Организационно-правовые основы системы государственного и муниципального управления. Глава 1. Органы государственной власти и местного самоуправления… В Российской Федерации и зарубежных странах (С. Э. Зуев, 2014)

1.1 Структура органов государственной власти в Российской Федерации и зарубежных странах

Каждое государство уникально. Это связано с историческими, национально-культурными и географическими особенностями. Государства принято характеризовать формой государственного устройства. Это национальное и административно-территориальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами государственной власти.

Форма государства состоит из трех основных элементов, а именно: формы государственного устройства, формы государственного правления, формы государственного (политического) режима.

Указанное понимание формы государства сложилось не сразу. Долгое время ее считали состоявшей только из формы правления и формы государственного устройства, но впоследствии к ним добавился и политический режим.

Форма государственного устройства – это способ (форма) территориальной организации государственной власти, который выражается в национально-государственном и административно-территориальном устройстве государства, в характере взаимоотношений между частями государства, а также между центральными и местными органами.

Форма государственного устройства показывает:

• из каких частей состоит внутренняя структура государства;

• правовое положение частей государства;

• взаимоотношения между центральными и местными органами государственной власти;

• особенности выражения интересов нации и народностей, проживающих на территории государства.

Унитарные, федеративные и конфедеративные государства. По форме государственного устройства государства можно разделить на три основные группы: унитарные, федеративные и конфедеративные. Для многонациональных государств сложились две формы: унитарная и федеративная.

Для унитарных, федеративных и конфедеративных государств можно дать следующее схематичное и обобщающее описание самоуправления и совместного ведения субъектов[1] (рис. 1).

Рис. 1. Схема самоуправления и совместного ведения субъектов

На форму государства влияют разнообразные факторы: тип государства, экономический строй общества, национальный состав населения, исторические традиции, территориальные размеры государства и многое другое.

Простым является унитарное государственное устройство. Унитарное государство — это единое государство, которое подразделяется лишь на административно-территориальные единицы и не включает в себя никаких государственных образований. Признаками унитарного государства являются:

• единый властный «центр» – единая, общая для всей страны система высших и центральных органов государственной власти (один парламент, одно правительство, один верховный суд);

• одна конституция, единая система законодательства, единая судебная система, одно гражданство;

• единая денежная система, одноканальная система налогов;

• территориальные элементы унитарного государства (области, департаменты, округа, графства и т. п.) не обладают государственным суверенитетом, не имеют никаких атрибутов государственности.

Внутри унитарных государств могут действовать национально-территориальная и законодательная автономии.

По степени зависимости местных органов от центральных органов государственной власти унитарное государственное устройство может быть централизованным, децентрализованным и смешанным. Для централизованного характерно то, что местное самоуправление на региональном уровне отсутствует, а во главе местных органов стоят назначенные из центра чиновники. В децентрализованных унитарных государствах местные органы власти избираются населением и пользуются значительной самостоятельностью.

Наиболее распространенной формой сложного государственного устройства является федерация, для которой характерны следующие признаки:

• двухуровневая система органов государственной власти;

• компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной (федеральной) конституцией или федеральным договором;

• существование федеральной системы законодательства и законодательных систем субъектов федерации при наличии принципа верховенства общефедерального закона;

• двухпалатное строение парламента, при котором одна из палат (как правило, верхняя) представляет интересы субъектов федерации;

• наличие в большинстве федераций двойного гражданства;

• двухканальная система налогов;

• суверенитет федерации производен от суверенитета входящих в нее государственных единиц;

• после вхождения в федерацию ее субъекты суверенитетом практически не обладают, хотя степень суверенности субъектов в разных федерациях (или в одной и той же федерации, но разных субъектов) может быть различной;

• у субъектов отсутствует право выхода из федерации (его не предусматривает ни одна из конституций федеративных государств). Такое право признавалось Конституцией СССР, но ввиду отсутствия механизма его воплощения в жизнь оно так ни разу и не было реализовано за все время существования Советского государства.

Федерация может быть административно-территориальной (образованной на основе территориального принципа) и национально-государственной (образованной по национальному принципу).

Конфедерация — достаточно редкое образование. Конфедерацией были штаты Северной Америки, которые в 1787 г. создали федеративное государство – США. В 1952 г. в конфедерацию объединились Египет и Сирия и образовали Объединенную Арабскую Республику, которая в дальнейшем распалась. В 1815–1848 гг. существовала такая конфедерация, как Швейцарский союз, которая затем превратилась в федерацию.

Структура органов государственной власти в Российской Федерации определяется в общем Конституцией (Основным законом). Часть органов государственной власти формируется на федеральном уровне.

Текущая структура федеральных органов власти размещена на официальном сайте органов государственной власти Российской Федерации www.gov.ru. На этом сайте имеются ссылки на все органы власти федерального уровня, он оперативно отражает изменения в структуре органов государственной власти.

Деятельность федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации регулируется в основном Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

В настоящее время организационно-правовыми формами центральных органов исполнительной власти являются:

• министерство Российской Федерации (федеральное министерство);

• федеральная служба;

• федеральное агентство.

Ранее существовали и другие формы – такие, как государственный комитет, федеральная комиссия и федеральный надзор.

Организация государственной власти и ее структура не являются чем-то неизменным. Они постоянно совершенствуются в соответствии с изменениями, которые происходят в обществе, технологии и политике.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.

Министерство – орган государственного управления отдельной сферой деятельности (отраслевого управления), как правило, на уровне государства, реже региона. Возглавляется министром. В разных странах есть различные министерства, но некоторые существуют в подавляющем большинстве стран (министерства обороны, иностранных дел, финансов, здравоохранения и др.).

На региональном уровне у министерств отсутствуют внешнеполитические функции и функции обороны, поэтому в некоторых странах (Швейцария, Филиппины, США) министерства называют департаментами, в Гонконге – бюро.

В качестве примера приведем определение двух федеральных министерств Российской Федерации:

«Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции…»[2]

«Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе районов Крайнего Севера и Арктики, административно-территориального устройства Российской Федерации, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, осуществления приграничного и межрегионального сотрудничества, строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства) и жилищно-коммунального хозяйства, государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации, взаимодействия с казачьими обществами, а также функции по предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета (в установленной сфере деятельности Министерства), согласованию федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития, осуществлению прав государственного заказчика (государственного заказчика-координатора) федеральных целевых программ, связанных с экономическим развитием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, разработке и согласованию методик выделения средств государственной поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям и внесению их в Правительство Российской Федерации на утверждение, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере градостроительства, строительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства и координации деятельности государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства…»[3]

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор). Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

Примером федеральной службы является Федеральная служба по тарифам (ФСТ России) – федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль за их применением, за исключением регулирования цен и тарифов, относящегося к полномочиям федеральных органов исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющих функции по определению (установлению) цен (тарифов) и контролю за их применением в сфере деятельности субъектов естественных монополий[4].

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор). Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Примерами федеральных агентств являются:

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование) – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере технического регулирования и обеспечения единства измерений[5];

Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма[6].

На региональном уровне имеется значительное разнообразие органов государственной власти, отражающее национальные, исторические и культурные особенности. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Кроме того, организация власти в субъектах Федерации изменяется в рамках передачи полномочий с федерального на региональный уровень, а также при реализации мероприятий административной реформы.

В этой ситуации целесообразно в качестве текущей информации об организации государственной власти в конкретном субъекте Российской Федерации использовать официальный ресурс соответствующего региона в сети Интернет. Ссылки на официальные сайты интернет-ресурсов органов государственной власти субъекта Федерации имеются на сайте Министерства регионального развития РФ[7].

При всем многообразии форм правления, сложившихся в зарубежных государствах, они сводятся к двум формам – монархия и республика, при этом каждая из них имеет разновидности.

Монархия – это форма правления, где глава государства – монарх обладает особым юридическим статусом: его полномочия носят первичный, непроизводный от какой-либо другой власти в государстве характер; он приобретает свой пост, как правило, по наследству и занимает его пожизненно. Жители такого государства называются подданными.

Монархия сохраняется в значительном количестве стран либо в силу исторической традиции, либо под влиянием сохранения в обществе определенных форм общественной организации.

Различают абсолютную и конституционную монархию.

Абсолютная монархия предоставляет главе государства всю полноту высшей законодательной, исполнительной и судебной власти. В современном мире к абсолютным монархиям можно отнести такие страны, как Саудовская Аравия, Катар, Оман, Бруней, Бахрейн. Верховная власть монарха практически ничем не ограничена и не распределяется между другими субъектами. Законы издаются от имени монарха, ему подчинен весь административный аппарат государства. Власть монарха усиливается тем, что он одновременно является и высшим духовным лицом.

К примеру, согласно Конституции Катара вся полнота законодательной и исполнительной власти принадлежит главе государства – эмиру, который избирается из своей среды мужскими членами правящей семьи Аль Тани (насчитывает 3000 человек). Эмир представляет государство во внешних сношениях и является верховным главнокомандующим вооруженными силами Катара. Он назначает и смещает гражданских и военных служащих, формирует Совет обороны. Своим указом эмир может отменить любое решение суда. Он может непосредственно возглавлять правительство в качестве премьер-министра (в настоящее время этот пост занимает брат эмира), назначает министров по рекомендации премьер-министра и по своему усмотрению может в любой момент сместить их с занимаемых постов[8].

Конституционная (парламентарная) монархия (Бельгия, Великобритания, Дания, Испания, Люксембург, Монако, Нидерланды, Норвегия, Швеция) характеризуется тем, что власть монарха не распространяется на сферу законодательства и значительно ограничена в управлении. Законы принимаются парламентом, право «вето» фактически (в ряде стран и формально) монарх не осуществляет. Правительство формируется на основе парламентского большинства и несет ответственность перед парламентом. Фактическое управление страной осуществляет правительство. Любой акт монарха требует утверждения главой правительства или соответствующим министром. В европейской политической традиции считается, что монарх – это носитель традиции, символ единства нации, незыблемости политической системы.

Республика — это форма государственного правления, при которой верховная власть осуществляется выборными органами, избираемыми населением (но не всегда) на определенный срок. В настоящее время из 190 государств мира более 140 являются республиками. Отличительные признаки республиканской формы правления.

Источником власти признается народ.

Наличие главы государства и коллективных законодательных органов представляющих население страны.

Выборность на определенный срок главы государства и членов законодательных органов власти.

Юридическая ответственность главы государства и других высших органов государственной власти.

Высшая власть основана на принципе разделения властей с четким разграничением полномочий.

Известны две основные формы республиканского правления: президентская и парламентская республики.

Президентская республика характеризуется особой ролью президента, который одновременно является главой государства и возглавляет правительство. Пост премьер-министра отсутствует. Правительство формируется внепарламентским путем, президент назначает его членов без согласования с законодательными органами (парламентом) или, как в США, «с согласия сената». Министры проводят политику, определяемую президентом, и несут ответственность перед ним. Парламент напрямую не влияет на назначение или отставку министров. Глава государства избирается независимо от парламента либо прямым голосованием граждан, либо коллегией выборщиков, избираемых населением (США). Президент наделяется правом отлагательного вето на законы, принимаемые парламентом, и активно им пользуется. Президентом становится лидер партии, победившей на президентских выборах, парламентское же большинство может принадлежать другой партии (в 1980-е гг. в США президентом был республиканец, а большинство в Конгрессе оставалось за демократами, сегодня наоборот). В парламентской республике такое несовпадение невозможно.

Важнейшая отличительная черта президентской республики – жесткое разделение властей. Все ветви власти обладают значительной самостоятельностью по отношению друг к другу, однако существует развитая система сдержек и противовесов, сохраняющая относительное равновесие властей. Так, парламент не вправе вынести вотум недоверия правительству, но и президент не вправе досрочно распустить парламент. В то же время парламент обладает правом на импичмент, т. е. правом привлечения к ответственности и судебного рассмотрения дел о преступлениях высших должностных лиц, в том числе и президента, однако у главы государства есть право отлагательного вето на решения парламента. Независимая судебная власть, формируемая президентом при участии парламента, обладает правом конституционного контроля и правом на толкование «буквы и духа Конституции» (правом на дискрецию).

Важнейшая отличительная черта парламентской республики – формирование правительства на парламентской основе и его формальная ответственность перед парламентом. Глава государства осуществляет в системе властных органов парламентской республики представительские и публичные функции. Парламент издает законы и принимает бюджет, а также имеет право контроля за деятельностью правительства. Формально правительство назначает глава государства, но по представлению партии или коалиции партий, располагающих большинством мест в парламенте (его нижней палате). Вотум недоверия правительству со стороны парламента влечет за собой либо отставку правительства, либо роспуск парламента и проведение досрочных парламентских выборов, либо то и другое.

Таким образом, в парламентской республике правительство является главным органом управления страной, а глава правительства – фактически основным лицом, принимающим решения. Полномочия президента, кроме чисто представительских, осуществляются только с согласия правительства. Акты президента нуждаются в утверждении со стороны членов правительства, которые и несут за них ответственность. Типичные парламентские республики: Австрия, Греция, Италия, ФРГ.

Среди республиканских форм правления есть такие, которые сочетают в себе признаки и президентской, и парламентской республики. Примером президентско-парламентской республики является Франция, где президент избирается на прямых всеобщих выборах и наделен широкими властными полномочиями. Одновременно с президентом существуют и выполняют функции исполнительной власти премьер-министр и кабинет, ответственные перед законодательным собранием.

В течение длительного времени третьим элементом формы государства признавался политический режим. В тоталитарном государстве, где плюрализм политических интересов не признается и гражданское общество, по существу, отсутствует, различие между государственным и политическим режимом стирается. Однако в демократическом обществе с его развитой политической системой понятие «государственный режим» отличается от понятия «политический режим». Последнее является более емким по содержанию и отражает практику функционирования всех политических институтов, включая наряду с государством также политические партии, массовые общественные организации и движения и др. Понятие «государственный режим» приобретает самостоятельное значение. Оно используется для характеристики форм, способов, приемов и методов деятельности самого государства, что позволяет дать функциональную характеристику государства, рассматривая его в динамике, в процессе осуществления государственной власти.

Существует два основных типа политических режимов: демократический и авторитарный. Разновидностью авторитарного политического режима в гипертрофированном виде является тоталитарный политический режим, которому соответствуют тоталитарное государство и тоталитарная власть, которая ставит под свой императивный, тотальный контроль, не ограниченный законом, все сферы жизни отдельных граждан и общества в целом.

Государственный режим – наиболее изменчивый, наиболее подвижный элемент формы государства. Тем не менее выбор тех или иных форм, методов, способов и приемов осуществления государственной власти не является произвольным. Он определяется совокупностью как внешних по отношению к государству факторов (экономических, социальных, идеологических и др.), так и внутренних факторов организации самого государства (его формы правления, территориально-политического устройства, особенностей построения государственного механизма и др.).

Государственный режим отражает практику государственной деятельности, повседневного осуществления государственной власти. Этот элемент формы государства наиболее чутко реагирует на изменения политической обстановки в обществе, чем объясняется его сравнительно слабая правовая регламентация[9].

Наиболее значительные составляющие государственного режима закреплены в конституциях и законодательстве.

1. В чем заключаются отличия унитарных и федеративных государств?

2. Чем отличаются конфедерация и федерация?

3. Какова структура федеральных органов государственной власти в Российской Федерации?

4. В чем сходство монархии и республики в современных европейских государствах?

5. Чем президентская республика отличается от парламентской?

6. В чем различие органов власти федеративного и унитарного государства?

Основная

Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Изд. 3-е. М.: Омега-Л, 2005.

Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Гардарики, 2005.

Дополнительная

Баглай М. В., Туманов В. А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 2002.

Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учеб. пособие. М.: Логос, 1998.

Введение в государственное управление. В 3 кн. Кн. 1: Право, государство и политика / Под ред. В. Я. Афанасьева (ГУУ). М.: ЗАО «Финстатинформ», 1998.

Глазунова Н. И. Система государственного и муниципального управления: Учебник. М.: Проспект, 2006.

Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 2001

Михалёва Н. А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. М., 2001.

Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник. Изд. 3-е, перераб. и доп. / Отв. ред. А. Я. Сухарев. М.: НОРМА, 2003.

Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран: Учеб. пособие для студентов вузов. М.: Аспект Пресс, 2004.

Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М., 2001.

Штауфер Т., Топпервин Н. Баланс самоуправления и совместного ведения // Казанский федералист. 2002. № 2.

Интернет-источники

http://www.rsnet.ru / – сервер органов государственной власти Российской Федерации.

http://president.kremlin.ru / – официальный сайт администрации Президента Российской Федерации.

http://www.government.gov.ru / – Правительство Российской Федерации.

http://www.minregion.ru/ – Министерство регионального развития Российской Федерации.

http://www.svobodainfo.org/info/. На сайте имеются адреса органов власти, ссылки на их интернет-ресурсы и нормативные правовые акты, регламентирующие их деятельность.

1.2 Структура органов местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных странах

Термин местное сообщество хотя и используется достаточно часто, в законодательстве не определен. Исследователи вкладывают в это понятие разный смысл. При этом необходимо различать понятия «община», «социальная группа» и «сообщество».

Если община – это группа людей со сложившимся и устоявшимся жизненным укладом, обычаями, правилами поведения, основной целью которой является сохранение себя, воспроизводство традиции и образа жизни, то социальная группа – это социологическое понятие. Социальная группа выделяется из всей общности жителей, генеральной совокупности в социологии по заранее определенным признакам. При некоторых определенных наборах признаков можно говорить о том, что члены группы имеют общий интерес или близкие цели. Однако эта общность интересов или целей фиксируется извне, а сами члены группы про эту общность ничего не знают.

В отличие от социальной группы, сообщество – это группа людей, осознающих свою общность, свой общий интерес и часто способных поставить общую цель. От социальной группы сообщество отличает рефлексивность, т. е. в сообществе постоянно происходят дискуссии, обсуждение интересующих его проблем. Наличие общей цели отличает сообщество от общины.

Вопрос соотношения общины и местного сообщества является открытым. Ряд философов, например, рассматривали российскую сельскую общину с ее выраженной социальной функцией как сообщество, составляющее основу общества.

Под местным сообществом можно понимать группу людей, проживающих на одной территории (в одном городе, микрорайоне, квартале, доме), осознающих свою общность по этническим, культурным, историческим, религиозным и другим признакам, имеющих общие цели и координирующих свои усилия для их достижения. При этом признак общего места жительства не является достаточным основанием для осознания общности интересов.

Сознательная координация усилий для достижения целей в свою очередь является характеристикой организации, формальной или неформальной. Примерами таких организаций могут быть клубы, территориальное общественное самоуправление (ТОС), общественные объединения.

В Российской Федерации местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций[10].

Сходное определение дает Европейская хартия местного самоуправления (ст. 3, ч. 1): «…под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»[11].

Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических решений в области местного самоуправления. Это разнообразие принципиально важно. Если ряд органов местного самоуправления принимают неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки» все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку.

В Республике Польша, которая является унитарным государством, региональные органы государственной власти представлены аппаратом воеводы, назначаемым министерством внутренних дел. Воевода является органом правительственной администрации, а также представителем правительства в воеводстве.

В июле 1998 г. парламент принял закон о новом административном делении страны. Основная цель этого закона – передача значительной части полномочий органам местного самоуправления. Закон, вступивший в силу 1 января 1999 г., установил трехуровневую систему местного самоуправления[12].

Основной единицей органов местного самоуправления является гмина – община, это начальная и важнейшая единица. Руководство гмины составляют: совет гмины, избираемый на всеобщих выборах местного самоуправления, а также правление, избираемое советом гмины и осуществляющее исполнительную власть в гмине. В сельских гминах председатель называется вуйт (wo'jt), в небольших городках – бурмистр (burmistrz), в крупных – президент (prezydent). В вопросы местного значения гмины входят, в частности, начальные школы, детские сады, библиотеки, дома культуры, местный транспорт, гминные дороги, управление рынками, здравоохранение. Гмина отвечает за порядок и безопасность на своей территории. В ее ведении находятся дороги местного значения, организация коммунального хозяйства и т. п. В компетенцию гмины входят также финансы.

Повят – промежуточное звено местного самоуправления. В сферу обязанностей повятов включены все локальные вопросы, выходящие за пределы компетенции гмины, в частности: охрана общественного порядка и общая безопасность, противопожарная безопасность и защита от наводнений, предупреждение стихийных бедствий и устранение их последствий, содержание общих больниц, борьба с безработицей, строительство и содержание междугминных дорог. Повятам могут делегироваться права воеводств по тем вопросам, которые могут решаться на месте. Гмина и повят решают все административные вопросы их жителей. Таким образом, граждане избавляются от необходимости ездить в воеводский центр для решения административных проблем. Повят имеет отдельный бюджет, а его доходы не зависят от доходов гмин. Повят не осуществляет надзор за деятельностью гмин, не может отбирать их права и вмешиваться в их финансовое управление. Финансово автономный повят может проводить собственную бюджетную политику. Совет повята избирается на выборах самоуправления. Руководителем совета является староста повята.

На уровне воеводства существует воеводское самоуправление, определяющее политику региона, т. е. занимается вопросами, которые не могут быть решены на уровне повята. Это прежде всего равномерное развитие экономики (хозяйства), использование нововведений региональных рынков, рациональная образовательная политика до уровня университета, создание привлекательных условий для инвесторов.

В Федеративной Республике Германия после Второй мировой войны построение органов местного самоуправления во многом определялось политикой оккупационных властей. В английской оккупационной зоне действовал так называемый Северогерманский устав муниципального совета, проводивший строгую границу между законодательной властью (муниципальным советом) и исполнительной властью (администрацией). В зонах, контролируемых американцами, применялся Южногерманский устав муниципального совета во главе с сильным избираемым в ходе прямых выборов бургомистром, в одном лице объединявшим функции председателя муниципального совета и главы администрации. Во французской оккупационной зоне появился Рейнский устав бургомистра, согласно которому избираемый муниципальным советом бургомистр становился одновременно и главой администрации. В советской оккупационной зоне (в дальнейшем ГДР) тиражировалась модель советов.

После воссоединения Германии новые федеральные земли, созданные в бывшей ГДР, в своем большинстве приняли Южногерманский устав муниципального совета или смешанную модель Южногерманского устава с уставом магистрата. Устав магистрата является традиционной формой управления прусских городов. Характерным признаком этого устава является коллегиальность административного органа управления (магистрата) под председательством бургомистра. Решения магистрата принимаются большинством голосов, в результате чего бургомистр может остаться в меньшинстве[13].

Система органов местного самоуправления имеет два уровня: районы (в ФРГ их представляют крупные административно-территориальные единицы, где проживает до 500 тыс. человек) и коммунальные самоуправляющиеся корпорации (общины, города). Глава района и его заместители избираются. Мэры, бургомистры, главы общин один раз в квартал созываются на совещания.

Финансовая база общин формируется за счет платежей и налогов (с земли, имущества, промыслов, на автотранспортные средства, за содержание собак, от развлекательных мероприятий), целевых сборов, разовых взносов, федеральных и земельных дотаций, кредитов.

В отличие от российской модели немецкая система предусматривает четкое разделение полномочий между уровнями вертикальной исполнительной власти, добровольное принятие низовыми звеньями от вышестоящих органов дополнительных полномочий или отказ от них, а также наличие сильной финансовой основы.

В Швеции Конституция определяет два уровня публичной власти: государственная власть и местная власть. Территории муниципальных образований устанавливаются законодательными актами, принимаемыми риксдагом (парламентом) страны. Законодательство, регулирующее организацию местного самоуправления в Швеции, было принято в 1862 г.

В настоящее время местное самоуправление в стране является двухуровневым. Первый уровень – это муниципалитеты (их насчитывается 290), второй – ландстинг, который объединяет муниципалитеты (ландстингов насчитывается 20). Основным полномочием местных органов власти ландстинга является вопрос здравоохранения. На него расходуется 95 % финансовых средств.

К полномочиям муниципалитетов относятся: организация дошкольного воспитания, начального и среднего школьного образования, строительство муниципальных дорог, формирование и организация работы спасательных служб, сбор и утилизация мусора, водоснабжение и канализация, обеспечение услугами библиотек организаций культуры. В муниципалитетах также существуют социальные службы, помогающие пожилым и инвалидам.

Очень часто употребляемым, но при этом нигде не закрепленным понятием является понятие «функции органов местного самоуправления». По определению словаря, функция – это обязанность, круг деятельности. Для того чтобы описать это понятие, необходимо исходить из тех властных функций, которые исполняют органы местного самоуправления. Это:

• нормотворческая (законодательная) функция: издание обязательных для исполнения органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

• контрольная функция: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, включая выдачу разрешений на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

• функция управления муниципальным имуществом: осуществление полномочий собственника в отношении муниципального имущества, в том числе переданного муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям, а также управление находящимися в муниципальной собственности объектами и акциями открытых акционерных обществ;

• функция оказания муниципальных услуг: предоставление органами местного самоуправления непосредственно или через подведомственные им организации безвозмездно или по регулируемым ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Существует еще ряд функций, т. е. видов деятельности, которую ведут органы местного самоуправления. Они будут рассмотрены ниже.

В соответствии с действующим законодательством под предметом ведения следует понимать те сферы (области) жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция. Причем в данном случае речь идет именно о различных областях местной жизни, вопросах местного значения. Если определение предметов ведения органа дает ответ на вопрос, в каких областях местной жизни он в принципе компетентен, то определение прав и обязанностей характеризует пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений.

Полномочия органов местного самоуправления – это строго очерченные и закрепленные нормами муниципального права (Конституцией РФ, федеральным законодательством, правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления) за населением, выборными и иными органами местного самоуправления конкретные права и обязанности, необходимые для реализации задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.

На практике и в правовых актах применяются различные понятия в отношении категории «полномочия органов местного самоуправления»: «расходные полномочия», «компетенция органов местного самоуправления», «вопросы ведения местного самоуправления», «вопросы местного значения», «расходные обязательства», «предметы ведения местного самоуправления» и т. д. Это порождает разное толкование данной категории при рассмотрении вопросов регулирования и функционирования механизма муниципальной власти. Попробуем остановиться на наиболее очевидных понятиях.

Под компетенцией местного самоуправления понимается круг его предметов ведения, выделенных и удостоверенных федеральными законами, правовыми актами субъектов РФ и местного самоуправления, а также права и обязанности органов местного самоуправления.

Компетенция органов местного самоуправления обеспечивает возможность населению самостоятельно решать все вопросы местного значения, затрагивающие интересы жителей муниципального образования и влияющие на повседневную жизнь, а также отдельные государственные вопросы, которые могут возлагаться на органы местного самоуправления. Из компетенции органов местного самоуправления выпадают лишь те сферы деятельности, которые государство в соответствии с Конституцией РФ специально оставило за собой (например, вопросы войны и мира, обороны и безопасности; внешняя политика и международные отношения; судоустройство, прокуратура; финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование и др.). Этот принцип установления компетенции органов местного самоуправления соответствует формуле Европейской хартии о местном самоуправлении.

Перечень вопросов местного самоуправления в зависимости от уровня местного самоуправления (поселение, городской округ или муниципальный район) закреплен Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Перечень несколько раз уже изменялся, при этом иногда в него включались вопросы без должного обоснования, исходя из конъюнктуры, например борьба с терроризмом, не обеспеченная на муниципальном уровне полномочиями и средствами. Поэтому в данной части законодательства следует ожидать и дальнейших изменений.

Законодательство предусматривает право органов местного самоуправления принимать к своему рассмотрению кроме перечисленных в перечне иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Органам местного самоуправления для решения вопросов местного значения предоставлен ряд полномочий. Основные из них[14]:

1) принятие устава муниципального образования, издание муниципальных правовых актов;

2) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

3) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;

4) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

5) осуществление международных и внешнеэкономических связей.

Кроме того, органы местного самоуправления поселений и городских округов имеют право на добровольной основе привлекать граждан к выполнению социально значимых работ, например для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечения первичных мер пожарной безопасности, создания условий для массового отдыха жителей поселения и организации обустройства мест массового отдыха населения. В добровольном порядке население может заняться благоустройством и озеленением территории поселения.

Указанный закон специально отмечает, что полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются самостоятельно.

Необходимыми условиями решения вопросов местного значения, входящих в компетенцию органов местного самоуправления, являются финансовые и материальные средства, а также свобода действий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их компетенции или добровольно ими не переданы какому-либо другому органу власти.

Объем компетенции местного самоуправления порождает совокупность полномочий (прав и обязанностей), закрепленных за населением выборными и иными органами местного самоуправления и необходимых для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.

Полномочия местного самоуправления реализуются, во-первых, непосредственно населением муниципальных образований, во-вторых, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

В странах с низкой автономией муниципалитетов, представленных южной Европой, больше внимания уделяется финансовому выравниванию, причем в доходах местных бюджетов значительное место занимают государственные дотации. Высокая доля государственных дотаций ограничивает эффективность местного самоуправления. Как правило, дотации носят целевой характер, требуют долевого финансирования и зачастую стимулируют органы местного самоуправления выделять средства на объекты, которые позже могут оказаться ненужными или нерентабельными. Решение принимается исходя из возможности получить дотацию, а не только из интересов граждан.

Специалисты отмечают, что выравнивание, хотя и сглаживает территориальные различия, не всегда привлекательно для инвесторов. Низкая собираемость собственных налогов может привести к трансформации несоответствия доходов и расходов (риск ухудшения ликвидности) в структурный дисбаланс, который существенно ограничит кредитоспособность местных органов власти. Так, во Франции местные администрации оказывались неспособными выполнять свои обязательства, даже когда налоги поступали регулярно[15].

Налоговая автономия более благоприятна для экономического развития, поэтому, по мнению финансовых аналитиков, на протяжении последних десятилетий расходные полномочия в странах Западной Европы, а вместе с ними и доходные источники перераспределялись в бюджетной системе в пользу местных органов власти. Таким образом, доля субсидий центрального правительства в местных бюджетах постепенно сокращалась, уступая место собственным доходным источникам.

В странах с высокой автономией местного самоуправления (островная система и Северная Европа) приоритет отдан фискальной автономии, причем в доходах местных бюджетов доминируют местные налоги. Самостоятельность шведских коммун опирается прежде всего на собственную налоговую базу. В 1998 г. в Канаде доходы от собственных источников (налоги на недвижимость, плата за предоставление услуг и др.) в муниципальных бюджетах составляли в среднем 71 %, в США – 67 %[16].

Пример, иллюстрирующий различие подходов и их влияние на местном уровне, приводит Институт экономики города.

История о бассейнах: Германия и США

В Германии в 1960-е гг. в связи с возможностью получения целевого финансирования начался бум в строительстве плавательных бассейнов. В результате в небольшом городе могло оказаться несколько общественных бассейнов. Но государство субсидировало лишь строительство, а не эксплуатацию, поэтому позже, в условиях финансового кризиса, в связи с высокими эксплуатационными расходами построенные бассейны стали закрываться. И в небольших городах (если они не являются курортами), как правило, осталось по одному бассейну, что вполне соответствует их потребностям.

В условиях фискальной автономии органы местного самоуправления ведут себя иначе. В небольшом американском городе Харрисон (штат Арканзас) жители захотели построить бассейн. В мэрии подсчитали, что строительство бассейна должно обойтись городу в 900 тыс. долл. и, чтобы собрать эту сумму, нужно на девять месяцев повысить налог с продаж. Выходило, что к существующему налогу надо добавить 0,8 % – меньше одного цента на каждый потраченный доллар. Но жители проголосовали против налога. Мэр города решил, что он плохо подготовился, не сумел объяснить согражданам выгоды строительства, – и через год после общественной пиар-кампании на новом референдуме жители сказали «да» налогу и бассейну. Бассейн был построен, налог снова снизили до прежней величины (его, напомним, вводили на девять месяцев). К своему бассейну граждане относятся очень бережно.

Структуру органов местного самоуправления в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями в решении вопросов местного значения. Закон устанавливает порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований и в случае их преобразования.

Закреплены две возможности определения структуры органов местного самоуправления:

• населением непосредственно на местном референдуме или сходе граждан;

• представительным органом муниципального образования.

В любом случае установленная структура должна быть закреплена в уставе муниципального образования, в нем же должны отражаться и любые изменения в структуре органов местного самоуправления.

Местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом, численностью не менее 3 % от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом. При этом избирательная комиссия субъекта РФ реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ – полномочия местной администрации в части обеспечения проведения референдума или схода граждан. Закон предусматривает, что «структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания». Однако в ряде случаев возникал вопрос: кем должна определяться структура этого представительного органа, в частности численность депутатов, ведь сам представительный орган еще только предстоит избрать? В ряде регионов, например в Калининградской области, структура представительного органа формируемого органа местного самоуправления первого созыва была определена в областном законе.

1. В чем сущность понятия «местное сообщество»?

2. В чем состоят задачи местного самоуправления?

3. Каковы принципы местного самоуправления?

4. Сколько уровней может иметь местное самоуправление и в каких случаях?

5. Что включают в себя функции и полномочия органов местного самоуправления в России и зарубежных странах?

6. Каков порядок формирования органов местного самоуправления?

7. Какова структура органов местного самоуправления?

Основная

Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М.: Гардарики, 2005.

Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. Изд 2-е. СПб.: Питер, 2006.

Дополнительная

Алёхин Э. В. Государственное и муниципальное управление: Учеб. пособие. Пенза: Пенз. гос. ун-т, 2007.

Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Дело и сервис, 2000.

Глазунова Н. И. Система государственного и муниципального управления: Учебник. М.: Проспект, 2006.

Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: Эдиториал УРСС, 2003.

Raff aele Carnevale. Tax Collection Takes Stage in European Local Government Rating. Standard & Poor’s Credit Week. April 11, 2001.

Интернет-источники

http://www.rsnet.ru/ – сервер органов государственной власти Российской Федерации.

http://www.minregion.ru/ – Министерство регионального развития Российской Федерации.

http://www.urbaneconomics.ru – фонд «Институт экономики города».

1.3 Исполнительная и законодательная (представительная) власть: особенности формирования и взаимодействия (российский и зарубежный опыт)

Для успешного и эффективного функционирования современного государства, дальнейшего развития демократических институтов большое значение имеет разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. Идея разделения власти стала одним из конституционных принципов, закрепленных в законодательных актах Великой французской революции и в Конституции США. Как один из важнейших принципов функционирования государственного механизма этот принцип был провозглашен в Конституции Российской Федерации 1993 г.

Согласно определению словаря, «разделение власти возникает из свойства власти быть отношениями между субъектом (первым, или активным), от которого исходит волевой импульс, побуждение к действию, и субъектом (вторым, или пассивным), который воспринимает этот импульс и осуществляет побуждение, становится носителем власти, ее исполнителем. Эта простейшая структура разделения и передачи власти обычно усложняется, особенно в институциональном политическом (а также неполитическом – экономическом, правовом, идеологическом) процессе, когда второй субъект передает волевой импульс следующему субъекту и т. д. вплоть до конечного исполнителя (процесс, получивший наименование командования, или распоряжения, и составляющий сущность власти)»[17].

Каждая ветвь власти – законодательная, исполнительная и судебная – обладает значительной самостоятельностью по отношению к двум другим. Вместе с тем существует система сдер-жек и противовесов. Представительный орган осуществляет законодательную функцию – принимает законы, обязательные для исполнительной власти. Однако и исполнительная власть наделяется правом отлагательного вето на принимаемые законы и, как показывает практика, пользуется этим правом довольно часто. Тем самым глава исполнительной власти мешает использованию законодательных полномочий парламента для подрыва конституционного механизма управления и стеснения самостоятельности других ветвей власти.

Статус законодательных (представительных) органов имеет свою специфику, обусловленную их местом в системе разделения властей. Только они непосредственно представляют население, и только они вправе заниматься правотворчеством, касающимся основных сфер жизни общества, – издавать законы. Представительные органы действуют на всех уровнях власти – от поселения до федерации. Они занимают свое место в системе сдержек и противовесов, правомерно ограничивая исполнительную (и в известной мере судебную) власть. Относительно исполнительной власти представительная власть ведет контроль, в первую очередь путем принятия бюджета и утверждения отчетов о его исполнении.

Исторически представительные органы появились как инструмент контроля над расходами и ограничения аппетитов в фискальной сфере исполнительной власти. В монархических государствах Средних веков источником права являлась светская исполнительная (монарх) и церковная власть. Сбор податей и налогов был организован, говоря современным языком, как рэкет. Это подрывало экономические основы существования общин, городов и отражалось на феодалах. Необходимость каким-то образом регламентировать процесс привела к объединению феодалов против королевской власти. Результатом стало создание парламента, который реализовывал два полномочия – установление налогов и контроль над расходами.

Конец ознакомительного фрагмента.