания Российской Федерации, а также об обращении к Президенту РФ с ходатайством о даче им согласия на принятие судьей Конституционного Суда награды или иного знака отличия иностранного государства; 4) принимает решения о приостановлении или прекращении полномочий судьи Конституционного Суда, а также о наличии оснований для досрочного прекращения Советом Федерации по представлению Президента РФ полномочий Председателя или заместителей Председателя Конституционного Суда РФ; 5) осуществляет иные полномочия, предусмотренные Федеральным конституционным законом 1994 г.

Верховный Суд Российской Федерации. До недавнего времени в Российской Федерации существовали два специализированных высших суда – Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. Поправками, внесенными в Конституцию РФ 5 февраля 2014 г., оставлен лишь один орган – Верховный Суд РФ. При сохранении его прежнего назначения он наделен также и функциями, которые ранее были у Высшего Арбитражного Суда РФ по части экономических споров. Ст. 126 Конституции РФ в новой редакции гласит: «Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с федеральным конституционным законом, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью этих судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики».

Более подробно статус и полномочия Верховного Суда определяет Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г. «О Верховном Суде Российской Федерации»[15]. В ст. 2 этот акт определяет, что Верховный Суд является высшим судебным органом по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» и федеральными законами. На основании данного акта можно назвать такие направления деятельности Верховного Суда. Этот Суд:

– осуществляет судебный надзор за деятельностью общих и арбитражных судов рассматривая гражданские дела, дела по разрешению экономических споров, уголовные, административные и иные дела, подсудные указанным судам, в качестве суда надзорной инстанции, а также в пределах своей компетенции в качестве суда апелляционной и кассационной инстанций;

– рассматривает отнесенные к его подсудности дела в качестве суда первой инстанции и по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;

– рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Центрального банка РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций;

2) об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в РФ;

3) об оспаривании решений Высшей квалификационной коллегии судей РФ и решений квалификационных коллегий судей субъектов РФ о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о приостановлении или прекращении их отставки, а также других решений квалификационных коллегий судей, обжалование которых в Верховный Суд РФ предусмотрено федеральным законом;

4) об оспаривании решений и действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи по основаниям нарушения процедуры проведения квалификационного экзамена, об оспаривании ее решений об отказе в допуске к сдаче квалификационного экзамена на должность судьи, а также об оспаривании действий (бездействия) указанной экзаменационной комиссии, в результате которых кандидат на должность судьи не был допущен к сдаче квалификационного экзамена;

5) о приостановлении деятельности политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации централизованных религиозных организаций, имеющих местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов РФ;

6) о прекращении деятельности средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения на территориях двух и более субъектов РФ;

7) об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии РФ (независимо от уровня выборов, референдума), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума;

8) об отмене регистрации кандидата на должность Президента РФ, об отмене регистрации федерального списка кандидатов, об отмене регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный федеральный список кандидатов, а также об исключении региональной группы кандидатов из федерального списка кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы;

9) о прекращении деятельности инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации, инициативной агитационной группы;

10) о расформировании Центральной избирательной комиссии РФ;

11) по разрешению споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, между органами государственной власти субъектов РФ, переданных на рассмотрение в Верховный Суд Президентом РФ в соответствии со статьей 85 Конституции Российской Федерации;

12) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным федеральным судам общей юрисдикции, за исключением районных судов и гарнизонных военных судов;

– рассматривает в качестве суда первой инстанции дела по разрешению экономических споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими органами государственной власти субъектов РФ;

– осуществляет принадлежащее ему в соответствии с частью 1 статьи 104 Конституции РФ право законодательной инициативы по вопросам своего ведения, а также разрабатывает предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации по вопросам своего ведения.

Кроме того, Верховный Суд РФ:

1) в целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации дает судам разъяснения по вопросам судебной практики на основе ее изучения и обобщения;

2) обращается в Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации с запросами о проверке конституционности законов, иных нормативных правовых актов и договоров, а также на основании части 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации с запросом о проверке конституционности закона, подлежащего применению в деле, рассматриваемом им в любой инстанции;

3) выносит заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления при выдвижении Государственной Думой обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;

4) принимает в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом РФ заключение о наличии в действиях Генерального прокурора РФ и (или) Председателя Следственного комитета РФ признаков преступления для принятия решения о возбуждении уголовного дела в отношении указанных лиц либо для принятия решения о привлечении их в качестве обвиняемых по уголовному делу, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления;

5) разрешает в пределах своей компетенции вопросы, связанные с международными договорами Российской Федерации;

6) публикует судебные акты Верховного Суда, а также решает вопросы обеспечения доступа к информации о деятельности Верховного Суда в соответствии с федеральными законами;

7) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом, другими федеральными конституционными законами и федеральными законами.

В соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона 2014 г. Верховный Суд Российской Федерации состоит из ста семидесяти судей Верховного Суда РФ.

Верховный Суд Российской Федерации действует в следующем составе:

1) Пленум Верховного Суда Российской Федерации;

2) Президиум Верховного Суда Российской Федерации;

3) Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации – в качестве судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации;

4) Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации;

5) Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации;

6) Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации;

7) Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации;

8) Судебная коллегия по делам военнослужащих Верховного Суда Российской Федерации;

9) Дисциплинарная коллегия Верховного Суда Российской Федерации – в качестве судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации.

Судьи Верховного Суда Российской Федерации назначаются на должность Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Вопросы:

1. Какие органы на федеральном уровне являются органами государственной власти? Для чего законодательство использует категорию «государственные органы»?

2. Какие черты статуса Президента Российской Федерации вы считаете особенно важными?

3. В чем специфика двухпалатной системы Федерального Собрания Российской Федерации? Видите ли вы перспективы того, чтобы палаты сообща обсуждали и решали какие-то вопросы своего ведения?

4. За годы действия Конституции Российской Федерации использовались разные пути избрания депутатов Государственной Думы. Дайте им характеристику. Какой способ установлен в 2014 году, как вы его оцениваете?

5. За годы действия Конституции Российской Федерации использовались разные способы формирования Совета Федерации. Дайте им характеристику. Какой способ установлен в настоящее время, какой новеллой он пополнен в 2014 году? Видите ли вы перспективу изменения порядка формирования Совета Федерации и если да, то какую?

6. В чем главные черты конституционно-правового статуса Правительства Российской Федерации?

7. Почему федеральные суды включаются в систему органов государственной власти РФ?

Глава 2. Органы государственной власти субъектов РФ (Старостина И. А.)

§ 1. Нормативно-правовые основы системы органов государственной власти субъектов РФ

1.1. Общие замечания

Система органов государственной власти субъекта РФ представляет собой взаимосвязь законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов государственной власти субъекта РФ, в рамках которой обеспечивается их согласованное функционирование для решения возложенных на них конституционных задач.

Система – это не просто совокупность элементов целостности, а внутреннее строение, определенный порядок и расположение составляющих ее частей, выполняющих определенные функции для достижения поставленной цели[16]. Создание сбалансированной оптимальной системы органов государственной власти, каждый институт которой выполняет определенные задачи и функции и одновременно служит достижению общей цели, выступает необходимым условием реализации основных законов субъектов РФ. В конституциях и уставах субъектов РФ, как правило, основная цель учреждения системы региональных органов государственной власти непосредственно не закреплена. В конституциях и уставах тех немногочисленных субъектов РФ, где есть нормы о целях системной организации власти, формулировки различаются: система органов государственной власти создается в целях осуществления полномочий субъектов РФ (Уставы Астраханской и Ульяновской областей) либо в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина (Устав Новосибирской области).

Система органов государственной власти субъекта РФ отличается от структуры органов государственной власти, которая характеризует перечень государственных органов, образованных и функционирующих в субъекте РФ.

Так, в Конституционном законе Чеченской Республики от 31.10.2006 № 7-РКЗ (ред. от 20.05.2012) «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики» в статье 2 («Основные понятия») структура органов исполнительной власти определяется как «перечень органов исполнительной власти Республики, включая их официальные наименования, образованных в соответствии с Конституцией Чеченской Республики, настоящим Конституционным законом и иными законами». В Законе Кабардино-Балкарской Республики «О системе исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики»[17] не только перечислены звенья системы исполнительных органов государственной власти Республики, но и выстроена их четкая пирамида, во главе которой Правительство как высший исполнительный орган государственной власти.

В состав предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов включается система органов государственной власти субъектов РФ, а не их структура: в этом смысле федеральная государственная власть не вправе учреждать органы региональной государственной власти в конкретном субъекте РФ. Федеральный законодатель не вправе в полном объеме регулировать все аспекты региональной государственной власти: объективная потребность в разумной унификации государственной власти в России не должна вступать в противоречие с необходимостью учета социально-экономических, национально-культурных и иных особенностей конкретных субъектов РФ, влияющих на организацию государственной власти в субъектах РФ. Такова одна из политико-правовых граней российского федерализма. Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ включают определение видов соответствующих органов, порядка их формирования, деятельности, взаимоотношений между собой, оснований и порядка прекращения полномочий, финансово-экономических основ их функционирования, ответственности[18].

Система государственных органов субъектов РФ устанавливается самими субъектами в соответствии с федеральной Конституцией. За более чем 20-летний период действия Конституции РФ[19] из почти пяти тысяч принятых федеральных законов очень многие касались системы органов государственной власти. Определенные изменения в свои системы органов государственной власти субъекты РФ вносили своими нормативными правовыми актами[20]. Так, четыре субъекта РФ, где были двухпалатные законодательные органы, упразднили вторые палаты и теперь все законодательные органы субъектов РФ являются однопалатными; некоторые субъекты РФ создали особые административные округа и учредили в них назначаемых должностных лиц (например, в Москве префекты возглавляют 12 административных округов); в крупных городах с числом жителей более 1 млн человек субъекты РФ создают особые территориальные округа и назначают в них своих представителей; некоторые субъекты РФ назначают своих представителей в муниципальные образования (например, в Москве это руководители управ в муниципальных районах).

В России на основе Конституции РФ сложилась разнообразная система органов государственной власти и иных органов публичной власти, которая обеспечивает соблюдение конституционных принципов и дает возможность учитывать особенности различных форм государственного управления и местных условий. В то же время, ни один субъект РФ не может сформировать систему государственных органов таким образом, чтобы какой-либо из основополагающих принципов конституционного строя был нарушен[21]. В реальной практике государственного строительства всех субъектов РФ органы государственной власти образованы и функционируют на основе конституционных принципов народовластия, разделения властей, идеологического и политического многообразия.

Сложились различные подходы к законодательному регулированию порядка формирования и деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: в некоторых субъектах РФ такое регулирование устанавливается в едином законе «о системе органов государственной власти», но большинство субъектов РФ выбрали вариант регламентации в отдельных законах для каждой ветви власти (более половины субъектов РФ приняли законы о законодательном органе, в одной трети субъектов РФ приняты законы о высшем должностном лице субъекта РФ). Очевидно, второй подход об отдельных законах для соответствующих органов государственной власти субъектов РФ более предпочтителен в силу особенностей их статуса.

Так, Конституция Кабардино-Балкарской Республики, например, не устанавливает полномочия Правительства, форму и юридическую силу его актов. В ней фактически определен только общий порядок формирования и элементы ответственности перед Главой Республики и Парламентом. Эти конституционные пробелы сознательно оставлены для регулирования специальным законом «О Правительстве Кабардино-Балкарской Республики», который предусмотрен статьей 114 Конституции.

В некоторых субъектах РФ степень законодательной детализации достаточно высокая. Например, согласно Закону Республики Ингушетия «О статусе депутата Народного Собрания Республики Ингушетия» заместители председателя Народного Собрания являются по должности председателями комитетов Народного Собрания; в случае длительного отсутствия по уважительной причине председателя комитета Народного Собрания, его обязанности исполняет заместитель председателя соответствующего комитета, в случае отсутствия председателя и заместителя председателя, – депутат соответствующего комитета Народного Собрания, а в случае отсутствия председателя, заместителя председателя, депутата соответствующего комитета Народного Собрания – иной депутат Народного Собрания, на которого возложено временное исполнение обязанностей председателя комитета.

Государственное строительство субъектов РФ не всегда вписывается в федеральные стандарты. Такое положение не должно вести к жесткой унификации организации государственной власти на региональном уровне, поскольку федеративный характер российского государства предполагает многообразие подходов к решению конкретных вопросов системы органов государственной власти субъектов РФ. Единство государственной власти проявляется в том, что и на федеральном, и на региональном уровне власть обладает равнозначными сущностью, формами, методами деятельности. Федеральные органы государственной власти могут наряду с умеренной унификацией регулирования организации деятельности органов государственной власти субъектов РФ оказывать им организационную и методическую помощь, а также предусмотреть возможности расширения роли региональных органов власти в решении вопросов организации собственной деятельности[22].

1.2. Конституционно-правовое регулирование системы органов государственной власти субъектов РФ: федеральный уровень

Базовые положения об органах государственной власти субъектов РФ содержатся в Конституции РФ.

Конституционной основой российского федерализма выступает принцип обеспечения единства системы государственной власти при сохранении самостоятельности субъектов РФ в формировании своей системы и структуры государственных органов. Разделение предметов ведения и полномочий не влечет за собой разделения государственной власти Российской Федерации и государственной власти субъектов РФ, а означает разделение системы органов государственной власти, которые реализуют единую государственную власть: Российская Федерация и ее субъекты обладают государственной властью в пределах своих полномочий.

Наличие своей государственной власти, которую субъекты РФ формируют сами, предопределено конституционным принципом разделения властей (статьи 10 и 11 Конституции РФ).

В современной теории конституционного права[23] актуальным является понятие публично-правового образования как территориального структурно-функционального формирования территориального публичного коллектива (сообщества) в границах территории государства, обладающего в рамках конституции и законов государства собственной публичной властью, социально проистекающей от данного сообщества, а юридически – от конституции и законов государства. Публично-правовые образования осуществляют собственную власть на своей территории в пределах, установленных конституцией и законами государства предметов ведения и полномочий. Во всех основных законах субъектов РФ речь идет о «своей власти» (например, в Уставе Воронежской области установлено, что «жители Воронежской области осуществляют свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти Воронежской области») при использовании непосредственно этой или аналогичной терминологии[24].

Отдельные виды публично-правовых образований рассматриваются как юридические лица публичного права. Законодательные и исполнительные органы государственной власти, иные государственные органы в законодательстве субъектов РФ называют юридическими лицами. Так, согласно Конституции Республики Саха (Якутия), Государственное Собрание (Ил Тумэн) является единственным законодательным органом власти Республики и самостоятельным юридическим лицом. Статус юридического лица от одного созыва к другому передается на основе конституционной нормы о том, что срок полномочий Государственного Собрания прежнего созыва прекращается с началом работы первого заседания нового созыва[25]. В статье 6 Конституционного закона Чеченской Республики от 31.10.2006 № 7-РКЗ (ред. от 20.05.2012) «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики» закреплено, что орган исполнительной власти Республики обладает правами юридического лица, имеет печать с изображением Государственного герба Республики и со своим наименованием, а также соответствующие бюджетные и иные счета, открываемые в установленном законодательством порядке. В случаях, предусмотренных Законом, права юридического лица могут быть предоставлены органам исполнительной власти, образованным в составе министерств Чеченской Республики.

Согласно статье 125 ГК РФ, в качестве субъектов гражданского права региональные органы государственной власти от имени субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус.

В юридической науке предложена концепция юридического лица публичного права[26], в рамках которой при ее усовершенствовании, можно определиться с вопросом о статусе органа государственной власти как юридического лица.

На сегодняшний день доктринально юридическими лицами воспринимаются сами публично-правовые образования, а не их органы. Однако в законодательстве именно органы государственной власти субъекта РФ определены как юридические лица, несмотря на расхождение с понятием юридического лица, предусмотренным в статье 48 ГК РФ.

Определенность в решении вопроса о юридическом лице публичного права имеет практическое конституционно-правовое значение. Она важна, например, при реализации части 2 статьи 46 Конституции РФ о праве обжаловать в суд решения и действия органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц, и статьи 53 Конституции РФ о праве на возмещение государством вреда, причиненного органами государственной власти или их должностными лицами.

Конституционный принцип федерализма (статьи 5 и 77 Конституции РФ) требует соблюдения единства органов государственной власти в Российской Федерации, закрепляя самостоятельность субъектов РФ в формировании своих органов государственной власти.

Определяющим федеральным установлением, регулирующим правовой статус и взаимоотношения органов государственной власти субъектов РФ, является норма статьи 77 Конституции РФ, согласно которой субъекты РФ вправе самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти. Они делают это в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Восприятие конституционных идей обеспечивается волей федерального законодателя по их дальнейшему развитию в федеральных законах.

Соответствующий Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[27] был принят 6 октября 1999 года. Судьба этого Закона оказалась непростой: Совет Федерации четыре раза отклонял законопроект, Президент РФ использовал право вето, а от внесения в Государственную Думу до принятия Закона прошло три года. В Закон с момента его принятия были внесены поправки более чем 90 федеральными законами[28]. Федеральный закон устанавливает общие принципы формирования законодательных и исполнительных (прежде всего высшего исполнительного органа) органов и основы их взаимоотношений.

В федеральном законодательстве об органах государственной власти субъектов РФ определилась тенденция укрепления партийных начал в процедуре формирования органов государственной власти субъектов РФ. В оформлении этой тенденции можно выделить несколько этапов:

– 2002 год – введение правила, согласно которому не менее половины депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном органе – не менее 50 % депутатов одной из палат) должны избираться по партийным спискам; с 2013 г. – не менее 25 %;

– 2006–2008 годы – введение требования об обязательном формировании фракций политическими партиями, участвовавшими в распределении мандатов депутатов в законодательном органе субъекта РФ, и об установлении жесткой связи депутата с фракцией посредством допустимости лишения мандата за выход из фракции или партии в период осуществления полномочий;

– 2004–2012 годы – установление в качестве единственной процедуры избрания высшего должностного лица субъекта РФ депутатами законодательного органа этого субъекта РФ по представлению Президента РФ, предусматривающей выдвижение и согласование с Президентом РФ[29] (так называемый «президентский фильтр») кандидатов на должность главы субъекта РФ исключительно политическими партиями, допущенными к распределению мандатов в соответствующем законодательном органе субъекта РФ;

– с 2012 года – действующая процедура[30] определяется как альтернативная прямым выборам.

Выдвигать кандидатов в депутаты законодательного органа и на должность высшего должностного лица, согласно федеральному законодательству, могут (из всего круга общественных объединений) только политические партии. Закон субъекта РФ может предусмотреть и самовыдвижение на должность главы субъекта РФ либо кандидата в депутаты регионального парламента, если предусмотрено их избрание по мажоритарным избирательным округам.

Социальные вызовы и угрозы в связи с возникновением межэтнических конфликтов и задачи реализации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 19.12.2012 г.[31], привели к принятию Федерального закона от 22.10.2013 г. № 284-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений»[32]. В соответствии с этим Законом предусматривается установление дополнительных полномочий высших должностных лиц субъектов РФ, исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов РФ по обеспечению государственных гарантий соблюдения, реализации и защиты равенства прав, свобод и законных интересов граждан независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии, гармонизации национальных и межнациональных (межэтнических) отношений, сохранения и развития этнокультурного многообразия народов, социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов на территории субъекта РФ.

Однако положение о том, что высшее должностное лицо обеспечивает на территории субъекта РФ государственные гарантии соблюдения, реализации и защиты равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в сфере межэтнических отношений во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, иными федеральными государственными органами и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями, которое содержалось в законопроекте[33], внесенном депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, к сожалению, не получило закрепления в действующем Законе.

1.3. Конституционно-правовое регулирование системы органов государственной власти субъектов РФ: региональный уровень

В соответствии с федеральной Конституцией каждый субъект РФ имеет свой основной закон (республики – конституцию, иные субъекты РФ – устав), в которых устанавливаются особенности статуса, полномочий, структуры и организации деятельности органов государственной власти конкретного субъекта РФ. В большинстве субъектов РФ, как указывалось выше, приняты специальные законы об отдельных органах государственной власти (законодательном органе, главе субъекта РФ, правительстве).

На основе федерального и регионального законодательства, конституционно-правовой практики в субъектах РФ сложилась определенная система органов государственной власти: 1) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; 2) высший коллегиальный исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (правительство, администрация); 3) высшее должностное лицо субъекта РФ, которое возглавляет коллегиальный исполнительный орган, обладая при этом самостоятельным статусом; 4) отраслевые исполнительные органы государственной власти субъекта РФ.

Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах…» обязывает субъекты РФ иметь в своей системе органов законодательные и исполнительные органы государственной власти.

Если рассматривать только концептуальный срез, то субъекты РФ, основываясь на федеральных подходах, организуют государственную власть таким образом, что первое место в паре «законодательная власть – исполнительная власть» определено за законодательной властью. Это классический подход, проявляющий себя во всей последовательности российского правового регулирования. Его можно обнаружить в конституционно-правовой характеристике соответствующих органов государственной власти субъектов РФ как на федеральном уровне (Федеральный закон «Об общих принципах…»), так и на региональном уровне (конституции и уставы субъектов РФ): главы о законодательной власти (законодательных органах государственной власти) в этих нормативных актах предшествуют положениям об исполнительной власти.

«Первичность» расположения законодательных органов в системе органов государственной власти субъектов РФ обусловлена их основной функцией – принятие законов субъектов РФ. Законодательные органы субъектов РФ принимают и изменяют не только обычные законы, но и свои конституции и уставы. Разрабатывая и модернизируя Основные законы, законодательные органы субъектов РФ изначально закладывают в них определенный правореализационный потенциал, предусматривают способы, формы, гарантии реализации, определяют участников практического осуществления конституционных (уставных) норм. Деятельность законодательных органов субъектов РФ, с позиции реализации права, имеет существенное значение и для текущего регионального правотворчества. Именно в законах конкретизируются положения конституций и уставов субъектов РФ о статусе соответствующих государственных органов и должностных лиц, составляющих единую систему государственной власти субъектов РФ[34].

В сфере организации судов в субъектах РФ есть свои особенности, связанные с сочетанием принципов централизации и децентрализации. Централизация проявляется в требованиях государственной целостности (закреплении основ судебной системы на федеральном уровне, единых правилах судопроизводства и др.), децентрализация предполагает двухуровневую систему судебных органов, конституционное разграничение предметов ведения, применение судами регионального законодательства, формирование судебных органов территориальными органами субъектов или непосредственно гражданами субъекта Федерации[35].

В юридической литературе[36] сложилось понятие «судебный федерализм» как принципа, формы, режима устройства судебной власти, с помощью которых обеспечивается приспособление института судебной власти к федеративному характеру отношений между центром и составляющими частями конкретного государства.

Конституция РФ и Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» содержат положения о том, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды – это федеральные суды, т. е. не являются судами субъектов РФ (однако при разрешении конкретных дел на основе федерального законодательства эти суды учитывают и региональное нормотворчество), а мировые судьи – суды субъектов РФ (однако статус мировых судей соответствует статусу федеральных судей, а их финансирование производится из федерального бюджета).

Собственно судами субъектов РФ являются конституционные (уставные) суды, которые создаются (и упраздняются) по инициативе самого субъекта РФ. Конституционные (уставные) суды действуют в 18 из 85 субъектов РФ[37]. Такие суды имеют двойственную природу: они являются частью единой судебной системы Российской Федерации и органом судебной власти субъекта РФ, самостоятельно и независимо осуществляющим правосудие посредством конституционного судопроизводства. Сравнительно-правовой анализ Основных законов субъектов РФ, учредивших конституционные (уставные) суды, показывает, что в них закрепляются полномочия, состав, порядок формирования соответствующих судов. Конкретизация всех элементов правового статуса конституционных (уставных) судов содержится в специальных законах субъектов РФ об этих судах, которые заимствуют, адаптируя для региональных судов, нормы из Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Законы субъектов РФ содержат не только общие, на основе федерального законодательства, нормы, но и свои нигде более не повторяющиеся особенные нормы, которые содержатся только в законе определенного субъекта РФ.

Деятельность органов государственной власти субъектов РФ, согласно Федеральному закону «Об общих принципах…», основывается на определенных конституционно-правовых принципах: 1) государственная и территориальная целостность Российской Федерации; 2) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; 3) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; 4) единство системы государственной власти; 5) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; 6) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; 7) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; 8) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Дополнительно к принципам, закрепленным в Федеральном законе «Об общих принципах…», в законодательстве субъектов РФ встречаются такие принципы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти, как: законность принимаемых решений и осуществляемых действий; взаимное уважение и доверие; гласность; признание и соблюдение полномочий, предоставленных каждому органу государственной власти субъекта РФ Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ; урегулирование спорных вопросов преимущественно на основе согласования решений; защита принятых решений в соответствующих судах.

Федеральный и региональный уровни регулирования включают наряду с принципами и закрепление полномочий органов государственной власти субъектов РФ[38], которые могут быть изменены только посредством: 1) внесения поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений; 2) изменений в Федеральный закон «Об общих принципах…»; 3) принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ; изменений и дополнений в соответствующие действующие акты.

Разграничение предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, заложенное в Конституции РФ, создает основу юридической конструкции, определяя широкое пространство для законодательного регулирования, поэтому решение вопросов разграничения полномочий напрямую зависит от степени соотношения централизации и децентрализации. Процесс разграничения полномочий в России характеризуется непоследовательностью и противоречивостью, меняющимися концептуальными подходами.

Действующая модель разграничения полномочий сложилась в результате проведения многоэтапной федеративной реформы, которая привела в определенной мере к преодолению дезинтеграционных тенденций.

Идея совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов означает сотрудничество, а не размежевание[39]. В этой сфере, согласно Федеральному закону «Об общих принципах…», субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федеральных законов. Таким образом, допускается возможность использования опережающего регулирования со стороны субъектов РФ, которое позволяет обеспечить динамичное развитие законодательства. Такая возможность также дает основания полагать, что многие субъекты РФ, обладая правом принятия «опережающего законодательства» в сфере совместного (конкурирующего) ведения, способны в более ранние сроки выполнить предусмотренные Концепцией[40] долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года такие приоритеты социальной и экономической политики, как развитие новых форм социального партнерства, гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти регионального уровня.

После принятия федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. Возникающие споры о компетенции разрешаются соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании справедливости позиции субъекта РФ принятие его законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих федеральному закону, не допускается.

Система разграничения не исключает споры и конфликты. Бесконечное разграничение ведет к конкуренции самой власти на двух уровнях, а не к конкуренции возможностей, которыми обладают оба уровня государственной власти. Конкуренция возможностей обеспечивает эффективное и рациональное правовое регулирование совместной сферы ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Предметы совместного ведения по своей природе допускают возможность применения субсидиарных подходов, которые в итоге приведут к уменьшению числа дублирующих актов в субъектах РФ.

Политико-правовое понятие субсидиарности, пришедшее в российскую правовую науку из континентальной Европы, традиционно связано с разделением властей, поскольку предполагает определенный тип координации их решений и действий. В данном контексте под субсидиарностью понимается содействие, оказываемое одной ветвью власти другой ветви власти при выполнении государственных функций, осуществляемое при отсутствии возражений со стороны соответствующей власти и отсутствии противоречий с конституционно-правовым порядком. Внедрение принципа субсидиарности, предполагающего согласованную передачу на нижестоящие уровни публичной власти полномочий, финансов и ответственности, стало итогом первых этапов федеративной реформы в России. Основой для этого послужила правовая позиция, выраженная в постановлении Конституционного Суда РФ от 12.11.2003 № 17-П: «…участие субъектов РФ в процессе принятия решений на федеральном уровне, …при условии, что такое участие носит субсидиарный характер, …осуществляется в форме предварительного согласования, не предопределяющего окончательное решение вопроса, т. е. не предполагает передачу соответствующего федерального полномочия субъекту РФ». Практика реализации федеральных законов, обеспечивающих федеративную реформу, привела к тому, что за субъектами РФ оказался закрепленным слишком большой объем расходных обязательств (особенно по социальной поддержке граждан), не подкрепленных необходимым финансированием. В юридической литературе предлагается закрепить субсидиарность как принцип российского федерализма, а также дать конституционное определение его содержания на федеральном уровне – в Конституции РФ[41].

В юридической литературе[42] обосновывается понимание необходимости органам государственной власти субъектов РФ активнее принимать на себя не разграниченные и не отнесенные ни к одному уровню власти полномочия, в реализации которых существует объективная потребность. Все, что лучше получается у субъектов РФ и не затрагивает собственно федеральные интересы (оборона, безопасность, охрана прав граждан и т. д.), Российская Федерация должна, не создавая препятствий для реализации соответствующих полномочий, стремиться быстрее унифицировать их осуществление.

Органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение федеральной Конституции и законодательства, а также обеспечивают соответствие регионального законодательства федеральному.

В отношении подразделений федеральных государственных органов, действующих на территории субъектов РФ, законодательство предоставляет субъектам РФ право участвовать в согласовании кандидатур соответствующих должностных лиц с федеральными структурами.

Согласование как форма взаимодействия властей предусмотрено, например, в статье 129 Конституции РФ по отношению к прокурорам субъектов РФ, которые назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ. Такое согласование, как правило, производится и с органами законодательной (представительной) власти, и с главой исполнительной власти субъекта РФ. Согласование считается достигнутым при условии, если каждая сторона выразит положительное отношение к кандидатуре. Как показывает практика, требуемое согласование производилось не с представительным органом, а с главой исполнительной власти или высшим коллегиальным органом исполнительной власти субъекта РФ.

На федеральном уровне этот вопрос урегулирован Указом Президента РФ от 02.07.2005 г.[43] «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти», согласно которому глава исполнительной власти субъекта РФ наделен полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных органов всех тех федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.

В законодательстве субъектов РФ сдержки и противовесы обозначаются в нормативном определении таких категорий, как «согласование», «согласие» и «несогласие». Так, в Законе города Москвы от 20.12.2000 № 45 (ред. от 14.04.2004) «О порядке согласования назначения кандидатур на должность и освобождения от должности отдельных должностных лиц в городе Москве»[44] содержатся понятия «согласование», «представление», «согласие». Согласование – это процедура рассмотрения Думой и/или Мэром представления о назначении кандидатуры на должность или об освобождении от должности отдельного должностного лица, в ходе которой Дума и/или Мэр выражают свое согласие или несогласие на назначение кандидатуры на должность или освобождение от должности должностного лица. Представление – официальная информация в письменной форме, содержащая сведения о кандидатуре, подлежащей согласованию, и предложение согласовать кандидатуру на назначение на должность либо освобождение от должности указанного в представлении должностного лица. Согласие – одобрение назначения кандидатуры на должность или освобождения от должности должностного лица, а несогласие – отклонение назначения кандидатуры на должность или освобождения от должности должностного лица.

§ 2. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ

2.1. Общие характеристики

Словосочетание «законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ» соответствует принятой в Конституции РФ терминологии и предполагает равнозначность терминов «законодательный» и «представительный»[45].

Характеристика «законодательный» указывает на законот-⁴⁴ Ведомости Московской городской Думы. 2004. № 5. Ст. 67. ворчество, т. е. разработку и принятие законов, как основную функцию соответствующего органа государственной власти субъекта РФ. Характеристика «представительный» указывает на социальное назначение органа – представлять интересы населения субъекта РФ. Такой орган состоит из избираемых депутатов, которые являются представителями избирателей субъектов РФ.

Правовой статус, организация и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ регулируется небольшим количеством норм федеральной Конституции и достаточно объемным блоком норм Федерального закона «Об общих принципах…». На региональном уровне подробное регулирование предусмотрено в конституциях и уставах субъектов РФ. Как уже говорилось, в большинстве, но не во всех, субъектов РФ действуют также и специальные законы о законодательных (представительных) органах государственной власти. Принимать или не принимать специальный закон (т. е. исходить только из норм основных законов), это вопрос концепции регулирования в конкретном субъекте РФ.

В основных законах многих субъектов РФ (вслед за статьей 94 Конституции РФ, определяющей Федеральное Собрание как парламент РФ) содержатся прямые характеристики региональных законодательных органов как парламента. Допустимость нормативного названия «парламент» обусловлена постоянным характером деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, переходом всех или части депутатов в этот орган на освобожденную работу с получением за нее вознаграждения, выполнением этим органом ряда функций, присущих парламенту, включая законотворчество и парламентский контроль.

Федеральный и региональный уровень регулирования статуса законодательных (представительных) органов свидетельствуют о наличии парламентских правоотношений в субъектах РФ.

Гарантией становления и развития парламентаризма на региональном уровне является признание верховенства Конституции РФ на всей территории России. Анализ конституционно-правовых норм свидетельствует о том, что парламентаризм присущ государственному устройству субъектов РФ. Тот факт, что законодательные (представительные) органы субъектов РФ не характеризуются как парламенты в Конституции РФ и федеральном законодательстве, не может служить аргументом в пользу его отрицания[46].

Традиционно парламентаризм понимается как система организации и функционирования государственной власти, которая структурно и функционально основана на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента[47].

Сложившиеся на федеральном уровне взаимоотношения между органами государственной власти стимулируют развитие парламентаризма в субъектах РФ в его российской интерпретации.

Современный региональный парламентаризм характеризуется следующими особенностями: 1) расстановка политических сил такова, что центр власти в субъектах РФ фокусируется на их высших должностных лицах; 2) региональный парламентаризм складывается не по воле избирателей, всего населения соответствующих субъектов РФ, а инициируется «сверху» и гарантируется федеральным законодательством.

Федеральный закон «Об общих принципах…» содержит характеристику законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, которую воспроизводят в своих Основных законах все субъекты РФ, как постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти. Характеристика «высший» указывает на место соответствующего органа в системе органов государственной власти и его способности и возможности оказывать влияние на весь государственный аппарат субъекта РФ. Характеристика «единственный» означает, что исключается выполнение законодательной функции иными органами. Характеристика «постоянно действующий» означает осуществление полномочий законодательным (представительным) органом субъекта РФ в течение всего времени с момента создания такого органа до прекращения полномочий в порядке, установленном законом. Характеристика «постоянно действующий орган» имеет различные модификации в законодательстве субъектов РФ: все депутаты работают на постоянной основе; только часть депутатов (различные пропорции) работает на постоянной основе, а остальные депутаты – на непостоянной основе. Так, в Законе города Москвы от 13.07.1994 № 14–60 (ред. от 16.07.2014) «О статусе депутата Московской городской Думы» установлено, что депутат Думы осуществляет депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе или без отрыва от основной деятельности. При этом Председатель Думы, заместители Председателя Думы, а также по решению Думы руководители постоянных структурных подразделений Думы осуществляют свою деятельность в Думе на профессиональной постоянной основе. Наконец, депутат Думы, совмещающий осуществление полномочий члена Совета Федерации и депутата Думы, со дня вступления в силу решения о наделении его полномочиями члена Совета Федерации осуществляет полномочия депутата Думы без отрыва от основной деятельности в Совете Федерации. Подобного рода разнообразие предусмотрено законодательством и других субъектов Федерации.

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти каждый субъект РФ определяет самостоятельно с учетом исторических, национальных и иных традиций, не допуская словосочетаний, составляющих основу наименования федеральных органов. Тем не менее, наиболее распространенными названиями являются такие названия как, «законодательное собрание» и «дума».

Законодательный (представительный) орган как парламент субъекта РФ, обладая представительскими и законодательными функциями, наделен также реальными полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением и исполнением законов субъектов РФ, исполнением бюджетов субъектов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью регионов. В настоящее время во всех субъектах РФ законодательные органы заслушивают ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта РФ о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти. Однако практика показывает, что пока еще обсуждение таких отчетов не всегда сопровождается должной оценкой деятельности высшего органа исполнительной власти за отчетный период со стороны депутатского корпуса. Нередки случаи, когда отчет носит характер обычной информации о деятельности высшего исполнительного органа субъекта без каких-либо правовых последствий.

В юридической литературе[48] предлагается не только закрепить статус законодательного органа субъекта РФ в субъектах не только как представительного и законодательного органа государственной власти, но и определить его в качестве органа, осуществляющего контроль за деятельностью исполнительной власти по соблюдению и исполнению законов.

2.2. Законодательная деятельность

Право на собственное законотворчество субъектов РФ закреплено в статье 5 Конституции РФ. За 20 лет (начиная с 1994 года) законодательными органами субъектов РФ было принято 158 тысяч законов[49]. Самое большое количество законов (3493) приняла Томская область, а меньше всего законов (486) приняла Чеченская Республика. Москва, на законодательство которой вначале ориентировались другие территориальные субъекты РФ (республики в составе России всегда обладали правом собственного законотворчества и имели соответствующий законодательный опыт – в отличие от территориальных субъектов РФ, получивших такое право только в связи с приобретением статуса субъекта РФ), приняла 1155 законов[50]. Из девяти существующих краев наибольшее число – 3361 закон – приняли законодатели Красноярского края, а из четырех автономных округов – Ханты-Мансийского автономного округа (2386 законов).

Анализируя эти цифры, следует иметь в виду, что наличие двухуровневой системы законодательства не исключает противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. К типичным противоречиям правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству относится принятие органами государственной власти субъектов РФ правовых актов, нарушающих принципы организации государственной власти на региональном уровне. Признаками противоречия правового акта субъекта РФ являются: отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами необходимы для издания правового акта; принятие правового акта во исполнение отмененного (утратившего силу) акта федерального законодательства; неправильный выбор федерального закона, являющегося основанием для принятия правового акта; принятие правового акта органом, должностным лицом, в компетенцию которого это не входит, либо с превышением полномочий, предоставленных данному органу, должностному лицу; нарушение порядка принятия (обнародования) правового акта; запрещение действий граждан и организаций, государственных органов, разрешенных или предписываемых федеральным законом; разрешение или допущение действий граждан и организаций, государственных органов, запрещенных федеральным законом; изменение установленных федеральным законом оснований, условий, последовательности или порядка действий участников правоотношений; иные признаки[51].

Состояние современного этапа предопределяет и базовые черты, присущие деятельности законодательных органов государственной власти субъектов РФ по принятию законов: в субъектах РФ создано многоотраслевое региональное законодательство (конституционное, административное, бюджетное, налоговое, муниципальное, экологическое); преобладающее число законов субъектов РФ принимается в сфере совместного ведения; обозначилась тенденция к кодификации законодательства субъектов: 26 субъектов РФ имеют свои кодексы различного профиля, принятые в сферах совместного ведения; в некоторых отношениях региональный законодатель опережает федерального законодателя. Так, в субъектах приняты отдельные законы о законодательных органах государственной власти субъектов РФ, в то время как на федеральном уровне нет закона о Федеральном Собрании. Кроме того, более чем в 30-ти субъектах действуют законы о нормативных правовых актах субъектов РФ, которые способствуют повышению уровня регионального правотворчества и правоприменения, в то время как аналогичный федеральный закон до сих пор существует только в виде проекта.

2.3. Парламентский контроль в субъектах РФ

В современных условиях статус парламента субъекта РФ как законодательного (представительного) и контрольного органа установлен в Конституциях республик Саха (Якутия) и Удмуртия. В ряде других субъектов РФ контрольные полномочия законодательных органов нашли отражение в конституциях (уставах), например, Конституция Республики Марий Эл устанавливает, что Государственное Собрание Республики Марий Эл осуществляет контрольные полномочия в пределах и формах, установленных Конституцией и законом республики. В Уставе Самарской области содержится положение о том, что губернатор области, который возглавляет высший исполнительный орган государственной власти, подотчетен и подконтролен не только Президенту РФ, федеральным органам исполнительной власти, но и Самарской губернской Думе в пределах ее компетенции.

Однако в большей части контрольные функции парламента закреплены не в конституциях и уставах, а в законах субъектов РФ о законодательных органах. Так, исходя из конституционного положения контрольные полномочия законодательного органа Республики Башкортостан осуществляются на основании Закона от 01.11.2011 г. «О контроле Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан за исполнением законов Республики Башкортостан». В Республике Мордовия действует Закон от 30.10.2008 г. «О контрольных полномочиях Государственного Собрания Республики Мордовия», который установил основные формы и порядок осуществления Государственным Собранием Республики Мордовия контроля за соблюдением и исполнением законов Республики Мордовия, а также за соблюдением установленного порядка распоряжения ее собственностью.

В юридической литературе[52] предлагаются пути решения проблемы комплексного правового регулирования парламентского контроля на региональном уровне. Поскольку законодательство субъектов РФ в этой сфере отличается недостаточной полнотой и системностью, предлагается принятие в каждом субъекте РФ специального закона о контрольной деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Концептуально такой закон субъекта РФ может включать: положения о правовой основе контрольной деятельности, ее целях, задачах и принципах; подробный открытый перечень контрольных полномочий законодательного органа; положения об организации и обеспечении исполнения контрольных полномочий законодательного органа, основах порядка их осуществления, при этом более подробно порядок осуществления каждого контрольного полномочия можно закрепить в регламенте законодательного органа; положения об инициативе осуществления контрольных полномочий законодательного органа, в том числе по обращению определенного числа граждан, проживающих в субъекте РФ; подробный открытый перечень форм осуществления парламентского контроля, причем каждой форме посвятить отдельную статью закона, а в регламенте законодательного органа в связи с формами парламентского контроля более подробно определить формы ответов на запросы законодательного органа и депутатов тех структур, чья деятельность стала объектом парламентского контроля; положения о том, что по некоторым основным формам парламентского контроля требуется принятие специальных законов (например, по парламентским расследованиям); положения о средствах осуществления парламентского контроля, т. е. о том, что законодательный орган вправе делать при реализации парламентского контроля, каковы его права и т. д.

Примером такого комплексного подхода может служить Закон Республики Северная Осетия-Алания от 08.04.2014 г. «О парламентском контроле в Республике Северная Осетия-Алания», который регулирует общественные отношения, связанные с осуществлением Парламентом, комитетами и комиссиями Парламента, депутатами Парламента, парламентской комиссией по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, Контрольно-счетной палатой Республики парламентского контроля.

§ 3. Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ

Система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ во главе с высшим исполнительным органом устанавливается законом субъекта РФ и представляет собой совокупность таких органов, как: высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти); высший исполнительный орган государственной власти; отраслевые исполнительные органы, а также территориальные исполнительные органы государственной власти.

Высший исполнительный орган государственной власти является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ.

В Федеральном законе «Об общих принципах…» содержатся, с одной стороны, диспозитивные нормы относительно установления должности высшего должностного лица субъекта РФ, с другой стороны, закреплен принцип обязательности его наличия. Так, только высшее должностное лицо субъекта РФ определяет структуру исполнительных органов власти, формирует их, представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, представляет в законодательный орган ежегодный отчет о результатах деятельности высшего исполнительного органа, обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти, также он вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа государственной власти.

Федеральный закон «Об общих принципах…», не указывая напрямую, тем не менее, исходит из единства понятия и правового положения высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Эти два понятия тождественны, т. к. законодательно определены во взаимосвязи. Так, высшее должностное лицо представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ ежегодные отчеты о результатах не своей деятельности, а деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. На уровне федерального законодательства вместо действующего сложного и громоздкого определения указанной должности предлагается[53] ее обозначить как главу исполнительной власти, возглавляющей высший исполнительный орган субъекта РФ. В ряде субъектов РФ такой статус уже определен. В конституциях республик Алтай, Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Саха (Якутия), Северная Осетия – Алания, Чеченская Республика, Чувашия, в уставе Пермского края и в уставах некоторых других субъектов РФ закреплено правовое положение высшего должностного лица, являющегося главой исполнительной власти, или возглавляющего исполнительную власть.

Сложившаяся в субъектах РФ усложненная система органов государственной власти имеет много общего с системой федеральных органов государственной власти. В большинстве субъектов РФ (например, Республики Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Чувашия и др.) высшие должностные лица фактически не совмещают эту должность с должностью руководителя высшего исполнительного органа, эти функции они осуществляют опосредованно – через председателей правительств (фактических руководителей высших исполнительных органов). Особенности федерального и регионального регулирования состоят в том, что если федеральный Президент, согласно Конституции РФ, не входит в систему федеральных органов исполнительной власти, то высшее должностное лицо субъекта РФ, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах…» и законодательством субъектов РФ, не может не входить в региональную систему органов исполнительной власти, т. к. является ее основным, структурообразующим элементом.

В доктрине по поводу места высших должностных лиц в системе органов государственной власти субъектов РФ сложилось два подхода. Один подход исходит из необходимости на уровне всех субъектов РФ обеспечить как юридическое, так и фактическое совмещение должности высшего должностного лица и руководителя высшего органа исполнительной власти в одном лице. Другой подход, наоборот, исходит из того, что не следует включать высшее должностное лицо в структуру органов исполнительной власти, т. к. в одной подсистеме не могут состоять два органа, формально наделенные статусом высших органов.

Особенности статуса главы субъекта РФ проявляются также в порядке наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, который менялся несколько раз:

– с 1999 года практиковалось избрание непосредственно населением в обычном порядке;

– с 2004 года состоялась замена выборов процедурой наделения полномочиями (а по сути назначения) главы субъекта законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ;

– с 2012 года произошел возврат к системе прямых выборов, но с существенными отличиями от обычного порядка: была дополнительно введена обязательная поддержка кандидата 5–10 % депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ; причем подписи в поддержку должны быть получены в не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта РФ;

– с 2013 года предусмотрена альтернативность в порядке замещения указанной должности: вместо прямых выборов законодательством субъекта РФ может быть установлено избрание высшего должного лица субъекта депутатами законодательного органа субъекта РФ по представлению Президента РФ.

Институт выборов глав субъектов РФ дополнен институтом отзыва высшего должностного лица населением субъекта РФ в случаях: а) нарушения главой субъекта РФ законодательства Российской Федерации или законодательства субъекта РФ; б) неоднократного без уважительных причин неисполнения своих обязанностей, установленного судом. Закрепление института отзыва главы субъекта РФ на федеральном уровне обязывает регионального законодателя предусмотреть порядок отзыва и в своем законодательстве.

§ 4. Взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ

Функциональная самостоятельность выступает предпосылкой взаимодействия региональных органов государственной власти, поскольку без осуществления конструктивного взаимодействия невозможна реализация задач, имеющих существенное значение для субъекта РФ. Рассогласованность и противоречивость во взаимоотношениях не исключают конфликтности, риски, угрозы и вызовы для политической стабильности субъектов РФ[54].

На основе сравнительно-правового анализа действующего федерального и регионального законодательства можно конкретизировать определенные формы взаимодействия: 1) при осуществлении организационных мероприятий; 2) при осуществлении правотворческой деятельности; 3) в сфере государственного управления – принятия управленческих решений; 4) при разрешении споров между законодательными и исполнительными органами; 5) взаимный контроль и применение мер конституционной ответственности.

В сфере правотворческой деятельности взаимодействие проявляется в том, что правовые акты высшего должностного лица, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ направляются для ознакомления и изучения в законодательный орган субъекта РФ в сроки, установленные конституцией (уставом) или законом субъекта РФ.

Законодательный орган в сфере правотворчества вправе:

1) обратиться к высшему должностному лицу субъекта РФ или в органы исполнительной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и дополнений в указанные акты либо об их отмене; 2) обжаловать их в судебном порядке в обычных судах, а при необходимости обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ указанных нормативных правовых актов. Высшее должностное лицо субъекта РФ, со своей стороны, вправе: 1) обратиться в законодательный орган с предложением о внесении изменений и дополнений в постановления законодательного органа либо об их отмене (здесь имеет место также корреспондирование закрепленному праву обязанности законодательного органа государственной власти субъекта РФ рассматривать данные предложения и выносить по ним мотивированные решения);

2) обжаловать указанные постановления в судебном порядке. Законодательно установлено распространение соответствующего права высшего должностного лица только на постановления законодательного органа субъекта РФ, но это установление не исключает его права обращаться с предложением о внесении изменений и дополнений в законодательные акты субъекта РФ.

Законодательный орган обязан направлять высшему должностному лицу субъекта РФ планы законопроектной работы и проекты законов субъекта РФ, что позволяет обеспечить возможность высшего должностного лица ознакомиться с проектами законов, сформулировать и оформить надлежащим образом свое мнение по ним, внести предложения в план законопроектных работ.

Субъекты РФ, как показывает практика, устанавливают определенные ограничения в сфере законотворчества. Так, Закон Республики Бурятия «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия» не допускает привлекать в качестве экспертов по законопроекту организации и специалистов, которые принимали участие в его разработке, а также депутатов Народного Хурала.

Законодательный процесс на региональном уровне имеет схожие с федеральным законодательным процессом проблемы, решение которых связывается с оптимизацией, экспертно-аналитической оценкой законопроектов и пакетным методом принятия поправок[55].

Законодательные и исполнительные органы субъектов РФ наделены взаимным правом присутствовать на проводимых ими заседаниях: с одной стороны, на заседаниях законодательного органа и его органов вправе присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъекта РФ или лица, уполномоченные их руководителями; с другой стороны, на заседаниях органов исполнительной власти вправе присутствовать депутаты либо по поручению законодательного органа или его председателя работники аппарата законодательного органа. Цель такой формы взаимодействия – содействие выработке совместных решений по особо значимым вопросам, обеспечение возможности вести конструктивный диалог в процессе принятия решений.

Федеральный закон закрепляет порядок участия законодательного органа государственной власти в формировании органов исполнительной власти в субъекте РФ: законодательный орган может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа власти, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Возможность участия законодательного органа субъекта РФ в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов рассматривал еще в 2000 году Конституционный Суд РФ[56]: «…если на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются полномочия РФ по вопросам совместного ведения, то по смыслу… Конституции РФ федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным органом субъекта РФ назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, поскольку такие должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения на всех уровнях (этим не затрагиваются прерогативы РФ), в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии использования установленных Конституцией РФ и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур…».

Право принятия участия в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа, а также формы такого участия устанавливаются на региональном уровне – конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, а в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти – на федеральном уровне – федеральным законом. Так, в действующей редакции Конституции Республики Марий Эл установлено, что «компетенция, структура и порядок формирования Правительства Республики и перечень членов Правительства, подлежащих согласованию с Государственным Собранием при назначении на должность, определяются законом», а в прежней редакции Конституции определение компетенции, порядка организации и деятельности Правительства закреплялось как полномочие Президента Республики.

Законодательный орган вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) субъекта РФ, соответствующее решение оформляется постановлением законодательного органа власти субъекта РФ.

Практика показывает, что радикальные меры используются редко. Гораздо чаще законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ стремятся к деловому сотрудничеству и созданию его нормативных правовых основ.

Показателен в этом плане пример новых субъектов, вошедших в Российскую Федерацию в 2014 году. Так, в Законе Республики Крым от 15.05.2014 № 2-ЗРК «О Государственном Совете Республики Крым – Парламенте Республики Крым» содержится специальная глава 5 «Основы взаимодействия Государственного Совета с Главой Республики Крым, Советом министров Республики Крым, иными органами исполнительной власти Республики Крым, иными органами и организациями». В ней определены принципы осуществления взаимодействия, формы и стороны взаимодействия, основы разрешения споров между Государственным Советом и Советом министров, участие Государственного Совета в межпарламентских ассоциациях и иных объединениях.

К принципам, на основе которых осуществляется взаимодействие органов государственной власти, относятся: собственно принцип разделения властей, принцип разграничения полномочий, принцип законности, принцип гласности – классические конституционно-правовые принципы, а также принцип социальной ответственности – новый законодательно закрепляемый принцип в сфере организации государственной власти.

Сторонами взаимодействия выступают, с одной стороны, Государственный Совет Республики Крым, а с другой стороны, определенно-неопределенное множество лиц – Глава Республики Крым, Совет министров Республики Крым, федеральные органы государственной власти, государственные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления в Республике Крым, общественные объединения, иные органы.

Формы взаимодействия устанавливаются по принципу открытого перечня: есть названные (перечисленные) и иные формы. К названным (перечисленным) формам относятся: 1) право обращения Государственного Совета к Главе Республики или в исполнительные органы государственной власти с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в нормативные правовые акты, либо об их отмене; 2) право обжалования нормативных правовых актов в судебном порядке или право обращения с запросом в Конституционный Суд РФ; 3) привлечение представителей исполнительных органов государственной власти для участия в разработке и рассмотрении законопроектов Государственного Совета в комитетах, в обсуждении вопросов, входящих в компетенцию, на его заседаниях и парламентских слушаниях; 4) право депутатов Государственного Совета присутствовать на заседаниях Совета министров и других исполнительных органов государственной власти Республики; 5) направление планов законопроектной работы и проектов законов Государственным Советом Главе Республики; 6) направление нормативных правовых актов Главы Республики, Совета министров, иных исполнительных органов государственной власти в Государственный Совет в течение 7 дней; 7) право Главы Республики присутствовать на заседаниях Государственного Совета и образуемых им органов; 8) возможность (допустимость) проведения в период сессий правительственного часа для ответов членов Совета министров, должностных лиц иных исполнительных органов государственной власти на вопросы депутатов Государственного Совета.

Споры о компетенции, по вопросам осуществления полномочий между Государственным Советом и Советом министров разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, которые предусмотрены Конституциями РФ и Республики Крым, законом Республики Крым, либо в судебном порядке.

Нормативными правовыми источниками взаимодействия выступают: законодательство Российской Федерации, законодательство Республики Крым, соглашения о сотрудничестве.

§ 5. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ

Существование конституционных (уставных) судов в системе органов государственной власти субъектов РФ обусловлено федеральным и региональным законодательством, проводимой на современном этапе судебной реформой[57], однако делается это по усмотрению субъектов Российской Федерации, фактора обязательности здесь нет. Поэтому они не созданы во всех субъектах РФ, есть примеры, когда такие суды юридически учреждены, но не созданы; в некоторых субъектах ранее созданные органы конституционного правосудия были ликвидированы.

Конституционные (уставные) суды решают специфические институциональные задачи, к числу которых относятся: проверка соответствия законов, нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, толкование конституций (уставов) субъектов РФ, разрешение споров о компетенции между различными органами публичной власти региона и др. Эта их деятельность способствует совершенствованию правовой системы субъектов РФ и опосредованно – всей российской правовой системы.

Мы видим основания для позитивной оценки фактора существования конституционных (уставных) судов. Эти суды в России как федеративном государстве оказывают активное правовое воздействие, с помощью которого руководители субъектов РФ могут эффективно решать возложенные на них конституцией (уставом) задачи по защите основных законов, прав и свобод человека и гражданина.

Осуществление в субъекте РФ конституционного (уставного) правосудия создает дополнительный уровень защиты прав и свобод человека и гражданина, реально обеспечивает равенство прав граждан, в том числе и на полноценную судебную защиту. Там, где функционируют конституционные (уставные) суды, граждане получают возможность защищать свои права и в порядке конституционного судопроизводства. Благодаря этому они имеют преимущество в обеспечении доступности судебной защиты своих прав и свобод и двойной уровень конституционной защиты – региональный и федеральный, тогда как граждане, проживающие в субъектах РФ, где отсутствуют органы конституционного правосудия, обращаются только в Конституционный Суд РФ.

Конституционные (уставные) суды придают всей системе органов государственной власти субъектов РФ завершенный характер в соответствии с конституционным принципом разделения властей как одной из основ конституционного строя для федерального и регионального уровня.

Конституционные (уставные) суды субъектов РФ играют особую роль в системе взаимоотношений как между законодательными и исполнительными органами, так и этими органами и органами местного самоуправления. Так, участие конституционных (уставных) судов предусмотрено: в процедуре роспуска законодательного органа главой субъекта РФ при установлении несоответствия акту большей юридической силы принятого парламентом субъекта РФ нормативного правового акта; в процедуре досрочного прекращения полномочий главы субъекта РФ; в процедурах роспуска местного представительного органа и досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Именно конституционный (уставный) суд определяет соответствие региональных и муниципальных нормативных правовых актов конституции (уставу) субъекта РФ.

Осуществляя официальное толкование положений конституции (устава), а также обеспечивая их верховенство путем проверки на соответствие им нормативных правовых актов меньшей юридической силы, конституционные (уставные) суды устраняют конфликты между законодательными и исполнительными органами, играют связующую роль в функционировании системы органов государственной власти субъектов РФ.

Конституционные (уставные) суды субъектов РФ имеют большое профилактическое значение: дисциплинируются законодатели при принятии законов, должностные лица при принятии правоприменительных актов, граждане в повседневных действиях в различных сферах социальной жизни.

Накопленный опыт функционирования конституционных (уставных) судов свидетельствует о том, что они являются эффективным механизмом не только защиты Основных законов субъектов РФ, прав и свобод человека и гражданина, но и утверждения верховенства права, укрепления конституционной законности и развития конституционализма в субъектах РФ.

Сфера конституционного правосудия в субъектах РФ, тем не менее, с точки зрения реализации разделения властей на региональном уровне, является проблемной[58].

Вопросы и задания

Задание 1

Проанализируйте Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 02.06.2009 № 5-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) от 26 ноября 2008 года 617-З № 125-IV “О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования) на территории Республики Саха (Якутия)” и Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 23 января 2009 года № 1289 “Об уполномоченном органе исполнительной власти Республики Саха (Якутия), в который подается уведомление о проведении публичного мероприятия”»[59].

«…Закон Республики Саха (Якутия) от 26.11.2008 № 125-IV «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования) на территории Республики Саха (Якутия)» устанавливает, что уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в уполномоченный орган исполнительной власти Республики Саха (Якутия) в случае, если публичное мероприятие планируется провести на территории: а) непосредственно прилегающей к зданиям органов государственной власти Республики Саха (Якутия); б) историко-архитектурного, административного центра Республики Саха (Якутия) – города Якутска. Согласно ч. 2 ст. 2 этого Закона Президент Республики определяет соответствующий уполномоченный орган исполнительной власти Республики Саха (Якутия). Указ Президента Республики Саха (Якутия) от 28.01.2009 № 1289 «Об уполномоченном органе исполнительной власти Республики Саха (Якутия), в который подается уведомление о проведении публичного мероприятия» определяет Администрацию Президента и Правительства Республики Саха (Якутия) в качестве уполномоченного органа исполнительной власти Республики Саха (Якутия).

Согласно п. «в» ст. 71 Конституции РФ правовое регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина отнесены к исключительному ведению Российской Федерации. Вместе с тем защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности отнесены в совместное ведение (п. «б» ч. 1 ст. 72). При разграничении полномочий между органами государственной власти не исключается возложение на органы государственной власти субъектов РФ осуществления отдельных полномочий исключительного ведения Российской Федерации. Такая возможность предусмотрена в ч. 3 ст. 26.1 Федерального закона «Об общих принципах…». Соответствующее допущение закреплено в ч. 1 ст.1 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В частности, оно касается порядка подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти или в орган местного самоуправления; определения конкретных мест, где проведение публичных мероприятий запрещено или подлежит особому регулированию; установления порядка проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры.

По своему характеру норма Федерального закона № 54-ФЗ об органе исполнительной власти субъекта РФ является управомочивающей, т. е. допускающей усмотрение. Из этого следует, что Государственное Собрание (Ил Тумэн), имея мандат, вытекающий из Федерального закона № 54-ФЗ, могло конкретно определить орган исполнительной власти, в который подается уведомление о проведении публичного мероприятия, либо могло ограничиться функциональной конкретизацией органа исполнительной власти. Закон Республики Саха (Якутия) «О порядке подачи уведомления…» устанавливает, что порядок проведения публичных мероприятий на территории объектов, являющихся памятниками истории и культуры, определяется постановлением Правительства Республики. В настоящее время действует Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 22.12. 2004 № 1488-р «О порядке согласования проведения массовых публичных мероприятий и уведомления о проведении массовых агитаций на части территории историко-архитектурного, административного центра столицы Республики Саха (Якутия) – города Якутска, расположенной на площади Ленина».

В Республике Саха (Якутия) органы государственной власти формируются в порядке, установленном законом (ч. 2 ст. 49 Конституции Республики), и осуществляют свою деятельность в соответствии с законом (ст. 84). При этом механизм обеспечения верховенства закона может быть прямым или опосредованным. Президент Республики как гарант Конституции осуществляет свои полномочия в соответствии с Основным законом и законами Республики. В том случае, когда механизм реализации полномочий главы Республики не вполне прописан, он руководствуется началами Конституции о статусе высшего должностного лица, принципом разделения властей и основами законов Республики.

Закон Республики Саха (Якутия) от 19.06.2007 № 929-III «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия)» исходит из деления органов исполнительной власти на поименованные непосредственно в законе (среди них президент, вице-президент, правительство и др.) и создаваемые в виде «иных исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия)». Закон наделяет Президента Республики правом создавать «иные исполнительные органы государственной власти» для осуществления полномочий республики по предметам исключительного ведения и совместного ведения республик и Российской Федерации, а также для осуществления функций по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, специальных (исполнительных, контрольных, разрешительных, регулирующих и других) функций.

Администрация Президента Республики Саха (Якутия) предусмотрена Конституцией Республики Саха (Якутия), т. е. Основным законом Республики. В соответствии с Положением «Об Администрации Президента Республики Саха (Якутия) и Правительства Республики Саха (Якутия)», утвержденным Указом от 26.02.2007, она охарактеризована как орган исполнительной власти. Положение наделяет ее властными полномочиями. Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 29.12.2008 Администрация определена в качестве уполномоченного органа исполнительной власти Республики Саха (Якутия) по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов; участвует в обеспечении государственного контроля над соответствием актов органов местного самоуправления федеральному законодательству и законодательству Республики, обеспечении конституционного права граждан на получение достоверной информации. Таким образом, Администрация имеет конституционную основу, характеризуется как орган исполнительной власти в связи с положением Закона об «иных исполнительных органах государственной власти Республики Саха (Якутия)». Администрация по отношению к Президенту, вице-президенту и Правительству, являющимся первичными органами исполнительной власти, обладающими свойствами самостоятельных субъектов исполнительной власти, остается, в конечном счете, органом, «обеспечивающим деятельность Президента Республики, вице-президента Республики и Правительства Республики». Согласно ст. 77 Конституции, вице-президент в качестве собственных полномочий осуществляет контроль над реализацией прав граждан, обеспечивает Президента Республики информацией о состоянии дел в республике. Кроме того, вице-президент по должности осуществляет координацию деятельности Администрации. С учетом статуса вице-президента, определенного Законом в качестве первичного органа исполнительной власти, контроль исполнения Указа «Об уполномоченном органе исполнительной власти Республики Саха (Якутия), в который подается уведомление о проведении публичного мероприятия», возложен на вице-президента Республики.

Конституционный Суд Республики по перечисленным основаниям признал все оспариваемые нормативные положения соответствующими Конституции Республики Саха (Якутия)».

Вопросы:

1. Каким образом, на основе рассмотренного дела, представительные органы государственной власти Республики Саха (Якутия) оказались фактически отстраненными от решения вопросов о том, как их избиратели должны реализовать одно из основных политических прав граждан – право на публичное мероприятие?

2. Что, в соответствии с позицией Конституционного суда Республики Саха (Якутия), указывает на приоритет органов исполнительной власти в сложившейся в Республике системе разделения властей?

3. Какие федеральные и региональные акты потребовались Конституционному суду Республики Саха (Якутия) для обоснования своей правовой позиции?

Задание 2

Проанализируйте положения Закона Республики Коми от 19.12.2013 г. (ред. от 22.09.2014 г.) «О Главе Республики Коми, Правительстве Республики Коми и органах в системе исполнительной власти Республики Коми».

«…Статья 3.

1. Должностными лицами, замещающими государственные должности Республики Коми в системе исполнительной власти Республики Коми (далее – должностные лица Республики Коми в системе исполнительной власти Республики Коми), являются:

1) Глава Республики Коми;

2) Председатель Правительства Республики Коми;

3) заместитель Главы Республики Коми;

4) заместители Председателя Правительства Республики Коми;

5) Руководитель Администрации Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми (далее – Руководитель Администрации);

6) постоянный представитель Республики Коми при Президенте Российской Федерации;

7) представитель Республики Коми в Северо-Западном регионе Российской Федерации;

8) руководители иных органов исполнительной власти Республики Коми – министерств, служб, агентств, комитетов, управлений, инспекций;

9) руководители государственных органов Республики Коми, образованных Главой Республики Коми;

10) член Правительства Республики Коми, осуществляющий свою деятельность на профессиональной постоянной основе;

11) Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Республике Коми;

12) Уполномоченный по правам человека в Республике Коми.

2. В отношении должностей, указанных в пунктах 3–12 части 1 настоящей статьи, допускается двойное наименование государственной должности Республики Коми.

Статья 4.

…3. Должностные лица Республики Коми в системе исполнительной власти Республики Коми несут персональную ответственность за надлежащее выполнение соответствующими органами исполнительной власти Республики Коми и государственными органами Республики Коми, образованными Главой Республики Коми, возложенных на них задач и осуществление ими своих полномочий.

Статья 5.

1. В систему органов исполнительной власти Республики Коми входят:

1) Правительство Республики Коми, являющееся высшим исполнительным органом государственной власти Республики Коми;

2) Администрация Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми;

…

4) представительства Республики Коми в Российской Федерации и ее субъектах, на территориях иностранных государств, образованные в качестве органов исполнительной власти Республики Коми;

5) иные органы исполнительной власти Республики Коми – министерства, службы, агентства, комитеты, управления, инспекции.

…Статья 7.

1. Глава Республики Коми осуществляет следующие основные полномочия:

1) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;

2) представляет Республику Коми в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении международных и внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени Республики Коми;

3) формирует Правительство Республики Коми в соответствии с законодательством Республики Коми и принимает решение об отставке Правительства Республики Коми;

4) дает обязательные для исполнения поручения Правительству Республики Коми, членам Правительства Республики Коми, руководителям органов исполнительной власти Республики Коми, государственных органов Республики Коми, образованных Главой Республики Коми;

5) согласовывает внесенные Председателем Правительства Республики Коми предложения об обязанностях члена Правительства Республики Коми, осуществляющего свою деятельность на профессиональной постоянной основе;

6) согласовывает внесенные Председателем Правительства Республики Коми предложения по числу заместителей Председателя Правительства Республики Коми;

7) обладает правом законодательной инициативы в Государственном Совете Республики Коми;

8) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов, либо отклоняет законы, принятые Государственным Советом Республики Коми;

9) вправе требовать созыва внеочередного заседания Государственного Совета Республики Коми, а также созывать вновь избранный Государственный Совет Республики Коми на первое заседание ранее срока, установленного для этого Государственному Совету Республики Коми Конституцией Республики Коми;

10) вправе участвовать в работе Государственного Совета Республики Коми с правом совещательного голоса;

11) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий Государственного Совета Республики Коми в соответствии с федеральным законом и Конституцией Республики Коми;

12) вносит в Государственный Совет Республики Коми проект закона Республики Коми о роспуске представительного органа муниципального образования в соответствии с федеральным законом;

13) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или руководителя (главы) администрации муниципального образования в соответствии с федеральным законом;

14) принимает решение о временном осуществлении органами исполнительной власти Республики Коми отдельных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с федеральным законом;

15) ходатайствует о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании в случае и порядке, установленных федеральным законом;

16) представляет Государственному Совету Республики Коми проект республиканского бюджета Республики Коми и отчет об исполнении республиканского бюджета Республики Коми;

17) представляет Государственному Совету Республики Коми проекты программ социально-экономического развития Республики Коми и отчеты о выполнении данных программ;

18) представляет в Государственный Совет Республики Коми ежегодные отчеты о результатах деятельности Правительства Республики Коми, в том числе по вопросам, поставленным Государственным Советом Республики Коми; в указанных отчетах определяет основные направления социально-экономического развития Республики Коми на соответствующий период;

19) награждает государственными наградами Республики Коми и присваивает почетные звания Республики Коми, представляет к награждению государственными наградами Российской Федерации;

20) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти Республики Коми с иными органами государственной власти Республики Коми и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти Республики Коми с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями;

21) направляет и координирует работу государственных органов Республики Коми, образованных Главой Республики Коми;

22) представляет в соответствии с федеральным законодательством доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Коми и их планируемых значениях на 3-летний период;

23) осуществляет иные полномочия, возложенные на него федеральными законами, Конституцией Республики Коми, настоящим Законом и иными законами Республики Коми.

2. Глава Республики Коми с целью реализации полномочий:

1) осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти Республики Коми, государственных органов Республики Коми, образованных Главой Республики Коми;

2) принимает решения об образовании органов исполнительной власти Республики Коми и определяет структуру органов исполнительной власти Республики Коми по предложению Председателя Правительства Республики Коми;

3) утверждает положения об Администрации Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми, о представительствах Республики Коми в Российской Федерации и ее субъектах, на территориях иностранных государств, государственных органах Республики Коми, образованных Главой Республики Коми;

4) назначает половину членов Избирательной комиссии Республики Коми с правом решающего голоса;

5) назначает на должность в соответствии с федеральным законодательством и (или) законодательством Республики Коми:

а) с согласия Государственного Совета Республики Коми:

• заместителя Главы Республики Коми;

• Председателя Правительства Республики Коми;

• министра финансов Республики Коми;

• представителей Республики Коми в Российской Федерации и ее субъектах, на территориях иностранных государств;

• Уполномоченного по правам человека в Республике Коми;

б) по предложению Председателя Правительства Республики Коми:

• заместителей Председателя Правительства Республики Коми;

• должностных лиц в системе исполнительной власти Республики Коми, указанных в пунктах 8 и 10 части 1 статьи настоящего Закона, за исключением лиц, указанных в подпункте «а» настоящего пункта…

…Статья 35.

…2. В целях эффективного управления процессами экономического и социального развития Республики Коми и в интересах ее населения Глава Республики Коми, Правительство Республики Коми и Государственный Совет Республики Коми взаимодействуют в формах, установленных Федеральным законом “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, иными федеральными законами, настоящим Законом и иными законами Республики Коми, в порядке, установленном соответственно Главой Республики Коми, Правительством Республики Коми, Государственным Советом Республики Коми…»

Вопросы:

1. Что представляет собой система органов исполнительной власти Республики Коми, какие государственные должности предусмотрены Законом и что составляет основу взаимодействия органов государственной власти в Республике Коми?

2. Какие, из перечисленных в Законе, полномочия Главы Республики Коми предусмотрены федеральным законодательством?

3. Какие, из перечисленных в Законе, полномочия Главы Республики Коми предусмотрены законодательством Республики Коми?

Задание 3

Проанализируйте Постановление Московской областной Думы от 04.04.2013 № 11 /49-П «О законодательной инициативе Московской областной Думы по проекту Федерального закона «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и Паспорт проекта Федерального закона № 256495-6 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (об отнесении регионального государственного контроля в сфере организации транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации)».

Московская областная Дума предлагает дополнить Федеральный закон «Об общих принципах…» статьей 23.36.2 следующего содержания:

«Статья 23.36.2. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие региональный государственный контроль в сфере перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

1. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие региональный государственный контроль в сфере перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных пунктом 1 части 1 и частью 4 статьи 11.18, частями 1 и 4 статьи 11.19 настоящего Кодекса.

2. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе:

1) руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль в сфере перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, их заместители;

2) руководители структурных подразделений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль в сфере перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, их заместители;

3) иные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль в сфере перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, уполномоченные осуществлять региональный государственный контроль в сфере перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.»

Вопросы:

1. Насколько целесообразно отнесение к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ полномочий по осуществлению регионального государственного контроля в сфере организации транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении?

2. Приведет ли принятие инициированного законопроекта к увеличению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и стимулированию граждан к регулярному приобретению билетов на проезд в железнодорожном транспорте в пригородном сообщении?

3. Была ли воспринята федеральным законодателем законодательная инициатива Московской областной Думы?

Задание 4

В сентябре 2014 года Законодательное Собрание Тверской области внесло в Государственную Думу поправки в статью 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», дополнив ее пунктом 2.1 следующего содержания:

«2.1. В случае, если законом субъекта Российской Федерации в поддержку законодательной инициативы граждан в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации предусмотрен сбор подписей граждан, обладающих активным избирательным правом, проверка подписей граждан может осуществляться в соответствии с законом субъекта Российской Федерации избирательной комиссией субъекта Российской Федерации с использованием Государственной автоматизированной системы Российской Федерации “Выборы”.».

В обоснование предложенной поправки приводятся следующие аргументы.

Право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ может быть предоставлено гражданам, проживающим на территории субъекта РФ. В развитие данной нормы в ряде субъектов РФ приняты нормативные правовые акты, предоставляющие гражданам РФ такое право и определяющие порядок реализации этой инициативы, предусматривающий в том числе сбор подписей граждан (избирателей) в поддержку внесенного (вносимого) законопроекта. Единственным государственным органом на уровне субъекта РФ, уполномоченным на проверку подписей избирателей при проведении выборов и референдумов, является избирательная комиссия субъекта РФ, обладающая всеми средствами для осуществления данных действий. Только избирательная комиссия субъекта РФ имеет в своем распоряжении регистр избирателей, участников референдума. Иные органы не имеют возможности осуществить полную и достоверную проверку граждан на предмет наличия активного избирательного права, так как не имеют полной базы граждан, обладающих активным избирательным правом на территории соответствующего субъекта РФ.

Ни Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ни иными федеральными законами или нормативными правовыми актами ЦИК России не предусмотрены случаи использовании ГАС «Выборы» для целей проверки подписей избирателей, собранных в поддержку законопроекта, инициаторами которого являются граждане.

При проверке подписей граждан в поддержку инициируемого законопроекта может быть использован механизм проверки подписей избирателей, участников референдума, осуществляемой избирательными комиссиями при проведении выборов, референдумов. В связи с чем законопроектом предлагается наделить соответствующими полномочиями избирательные комиссии субъектов Российской Федерации и предоставить им возможность использовать ГАС «Выборы» для проверки подписей граждан, собираемых в поддержку инициируемого законопроекта.

Вопросы:

1. Какие аргументы можно привести в обоснование актуальности и своевременности законодательной инициативы Законодательного Собрания Тверской области?

2. Можно ли рассматривать предложенную поправку в качестве дополнительной гарантии прямого народовластия на уровне субъектов РФ?

3. Можно ли урегулировать данные вопросы только нормативными правовыми актами ЦИК России, которая возглавляет систему избирательных комиссий в России?

Задание 5

Проанализируйте положения Закона города Севастополя от 03.07.2014 г. (ред. от 24.07.2014 г.) «О Законодательном Собрании города Севастополя».

«Статья 1. Законодательное Собрание города Севастополя – орган государственной власти города Севастополя

1. Законодательное Собрание города Севастополя (далее – Законодательное Собрание) является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти города Севастополя.

2. Законодательное Собрание осуществляет законодательные, представительные и контрольные функции в порядке и пределах, установленных Уставом города Севастополя и законами города Севастополя в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

3. Законодательное Собрание обладает правом законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

4. Законодательное Собрание обладает правами юридического лица.

5. Законодательное Собрание имеет печать с изображением Герба города Севастополя, а также собственные бланки и штампы.

Статья 2. Правовая основа организации и деятельности Законодательного Собрания …3. Формы и порядок взаимодействия Законодательного Собрания с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти города Севастополя, иными государственными органами города Севастополя, органами местного самоуправления муниципальных образований города Севастополя, общественными объединениями, организациями, должностными лицами, иностранными партнерами, указанными в статье 1 Федерального закона от 4 января 1999 года № 4-ФЗ “О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации” (далее – иностранные партнеры), и гражданами определяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом города Севастополя и законами города Севастополя.

…Статья 4. Порядок формирования Законодательного Собрания …7. При вступлении в должность депутат Законодательного Собрания Севастополя приносит присягу следующего содержания:

«Клянусь при осуществлении полномочий депутата Законодательного Собрания города Севастополя соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, Устав города Севастополя и законы города Севастополя, честно и добросовестно исполнять возложенные на меня обязанности, служить процветанию города и благополучию его жителей».

…Статья 6. Правомочность Законодательного Собрания

Законодательное Собрание является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов Законодательного Собрания.

…Статья 8. Формы деятельности Законодательного Собрания

1. Законодательное Собрание осуществляет свою деятельность в следующих формах:

1) заседания Законодательного Собрания;

2) работа постоянных комитетов, постоянных комиссий;

3) работа депутатских объединений;

4) депутатские слушания;

5) работа временных депутатских комиссий, рабочих групп и иных временных органов.

2. Законодательное Собрание осуществляет свою деятельность также в иных формах в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом города Севастополя и законами города Севастополя.

…Статья 10. Председатель Законодательного Собрания. Заместители председателя Законодательного Собрания. Председатели постоянных комитетов, постоянных комиссий Законодательного Собрания. Заместители председателей постоянных комитетов, постоянных комиссий Законодательного Собрания. Руководитель аппарата Законодательного Собрания

1. Для организации деятельности Законодательного Собрания и реализации Законодательным Собранием прав юридического лица Законодательное Собрание в соответствии с настоящим Законом избирает председателя Законодательного Собрания и двух его заместителей…»

Вопросы:

1. Закрепляет ли Закон особенности правового статуса законодательного органа нового субъекта РФ города федерального значения Севастополя?

2. Учитывает ли Закон российскую доктрину и практику правового регулирования статуса законодательного органа субъекта РФ?

3. Удалось ли Закону города Севастополя «О Законодательном Собрании города Севастополя» включиться в российскую правовую систему, занять в ней свое место?

Задание 6

Проанализируйте Решение Нижегородского областного суда от 16.04.2014 г. № 3-26/ 2014 о признании недействующими нормативных правовых актов: статьи 6 Закона Нижегородской области «Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области» от 08.04.2008 г. № 37-З и Постановления Правительства Нижегородской области от 23.08.2006 г. № 272 «О градостроительном совете Нижегородской области».

«…В обоснование заявитель (ООО “х”) указал, что создание и деятельность Градостроительного совета Нижегородской области противоречит действующему законодательству РФ. Статья 6 Закона № 37-З принята законодательным органом Нижегородской области с нарушением принципа разделения властей.

Законодательное Собрание Нижегородской области, являясь законодательным органом Нижегородской области в соответствии с Уставом Нижегородской области, статьей 6 Закона № 37-З:

– обязало исполнительные органы Нижегородской области создать коллегиальный совещательный орган при Губернаторе Нижегородской области – Градостроительный совет Нижегородской области;

– определило в Законе области компетенцию Градостроительного совета Нижегородской области;

– обязало Правительство Нижегородской области утвердить Положение о Градостроительном совете Нижегородской области, утвердить состав Градостроительного совета Нижегородской области, установить порядок информирования о решениях Градостроительного совета Нижегородской области.

Статья 6 Закона № 37-З принята с нарушением принципа разделения властей, установленного Конституцией РФ; с нарушением компетенции Законодательного Собрания Нижегородской области в отношении порядка формирования органов исполнительной власти субъекта РФ и порядка его деятельности, поскольку его полномочия ограничиваются принятием закона субъекта РФ, устанавливающим систему исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, без предоставления права на создание коллегиальных совещательных органов при Губернаторе Нижегородской области.

Статус Градостроительного совета при Губернаторе Нижегородской области в статье 6 Закона № 37-З определен как коллегиальный совещательный, поэтому полномочиями властно-принудительного характера, какими обладают все органы государственной власти в РФ, Градостроительный совет при Губернаторе Нижегородской области не обладает, и не является субъектом градостроительных отношений, предусмотренным ч. 1 ст. 5 Градостроительного кодекса РФ, в связи с чем включение Градостроительного совета в структуру органов власти напрямую нарушает ст. 5 Градостроительного кодекса РФ.

Статьей 5 Закона № 129-З право на создание коллегиальных и совещательных органов при исполнительных органах власти предоставлено Правительству Нижегородской области, при этом у Губернатора не имеется права создавать коллегиальные совещательные органы при Губернаторе.

Создание коллегиального совещательного органа – Градостроительного совета при Губернаторе Нижегородской области не соответствует полномочиям Правительства Нижегородской области, установленным в ст. 41 Устава Нижегородской области.

Утвержденное Постановлением Правительства Нижегородской области № 272 Положение противоречит ч. 3 ст. 6 Закона № 8-З, которым установлено, что Положение может закреплять правовой статус, организацию, порядок деятельности органов государственной власти области, организаций и учреждений области, а также определяющих основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами. Согласно указанному Положению Градостроительный совет Нижегородской области является коллегиальным совещательным органом, решения которого носят рекомендательный характер, не является ни органом государственной власти, ни организацией или учреждением, созданными Правительством Нижегородской области, соответственно не является субъектом права. Взаимоотношения образований, не являющихся субъектами права, с субъектами права не образуют состава правоотношений.

Поскольку оспариваемыми Законом и Постановлением за Градостроительным советом закреплен правовой статус, указанные акты опубликованы в установленном законом порядке, являются источниками права на территории Нижегородской области, то решения коллегиального совещательного органа, носящие рекомендательный характер, по существу являются императивными решениями данного органа, а решения об отклонении выносимых на Градостроительный совет проектов фактически препятствуют их дальнейшей реализации. Данное правовое положение решений Градостроительного совета противоречит ст. ст. 50 и 51 Устава Нижегородской области.

Оспариваемое Постановление Правительства Нижегородской области “О Градостроительном совете Нижегородской области”» не соответствует п. 5 Положения о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (утверждено Постановлением Правительства РФ от 05.12.2005 г. № 725), которым вопрос о создании консультативно-совещательных и (или) координационных органов с участием территориальных органов отнесен к компетенции высших должных лиц субъектов РФ. Таким лицом на территории Нижегородской области является Губернатор Нижегородской области, который для создания таких консультативно-совещательных и (или) координационных органов может издавать соответствующие указы и распоряжения. Оспариваемые нормативные правовые акты приняты с нарушением правотворческой компетенции, установленной п. 5 Положения о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

…Требования заявителя о признании недействующими нормативных правовых актов были удовлетворены частично».

Вопросы:

1. В чем суть нарушения принципа разделения властей во взаимоотношениях органов законодательной и исполнительной власти Нижегородской области?

2. Какие нормы федерального и регионального законодательства анализировал суд общей юрисдикции в сфере градостроительства по конкретному делу?

3. Возможно ли в принципе создание такого органа как градостроительный совет при главе субъекта РФ?

Глава 3. Органы публичной власти в Российской Федерации на муниципальном уровне (Пешин Н. Л.)

§ 1. Понятие органов публичной власти в Российской Федерации на муниципальном уровне, их структура

В целях установления смысла понятия органов публичной власти на муниципальном уровне, прежде всего, необходимо выяснить правовое значение термина «публичность». Как известно, Конституция Российской Федерации постоянно подчеркивает, что «все, что муниципальное», с одной стороны, не является государственным, но, с другой стороны, не является и частным. Так, малоимущим жилье предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов (часть 3 ст. 40 Конституции), бесплатная медицинская помощь оказывается в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (часть 1 ст. 41 Конституции) и так далее.

Эти и многие другие конституционные требования предопределяют необходимость отделения общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления. Справедливо это и для организации власти на государственном и муниципальном уровнях. Муниципальная власть – это власть особого рода, она отделена от государственной власти, не является буквальным ее продолжением на местах, но, вместе с тем, она имеет ряд признаков, присущих государственной власти. И наличие этих признаков позволяет объединить муниципальную власть и власть государственную. Такое объединение проводится указанием на «публичный» характер как первой, так и второй форм власти.

Публичный характер муниципальной власти неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, в Постановлении от 24.01.1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.1996 г. “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”», в Постановлении от 2.04.2002 г. № 7-п «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе” в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева» и в ряде других решений. Местное самоуправление, прямо указывает Конституционный Суд, как публичная (муниципальная) власть осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Однако как нет полного совпадения муниципальной и государственной власти, так нет и полного совпадения системы органов местного самоуправления и органов государственной власти. В постановлении Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92–94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”», в котором было отмечено, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Следовательно, в Российской Федерации существует две равноправные разновидности публичной власти – государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения; органы местного самоуправления решают вопросы местного значения.

Отличия органов местного самоуправления от органов власти государственной четко прослеживаются в Конституции Российской Федерации. В качестве таковых выступают:

– субъект, который данные органы представляют и от имени которого совершают любые юридические действия;

– территориальные пределы юрисдикции властных органов;

– исключительные, одним только органам местного самоуправления присущие особенности.

Субъектом, представляемым органами местного самоуправления, является население каждого отдельного муниципального образования, в то время как субъектом, представленным органами государственной власти, является либо весь народ Российской Федерации, либо население отдельного субъекта Российской Федерации. Территориальные пределы юрисдикции органов местного самоуправления ограничены рамками муниципального образования, органы государственной власти Российской Федерации осуществляют свои полномочия на всей территории российского государства, а органы государственной власти субъекта Российской Федерации – соответственно на территории всего субъекта Российской Федерации. Признаваемыми Конституцией Российской Федерации исключительными особенностями органов местного самоуправления являются их тесная связь с населением муниципальных образований, невхождение в систему органов государственной власти и собственная компетенция, которая позволяет им решать вопросы местного значения.

В муниципальных образованиях действует два вида органов местной власти: органы местного самоуправления общей компетенции, например, представительные органы местного самоуправления (муниципальные собрания, думы, советы депутатов и т. д.) и органы специальной компетенции. К последним относятся все те органы, которые создаются для осуществления деятельности определенного рода, например, комитеты или комиссии по бюджету, налогам, финансам представительных органов местного самоуправления, отраслевые департаменты, управления и отделы исполнительных органов местного самоуправления и другие. Вопрос о природе органов местного самоуправления должен решаться на основе тех же позиций, что и вопрос о природе местного самоуправления. Данные органы, в силу прямого указания Конституции Российской Федерации, отделены от органов государственной власти, но поскольку в основе местного самоуправления лежат не только общественные, но и государственные начала, органы местного самоуправления являются органами публичной власти и связаны в своей деятельности с системой государственной власти.

Решение вопроса о природе органов местного самоуправления не может быть отделено от рассмотрения особенностей взаимодействия органов государственной власти, относящихся к разным ее ветвям, с органами местного самоуправления. При этом если общие нормотворческие функции представительных органов, а равно контролирующая деятельность судебной власти представляются достаточно ясными и применимыми ко всем органам местного самоуправления в равной мере, то определение степени эффективности решения вопросов управленческого плана требует уяснения вопроса о том, с какими именно органами местного самоуправления должны взаимодействовать государственные органы исполнительной власти, т. е. посредством какого именно субъекта должно осуществляться публичное управление на местном уровне. В связи с изложенным возникает вопрос о применимости принципа разделения властей на уровне местного самоуправления с целью определения специальной системы органов, осуществляющих функции социального управления на местах.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – также Федеральный закон № 131) реализует принцип разделения не «ветвей», а органов местного самоуправления – в зависимости от их компетенции – и не допускает объединения проектных и программных функций органов муниципальной власти в руках одного лица или органа (исключение составляют небольшие поселения). Для уяснения особенностей построения системы органов публичной власти на муниципальном уровне это порождает необходимость определения общих принципов организации, как системы органов государственной власти, так и системы органов местного самоуправления.

Часть 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации закрепляет положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. При этом часть 1 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вводит, по сути, унифицированную структуру органов местного самоуправления. В нее в обязательном порядке должны быть включены:

• представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования,

• местная администрация (исполнительно распорядительный орган муниципального образования).

Названные органы должны предусматриваться уставами муниципальных образований и наделяться собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Устав каждого муниципального образования согласно пункту 4 части 1 ст. 44 Федерального закона № 131 должен закреплять структуру органов местного самоуправления. Очевидно, что отсутствие в уставе какого-либо из названных в Федеральном законе органов будет истолковано как несоответствие устава муниципального образования Федеральному закону; очевидно также, что при этом не может не возникать вопрос – как населению реализовать свое конституционное право на самостоятельное определение структуры органов местной власти? Позиция, занятая Федеральном законом, в общем и целом в данном вопросе, вполне логична: изучение норм Конституции, регламентирующих местное самоуправление, позволяет сделать вывод о том, что в них не содержится положений, закрепляющих самостоятельность населения или органов местного самоуправления в регулировании организации местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепляет лишь право на самостоятельное осуществление местного самоуправления, в том числе и путем самостоятельного утверждения структуры органов местного самоуправления. Но структура эта должна в основах своих соответствовать положениям Федерального закона.

И основы эти на сегодняшний день таковы: три (названных выше) обязательных органа, контрольный орган (формально не обязательный, но в Федеральном законе он назван; отсутствие указания на его существование в уставе муниципального образования может быть истолковано как несоответствие федеральному закону), муниципальный орган (избирательная комиссия, не входящая в структуру органов местного самоуправления). За пределами этих основ местное самоуправление самостоятельно: любые иные органы местного самоуправления могут быть предусмотрены в уставе и соответственно включены в структуру органов местного самоуправления. Наличие в таком подходе определенных проблем приходится признать.

Так, действовавший ранее Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требовал обязательного создания на муниципальном уровне только выборных органов. Но при этом он допускал и ситуацию, в которой эти органы не создаются, а полномочия органов местного самоуправления осуществляются непосредственно сходом граждан. И Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ не ограничивал такие случаи муниципальными образованиями с числом жителей до 100 или до 300 человек, обладающих активным избирательным правом.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ это сделано по следующей схеме: в сельских поселениях с общим числом жителей (обладающих избирательным правом) до 100 человек в принципе запрещено формировать представительный орган муниципального образования; в сельских поселениях с общим числом жителей (обладающих избирательным правом) до 300 человек – решение, образовывать представительный орган муниципального образования или нет, относится к числу вопросов, решаемых уставом муниципального образования. На практике это означает, что данное решение относится к компетенции представительного органа муниципального образования, поскольку на момент принятия соответствующих изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в мае 2014 года) во всех муниципальных образованиях с численностью жителей, обладающих активным избирательным правом, свыше 100 человек, такие органы были созданы.

В итоге, как известно из теории муниципального права и как показывает практика реализации норм муниципального законодательства в Российской Федерации, названными Федеральным законом органами практически и исчерпывается структура органов местного самоуправления в большинстве муниципальных образований. Таким образом, реализация конституционного положения о праве населения муниципального образования самостоятельно определять структуру своих органов местного самоуправления на практике может встретить определенные препятствия. Помимо этого, действующий Федеральный закон практически не оставляет возможности населению самостоятельно определять и устанавливать какие-либо из форм взаимоотношений органов местного самоуправления в рамках их структуры. Так, глава муниципального образования не вправе одновременно возглавлять и представительный орган местного самоуправления, и местную администрацию (исключения касаются лишь небольших сельских поселений). В случае если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту. Возглавить местную администрацию глава муниципального образования может только в том случае, если он избирается на прямых выборах населением. Единственной альтернативой прямым выборам является избрание главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления из своего состава. В этом случае глава муниципального образования в обязательном порядке возглавляет представительный орган (становится исполняющим обязанности его председателя).

И дальнейшее развитие правового регулирования структуры органов местного самоуправления явно будет связано с дальнейшим усилением воздействия государственной власти на построения системы власти муниципальной. Так, положения Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ (действует в настоящий момент в редакции от 23 июня 2014 года) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» установили, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются не просто уставом муниципального образования, но в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Население каждого муниципального образования получило право в случае создания вновь образованного муниципального образования определить структуру органов местного самоуправления на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек на сходе граждан). Для реализации этого права необходимо, чтобы в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования и собрала подписи граждан, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3 процентов от их общей численности, а затем представила подписные листы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации (соответствующие процедуры предусмотрены в законе каждого субъекта Российской Федерации о местном референдуме). Принятие населением решения о структуре органов местного самоуправления включает, во-первых, установление перечня и наименований органов местного самоуправления, и, во-вторых, закрепление порядка избрания и полномочий главы муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления (после его формирования) обязан будет закрепить данную структуру в уставе муниципального образования. Изменить эту структуру Федеральный закон разрешает (в рамках процедуры внесения изменений в устав муниципального образования), но вступить в силу такие изменения могут не раньше, чем истекут полномочия представительного органа местного самоуправления, их принявшего. Данное правило (касающееся невозможности поменять структуру муниципальной власти под действующий кадровый состав), следует отметить, распространяется на все случаи изменения структуры органов местного самоуправления.

Еще одна важная особенность, касающаяся структуры органов местного самоуправления, связана с порядком формирования представительных органов местного самоуправления муниципальных образований, образованных по территориальному принципу, т. е. муниципальных районов и муниципальных образований нового типа – городских округов с внутригородским делением, объединяющих не так давно «вернувшиеся» в систему территориальной организации местной власти внутригородские районы (которые с 27 мая 2014 года по решению субъектов Российской Федерации снова могут создаваться).

Действующий Федеральный закон № 131 предусматривает, что представительный орган в муниципальных районах и городских округах с внутригородским делением может не формироваться на «обычных» муниципальных выборах.

Данная процедура (создания представительного органа муниципального образования) имеет в муниципальном районе следующие особенности: число депутатов, избираемых от любого поселения, входящего в состав района, не может превышать 40 % (две пятых) от численности представительного органа района), а «составляться» из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства. Для этого необходимо, чтобы такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы было поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициативы об «особом» порядке формирования представительного органа муниципального района оформляются решениями представительных органов поселений, входящих в район. Если две трети поселений высказываются в поддержку данной процедуры, прямые выборы не проводятся, и представительный орган местного самоуправления формируется по новому принципу. При этом подобный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы нового представительного органа муниципального района. Данный порядок формирования представительного органа муниципального района может быть изменен не ранее, чем через два года со дня начала его работы.

В городских округах с внутригородскими районами представительный орган может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом городского округа с внутригородским делением и уставами внутригородских районов может быть установлена норма представительства внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением, в представительном органе данного городского округа исходя из численности населения внутригородских районов. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну треть состава представительного органа городского округа.

Важно подчеркнуть, что созданная любым из описанных выше способов структура органов местного самоуправления является самостоятельной. И эта самостоятельность обеспечивается не только нормативно (положения Конституции и федерального законодательства) или политически (избрание местным населением или его представителями), но и экономически: финансирование расходов на содержание любых органов, входящих в структуру органов местного самоуправления, осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

§ 2. Представительный орган муниципального образования

Представительный орган муниципального образования – это выборный орган, который официально, на основе положений закона, уполномочен выражать интересы населения муниципального образования (то есть осуществлять функцию представительства) и принимать в коллегиальном порядке решения по вопросам местного значения (то есть реализовывать правотворческую функцию). Следует отметить, что Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» используют различную терминологию при регулировании отношений, в которых участвует представительный орган. Конституция Российской Федерации (часть 2 ст. 97) говорит о представительном органе местного самоуправления. Федеральный закон – о представительном органе муниципального образования. Вполне очевидно, что данная терминология является не противоречащей, а, скорее, взаимодополняющей, то есть на практике возможно применение как термина «представительный орган местного самоуправления», так и «представительный орган муниципального образования».

Представительный орган состоит из депутатов, избираемых жителями муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (исключение может составлять описанный выше порядок формирования представительного органа местного самоуправления муниципального района). Деятельность представительного органа, как правило, основывается на принципах законности, гласности, коллективного, свободного обсуждения и решения вопросов, относящихся к его компетенции, ответственности и подотчетности населению муниципального образования.

Согласно части 3 ст. 34 Федерального закона № 131 наименование представительного органа муниципального образования устанавливается законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Закон достаточно широко регламентирует правовой статус представительного органа муниципального образования. Определена его минимальная численность – согласно частям 6, 7 и 8 ст. 35 Федерального закона она изменяется от 7 до 35 человек в зависимости от вида муниципального образования и численности его населения, установлено наделение данного органа правами юридического лица, закреплены основания и последствия досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, зафиксированы вопросы его исключительной компетенции. Принципиальной новацией регулирования компетенции стало закрепление за представительным органом контрольных полномочий и полномочий по проведению конкурса при назначении главы местной администрации по контракту. Особенностью регулирования компетенции представительного органа муниципального образования является также то, что уставы муниципальных образований не могут ее произвольно расширять: согласно части 11 ст. 35 Закона полномочия представительных органов определяются федеральными законами и затем уже принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Как известно, государство признает право принятия муниципальных нормативных актов представительным и иными органами местного самоуправления, поэтому при определении статуса представительного органа местного самоуправления закрепляется правотворческая функция местного самоуправления. Ряд нормативных правовых актов может быть принят только представительным органом муниципального образования: к ним относятся устав муниципального образования, решения о местных налогах, решения о местном бюджете, планы и программы социального и экономического развития муниципального образования и т. д. Еще одна важная задача данного органа местного самоуправления как института, наиболее приближенного к населению, по сравнению с другими уровнями публичной власти, должна заключаться в реализации норм права, в решении вопросов местного значения, поэтому многие правовые акты, принимаемые представительным органом, носят правоприменительный характер (о реализации программ, о проведении мероприятий, о мерах контроля и пр.).

Федеральный закон упорядочивает виды правовых актов, принимаемых представительным органом местного самоуправления. К ним относятся устав муниципального образования, решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Кроме того, председатель представительного органа местного самоуправления наделен правом издавать постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

2.1. Структура представительного органа местного самоуправления

Многие представительные органы муниципальных образований не имеют внутренней структуры или имеют крайне простую внутреннюю организацию, включающую председателя и (возможно) его заместителя, и в таком случае в подготовке и рассмотрении любых проектов решений по вопросам местного значения участвуют все его депутаты. Таковы представительные органы сел, поселков, небольших городов, других поселений, а также представительные органы иных муниципальных образований с небольшим численным составом представительного органа.

Следует учитывать влияние на формирование структуры представительных органов положений абзаца 3 части 5 ст. 40 Федерального закона, которые указывают, что на постоянной основе в нем могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если его численность составляет менее 10 человек, на постоянной основе в нем может работать только 1 депутат. Но в крупных муниципальных образованиях (прежде всего в больших городах) со значительным количественным составом депутатов во внутренней структуре представительного органа местного самоуправления создаются специальные структурные подразделения.

Возглавляет внутреннюю структуру представительного органа его председатель либо глава муниципального образования. Соответствующее должностное лицо организует и работу представительного органа. Председатель представительного органа, как правило, работает на штатной оплачиваемой основе. Председатель представительного органа избирается из числа его депутатов (обычно тайным голосованием простым большинством голосов от общего числа депутатов). Уставы муниципальных образований и регламенты представительных органов наделяют председателя собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Полномочия председателя истекают с истечением срока полномочий представительного органа. Но, кроме того, они могут и досрочно прекратиться, например, в случае их добровольного сложения, отзыва этих полномочий представительным органом, а также в случаях, предусмотренных для досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа.

Заместитель председателя представительного органа избирается по предложению председателя представительного органа в том же порядке и на тот же срок, который предусмотрен для избрания председателя представительного органа местного самоуправления. Заместитель председателя представительного органа исполняет по поручению председателя отдельные полномочия, а в случаях отсутствия председателя или временной невозможности выполнения им своих обязанностей – замещает его. Вопросы, отнесенные к ведению заместителя председателя представительного органа, определяются в уставе муниципального образования и регламенте представительного органа местного самоуправления.

Следующим элементом структуры представительного органа являются депутатские объединения, которые образуют депутаты представительного органа на основе свободного волеизъявления. К депутатским объединениям относятся фракции, блоки и другие структуры. Регламент представительного органа может установить минимальную численность депутатского объединения, а также решить вопрос о возможности одновременного нахождения депутата в нескольких депутатских объединениях. Как правило, цель создания депутатского объединения – отражение и преследование общих политических интересов.

Следует отметить, что, начиная с конца 2011 года вопрос о фракциях представительного органа муниципального образования достаточно подробно регулируется положениями Федерального закона. Связано это с тем, что Федеральный закон от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» и в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов»[60] ввел принцип, согласно которому не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов должны были распределяться в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Данное регулирование было признано избыточным, и Федеральный закон от 02 ноября 2013 года № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[61] его отменил, однако возможность создания фракций в представительном органе муниципального образования осталась. Так, Федеральный закон от 16 октября 2012 № 173-ФЗ о внесении изменений в статью 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статью 23 Федерального закона № 131[62] включил в ст. 23 часть 3.3, согласно которой, в случае, если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования часть депутатских мандатов распределяется в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов.

И, в случае, если пропорциональная система на выборах представительного органа муниципального образования применяется, депутаты, избранные по спискам избирательных объединений, подчиняются определенным правилам, которые закреплены федеральным законом. Так, депутаты, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), обязаны входить в депутатские объединения (во фракции), за исключением случая прекращения деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией. Деятельность фракции такой ликвидируемой или реорганизуемой партии, а также членство депутатов в этой фракции прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи.

Фракция включает в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов. Во фракции могут входить также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, и депутаты, избранные в составе списка кандидатов реорганизованной или ликвидированной политической партии (то есть последние обязаны «распустить» свою фракцию и могут перейти в другие).

В целом, порядок деятельности фракций представительного органа муниципального образования устанавливается законом субъекта Российской Федерации и, как уже отмечалось выше, регламентом либо иным актом представительного органа муниципального образования.

Депутат, избранный в составе списка кандидатов, выдвинутого политической партией (ее региональным отделением или иным структурным подразделением), не вправе выйти из фракции, в которой он состоит (т. е. не вправе перестать быть представителем данной партии в представительном органе муниципального образования). И он может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой был избран. Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий во фракцию, или депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии, которая затем была реорганизована или ликвидирована и входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит. Данное требование, конечно, не запрещает депутату оставаться и беспартийным. Речь идет лишь о членстве: нельзя находиться во фракции, созданной одной партией, будучи при этом членом другой политической партии. Но при этом депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии, которая затем была реорганизована или ликвидирована, и вступивший в политическую партию, которая имеет свою фракцию в представительном органе муниципального образования, должен будет войти в данную фракцию и не вправе выйти из нее. Несоблюдение любого из вышеперечисленных требований влечет за собой прекращение депутатских полномочий «нарушителя».

Структура представительного органа может включать комитеты и (или) комиссии. Включение депутатов в состав комитетов и комиссий осуществляется на основе их волеизъявления. Комитеты (комиссии) являются постоянно действующими структурными подразделениями представительного органа и осуществляют свою деятельность на принципах коллегиальности, свободы обсуждения, гласности. На их заседания могут приглашаться представители средств массовой информации. Основные цели образования комитетов (комиссий):

– разработка и рассмотрение проектов решений, иных правовых актов представительного органа;

– подготовка заключений по проектам решений;

– внесение проектов решений на рассмотрение представительного органа;

– участие в разработке проектов планов и программ экономического и социального развития муниципального образования;

– участие в подготовке и проведении публичных слушаний;

– решение организационных вопросов.

Как правило, депутату представительного органа муниципального образования предоставляется право одновременно входить в состав нескольких комитетов (комиссий). Основной формой работы комитета (комиссии) является заседание. Комитеты (комиссии) могут быть постоянными, т. е. создаваемыми на весь срок полномочий представительного органа и временными, т. е. создаваемыми на определенный срок или для решения определенной задачи, например, проведения депутатского расследования.

Для обеспечения деятельности представительного органа может быть создан (и соответственно включен в его структуру) аппарат представительного органа муниципального образования. Основные задачи аппарата:

– создание условий для эффективной работы представительного органа;

– оказание практической помощи депутатам при осуществлении ими своих полномочий;

– ведение работы с обращениями физических, юридических лиц, иных субъектов права.

Положение об аппарате, его структура и штат утверждается депутатами представительного органа, равно как и решаются вопросы финансового, материального, организационного и иного обеспечения деятельности его сотрудников.

2.2. Организация деятельности представительного органа муниципального образования

Порядок деятельности, основные правила и процедуры работы представительного органа определяются уставом муниципального образования и регламентом самого представительного органа. Представительный орган решает вопросы, отнесенные к его компетенции, на заседаниях. Одно или несколько заседаний, посвященных обсуждению единой повестки дня, составляют сессию.

В промежутках между сессиями депутаты представительного органа муниципального образования работают в его постоянных и временных комитетах и комиссиях (если они предусмотрены регламентом представительного органа) и в своих избирательных округах (в случае если для формирования представительного органа территория муниципального образования делится на избирательные округа).

Сессии представительного органа подразделяются на очередные и внеочередные (иногда, помимо очередных, регламент предусматривает и возможность созыва чрезвычайной сессии). Очередные сессии созываются, как правило, председателем представительного органа по мере необходимости (обычно один раз в три месяца). Внеочередная сессия в соответствии с регламентом может созываться или по инициативе председателя представительного органа, или по инициативе главы муниципального образования, или по инициативе группы депутатов. Внеочередная сессия созывается в сокращенные сроки и на ней рассматриваются только те вопросы, которые определены ее повесткой дня.

Чрезвычайная сессия иногда предусматривается регламентом как разовое внеочередное заседание представительного органа местного самоуправления в случаях, требующих принятия немедленных оперативных решений. После рассмотрения вопросов, указанных в повестке дня, чрезвычайная сессия подлежит закрытию.

Заседание представительного органа является правомочным, если в нем принимает участие количество депутатов, достаточное для принятия решения по обсуждаемому на данном заседании вопросу. Как правило, заседания представительного органа носят открытый характер: под этим понимается либо возможность ознакомления со всеми документами, рассмотренными на заседании, а также с его стенограммой, либо (это гораздо реже) как возможность каждого жителя муниципального образования лично присутствовать на заседании представительного органа. Как правило, в заседании вправе участвовать глава муниципального образования, его заместители, прокуроры и их заместители, депутаты законодательного органа субъекта Российской Федерации и иные лица. В принципе, представительный орган вправе пригласить и любых других лиц на свое заседание.

Помимо открытого, представительный орган вправе провести также закрытое заседание. Закрытое заседание проводится в отсутствие представителей средств массовой информации и приглашенных лиц. Стенограмма закрытого заседания, как правило, не предоставляется для ознакомления жителям (или предоставляется с изъятиями). В абсолютном большинстве муниципальных образований устанавливается перечень вопросов местного значения, решения по которым не могут приниматься на закрытых заседаниях. В частности, закрытое заседание, как правило, не может быть проведено для рассмотрения и принятия устава (изменений в устав) муниципального образования, назначения местного референдума, обсуждения правотворческой инициативы жителей муниципального образования, по вопросам утверждения местного бюджета и отчета об его исполнении, установления порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, установления порядка и условий приватизации собственности, установления местных налогов и льгот по их уплате и т. п.

Председательствующим на заседании обычно является председатель представительного органа или его заместитель, а в случае их отсутствия – депутат, избранный большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов представительного органа. Председательствующий на заседании обязан обеспечить беспрепятственное выражение мнений депутатов и других лиц, имеющих право на выступление, а также поддержание порядка при проведении заседания.

Депутат, участвующий в заседании представительного органа, пользуется следующими основными правами: избирать и быть избранным в структурные подразделения представительного органа, предлагать кандидатов (в том числе и себя) в эти структурные подразделения, заявлять отвод кандидатам; вносить предложения по повестке дня, порядку ведения заседания; вносить поправки к проектам документов; участвовать в прениях, задавать вопросы докладчику (содокладчику), выступать по мотивам голосования; требовать постановки своих предложений на голосование; требовать повторного голосования в случаях установленных регламентом представительного органа; вносить депутатский запрос; вносить предложения о заслушивании на заседании представительного органа отчета или информации должностных лиц местной администрации в соответствии с уставом муниципального образования; вносить предложения о проведении проверок и депутатских расследований в целях реализации контрольных функций представительного органа; оглашать обращения, имеющие общественное значение.

Основные обязанности депутата представительного органа во время заседания: регистрация на каждом заседании и участие в работе заседания; соблюдение регламента, повестки дня и требований председательствующего на заседании; выступление только с разрешения председательствующего на заседании; недопущение оскорбительных выражений.

Основными формами деятельности депутата в представительном органе местного самоуправления являются: участие в заседаниях; участие в работе структурных подразделений представительного органа; взаимодействие с органами государственной власти; выполнение поручений представительного органа; взаимодействие с органами местного самоуправления других муниципальных образований; участие в депутатских слушаниях; обращение с депутатским запросом; участие в депутатских объединениях; работа с избирателями (прием избирателей, работа с письменными обращениями избирателей); взаимодействие с местной администрацией в составе совместных комиссий, экспертных органов и пр.

Деятельность депутата представительного органа может осуществляться в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также уставом муниципального образования. Депутат, как правило, обязан участвовать в заседаниях представительного органа и тех структурных подразделений, членом которых он является.

Представительный орган вправе проводить депутатские слушания. На депутатских слушаниях обычно обсуждаются проекты решений, требующие публичного обсуждения, например, местный бюджет или другие важные вопросы местного значения.

Депутат или группа депутатов представительного органа вправе обратиться с запросом к главе муниципального образования, его заместителям, должностным лицам местной администрации, иным субъектам, расположенным на территории муниципального образования по вопросам, связанным с депутатской деятельностью. Депутатский запрос, как правило, оглашается на заседании представительного органа в письменной форме и содержит требование представить письменное объяснение об исследуемых фактах или обстоятельствах и сообщить о мерах, которые принимаются уполномоченными лицами в связи с этими фактами или обстоятельствами. Должностные лица муниципального образования, получившие депутатский запрос, обязаны дать депутату письменный ответ в течение срока, определенного действующим законодательством (обычно он устанавливается в пределах 10 дней). Депутат представительного органа вправе на ближайшем заседании огласить содержание ответа или иным способом довести его до сведения депутатов.

2.3. Правотворческий процесс

Организация правотворческой деятельности в представительном органе местного самоуправления начинается с составления соответствующего плана.

Проект плана правотворческой деятельности разрабатывается и утверждается председателем представительного органа (совместно с заместителем председателя и председателями комитетов (комиссий), если они есть). В основе плана лежат правотворческие предложения главы муниципального образования, депутатов, жителей муниципального образования. После утверждения плана он направляется всем субъектам права правотворческой инициативы и, как правило, публикуется в муниципальных средствах массовой информации или иным образом обнародуется (размещается на информационном стенде, публикуется в интернете и т. п.). В рамках правотворческого процесса представительный орган местного самоуправления принимает путем голосования решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (нормативные правовые акты), а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (индивидуальные правовые акты, принимаемые с целью осуществления распорядительной деятельности). Кроме того, представительный орган может принимать обращения (акты, не носящие правового характера, излагающие позицию представительного органа по вопросам, не относящимся к организации его работы) и декларации (акты торжественного характера, формулирующие общие принципы, цели и т. п.).

Правовые акты представительного органа местного самоуправления принимаются простым большинством голосов от установленного числа его депутатов, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования или регламентом представительного органа. Решения представительного органа, являющиеся нормативными правовыми актами, подписывает глава муниципального образования в порядке, установленном федеральным законодательством, уставом муниципального образования и регламентом представительного органа. Правовые акты ненормативного характера и иные документы представительного органа подписывает его председатель.

Субъектами правотворческой инициативы являются депутаты, депутатские объединения, комитеты (комиссии) представительного органа местного самоуправления, глава муниципального образования, группа граждан, осуществляющая правотворческую инициативу, иные субъекты, предусмотренные уставом муниципального образования. В ряде случаев устав муниципального образования может предоставить право исключительной правотворческой инициативы, например, проект местного бюджета, как правило, имеет право вносить в представительный орган местного самоуправления только глава муниципального образования. Внесенные проекты правовых актов обычно могут быть отозваны инициаторами до начала их рассмотрения.

Следует отметить, что нормы Федерального закона № 131 определили ряд требований к организации нормотворческого процесса в муниципальных образованиях. Так, любые нормативные акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.

Вносимый в представительный орган проект нормативного правового акта должен быть изложен в виде правовых предписаний, соответствующих действующему законодательству. Председатель представительного органа определяет по каждому проекту правового акта ответственного депутата или (если есть) комитет (комиссию). Ответственный депутат, комитет (комиссия) формируют рабочую группу, которая на основе материалов, представленных инициатором проекта правового акта, представленных заключений, выработанных результатов обсуждения готовит проект к вынесению на рассмотрение представительным органом. Подготовленный к рассмотрению проект включается в повестку дня и обсуждается на заседании представительного органа местного самоуправления. Основными элементами процедуры рассмотрения проекта решения на заседаниях представительного органа являются доклад инициатора проекта, содоклад (в предусмотренных случаях), вопросы докладчику, прения, внесение поправок и голосование по проекту правового акта. Голосование депутатов по проекту правового акта является личным, т. е. голосование одного депутата за другого недопустимо. Голосование может быть открытым или тайным, причем открытое голосование может быть поименным (в стенограмме отражается позиция каждого депутата). Проект правового акта считается принятым, если за него подается простое большинство голосов от определенного уставом числа депутатов представительного органа, за исключением случаев, установленных федеральными законами и уставом муниципального образования (эти случаи обычно устанавливают требование о необходимости наличия квалифицированного большинства голосов: например, для принятия устава необходимо две трети голосов депутатов). В случае нарушения материальных или процедурных норм при проведении голосования, а также по предложению депутатов (поддержанных решением представительного органа) по одному и тому же вопросу может быть проведено повторное голосование.

По итогам рассмотрения проект правового акта может быть взят за основу (в первом чтении): это означает, что принятый текст будет дорабатываться путем внесения в него поправок. При отсутствии поправок или предложений о поправках проект может быть принят в целом (во втором чтении или в двух чтениях сразу): это означает одобрение представительным органом местного самоуправления правового акта и направление его на подписание и обнародование. Наконец, по итогам рассмотрения представительный орган местного самоуправления может принять решение об отклонении проекта правового акта или переносе его рассмотрения на более поздний срок. В случае отклонения проекта представительный орган должен направить его либо на дополнительную доработку, либо признать дальнейшую работу над документом нецелесообразной. При внесении альтернативных проектов решений по одному и тому же вопросу представительный орган обсуждает их одновременно и принимает один из них за основу (или в целом), а другой (другие) отклоняет.

Принятые представительным органом местного самоуправления нормативные правовые акты направляются на подписание главе муниципального образования. Текст решения визируется ответственным депутатом, председателем комитета (комиссии), внесшим проект решения, и (если данное должностное лицо предусмотрено уставом) руководителем аппарата представительного органа, которые несут ответственность за соответствие направляемого текста тексту решения, принятому представительным органом.

Согласно части 13 ст. 35 Федерального закона № 131 нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Таким образом, глава муниципального образования становится обязательным участником правотворческого процесса. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Отклоненный нормативный правовой акт вновь рассматривается представительным органом. Если при повторном рассмотрении данный правовой акт одобряется в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа, он подлежит обязательному подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию. Правовые акты, принятые представительным органом, вступают в силу в день их опубликования в официальном издании муниципального образования, если иное не указано в самом акте.

§ 3. Глава муниципального образования

Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» достаточно подробно определяет статус главы муниципального образования. Согласно его положениям глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Устав муниципального образования вправе определить порядок избрания главы муниципального образования: на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава (вариант для небольших сельских поселений – сходом граждан с обязательным замещением должности главы местной администрации). При этом пункт 3 части 2 ст. 36 Федерального закона содержит нормы, которые предписывают главе муниципального образования, в случае его избрания представительным органом муниципального образования, в обязательном порядке стать председателем представительного органа. Данное положение свидетельствует о том, что федеральный законодатель разграничивает функции органов муниципальной власти на уровне местного самоуправления: глава муниципального образования либо отделяется от представительного органа местного самоуправления особым порядком формирования, либо, наоборот, остается связанным с ним посредством введенного запрета. Равным образом следует трактовать и запрет, содержащийся в пункте 4 части 2 ст. 36 Федерального закона, согласно которому глава муниципального образования не может быть одновременно и председателем представительного органа муниципального образования, и главой местной администрации (ситуация, распространенная во многих муниципальных образованиях до принятия действующего Федерального закона).

Исключение Закон делает лишь для муниципальных образований, имеющих статус сельских поселений и для внутригородских муниципальных образований города федерального значения, при условии, что уставом муниципального образования указанных типов предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Кроме того, во всех муниципальных районах, в которых представительный орган местного самоуправления сформирован путем двухступенчатых выборов, глава муниципального образования может быть только председателем представительного органа муниципального района.

Согласно нормам Федерального закона главы муниципальных образований наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом каждого отдельного муниципального образования. Кроме того, федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации на главу муниципального образования могут быть возложены и отдельные государственные полномочия. Федеральный закон закрепляет в части 5 ст. 36 подотчетность и подконтрольность главы муниципального образования населению и представительному органу местного самоуправления.

Срок полномочий главы муниципального образования определяется уставом муниципального образования и согласно части 2 ст. 40 Федерального закона № 131 и не может быть менее двух и более пяти лет.

Как правило, устав муниципального образования предусматривает, что полномочия главы муниципального образования начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования. Уставом муниципального образования может быть предусмотрена процедура принесения присяги (клятвы) при вступлении в должность главы муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования определены в достаточно общем виде: глава представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом, сам издает в пределах своих полномочий правовые акты и имеет право требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Помимо названных в федеральном законе, устав муниципального образования может наделить главу муниципального образования и иными собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Так, в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации, как правило, он наделяется:

– правом осуществления правотворческой инициативы в представительном органе местного самоуправления;

– правом разработки и внесения на утверждение представительного органа структуры местной администрации;

– правом образования, реорганизации и ликвидации территориальных и структурных подразделений местной администрации;

– правом назначения на должность и освобождения от должности заместителей главы местной администрации, руководителей территориальных и структурных подразделений администрации, руководителей муниципальных предприятий и учреждений;

– правом создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, правом распоряжения средствами местного бюджета.

В случае если глава муниципального образования является председателем представительного органа, к его основным полномочиям относятся:

– представление представительного органа в отношениях с населением, органами государственной власти, иными органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, иными субъектами;

– разработка и утверждение плана нормотворческой деятельности представительного органа местного самоуправления;

– разработка и внесение на рассмотрение представительного органа проект повестки дня очередной сессии;

– созыв внеочередных, чрезвычайных сессий;

– руководство подготовкой сессии и заседаний представительного органа;

– ведение заседаний представительного органа местного самоуправления;

– определение внутреннего распорядка представительного органа;

– руководство работой аппарата представительного органа (если он есть), назначение и освобождение от должности руководителей, специалистов и других работников аппарата;

– координация работы комитетов (комиссий) представительного органа;

– прием граждан, рассмотрение их обращений.

По вопросам, отнесенным к его компетенции, председатель представительного органа издает постановления и распоряжения.

Закон достаточно детально урегулировал основания досрочного прекращения полномочий главы муниципалитета: они определены в части 6 ст. 36 Федерального закона. Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

– смерти;

– отставки по собственному желанию;

– удаления в отставку;

– отрешения от должности;

– признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

– признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

– вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

– выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

– прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

– отзыва избирателями;

– установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

– преобразования, упразднения муниципального образования;

– утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

– увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Как видно из приведенного перечня, основаниями отставки могут быть как события (смерть, недееспособность), так и юридические факты – действия (отставка, выезд на ПМЖ в другую страну и т. п.). Ряд таких фактов со всей очевидностью носит характер муниципально-правовых санкций (удаление в отставку, отрешение от должности, отзыв) за действия (бездействие) главы муниципального образования, нарушающие действующее законодательство либо не согласующиеся с позицией органов государственной власти. Особенно примечательны в этом отношении изменения, внесенные Федеральным законом от 7 мая 2013 № 102-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами”»[63]. Нормами данного закона предусмотрено, что полномочия глав муниципальных образований территориального типа – муниципального района или городского округа – прекращаются досрочно в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации в случаях несоблюдения самим главой муниципального образования, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами». Второе основание досрочного прекращения полномочий – установление в отношении избранных на муниципальных выборах главы муниципального района, главы городского округа факта открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда указанные лица были зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах соответственно главы муниципального района, главы городского округа.

Следует учитывать, что приведенный перечень оснований досрочного прекращения полномочий может содержаться исключительно в федеральном законе. Решение о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или судом по обращениям заинтересованных лиц и органов. Исключение составляют: отрешение главы муниципального образования от должности главой субъекта Российской Федерации, отзыв его избирателями и прекращение полномочий в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно со дня вступления в силу соответствующего решения. В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его обязанности исполняет должностное лицо, определенное в уставе муниципального образования, либо назначенное в соответствии с федеральным законодательством. При досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования, избираемого населением, новые выборы проводятся в сроки и в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. В случае временного отсутствия главы муниципального образования его обязанности исполняет должностное лицо, определенное в уставе муниципального образования.

Глава муниципального образования не вправе быть депутатом Государственной Думы или членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъекта Российской Федерации, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных Федеральным законом.

Порядок избрания главы муниципального образования населением определяется нормами федерального и регионального законодательства, прежде всего, Федерального закона 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в нем закрепляются общие принципы проведения выборов), законами субъектов Российской Федерации, в которых закрепляются основные этапы избирательного процесса, и уставами муниципальных образований (они закрепляют отдельные условия проведения выборов). При проведении выборов глав муниципальных образований применяется как мажоритарная система абсолютного большинства, так и мажоритарная система относительного большинства.

Конец ознакомительного фрагмента.

Вы здесь

Часть 1. Современная организация государственной власти и разделение властей в Российской Федерации

Глава 1. Органы государственной власти РФ федерального уровня (Авакьян С. А.)

§ 1. Кратко об истории движения к современной организации государственной власти России

§ 2. Сложности создания современной модели федеральной государственной власти в Российской Федерации

§ 3. Особенности полномочий отдельных звеньев федеральной государственной власти на современном этапе государственного строительства

3.1. Президент Российской Федерации

3.2. Федеральное Собрание Российской Федерации

3.3. Правительство Российской Федерации

3.4. Федеральные отраслевые органы исполнительной власти

3.5. Федеральные суды

Глава 2. Органы государственной власти субъектов РФ (Старостина И. А.)

§ 1. Нормативно-правовые основы системы органов государственной власти субъектов РФ

1.1. Общие замечания

1.2. Конституционно-правовое регулирование системы органов государственной власти субъектов РФ: федеральный уровень

1.3. Конституционно-правовое регулирование системы органов государственной власти субъектов РФ: региональный уровень

§ 2. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ

2.1. Общие характеристики

2.2. Законодательная деятельность

2.3. Парламентский контроль в субъектах РФ

§ 3. Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ

§ 4. Взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ

§ 5. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ

Глава 3. Органы публичной власти в Российской Федерации на муниципальном уровне (Пешин Н. Л.)

§ 1. Понятие органов публичной власти в Российской Федерации на муниципальном уровне, их структура

§ 2. Представительный орган муниципального образования

2.1. Структура представительного органа местного самоуправления

2.2. Организация деятельности представительного органа муниципального образования

2.3. Правотворческий процесс

§ 3. Глава муниципального образования