1. Что такое «конституция»? Роль конституции в «эпоху перемен»
1.1. Что такое «конституция»?
Конституция (от лат. constitutio — установление) – это особый юридический документ, основной закон государства, обладающий высшей юридической силой.
Первые представления о конституции разрабатывались еще в Древней Греции (в частности, Аристотелем) и были связаны, в основном, с вопросами о рациональном устройстве государственной власти в соответствии с понятиями демократии и справедливости. Самые ранние конституционные акты, или конституции в современном смысле этого слова, появились в XVII–XVIII вв. в США и Европе, когда идеи эпохи Просвещения о высшей ценности личных прав и свобод гражданина логично вылились в представления о необходимости ограничения абсолютной власти и подчинения «государственного Левиафана»[6] неким заданным правилам. Совокупность этих воззрений лежит в основе философской и политической концепции конституционализма[7].
Первая Конституция появилась в 1787 г. в США. В 1791 г. была принята Конституция Франции, в 1793 г. – Польши.
К числу первых конституционных проектов в России можно отнести «План государственного преобразования» графа Михаила Михайловича Сперанского (1809 г.) и «Государственную уставную грамоту Российской империи» графа Николая Николаевича Новосильцева (1818 г.).
Сегодня в мире действует около 200 конституций государств и примерно 300 конституций (уставов) субъектов федераций и автономных образований.
Лиссабонский договор (заменил не вступившую в силу конституцию Европейского Союза) утвердили 26 из 27 государств – членов ЕС (кроме Чехии).
«Писаных конституций» нет в Великобритании и Новой Зеландии, вместо Основного закона там действуют судебный прецедент, правовой обычай и отдельные нормативные акты (часто в судебной интерпретации).
Современная Конституция определяет принципы отношений в системе Человек – Общество – Государство, закрепляет основы государственного строя, высшие правовые гарантии прав и свобод человека и гражданина, очерчивает функции государства, устанавливает структуру и взаимоотношения органов государственной власти и управления.
1.1.1. Общие функции конституции
Конституция является «многомерным» объектом и оказывает непосредственное влияние на все стороны жизни общества и государства. Поэтому ее функции можно рассматривать и определять в координатах самых различных наук: конституционного права, политологии, философии, культурологии и так далее.
В глазах юриста смысл и значение конституции определяется следующими ее функциями:
Учредительная функция — выражается в установлении и юридическом оформлении важнейших институтов общества (придании им соответствующей государственно-правовой формы). При этом в Основном законе закрепляется конкретный перечень прав и обязанностей органов государственной власти и иных субъектов конституционного права.
Регулятивная функция — конституция является основным источником права, содержащим исходные начала для всей правовой системы и непосредственно регулирует основополагающие государственно-правовые отношения.
Охранительная функция — конституционные нормы направлены на защиту основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина.
Целеполагающая функция — заключается в закреплении Основным законом стратегических целей и задач развития общества и государства.
Те же самые функции, но в координатах политических наук, можно было бы определить следующим образом:
Учредительная функция — конституция выполняет функцию верховной легализации основ существующего общественного и государственного строя, общественного порядка.
Политическая функция — конституция устанавливает основы организации государственной власти, основы взаимоотношений государства и личности, определяет принципы функционирования политической системы в целом.
Стабилизационная функция — усложненный характер изменения конституции позволяет обеспечить стабильность закрепленных или устанавливаемых ею порядков.
Конструктивная функция — Основной закон устанавливает исходные начала для развития новых институтов на основе закрепленных в конституции «должных моделей будущего», дает нормативный прогноз для развития общественных отношений.
Конституция, несомненно, обладает мощным идеологическим потенциалом и оказывает самое непосредственное влияние на духовную жизнь общества путем распространения и утверждения определенных политических и правовых идей, представлений и ценностей, является основой идеологической самоидентификации государства, что имеет большое значение для его позиционирования на международной арене и внутри страны.
Кроме того, конституция имеет важное социально-культурное значение, поскольку Основной закон является не чем иным, как отлитой в юридическую форму матрицей конкретного общества. Эта матрица воплощает собой квинтэссенцию идеологических предпочтений и ценностей данного социума, сложившийся баланс интересов его политических сил, предпочтительные принципы властвования, формы политических институтов, особенности экономического устройства.
1.1.2. Конституции юридические и фактические
Правоведы различают конституцию юридическую и фактическую.
Юридическая конституция — это должный, установленный принципами и нормами действующей конституции порядок. Фактическая конституция — это реально существующая система общественных отношений и институтов.
В период революций и глубоких общественно-политических модернизаций, когда трансформируется или полностью разрушается прежняя система общественно-политических отношений и институтов, юридические конституции начинают стремительно устаревать и уже не могут оказывать регулирующее воздействие на общество, служить основой согласия и стабильности. Более того, не только отдельные нормы, но и сама конституция в целом могут становиться поводом для политических разногласий и конфликтов.
В случае когда наблюдается сильный разрыв, дисбаланс фактической и юридической конституции, говорят о конституционном кризисе, который означает невозможность дальнейшего нормального функционирования конституционной системы без радикального изменения и обновления всех ее институций. Выходом в такой ситуации является создание новой конституционной системы, основой которой должен стать обновленный Основной закон, способный привести в соответствие юридическую и фактическую конституции, прекратить дестабилизацию и разрушение общества.
С теоретической точки зрения возможны два идеальных способа принятия новой конституции – либо на основе договора (консенсусная модель), либо на основе разрыва согласия (по сути своей октроированная[8], или делегированная конституция). На практике происходит смешение этих способов, использование тех или других элементов в зависимости от потребностей текущей политической ситуации.
1.2. Общие закономерности «переходных периодов», влияющие на процесс управления изменениями
Существует множество определений тем событиям, которые происходили в конце XX в. в СССР, России, а также на всем постсоветском пространстве, включая страны бывшего социалистического лагеря. «Выход из застойного состояния», «попытка вернуться к исходному гегемонистскому проекту построения социализма», «демонтаж политической системы», «переход к рынку и демократии», «революция», «ускорение эволюционного развития за счет административно-силового вмешательства в механизмы функционирования общества», «системная трансформация» – за каждым термином стоят большие теории и научные школы[9].
Но как бы ни называли теоретики эти процессы, суть была одна – общества переживали «эпоху перемен», переходный период, которому свойственны общие закономерности, не зависящие от географических, хронологических или культурных факторов. Среди таких закономерностей, создающих особый динамичный контекст в период «перехода», можно выделить следующие:
– неустойчивость – «переходные процессы… являются неравновесными, их характеризует нелинейность, стохастический, вероятностный характер развития»[10];
– объективная нецелостность системы – переходная политическая система, переходная экономика характеризуются сочетанием как старых, так и новых форм и отношений;
– альтернативный характер развития – итоги «перехода» могут быть различны и далеки от первоначально ожидаемых, поскольку каждое частное изменение порождает изменение общего контекста, а вступление общества в переходное состояние исключает возврат к прежней ступени развития так как после начала переходного периода «система не помнит своего прошлого»[11];
– появление различных переходных форм (институциональных, правовых), существование которых противоречиво, но объективно вызвано к жизни прагматическими потребностями переходного периода[12];
– историчность – то есть преходящий характер различных черт политической, правовой и экономической системы конкретного государства[13].
Как показывает опыт, управление изменениями в условиях системного кризиса является скорее искусством, чем наукой, поскольку требует учета таких сложно формализуемых факторов, как:
– принципиальная неустойчивость ситуации, возможность ее «взрывного» изменения;
– одновременное сосуществование и конкуренция старого и нового во всех сферах;
– непредсказуемость и несоразмерность масштаба последствий, возникающих под влиянием незначительных и случайных факторов;
– резкое снижение горизонта достоверного прогнозирования и планирования, распад механизмов реализации принятых решений на фоне конкуренции целевых указателей и стратегий.
Горбачевская «перестройка» (1985) положила начало системной трансформации в СССР, которая означала состояние временного хаоса, когда старый социальный порядок и институты оказались почти разрушены, а новые еще не созданы. В этом «первичном бульоне» постоянно возникали и распадались элементы новых структур и отношений, альтернативы траекторий развития, судьба которых зависела от жизнеспособности конкурирующих моделей «желаемого будущего».
Проблема всех переходных периодов заключается в том, что одновременно существуют несколько моделей развития, несколько концепций желаемого будущего и несколько политических «команд», конкурирующих за один и тот же ресурс — страну, людей, экономику – в целях создать новый мир в соответствии с собственными представлениями о нем. Вопрос в том, какая из этих моделей окажется более конкурентоспособной, а какая команда – более успешной. Чем быстрее достигается согласие элит, тем скорее и точнее происходит выбор стратегии развития и завершается период трансформации.
В случае с СССР и Россией конкуренция «альтернативных моделей будущего» затянулась. В результате процесс сборки элементов «нового мира», совершающийся под диктовку сразу нескольких «задающих центров», порождал массу болезненных химерических образований, существование которых и последующий распад серьезно осложняли процесс выбора эффективной стратегии и последующее становление нового государства, жизнеспособной экономики и здорового гражданского общества[14].
Перелом наступил с принятием новой российской Конституции, которая стала документом своего рода политического предвидения, «ядром кристаллизации» новой структуры общества, нового государственного и экономического устройства. Для того чтобы выполнить эту миссию, конституция должна была обладать особыми свойствами, а также специальными механизмами, обеспечивающими ее защиту[15].
1.3. Конституция как инструмент трансформации прежнего социального порядка
Еще в конце XX в. считалось аксиомой, что любая конституция является закреплением некоего «общественного договора», который фиксирует текущее состояние дел, закрепляет сложившуюся расстановку политических сил и достигнутый консенсус элит. Однако на рубеже веков ученые стали все больше сомневаться в адекватности такой точки зрения. Сегодня специалисты, работающие на стыке политической теории и практики, все чаще приходят к выводу, что конституция в современном мире является не столько закреплением сложившегося общественного консенсуса, сколько специальным механизмом, необходимым для построения нового социального порядка, то есть не чем иным, как инструментом управления социальными трансформациями[16].
Такое отношение к конституции является достаточно новым для классического конституционного права. Однако этот подход вполне эффективно используется в политологии, теории общественного выбора, конституциональной экономике и других гуманитарных дисциплинах. Более того, в последние годы в условиях кризиса так называемой Вашингтонской гипотезы[17] особенно активно развиваются международные исследовательские проекты, направленные на анализ взаимосвязи внутреннего устройства («дизайна») демократических конституций, их устойчивости и способности содействовать созданию и поддержанию нового социального порядка[18]. А одной из самых актуальных проблем, занимающих сегодня не только теоретиков, но и практиков, стала попытка понять, почему демократические конституции живут очень недолго. Как отмечено в одном из недавних исследований, «средний период «полураспада» демократических конституций, принятых между 1789 и 2005 годами составляет всего 16 лет»[19]. На этом фоне действующая Конституция РФ, которой в текущем году исполняется уже 20 лет, представляет явный интерес.
Анализируя смысл и значение российской Конституции, важно учитывать динамику изменения представлений об этом документе в контексте конкретно-исторических реалий. Историческое время, когда создавалась новая российская Конституция, все дальше уходит в прошлое. Из памяти современников практически стерлись подробности тех драматических событий, которые влияли на разработку концепции и текста Основного закона. Одновременно активно развивались новые научные теории, расширялась база фактических знаний, трансформировались взгляды и оценки. С высоты достижений современной науки многие открытия и подлинные творческие находки двадцатилетней давности представляются сегодня едва ли не очевидными. В первую очередь речь идет об отношении к конституции как к инструменту управления социальными изменениями.
Но важно помнить, что двадцать лет назад этого научного багажа и таких подходов попросту не существовало. Представления о «дизайне» и функциях нового Основного закона рождались в начале 1990-х гг. отнюдь не в результате кабинетных изысканий и математических расчетов. Это был итог живого юридического творчества и политического искусства. Фактически в условиях глубокого политического конфликта был создан уникальный конституционный акт, который содержал в «свернутом» виде модели нового социального порядка и был способен не только воплотить, развернуть эти модели в действительности, но и стать основой для восстановления общественного согласия.
Такие конституции, способные «переформатировать» действительность в заданном направлении, несмотря на отсутствие в стране политического консенсуса и временную слабость институтов государства, современные исследователи называют «самореализующимися» (self-enforcing constitution)[20].
1.4. Особенности «самореализующихся» конституций
В условиях изменяющегося общества особое значение приобретает конструктивная функция Основного закона, который играет роль важного стимулятора социального прогресса. Но эта задача не решается автоматически. Для того чтобы образ желаемого будущего не остался благим пожеланием, а был реализован на практике, конституция должна обладать особыми свойствами, которые позволят, как уже говорилось, «переформатировать» реальность в соответствии с новыми принципами и противостоять неблагоприятному влиянию отживающих форм институтов и отношений.
Кроме того, необходимы специальные усилия, чтобы обеспечить внедрение новых конституционных установлений в живую ткань общественных отношений, в деятельность государственных органов и поведение граждан. В противном случае новая конституция может остаться всего лишь красивым фетишем, который требует поклонения, но не выполнения, и потому не имеющим ни значения, ни социальной и юридической ценности[21].
Для того чтобы произошел реальный переход к новой системе общественно-политического устройства, возникли и укрепились новые принципы отношений и новые институты, конституция должна достаточно долгое время оставаться стабильной и неизменной, потому что нельзя построить прочную правовую систему на постоянно меняющейся основе. Защита стабильности Основного закона в переходный период — это сложная политическая и юридическая задача, поскольку в пылу борьбы за политическое влияние оппозиционные силы могут активно «раскачивать лодку», подвергая конституцию ожесточенной критике и попыткам ревизии, а то и прямо саботируя ее установления. Поэтому наряду с политической волей и расширением общественной поддержки сторонников новой конституции, важнейшим условием сохранения стабильности Основного закона является его собственная внутренняя устойчивость и жизнеспособность, которая обеспечивается, помимо прочего, различными юридическими и политическими методами.
Конституции, которые отвечают этим условиям, и называют «самореализующимися», поскольку в такого рода документах изначально заложены все здоровые и эффективные принципы, механизмы и стимулы, обеспечивающие неизбежность и адекватность реализации конституционных положений на практике.
Создать жизнеспособную конституцию – очень непростая задача, которая требует глубокого знания не только юридической теории и философии конституционализма, но также конкретной политической практики, особенностей культуры и политических традиций своей страны.
Из этого следует, что, идеальные с теоретической точки зрения конституционные акты, скорее всего, будут мертворожденными. А любая живая, действующая конституция в каком-то смысле всегда выглядит «неправильной» и несовершенной. Такое положение дел является объективным, потому что конституционные нормы не только являются продуктом конкретной исторической ситуации, но и сами активно влияют на эту ситуацию, изменяя ее и изменяясь вместе с ней.
Очевидно, что никакое новое государственное устройство, правовая система или экономические отношения не вызревают в стерильных условиях. Объективно невозможно построить «дивный новый мир» с чистого листа, и в реальной действительности всегда существует динамичный баланс и взаимосвязь традиций и новаций. Перефразируя известную максиму германского канцлера Отто фон Бисмарка[22], можно сказать, что конституция, как и политика, есть искусство возможного. Поэтому любой основной закон не может быть абсолютно новым и обязательно должен отражать существующие общественно-политические реалии, которые порой бывают очень противоречивы. Для того чтобы эти противоречия не «взорвали» конституционную модель изнутри, она должна быть гибкой — не углубляться в детальное описание каких-либо структур, институтов и отношений (особенно, если все эти элементы находятся в стадии становления), но при этом содержать ясные и четкие процедуры, указывающие, что нужно делать в случае возникновения проблем и противоречий.
Эффективно работающая конституция всегда содержит целый набор разнообразных инструментов, помогающих урегулировать возможный конфликт в рамках существующего правового поля мирным и цивилизованным путем.
Устанавливая структуры и процедуры, конституция позволяет тем самым снизить возможные политические риски[23].
Процедурные границы уточняют, каким образом осуществляется конкретная деятельность органов власти. Например, в каком порядке происходит обсуждение и принятие нового закона, как и кем производится назначение Генерального прокурора и т. д. Существуют и структурные границы, которые очерчивают пределы полномочий и ответственности различных органов и уровней власти – центральных, территориальных, местных. Конституция устанавливает также пределы вмешательства государства в права и свободы граждан.
Например, конституции, которые действительно гарантируют защиту права частной собственности, обычно содержат механизмы, ограничивающие возможности властей произвольно конфисковывать собственность граждан.
Еще одним способом обеспечения устойчивости конституции является включение в текст нового Основного закона различных идей и принципов, которые в целом разделяются и поддерживаются большинством населения. Возможно, эти идеи и ценности, собранные вместе, покажутся философам противоречивыми. Но с практической точки зрения такой подход имеет больше плюсов, чем минусов: конституционно закрепленные «точки консенсуса» становятся основой для постепенной консолидации общества, для формирования широкого общественно-политического согласия.