Глава 1. Основы бюджетного процесса
1.1. Понятие и содержание бюджетного процесса
Центральное место в системе управления общественными финансами занимают организация и осуществление бюджетного процесса. Действительно, от достоверности финансово-бюджетного прогнозирования, качества планирования бюджетных показателей, обоснованности разграничения бюджетных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, уровня технологий исполнения бюджетов, а также от прозрачности систем учета и контроля зависят эффективность использования общественных финансовых ресурсов и результативность решения социальных, экономических и иных проблем.
Указанные виды управленческой деятельности составляют содержание бюджетного процесса, правовое определение которого закреплено основным источником бюджетного права – Бюджетным кодексом (БК РФ). Согласно БК РФ, бюджетный процесс – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности [1].
Следует отметить, что представленная дефиниция более широко трактует бюджетный процесс по сравнению с ранее действовавшим определением. В частности, законодатель сделал акцент на осуществлении участниками бюджетного процесса учетной деятельности. Это обусловлено логикой реализуемой на современном этапе реформы управления общественными финансами, предусматривающей повышение уровня информационной открытости, прозрачности бюджетных правоотношений, внедрение механизмов оперативного управления, а также усиление ответственности участников бюджетного процесса за достигнутые результаты деятельности.
Вместе с тем, по мнению многих исследователей в области теории финансов, правовое определение бюджетного процесса не вполне корректно по ряду причин, в числе которых, как правило, указывают следующие. Во-первых, законодательное определение бюджетного процесса дает его одностороннюю характеристику, поскольку не отражает его взаимосвязи с бюджетной политикой государства и значения в системе управления общественными финансами и не содержит указания на сроки, предусмотренные для организации и осуществления бюджетного процесса. Во-вторых, дискуссионный характер носит вопрос о необходимой и достаточной степени детализации состава участников бюджетного процесса при формулировке его определения. В этой области выделяются противоположные позиции. Одни указывают на неясность оснований для выделения в дефиниции бюджетного процесса в числе участников последнего органов государственной власти и местного самоуправления. По мнению других, акцент, сделанный на участии в бюджетном процессе органов государственной власти и местного самоуправления, отражает «политический» и «управленческий» аспекты бюджетных отношений. Указанные составляющие объясняют существование заинтересованности, с одной стороны, и необходимости, с другой, для органов власти (управления) в обеспечении и организации бюджетного процесса, что служит средством решения социально-экономических задач государства (муниципального образования), достижения паритета интересов различных субъектов общественных отношений, регулирования темпов и пропорций территориального, отраслевого, социально-культурного развития и т.д. Кроме того, органы власти (управления) наделены бо́льшими бюджетными полномочиями, чем участники бюджетного процесса, к ним не относящиеся, и играют важнейшую роль в обеспечении эффективности бюджетного процесса.
Некоторые авторы считают целесообразным дополнить дефиницию бюджетного процесса указанием на участие в нем трех ветвей государственной власти: законодательных, исполнительных и судебных органов [54]. Как правило, в большинстве публикаций по рассматриваемой проблематике рассматриваются полномочия исполнительных и законодательных органов государственной власти в бюджетном процессе, ничего не говорится о роли и месте судебных органов власти. При раскрытии состава полномочий участников бюджетного процесса БК РФ также не дает указание на участие в бюджетном процессе органов судебной ветви власти. Отчасти это связано со специфической ролью судебных органов государственной власти в бюджетном процессе, которая заключается в вынесении определений по вопросам конституционности норм БК РФ и других законодательных актов, правомерности тех или иных действий участников бюджетных правоотношений, решений по делам о бюджетных правонарушениях и т.д. Очевидно, что аналогичную деятельность судебные органы осуществляют и во всех остальных сферах правоотношений, однако это не может служить достаточным основанием для игнорирования роли судебных органов в бюджетном процессе.
Иногда при определении бюджетного процесса в качестве его участников называют лишь органы власти. В действительности же далеко не все участники бюджетного процесса относятся к органам власти или местного самоуправления. Например, этим статусом не обладает часть главных распорядителей, распорядителей, получателей средств бюджетов и администраторов поступлений в бюджеты.
В-третьих, законодательная дефиниция неоправданно сужает правовое поле регулирования бюджетного процесса, не включая в его содержание муниципальных правовых актов. Вместе с тем, наряду с БК РФ, законодательными и нормативными правовыми актами РФ, важное значение в регламентации бюджетного процесса имеют законодательство субъектов РФ и источники муниципального права. Этот аспект приобретает особую актуальность на современном этапе в условиях решения задачи по повышению эффективности управления региональными и муниципальными финансами, которая предусматривает формирование на указанных уровнях власти (управления) правовой базы, полно и детально отражающей все вопросы организации и осуществления бюджетного процесса с учетом территориальной специфики.
В-четвертых, законодательно закрепленная дефиниция не позволяет четко выделить стадии бюджетного процесса, а также отграничить их от видов управленческой деятельности. Последнее обусловливает неоднозначность мнений исследователей по вопросу количества стадий бюджетного процесса. Большинство авторов полагают, что бюджетный процесс состоит из трех стадий: составление проекта бюджета; рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета; исполнение бюджета [36, 68]. По мнению некоторых экономистов, четвертой, завершающей, стадией бюджетного процесса является составление бюджетной отчетности, утверждение отчета об исполнении бюджета.
Некоторые авторы при рассмотрении содержания бюджетного процесса выделяют не стадии, а этапы, делая при этом акцент не на временную определенность и последовательность деятельности, а на качественную однородность процедур, операций, технологий, его составляющих. Например, Г.Б. Поляк выделяет следующие этапы бюджетного процесса: сводное финансовое планирование и прогнозирование; составление перспективного финансового плана; составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета; исполнение бюджета; анализ и контроль исполнения бюджета [34]. При анализе подобного подхода, безусловно, необходимо учитывать время издания учебника и объективную невозможность учета отдельных новаций законодательства в области среднесрочного бюджетного планирования. Но данное обстоятельство не меняет логики автора, согласно которой сводное финансовое планирование и прогнозирование, с одной стороны, анализ и контроль исполнения бюджета – с другой, рассматриваются как самостоятельные этапы. Статус самостоятельного этапа контролю над исполнением бюджета придают Д.В. Дементьев, В.А. Щербаков и другие исследователи [39]. Очевидно, что сторонники указанной позиции отождествляют этапы и функции управления.
Вероятно, по мнению ряда исследователей, применяемая терминология не имеет принципиального значения, в то время как бо́льшую значимость представляет всестороннее описание комплекса действий, осуществляемых участниками бюджетного процесса. Однако структурирование бюджетного процесса – не только дискуссионный вопрос теоретического характера, но и необходимое условие определения, выбора, корректировки типа управления, обеспечивающего максимально эффективное использование бюджетного механизма.
На наш взгляд, наиболее корректной представляется позиция, предусматривающая выделение трех стадий. При этом контроль и учет являются видами управленческой деятельности. Контрольная деятельность осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Так, например, составление проекта бюджета сопровождается контролем информации, представленной субъектами бюджетного планирования о достигнутых и планируемых результатах их деятельности в отчетном и предстоящем периодах. Рассмотрению проекта бюджета органом законодательной власти (представительными органами местного самоуправления) предшествует его проверка контрольно-счетными органами. В ходе рассмотрения проекта бюджета осуществляется контроль соответствия представленных данных требованиям законодательства, выявления достоверности и надежности бюджетных показателей, степени соответствия последних стратегическим направлениям социально-экономического развития государства (территории) и т.д. Исполнение бюджета предусматривает постоянный контроль целевого, адресного использования бюджетных средств, мониторинг выполнения принятых обязательств, оценку эффективности реализации бюджетных программ, сопоставление плановых и фактических показателей. Отметим, что информационной основой осуществления финансово-бюджетного контроля на стадии исполнения бюджета выступают данные учета и показатели отчетности. Наряду с контрольной и учетной деятельностью содержание бюджетного процесса составляют такие виды управленческой деятельности, как прогнозирование, планирование, анализ.
Структурирование бюджетного процесса осложняется не только смешением понятий «стадия» и «вид управленческой деятельности», но и особенностями цикличности бюджетного процесса, а именно свойством его непрерывности. Так, выделение стадий предполагает строгую последовательность действий, иными словами, началу каждой последующей стадии предшествует завершение предыдущей. Это правило действительно соблюдается при выделении трех стадий: составление проекта бюджета; рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета; исполнение бюджета. При этом в период исполнения бюджета текущего финансового года осуществляется составление и затем рассмотрение и утверждение бюджета на очередной финансовый год. В еще большей мере это совпадение во времени стадий бюджетного процесса проявляется в условиях расширения горизонтов бюджетного планирования до трех лет и использования механизма «скользящего перспективного планирования».
Дискуссионный характер содержания бюджетного процесса обусловливает наличие многообразных подходов к его трактовке. В основе принципиальных различий формулировок лежит выделение того или иного аспекта бюджетного процесса, рассматриваемого автором в качестве приоритетного. Приведем лишь некоторые из формулировок, отражающие существование различных позиций и учитывающие вышеназванные дискуссионные аспекты. По мнению Г.Б. Поляка, бюджетный процесс – это совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой [34]. В.В. Ковалев трактует бюджетный процесс как «совокупность следующих друг за другом этапов формирования и исполнения бюджета, начиная с момента его разработки до момента утверждения отчета о его исполнении, подчиненных цели создания централизованного фонда денежных средств и его эффективного использования для обеспечения функций государства и местного самоуправления». А.С. Колесов, В.А. Гуртов не дают однозначного определения бюджетного процесса ввиду многоаспектности, сложности этой категории, однако выделяют его наиболее существенные аспекты. Бюджетный процесс рассматривается ими как компонента деятельности исполнительных, законодательных и судебных органов власти. Он начинается с формирования целей и задач бюджетной политики, включает сбор и анализ информации, позволяющей обеспечить наибольшую точность и достоверность бюджетного прогнозирования и планирования (в том числе оценки вероятности достижения целей и задач), разработку проекта бюджета, его согласование и утверждение, исполнение бюджета [54]. Завершением бюджетного процесса является составление и утверждение отчета об исполнении бюджета. В качестве неотъемлемой составляющей бюджетного процесса авторы называют оценку полученных результатов, организацию управления непрерывным бюджетным циклом, а также контроль, осуществляемый на всех этапах. Кроме того, в рамках бюджетного процесса продолжительностью около двух с половиной лет авторы предлагают выделить «малые» циклы, длительность которых в условиях применения современных технологий исполнения бюджета не превышает нескольких рабочих дней. Содержание этого цикла – в организации и в большей степени в обеспечении движения денежных потоков, связанных с мобилизацией доходов бюджета и использованием этих средств, т.е. с предоставлением их получателям. Право на существование такого подхода обусловливается экономическим содержанием и назначением бюджетов как формы исполнения расходных обязательств публично-правовых образований. При этом значение деятельности по составлению бюджетов и осуществлению предусмотренных нормативной правовой базой процедур согласования, утверждения бюджетов и отчетов об их исполнении заключается в создании необходимых условий для эффективного осуществления органами власти (управления) возложенных на них полномочий. Это обосновывает выделение стадии исполнения бюджета в качестве центральной, важнейшей составляющей бюджетного процесса.
На основе представленных точек зрения могут быть сделаны следующие выводы. Во-первых, бюджетный процесс представляет «ядро» системы управления общественными финансами. При этом бюджетный процесс есть регламентируемый нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ, муниципальных образований комплекс управленческих действий, направленных на достижение при помощи бюджетного механизма целей социально-экономической политики. Бюджетный процесс – совокупность согласованных принципов, методов, технологий, благодаря которым бюджет становится средством достижения макроэкономических и общественных целей. Во-вторых, бюджетный процесс включает три последовательные стадии: составление проекта бюджета; рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета; исполнение бюджета. В-третьих, основное содержание бюджетного процесса представляют обеспечение и организация непрерывного движения финансовых потоков, возникающих в ходе формирования финансовой основы исполнения расходных обязательств публично-правовых образований и их непосредственного исполнения.
Сущность бюджетного процесса едина для всех бюджетов бюджетной системы независимо от особенностей правового регулирования, осуществляемого соответствующими органами власти (управления), специфики финансово-бюджетной политики, уровня социально-экономического развития территории. Однако указанные факторы во многом определяют подходы к организации бюджетного процесса. На основе изучения мирового опыта может быть сделан вывод о существовании двух принципиально различных моделей организации и осуществления бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), и бюджетирование, ориентированного на затраты. Отметим, что термин «бюджетирование» не имеет нормативного правового определения. В узком смысле под бюджетированием понимается совокупность организаций, приемов, методов и процессов, связанных с подготовкой и принятием бюджета. Иными словами, бюджетирование отождествляется главным образом с бюджетным прогнозированием и планированием, процедурами согласования и утверждения бюджета. Более распространено мнение, согласно которому содержание бюджетирования не ограничено рамками первых двух стадий бюджетного процесса. Например, А.М. Лавров определяет бюджетирование как комплекс действий по подготовке проекта и исполнению бюджета, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств [74]. Очевидно, что бюджетирование есть определенный, построенный на системе принципов, подход к организации бюджетного процесса.
Концептуальные различия, отражающие суть системы «управления результатами» и бюджетирования, ориентированного на затраты, представлены в табл. 1.1.
Таблица 1.1
Примечание: Составлено по [58, 74].
Проведенное сравнение помогает определить сущность обеих моделей. Так, в основе бюджетирования, ориентированного на затраты, лежит принцип распределения бюджетных ресурсов в объемах, необходимых для финансового обеспечения деятельности министерства, бюджетного учреждения, реализации программы. Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает не финансирование процесса деятельности, а инвестирование в непосредственный (запланированный и обоснованный при помощи формализованных методик) результат. Термин «инвестирование» в традиционном понимании ассоциируется с расчетом и сопоставлением затрат и финансовых результатов, а также с учетом социально-экономического эффекта. Этот же подход лежит в основе бюджетирования, ориентированного на результат.
На современном этапе система бюджетирования, ориентированного на результат, внедряется во многих государствах, значительно различающихся по историко-культурным, природно-климатическим характеристикам, уровню социально-экономического развития, форме государственного устройства, особенностям финансово-бюджетной политики. Переход к данной модели организации бюджетного процесса обусловлен закономерностями функционирования современной экономики, отличительными чертами которой выступают превалирующее значение финансовой составляющей, динамизм, инновационный путь развития. В подобных условиях возрастает необходимость формирования гибкого механизма управления социально-экономическими процессами, который обеспечит способность сектора государственного управления, во-первых, предоставлять высококачественные и востребованные обществом услуги, во-вторых, гарантировать данные законом права и общественные ценности, в-третьих, поддерживать пропорциональность развития государства при паритете интересов его компонент. Выполнение государством вышеназванных функций невозможно вне эффективного бюджетного механизма, которым и является бюджетирование «по результатам».
Дифференциация государств, внедряющих бюджетирование, ориентированное на результат, объясняет различие как самой концепции реформирования системы общественных финансов, так и разрабатываемых и практически используемых методов и инструментов бюджетирования. Однако можно выделить общие компоненты модели «управления результатами»:
1) анализ (мониторинг) текущего состояния сектора государственного управления и социально-экономической ситуации;
2) формализованные механизмы оценки результатов деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств (на основе стандартов оказания общественных услуг, мониторинга качества финансового менеджмента);
3) принцип прозрачности (информационно насыщенная отчетность, доступная широкому кругу заинтересованных лиц, информирование общества о планах развития государства, реализуемых и предстоящих реформах и др.).
Непрерывно проводимый на основе бюджетной отчетности, данных органов государственной статистики, результатов социологических опросов и иной информации анализ имеет целью оценку состояния объекта в момент, предшествующий принятию решения о реализации бюджетной программы, и оперативное определение результативности бюджетных расходов и, следовательно, обеспеченных этими бюджетными ассигнованиями мероприятий. Достоверность и надежность результатов анализа в значительной степени обеспечивается применением формализованных методик оценки качества оказания общественных услуг, уровня финансового менеджмента распорядителей и получателей бюджетных средств, состояния управления общественными финансами в целом по территории (например, субъект РФ, муниципальное образование). С одной стороны, формализация методик является необходимым условием объективности оценки, оперативности принятия решения, упрощения процедур обработки информации, достижения сопоставимости данных по различным объектам и т.д. С другой стороны, практически все государства сталкиваются с проблемой поиска разумного паритета между простой методикой (подготовка и анализ сведений не должны требовать больших временных затрат) и ее способностью полно, всесторонне отражать фактическую ситуацию. Очевидно, что лишь согласованная система количественных и качественных показателей, предусматривающая систему балльной оценки и ранжирования показателей, способна с минимальной степенью искажения охарактеризовать качество управления, ход реализации программы, деятельность министерства.
Бюджетирование «по результатам» предполагает ориентацию на потребителя общественной услуги, что обусловливает необходимость непосредственного участия общества как в определении приоритетов развития государства (а следовательно, целей бюджетной политики), так и в мониторинге и последующей оценке качества предоставленных благ. Основными инструментами реализации этого принципа являются обеспечение доступа граждан к информации об организации и осуществлении бюджетного процесса, об утвержденных стандартах качества услуг, а также социологические опросы.
Как было указано выше, государства, внедряющие «бюджетирование по результатам», избрали различные подходы к совершенствованию бюджетного процесса. Однако практически во всех странах эти преобразования осуществлялись в комплексе с оптимизацией других аспектов функционирования сектора государственного управления, в частности с проведением административной реформы либо упорядочением системы разграничения полномочий органов власти и механизмов их координации.
Российская Федерация также совершенствует систему управления общественными финансами посредством внедрения «бюджетирования по результатам». При этом идеологи реформы в значительной степени руководствуются зарубежным опытом в данной сфере. Вместе с тем специфика социально-экономического развития России, исторические, политические, природно-географические особенности страны требуют существенной корректировки зарубежных методик и рекомендаций. Конкретные пути совершенствования порядка составления и рассмотрения проекта бюджета, его утверждения и исполнения изложены в соответствующих разделах пособия.
1.2. Участники бюджетного процесса в России
Важнейшее значение для обеспечения эффективности бюджетного процесса имеет четкое определение состава его участников и рациональное разграничение их полномочий, что, с одной стороны, предотвращает дублирование выполняемых ими функций, с другой – сокращает круг вопросов, остающихся за пределами компетенции органов государственной власти (местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса. БК РФ установлен состав участников бюджетного процесса, единый для всех публично-правовых образований, а также определены их полномочия в бюджетном процессе. В соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетных процессов и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее – Закон № 63-ФЗ) данный перечень является закрытым, при этом органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления муниципальных образований вправе конкретизировать состав и полномочия участников бюджетного процесса посредством принятия нормативных правовых актов.
Анализ состава участников бюджетного процесса, утвержденный БК РФ, позволяет сделать вывод об упорядочении правовой регламентации в данной области. В частности, в измененном перечне участников бюджетного процесса получило отражение введение и законодательное закрепление института администрирования поступлений в бюджеты, а также уточнение статуса получателя средств бюджета. В прежней редакции БК РФ понятие получателя бюджетных средств было неоднозначным, что позволяло получать бюджетные ассигнования организациям, не относящимся к сектору государственного управления: унитарным предприятиям, хозяйственным обществам с долей государственного участия. Подобные обстоятельства выступали фактором риска нецелевого и неэффективного использования средств бюджетов, создавали препятствия для формирования достоверной отчетной информации, на основе которой делаются выводы об эффективности сектора государственного управления. Из положений Закона № 63-ФЗ следует, что получателем бюджетных средств является только субъект, относящийся к сектору государственного управления, в частности органы государственной власти и бюджетные учреждения. В настоящее время проблема исключения из состава получателей бюджетных средств организаций, организационно-правовая форма которых отлична от бюджетного учреждения, решена не только в рамках законодательного регулирования. Ведение органами Федерального казначейства Сводного перечня главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета позволяет упорядочить состав организаций, имеющих право на получение бюджетного финансирования. Аналогичная работа проводится в субъектах РФ и муниципальных образованиях соответствующими финансовыми органами. С учетом этих и других положений Закона № 63-ФЗ в БК РФ в составе участников бюджетного процесса названы следующие лица и органы:
■ Президент РФ;
■ высшее должностное лицо субъекта Федерации, глава муниципального образования;
■ законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;
■ исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления);
■ Центральный банк Российской Федерации (Банк России);
■ органы государственного (муниципального) финансового контроля;
■ органы управления государственными внебюджетными фондами;
■ главные распорядители бюджетных средств;
■ распорядители бюджетных средств;
■ главные администраторы доходов бюджета;
■ администраторы доходов бюджета;
■ главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета;
■ администраторы источников финансирования дефицита бюджета;
■ получатели бюджетных средств [1].
Согласно БК РФ, Президент РФ инициирует бюджетный процесс: в марте года, предшествующего очередному финансовому, Президент РФ выступает с Посланием Федеральному Собранию Российской Федерации, посвященным приоритетам социально-экономического развития России. Эти стратегические ориентиры формируют основные направления бюджетной политики, разрабатываемые Министерством финансов РФ, и впоследствии определяют пропорции распределения бюджетных средств по целям, задачам и направлениям бюджетной политики государства. Несмотря на независимость и самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований в области организации бюджетного процесса, заявленные Президентом РФ ориентиры развития страны не могут не влиять на избираемую стратегию развития территории и, следовательно, на структуру бюджета и избираемые инструменты бюджетирования. Кроме того, Президент РФ наделен правом подписания законодательных актов, в том числе федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, всех нормативных правовых актов, служащих основанием возникновения расходных обязательств России.
Законодательные органы государственной власти (представительные органы местного самоуправления) рассматривают и утверждают законы (решения) о бюджете, иные законодательные (муниципальные) акты, обусловливающие возникновение расходных обязательств публично-правового образования, а также определяют статус и компетенцию создаваемых ими органов государственного (муниципального) финансового контроля. Законодательные и представительные органы осуществляют финансовый контроль во всех формах: предварительный (в ходе рассмотрения и утверждения проекта нормативного правового акта о бюджете и иных проектов законов (решений) по финансово-бюджетным вопросам), текущий (в процессе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета на заседаниях комитетов и т.д.), последующий (при рассмотрении и утверждении отчетов об исполнении бюджетов). Наиболее широкий круг бюджетных полномочий возлагается на исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований). При этом следует учитывать, что специфика полномочий определяется статусом каждого из этих органов.
Бюджетные полномочия высшего органа исполнительной власти могут быть описаны следующим образом. При составлении проекта бюджета он обеспечивает составление проекта бюджета, при рассмотрении проекта бюджета и утверждении бюджета вносит проект бюджета и другие необходимые документы и материалы на утверждение законодательных (представительных) органов, в ходе исполнения бюджета обеспечивает исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, утверждает отчет об исполнении бюджета и направляет на рассмотрение законодательных (представительных) органов и органов государственного (муниципального) контроля.
Очевидно, что роль высшего исполнительного органа государственной власти (местной администрации) заключается в первую очередь в обеспечении бюджетного процесса. Обеспечение бюджетного процесса реализуется посредством принятия нормативных правовых актов высшего исполнительного органа государственной власти (местной администрации), определяющих статус и состав полномочий участников бюджетного процесса, являющихся исполнительными органами государственной власти (исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований). Например, постановлениями Правительства РФ утверждены положения о Министерстве финансов, Федеральном казначействе, Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. Аналогично высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (Администрация или Правительство субъекта РФ) устанавливает компетенцию соответствующего финансового органа, равно как и других исполнительных органов государственной власти субъекта.
Кроме того, высший исполнительный орган государственной власти (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) принимает нормативные правовые акты, детализирующие состав и порядок осуществления бюджетных полномочий главных администраторов бюджетных средств и поступлений. Программы (концепции), определяющие цели, задачи, направления реформ в сфере организации бюджетного процесса, и реализуемые в их рамках мероприятия также утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти (исполнительно-распорядительным органом муниципального образования).
В соответствии с идеологией, реализуемой на современном этапе реформы управления общественными финансами, необходимым условием повышения эффективности бюджетного процесса выступает предоставление самостоятельности публично-правовым образованиям, создание условий для развития их инициативности и ответственности за принимаемые решения и проводимую финансово-бюджетную политику. В связи с этим БК РФ определяет лишь основы права, регламентирующие бюджетный процесс, устанавливая полномочия исполнительных органов государственной власти по утверждению порядка осуществления тех или иных процедур. В частности, высший исполнительный орган государственной власти определяет:
■ сроки и порядок составления проекта бюджета и среднесрочного финансового плана (если его формирование предусмотрено законодательством публично-правового образования);
■ порядок составления и ведения реестра расходных обязательств публично-правового образования;
■ порядок разработки долгосрочных целевых программ, а также порядок оценки и критерии их эффективности;
■ порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ;
■ порядок осуществления бюджетных полномочий администратора доходов;
■ порядок размещения временно свободных средств бюджета на депозитах;
■ порядок формирования государственного (муниципального) задания – с 1 января 2009 г.
Таким образом, роль высших исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) в бюджетном процессе состоит в координации действий органов исполнительной власти (департаментов органа местного самоуправления) для достижения стратегических целей финансово-бюджетной политики. При этом деятельность по непосредственному определению основных направлений бюджетной политики, составлению финансовых планов (бюджета, среднесрочного финансового плана), тактическому управлению государственным (муниципальным) долгом, разработке методологии и методики реализации направлений реформирования, заявленных в программных документах, входит в компетенцию финансовых органов.
БК РФ устанавливает, что роль финансовых органов в бюджетном процессе заключается в составлении и организации исполнения бюджетов. В условиях реформирования бюджетного процесса возрастает значение деятельности финансовых органов по методологическому и методическому руководству составлением и исполнением бюджетов бюджетной системы. Разработкой методологических вопросов занимается Минфин России, причем методологическая помощь, оказываемая этим органом исполнительной власти, адресована как финансовым органам субъектов РФ, так и главным распорядителям, распорядителям, получателям средств федерального бюджета и другим участникам бюджетного процесса на федеральном уровне. На основе методических указаний Минфина России и предлагаемых им модельных правовых актов финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований формируют собственную нормативную правовую базу.
Методологическое руководство, осуществляемое Минфином России, подразумевает достижение единообразного порядка совершения процедур и операций по составлению и исполнению бюджета при условии соблюдения принципа самостоятельности публично-правовых образований в вопросах организации бюджетного процесса. Единый подход к составлению и исполнению бюджетов публично-правовых образований, применению бюджетной классификации, ведению бюджетного учета и составлению бюджетной отчетности обеспечивает прозрачность бюджетных отношений, открывает широкие возможности для анализа и принятия решений в области совершенствования регулирования бюджетного процесса.
Согласно БК РФ, финансовые органы публично-правовых образований устанавливают порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи и бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств и главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета, порядок составления и ведения кассового плана, порядок исполнения бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета. Эти и некоторые другие аспекты составляют содержание деятельности по организации исполнения бюджетов бюджетной системы.
Для формирования наиболее полного представления о бюджетных полномочиях финансовых органов рассмотрим их состав на примере министерства финансов Хабаровского края. Его полномочия, функции, права и обязанности определены постановлением Правительства Хабаровского края от 23.01.2008 № 18-пр. Согласно этому нормативному правовому акту, Министерство финансов Хабаровского края наделено следующими полномочиями.
В сфере бюджетного планирования и составления проекта бюджета:
■ составляет проект краевого бюджета, прогноз основных характеристик консолидированного бюджета края на очередной финансовый год, среднесрочный финансовый план края;
■ представляет в установленном порядке губернатору края проекты законов о краевом бюджете на очередной финансовый год с необходимыми документами и материалами для внесения в Законодательную думу края, о региональных налогах и налоговых льготах;
■ составляет реестр расходных обязательств Хабаровского края;
В сфере организации исполнения краевого бюджета:
■ организует исполнение краевого бюджета;
■ ведет реестр расходных обязательств края;
■ утверждает и ведет сводную бюджетную роспись краевого бюджета;
■ составляет и ведет кассовый план краевого бюджета;
■ детализирует объекты бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету края;
■ открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств краевого бюджета;
■ ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств краевого бюджета;
■ осуществляет управление операциями на счетах краевого бюджета;
■ контролирует ведение операций со средствами краевого бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств краевого бюджета;
■ открывает в Управлении Федерального казначейства по Хабаровскому краю, Главном управлении Центрального банка Российской Федерации по Хабаровскому краю, кредитных учреждениях счета по учету средств краевого бюджета и иных средств в соответствии с федеральным законодательством, законами и иными нормативными правовыми актами края, устанавливает режимы действия счетов;
■ осуществляет финансирование и учет средств резервного фонда правительства края в установленном порядке.
В сфере управления государственным долгом края:
■ осуществляет от имени края государственные внутренние и внешние заимствования в соответствии с программами государственных внутренних и внешних заимствований, утвержденными законом края о краевом бюджете на очередной финансовый год;
■ ведет государственную долговую книгу края и учет информации о долговых обязательствах муниципальных образований края;
■ выступает в установленном порядке от имени края эмитентом государственных ценных бумаг края. Устанавливает порядок размещения, обращения, выкупа и погашения государственных займов края.
Кроме того, Министерство финансов Хабаровского края составляет отчетность об исполнении краевого бюджета на основании сводной отчетности главных распорядителей средств краевого бюджета и представляет отчетность об исполнении консолидированного бюджета края и Хабаровского краевого фонда обязательного медицинского страхования в Федеральное казначейство. Содержание полномочий Министерства финансов Хабаровского края детализируется через функции, которые финансовый орган края выполняет в ходе составления, исполнения краевого бюджета. Например, осуществление полномочий по составлению проекта краевого бюджета предусматривает определение порядка составления проекта краевого бюджета и среднесрочного финансового плана края, разработку методических указаний по бюджетному планированию и прогнозированию для главных распорядителей средств краевого бюджета и администраторов поступлений в краевой бюджет, а также определение контрольных показателей по мобилизации доходов в бюджет края.
Значительный объем работы приходится на составление методических рекомендаций для главных распорядителей средств краевого бюджета и администраторов доходов краевого бюджета, а также оказание методологической и методической помощи органам местного самоуправления в части организации бюджетного процесса на муниципальном уровне. В условиях внедрения БОР важное значение приобретают аналитическая деятельность, проведение финансовым органом Хабаровского края экспертизы финансово-экономических обоснований нормативных правовых актов, реализация которых может иметь последствия для общественных финансов края, подготовка предложений по совершенствованию бюджетно-финансового законодательства.
В составе исполнительных органов государственной власти, наделенных бюджетными полномочиями, БК РФ называет Федеральное казначейство. Как правило, в качестве ключевой роли Федерального казначейства в бюджетном процессе выделяют кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы. Однако наряду с выполнением полномочий по осуществлению и учету операций по кассовым поступлениям и кассовым выплатам из бюджетов Федеральное казначейство участвует в организации исполнения бюджета. Следует указать, что полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта или местного бюджета могут быть возложены на соответствующий финансовый орган, в структуре которого для этих целей создается специализированный отдел.
Одним из бюджетных полномочий Федерального казначейства является открытие счетов для осуществления операций со средствами федерального бюджета или других бюджетов бюджетной системы в учреждении Центрального банка Российской Федерации. Кроме обслуживания счетов бюджетов (т.е. осуществления по поручению органа Федерального казначейства операций по зачислению и списанию средств со счетов бюджетов), Центральный банк Российской Федерации наделен следующими бюджетными полномочиями: разработка совместно с Правительством РФ и представление на рассмотрение Государственной Думы основных направлений денежно-кредитной политики, выполнение функций генерального агента по государственным ценным бумагам РФ. В ряде случаев, в силу природно-географических факторов, выполнение банком России возложенных на него бюджетных полномочий невозможно. В таких случаях счета бюджетов, в том числе счета для обслуживания операций с государственными (муниципальными) ценными бумагами субъектов РФ (муниципальных образований), могут открываться в кредитных организациях.
Одним из принципов системы бюджетирования, ориентированного на результат, наряду с четким разграничением компетенций и ответственности, выступает предоставление большей самостоятельности участникам бюджетного процесса, в первую очередь главным распорядителям и распорядителям средств бюджетов. Главные распорядители и распорядители бюджетных средств – это участники бюджетного процесса, которые исполняют бюджет по расходам в соответствующей их компетенции части, обеспечивая при этом результативность, адресность и целевой характер их использования. Исполнение бюджета главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств предусматривает распределение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств между подведомственными им распорядителями и получателями бюджетных средств. Не следует отождествлять исполнение бюджета главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств с непосредственным осуществлением выплат в пользу физических и юридических лиц, публично-правовых образований и др. Указанные полномочия находятся в сфере компетенции получателей бюджетных средств. Главные распорядители лишь определяют назначение использования средств бюджета (как в ходе составления проекта бюджета, так и при формировании водной бюджетной росписи и бюджетной росписи), ведут мониторинг исполнения бюджета в целях оперативного перераспределения бюджетных ассигнований для достижения большей эффективности их использования, информируют финансовый орган о результатах исполнения ими бюджета. Очевидно, что результативное выполнение этих задач обеспечивается через осуществление главными распорядителями широкого круга полномочий, в число которых входят регламентация отдельных вопросов организации деятельности подведомственных бюджетных учреждений (в частности, установление порядка формирования и утверждения бюджетных смет), контроль состояния и функционирования сети подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств и др.
Как было указано, неотъемлемой компонентой бюджетирования, ориентированного на результат, является оценка эффективности менеджмента в секторе государственного управления. Эта система, включающая в себя несколько уровней, внедряется на федеральном, региональном и местном уровнях. Правовой и методической основой мониторинга эффективности является приказ Минфина России от 10.12.2007 № 123н «Об организации проведения качества финансового менеджмента главными распорядителями средств федерального бюджета». Согласно данному приказу, главные распорядители средств федерального бюджета должны разработать порядок оценки эффективности менеджмента в подведомственных им учреждениях, включающий непосредственно механизм мониторинга и критерии интерпретации показателей. На региональном и местном уровнях многими публично-правовыми образованиями сформированы комплексные системы оценки бюджетного менеджмента, в состав которых входят стандарты качества оказания бюджетных услуг, порядок оценки качества оказания этих услуг, мониторинг состояния сети бюджетных учреждений (финансовые аспекты их деятельности).
Институт администрирования поступлений в бюджеты[1] был введен в 2005 г. приказом Минфина России от 21.12.2005 № 152н «Об утверждении Указаний по применению бюджетной классификации». Этот нормативный правовой акт дал определение администратора доходов бюджета, а также закрепил источники доходов за федеральными органами государственной власти и установил порядок присвоения кода администратора доходов уполномоченному государственному органу. При этом основным критерием закрепления источника доходов за тем или иным органом государственной власти служит принадлежность полномочий по взиманию (взысканию) соответствующих платежей или по совершению операций сектора государственного управления, связанных с этими поступлениями.
Субъектам РФ и муниципальным образованиям предоставлялось право закрепления источников доходов бюджета субъекта и местных бюджетов за органами государственной власти субъекта РФ (органами местного самоуправления) и подведомственными им учреждениями. Однако это полномочие действовало лишь в отношении тех источников доходов, администрирование которых не регламентировалось федеральным законодательством.
На протяжении 2005—2007 гг. правовая база администрирования поступлений не отвечала требованиям полноты, прозрачности, что приводило к неоднозначной трактовке правовых норм, многочисленным случаям нарушения законодательства, низкой эффективности выполнения администраторами доходов полномочий. Иными словами в условиях отсутствия должного правового регулирования институт администрирования поступлений не обеспечивал решения задач, для достижения которых был создан соответствующий механизм.
Укажем лишь наиболее существенные недостатки нормативных правовых актов, регламентировавших администрирование доходов:
■ сложности в однозначном определении принадлежности полномочий по администрированию таких доходов, как субсидии, субвенции; доходы от реализации имущества; доходы от уплаты штрафов ввиду неполноты критериев их закрепления за органами государственной власти (местного самоуправления) и их подведомственными учреждениями;
■ неопределенность порядка присвоения кода администратора доходов бюджета субъекта (местного бюджета) на региональном (муниципальном) уровне;
■ смешение понятий «главный администратор доходов» и «администратор доходов»;
■ отсутствие эффективных механизмов определения принадлежности поступлений, администрирование которых может осуществляться всеми органами государственной власти;
■ отсутствие учета специфики взимания, начисления, учета поступлений.
Часть из них была устранена посредством принятия приказов Минфина России в 2006—2007 гг., но достижению упорядоченности законодательства в данной сфере в значительной степени способствовало внесение дополнений в БК РФ на основании Закона № 63-ФЗ, в котором, в частности, даны четкие определения главному администратору и администратору поступлений, разграничены их полномочия. Так, орган государственной власти, органы местного самоуправления, местной администрации, управления государственным внебюджетным фондом, иные организации наделяются статусом главного администратора поступлений законом (решением) о бюджете. БК РФ устанавливает два условия утверждения организации в качестве главного администратора поступлений: наличие в ее ведении администраторов поступлений и (или) закрепление за самой организацией полномочий администратора поступлений.
Главный администратор доходов бюджета осуществляет полномочия по кратко- и среднесрочному бюджетному прогнозированию поступлений доходов, представляет эти сведения для формирования кассового плана, проекта бюджета, проекта среднесрочного финансового плана, по составлению отчетности главного администратора и правовому регулированию деятельности подведомственных администраторов доходов.
В состав бюджетных полномочий администратора доходов бюджета входят:
■ начисление, учет, контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;
■ взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;
■ принятие решения о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней, штрафов, процентов за несвоевременное осуществление, процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;
■ принятие решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты [1].
Администратор доходов бюджета может наделяться дополнительными полномочиями, связанными с прогнозированием поступлений из источников доходов бюджета, составлением и представлением отчетности и т.д. Закрепление за органами государственной власти (местного самоуправления), созданными ими бюджетными учреждениями полномочий администратора доходов бюджета, а также конкретизация порядка их осуществления, механизм взаимодействия с главным администратором доходов устанавливаются ведомственным нормативным актом главного администратора доходов бюджета. Кроме того, в указанных нормативных актах главного администратора должен содержаться исчерпывающий перечень источников доходов, закрепляемых за подведомственными администраторами доходов бюджета. Это необходимое условие минимизации невыясненных поступлений и соответственно своевременности и полноты формирования доходов бюджетов. Разработка главными администраторами доходов бюджета ведомственных правовых актов осуществляется на основе постановлений высшего исполнительного органа государственной власти публично-правового образования (муниципальных актов местной администрации).
Отличительной особенностью института администрирования является возможность закрепления источников доходов бюджетов за органами власти (местного самоуправления) публично-правового образования выше- и нижестоящего уровня власти (управления). Органы государственной власти субъекта РФ могут администрировать доходы федерального бюджета, в частности отдельные виды государственной пошлины, штрафов, сборов за выдачу лицензии. С другой стороны, БК РФ закреплена практика администрирования доходов региональных и местных бюджетов территориальными органами федеральных органов государственной власти. Например, территориальные органы ФНС России наделены полномочиями главного администратора поступлений от региональных и местных налогов. Аналогично БК РФ допускается администрирование территориальными органами (подразделениями) исполнительных органов государственной власти субъекта РФ поступлений из источников доходов местных бюджетов, а также определение исполнительно-распорядительных органов муниципальных районов в качестве главных администраторов доходов бюджетов поселений. Порядок закрепления полномочий главного администратора за территориальными органами (подразделениями) исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительными органами) устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти публично-правового образования (местной администрацией).
Анализ структуры доходов бюджетов российской бюджетной системы свидетельствует, что в 2005—2007 гг. в число главных администраторов доходов бюджетов входили: Федеральная налоговая служба России и ее территориальные органы; Федеральное агенство по управлению федеральным имуществом (ФАУФИ), исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие функции по управлению государственным имуществом субъекта РФ. За ними закреплены источники доходов, имевшие приоритетное значение для формирования финансовой основы деятельности органов государственной власти (местного самоуправления). Администрирование дотаций закреплено за финансовыми органами публично-правового образования, получающего средства в порядке межбюджетных отношений. Полномочиями по администрированию субсидий и субвенций наделяются органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципального образования) публично-правового образования – получателя, исходя из прав распоряжения этими средствами. Как правило, этими правами наделен орган, координирующий соответствующую сферу государственной (муниципальной) политики.
Введение института администрирования источников финансирования дефицита бюджетов – еще одна новация БК РФ, обусловленная необходимостью повышения качества управления долговыми отношениями публично-правовых образований и усиления контроля формирования и использования средств в рамках операций с источниками финансирования дефицита бюджета. Определение главного администратора источников финансирования дефицита бюджета аналогично дефиниции «главный администратор доходов бюджета».
Администратор источников финансирования дефицита бюджета – государственный орган, орган местного самоуправления, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющая право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета.
Операции с источниками финансирования дефицита бюджета предусматривают обеспечение поступлений и выплат из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета. Примером таких поступлений могут служить поступления от размещения государственных (муниципальных) ценных бумаг, поступления в погашение предоставленных бюджетных кредитов, поступления средств от предоставленных кредитов кредитных организаций, международных финансовых организаций, бюджетных кредитов, поступления от продажи акций и др. Примером выплат из источников финансирования дефицита бюджета являются: направление средств в погашение долговых обязательств перед международными финансовыми организациями и кредитными институтами, бюджетами иных публично-правовых образований, предоставление средств в форме бюджетного кредита юридическим лицам или бюджетам публично-правовых образований, предоставление средств во исполнение обязательств по государственным (муниципальным) гарантиям.
Следует обратить внимание на формулировку полномочия – «обеспечение поступлений и выплат», которая указывает на разграничение прав распоряжения и осуществления кассового расхода. Не останавливаясь на порядке кассового обслуживания операций по источникам финансирования дефицита бюджета, отметим, что совершение этих операций предполагает их учет на лицевых счетах Федерального казначейства (иного органа, осуществляющего кассовое обслуживание исполнения бюджета).
Наряду с полномочиями по обеспечению поступлений в бюджет и выплат из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета администратор источников финансирования дефицита бюджета осуществляет функции прогнозирования поступлений из источников финансирования дефицита бюджета и планирования выплат; контроля своевременности и полноты поступлений; учета и составления отчетности. В полномочия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета входит также распределение бюджетных ассигнований по подведомственным администраторам, осуществление внутриведомственного контроля, ведение перечня подведомственных администраторов. На наш взгляд, два последних полномочия неразрывно связаны, поскольку осуществление последнего формирует необходимую информационную базу для проведения контроля.
Исходя из названных полномочий главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета следует, что эти участники бюджетного процесса осуществляют исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета. При этом исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета предусматривает объединение полномочий, близких по своему содержанию функциям, осуществляемым, с одной стороны, главным распорядителем (распорядителями) бюджетных средств (в части выплат из источников финансирования дефицита бюджета), с другой – администратором доходов (в части поступлений из источников финансирования дефицита бюджета). В целях исполнения бюджета в соответствующей части главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета составляют и ведут бюджетную роспись.
В соответствии с Федеральным законом от 24.04.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» в число главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета входят Минфин России, Федеральное казначейство (в отношении источников, связанных с управлением средствами Резервного фонда и остатками средств от управления средствами Стабилизационного фонда РФ), ФАУФИ (в отношении средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, принадлежащих России).
Неотъемлемой составляющей бюджетного процесса, независимо от модели, лежащей в основе его организации, выступает финансово-бюджетный контроль, осуществляемый органами государственного (муниципального) контроля. Согласно логике БК РФ, органы государственного (муниципального) контроля могут быть разделены на две категории. Первую составляют контрольные органы, созданные органами законодательной власти (представительными органами местного самоуправления). Ко второй категории относятся органы, учрежденные исполнительными органами государственной власти РФ (субъектов РФ) либо местной администрацией. Очевидно, что в состав второй группы контрольных органов входят Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, финансовые органы субъектов РФ (муниципальных образований), главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) поступлений в бюджеты. Контрольная функция в большинстве случаев (за исключением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора) не является превалирующей и реализуется наряду с деятельностью по прогнозированию (планированию), учету и др. Напротив, законодательные (представительные) органы власти (управления) учреждают контрольные органы для осуществления последними контроля. Согласно БК РФ, такой контроль охватывает проведение экспертиз проектов законов (решений) о бюджете, долгосрочных целевых программ, иных законов (нормативных правовых актов), воздействующих на организацию бюджетных отношений, исполнение бюджета, подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета. Таким образом, в сферу компетенции контрольных органов, создаваемых законодательными (представительными) органами власти (управления), входит контроль предварительный, текущий и последующий.
Особенность статуса органов финансового контроля, созданных законодательными (представительными) органами власти (управления), – их организационная и функциональная независимость – выступает необходимой предпосылкой обеспечения высокой результативности и объективности контроля. На федеральном уровне органом финансового контроля, учрежденным Федеральным собранием РФ, является Счетная палата РФ. Статус Счетной палаты, права и ответственность данного контрольного органа закреплены Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Организация деятельности Счетной палаты РФ основывается на принципах законности, независимости, объективности, гласности, которые являются базовыми. Однако наряду с ними и на их основе выделены принцип системности, ответственности, профессионализма и соблюдения профессиональной этики. Все указанные принципы получили закрепление в Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов РФ, принятой Ассоциацией контрольно-счетных органов РФ 05.12.2002.
Счетная палата РФ осуществляет контрольные полномочия, решая следующие задачи:
■ организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
■ определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
■ оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
■ финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
■ анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, подготовка предложений, направленных на их устранение и совершенствование бюджетного процесса в целом;
■ контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях России;
■ регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе Российской Федерации информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий [2].
В свою очередь Счетная палата РФ обеспечивает решение задач путем осуществления контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической, информационной деятельности. Контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты РФ предусматривает проведение контрольных мероприятий, в том числе проверок бюджетов публично-правовых образований – получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Также объектами финансового контроля Счетной палаты РФ являются федеральный бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ и др. Законом о Счетной палате определены общие подходы к реализации контрольных мероприятий. Конкретные формы, методы, инструменты контроля, сроки и периодичность устанавливаются Счетной палатой РФ. Экспертно-аналитическая деятельность включает проведение экспертиз нормативных правовых актов, анализ бюджетного законодательства, практики его применения, выявление недостатков бюджетного законодательства, определение направлений совершенствования бюджетного процесса в России. Информационная деятельность состоит в регулярном, оперативном предоставлении информации о ходе исполнения федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, о результатах контрольных мероприятий, а также в информационном взаимодействии Счетной палаты РФ и органов (организаций), на которые возлагается обязанность по предоставлению необходимой информации по запросу Счетной палаты РФ.
Особенности правового статуса, а также цели, задачи, направления и основы организации деятельности органов финансового контроля субъектов РФ и муниципальных образований, учрежденных законодательными (представительными) органами власти (управления), определены законами (решениями) соответствующих публично-правовых образований. Например, Законодательной думой Хабаровского края в целях осуществления независимого государственного финансового контроля была создана Контрольно-бюджетная палата. Ее деятельность регламентирована краевым законом. Контрольно-бюджетная палата не является самостоятельным юридическим лицом и функционирует под руководством Законодательной думы. В число основных задач Контрольно-бюджетной палаты Законодательной думы Хабаровского края входят:
■ организация и осуществление контроля за исполнением краевого бюджета, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, за поступлением и использованием внебюджетных средств краевых государственных учреждений, расходованием межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;
■ определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования краевой государственной собственности;
■ контроль за соблюдением краевого законодательства и целевым использованием средств краевого бюджета, полученных в виде дотаций, субвенций, субсидий, бюджетных кредитов;
■ анализ выявленных отклонений от установленных показателей при исполнении краевого бюджета, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
■ оценка обоснованности доходов и расходов проекта краевого бюджета и проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
■ финансовая экспертиза проектов законов края, а также нормативных правовых актов органов государственной власти края, предусматривающих расходы за счет средств краевого бюджета или влияющих на формирование и исполнение краевого бюджета;
■ представление Законодательной думе информации о ходе исполнения краевого бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Для решения этих задач Контрольно-бюджетная палата осуществляет экспертно-аналитическую, контрольную и информационную деятельность. Экспертно-аналитическая деятельность предполагает проведение экспертизы и анализа проектов краевого бюджета и бюджета краевого фонда обязательного медицинского страхования, отчетов об исполнении этих бюджетов, анализ результатов контрольных мероприятий. Контрольная деятельность включает следующие блоки: контроль исполнения краевого бюджета по доходам и расходам; контроль состояния государственного долга Хабаровского края; контроль использования средств краевого фонда обязательного медицинского страхования; контроль соблюдения законодательства в сфере управления общественными финансами края. Информационная деятельность заключается в предоставлении заключений и предложений Законодательной думе по вопросам, касающихся оценки и анализа бюджетного законодательства Хабаровского края, проведения контрольных мероприятий и т.д.
Контрольные вопросы и задания
1. Дайте определение бюджетного процесса.
2. В чем заключаются основные дискуссионные вопросы содержания бюджетного процесса?
3. В чем состоят преимущества бюджетирования, ориентированного на результат, перед системой управления затратами?
4. Какими бюджетными полномочиями наделен высший орган исполнительной власти?
5. Дайте определение администратора доходов бюджета.
6. Какими нормативными правовыми актами регламентируется деятельность распорядителей средств федерального бюджета?
7. Какие органы государственной власти осуществляют финансово-бюджетный контроль?