2. Конституция РФ 1993 года – «как это устроено»?
История с принятием новой российской Конституции длилась более трех лет[24].
Еще на первом съезде РСФСР в 1990 г. депутаты практически сразу решили начать работу над проектом новой конституции для страны и создали конституционную комиссию во главе с Председателем Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельциным. Мне довелось с самого начала принимать участие в ее работе в качестве председателя Комитета по законодательству Верховного Совета РСФСР. Но на первых порах моя личная работа над текстом новой конституции шла в «фоновом режиме», поскольку тогда на первом месте стояли проблемы с правовым и институциональным оформлением новой политической власти и особенно с экономикой, оказавшейся в катастрофическом состоянии.
Как известно, еще с середины 1980-х гг. в СССР практически повсеместно заговорили о необходимости рыночных реформ. Рождалось множество концепций и программ, на всех трибунах шли дискуссии. Но реальных подвижек не было, поскольку партийное руководство на союзном уровне не могло договориться ни о стратегии, ни о тактике желаемых перемен.
Осенью 1990 г. Б. Н. Ельцин заявил, что Россия больше не может ждать, когда СССР начнет всерьез заниматься экономикой, и потому республика приступает к реформам самостоятельно[25]. Но как только российское руководство продемонстрировало готовность воплотить стратегию реформ на практике, многие из экспертов-экономистов предпочли дистанцироваться от этого процесса[26]. Фактически единственной командой, способной не только писать концепции, но и решительно действовать, оказалась группа Е. Т. Гайдара. Однако Гайдар и его соратники позиционировали себя главным образом как специалисты, занимались в правительстве только экономическими вопросами, тогда как в сложившейся ситуации реформы нуждались, в первую очередь, в политической и юридической защите.
Этот сюжет – тема отдельной публикации. Здесь лишь стоит отметить, что необходимость проводить реформы в отсутствие должной «политической обороны» привело к тому, что возникшие социально-экономические трудности стали козырем в руках оппозиции и резко обострили политическую ситуацию. А работа над проектом новой конституции превратилась в поле борьбы различных сил за право определять будущее страны. Конституционный кризис стал перерастать юридически в войну проектов конституций, а политически – в двоевластие.
Верховный Совет РСФСР в начале 1990-х гг. активно использовал такой инструмент, как внесение поправок в действующую конституцию, чтобы «подмять» под себя президента и правительство. Президент же несколько раз обращался к такому механизму, как всенародное голосование, или референдум, с тем чтобы удержать политическую ситуацию в приемлемых рамках, предотвратить эскалацию конфликтов. Кульминационным стал апрельский референдум 1993 г., на который были вынесены вопросы о доверии президенту и его социально-экономическому курсу, а также о необходимости досрочных выборов депутатов и главы государства.
Во время подготовки к этому референдуму Президент РФ пригласил к себе меня и Сергея Сергеевича Алексеева[27], который был одним из ключевых юристов еще в Верховном Совете СССР, и предложил подготовить окончательный текст конституции, с которым он мог бы выйти на референдум. Для Б. Н. Ельцина было важно не просто поставить вопрос о доверии президенту, правительству и курсу реформ, но также показать обществу, каким он видит будущее страны, какие идеи, принципы и модели будут положены в основу новой российской государственности.
К тому времени у каждого из участников нашей рабочей группы были подготовлены собственные проекты конституций – так называемый «проект Алексеева – Собчака» и мой «Вариант „ноль“», опубликованный весной 1992 г. Однако было принято обоюдное решение отложить свои личные проекты в сторону. Потому что к тому моменту уже не было речи о написании классической конституции. Необходимо было решать с помощью текста нового Основного закона нетривиальную политическую задачу.
2.1. «Ядро согласия» в Конституции 1993 года
С «классической» точки зрения конституции принимаются, чтобы закрепить согласие элит, утвердить новые договоренности о системе власти, о принципах отношений, оформить новый «общественный договор». В России ситуация была далеко не классической: кризис по всем направлениям, общество расколото, конфликт властей нарастает с каждым днем. Противостояние элит при отсутствии традиций к поискам компромисса было настолько глубоким, что спустя полгода оно закончилось эпизодом гражданской войны. Для страны было спасением, что это противостояние не вышло за рамки Москвы.
Поэтому при разработке проекта пришлось идти «от противного»: поскольку новая российская Конституция не могла быть принята в результате общественного согласия, то необходимо было создать такой документ, чтобы общественное согласие стало результатом его принятия.
Мы выбрали следующую модель – начать с закрепления в Основном законе тех общественных ценностей, тех принципов, которые не вызывали сомнений ни у одной из противоборствующих сторон: «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Туда же легли и такие принципы, как разделение властей, правовое, социальное, федеративное государство, многообразие форм собственности и другие. Все эти идеи и принципы были абсолютно понятны, общеприняты и стали первой «точкой согласия» и для коммунистов, и для демократов, и для любых других политических сил. Наша «находка» состояла в том, что эти «заповеди» были изложены в самом первом разделе Конституции – «Основы конституционного строя». Причем данный раздел был максимально юридически защищен: изменить его отныне было можно только путем референдума или путем созыва специального Конституционного Собрания.
Достаточно очевидным стал и второй раздел Конституции «Права и свободы человека и гражданина», который был полностью основан на общепризнанных нормах и принципах международного права, включая «Всеобщую декларацию прав человека»[28]. Все эксперты и внутри страны, и за рубежом признают, что это один из сильнейших разделов действующей российской Конституции. Он был также хорошо защищен от возможных попыток изменить его в угоду сиюминутной политической конъюнктуре.
2.2. Конституция 1993 года как набор инструментов и процедур для достижения согласия
Далее в Основном законе содержатся разделы, посвященные механизмам осуществления государственной власти.
В сложившейся ситуации конфликта властей, как уже не раз упоминалось, остро был необходим инструмент «принуждения к согласию» и одновременно механизм формирования и поддержания системы политических сдержек и противовесов.
Поскольку страна находилась в переходном периоде, то есть в ситуации еще не завершившегося политического творчества, Конституция не могла дать детальное описание институтов, которые еще только находились в процессе становления. Поэтому значительная часть новой Конституции имеет процедурный характер, представляет собой описание типовых процедур, связанных с поддержанием должного баланса ветвей власти, поисками и сохранением консенсуса, а также с указаниями, что следует делать в случае возникновения конфликтов внутри системы власти – между парламентом и правительством, между президентом и парламентом, между центром и регионами, между ветвями власти внутри региона и пр.
В итоге был создан целый набор процедурных правил, которые никак не окрашены политически и тем более личностно: не имеет значения, кто конкретно становится президентом, председателем правительства, главой региона, но процедуры взаимодействия и поиска согласия остаются типовыми.
Например, в случае конфликта правительства и парламента оба этих органа могут либо попытаться найти консенсус самостоятельно, либо обратиться в Конституционный Суд, либо призвать президента в качестве арбитра. В последнем случае президент тоже имеет целый спектр инструментов: глава государства также вправе обратиться в Конституционный Суд, либо может созвать согласительную комиссию, либо сформировать новое правительство или назначить досрочные выборы парламента.
Конец ознакомительного фрагмента.