Глава 2. Состояние и тенденции развития территориальных консолидированных бюджетов субъектов СЗФО
2.1. Доходная часть консолидированных бюджетов
Консолидированный бюджет субъекта РФ включает бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта. Консолидированный бюджет есть результат объединения бюджетных показателей, в котором отражены итоги разработки и реализации бюджетной политики региона.
Территориальный консолидированный бюджет не рассматривается и не утверждается законодательными органами власти субъектов РФ. Он используется в процессе бюджетного планирования и разрабатывается одновременно с проектом бюджета субъекта РФ. Количественные характеристики консолидированного бюджета служат для подтверждения реальности и обоснованности показателей регионального и местных бюджетов.
Территориальный консолидированный бюджет является важным макроэкономическим показателем, применяемым при прогнозах развития и при анализе всех финансовых проблем экономики региона. Такие вопросы, как налоговая нагрузка, общий объем социальных расходов, как правило, не решаются без данных консолидированного бюджета субъекта Федерации.
Кроме того, консолидированные бюджетные показатели используются при сравнительном анализе состояния отдельных территорий и стран.
О месте и роли территориальных консолидированных бюджетов в бюджетной системе РФ можно судить по данным рисунка 2.1.
Рис. 2.1. Доля доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в консолидированном бюджете России за 2004–2008 гг., %
Как видно, роль консолидированных бюджетов субъектов Федерации в бюджетной системе страны весьма значительна – в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации (исключая внебюджетные фонды) их доля за последние пять лет составляла 37–41 % в доходах, 45 % в расходах.
Кроме того, с помощью консолидированных бюджетов субъектов Федерации в течение 2004–2008 гг. перераспределялось 17–18 % валового внутреннего продукта, а через консолидированные бюджеты регионов Северо-Запада – 16–21 % валового регионального продукта округа (табл. 2.1).
Таким образом, консолидированные бюджеты регионов играют важную экономическую роль в воспроизводственном процессе. В то же время именно воспроизводственный процесс предопределяет количественный и структурный состав бюджетных показателей. В этой связи важнейшей исходной базой для анализа состояния консолидированных бюджетов СЗФО и их перспектив служит характеристика тенденций социально-экономического развития регионов Северо-Запада.
Северо-Западный федеральный округ, являясь четвертым по площади в России, занимает 9,9 % территории страны (1687 тыс. кв. км), имеет численность постоянного населения на начало 2009 г. 13,5 млн. человек (9,5 % населения страны).
Таблица 2.1. Доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ (в % к ВВП) и доходы консолидированных бюджетов регионов Северо-Западного федерального округа (в % к ВРП) в 2004–2008 гг.
Анализ динамики основных социально-экономических индикаторов показал, что в период 2004–2008 гг. экономика регионов округа развивалась быстрыми темпами (табл. 2.2).
Несмотря на кризисные явления конца 2008 г., благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура и рост внутреннего потребления позволили в целом сохранить позитивные тенденции экономического развития.
Рост промышленного производства за 2004–2008 гг. составил почти 30 %, объемы ввода жилья увеличились в 1,7 раза, опередив средние показатели в целом по стране.
Инвестиции в основной капитал выросли в 2,3 раза. В социальной сфере наблюдался рост реальных денежных доходов населения, однако данный показатель был несколько ниже среднероссийского. В то же время темпы сокращения числа безработных опережали средний уровень по России.
Таблица 2.2. Изменение основных социально-экономических индикаторов Северо-Западного федерального округа за 2004–2008 гг., в % к предыдущему году
На территории СЗФО производится 9,7 % ВВП страны (5-е место среди округов). По предварительной оценке, в 2008 г. объем ВРП Северо-Западного федерального округа в текущих ценах составил более 3 трлн. руб. (табл. 2.3).
Кризисная ситуация в IV квартале 2008 г. обусловила снижение прироста ВРП в 2008 г. по сравнению с предыдущими годами исследуемого периода, однако в целом величина валового регионального продукта за последние пять лет стала больше в среднем в 2,3 раза в каждом регионе округа.
На фоне наращивания объемов производства происходило увеличение совокупных доходов консолидированных бюджетов субъектов СЗФО, которые в номинальном выражении в 2004–2008 гг. повысились в 3 раза (табл. 2.4).
В свою очередь, это обусловило усиливающийся рост бюджетной обеспеченности населения СЗФО. Обеспеченность бюджетными средствами на душу населения, являющаяся одним из основных показателей повышения качества жизни граждан, в период с 2004 по 2008 г. стабильно увеличивалась и в среднем по округу выросла в три раза – с 17,4 до 53 тыс. руб. соответственно (табл. 2.5).
Таблица 2.3. Валовой региональный продукт в субъектах Северо-Западного федерального округа за 2004–2008 гг. (в текущих основных ценах), млрд. руб.
По итогам 2008 г. самый высокий абсолютный показатель доходов на душу населения имели г. Санкт-Петербург, Мурманская область, Республика Коми, Вологодская и Архангельская области, хотя наиболее высокие темпы прироста бюджетной обеспеченности демонстрировала Новгородская область – почти 50 %.
Таблица 2.4. Совокупные доходы консолидированных территориальных бюджетов субъектов Северо-Западного федерального округа в 2004–2008 гг.
Наименее обеспеченным бюджетными средствами являлось население Новгородской и Псковской областей, в которых данный показатель в течение 2004–2008 гг. составлял соответственно 36 и 50 % средней обеспеченности по СЗФО и 23–40 % – по России.
Для отслеживания основных тенденций в формировании доходной части бюджетной системы региона и выявления потенциальных возможностей ее увеличения представляется целесообразным проанализировать ее отраслевой состав. Рассмотрим это на примере Вологодской области (рис. 2.2).
Таблица 2.5. Обеспеченность бюджетными средствами на душу населения в субъектах Северо-Западного федерального округа в 2004–2008 гг.
Данные об отраслевой структуре поступления доходов в бюджетную систему области приведены только за 2006–2008 гг., так как в силу изменения классификации отраслей они не совсем сопоставимы с данными за 2004–2005 гг.
Как показывает диаграмма, основную долю перечислений платежей в бюджет региона в 2006–2008 гг. обеспечивали предприятия металлургического комплекса – 36–44 %. Вклад других отраслей экономики был незначительным: химического производства – 5–9 %, торговли – 8 % и строительства – более 5 %. Таким образом, проблема диверсификации доходной базы для Вологодской области, как и ряда других регионов Северо-Запада РФ, остается актуальной. Об этом свидетельствуют данные о поступлении в их бюджетные системы платежей от основной бюджетообразующей отрасли (табл. 2.6).
Рис. 2.2. Структура поступления доходов в бюджетную систему Вологодской области по видам экономической деятельности в 2006–2008 гг., %
Из данных таблицы 2.6 следует, что мобилизация доходных источников во все уровни бюджетной системы указанных регионов во многом определяется финансовой устойчивостью крупнейшей бюджетообразующей отрасли: ресурсодобывающей – в Республике Коми, Мурманской и Калининградской областях, металлургической – в Вологодской области. Наиболее зависимы в этом отношении Республика Коми и Вологодская область, в которых доходная база бюджетов на 65 и 40 % соответственно формируется за счет поступлений от крупнейших предприятий-плательщиков.
Анализ структуры доходной части консолидированных бюджетов субъектов СЗФО дает основание заключить, что главной составляющей доходов консолидированных бюджетов являлись налоговые поступления, вклад которых в большинстве регионов составлял 65–70 %, а в Вологодской области и Республике Коми превышал 80 % от общей величины доходов (табл. 2.7).
Таблица 2.6. Поступление налогов, сборов и других платежей в бюджетную систему РФ от основной бюджетообразующей отрасли субъектов СЗФО за 2006–2008 гг.
Таблица 2.7. Укрупненная структура доходной части консолидированных территориальных бюджетов субъектов СЗФО в 2004–2008 гг., %
Доля неналоговых доходов, основная часть которых формируется за счет поступлений от использования находящегося в региональной собственности имущества, в 2004–2008 г г. составляла в различных субъектах от 4 до 12 %. Наиболее весомый вклад неналоговые поступления вносят в консолидированный бюджет г. Санкт-Петербурга за счет реализации крупных объектов городской собственности и увеличения арендной платы за земли, предоставляемые инвесторам для целей жилищного строительства.
Незначительность роли неналоговых источников, особенно доходов от имущества, в других регионах обусловлена недостаточно активным внедрением механизмов рыночной оценки объектов недвижимости.
Безвозмездные поступления из других бюджетов, а также государственных (муниципальных) предприятий и организаций составляли в регионах-донорах в 2004–2006 гг. 5–7 %, в 2007–2008 гг. – 9-12 %. В дотационных субъектах – соответственно 17–24 и 25–30 %. При этом в Псковской области на долю безвозмездных перечислений приходилось свыше 33 % совокупных доходов.
В 2004–2008 гг. тенденции роста наблюдались и в части обеспеченности региональных бюджетных систем собственными доходами (табл. 2.8).
Несмотря на позитивную динамику уровня собственных доходов, темпы их роста в разрезе регионов в течение всего исследуемого периода претерпевали значительные изменения.
Так, если в 2004 г. показатель роста собственных доходов в Вологодской области был выше, чем в других субъектах СЗФО (56 % к уровню 2003 г.), то в 2005–2006 г. он снизился до 8 и 10 % соответственно, а в последние два года снова наметилась тенденция к увеличению темпов роста собственных доходов бюджета области. Нестабильный рост собственных доходов характерен для Мурманской области (от 60 % в 2006 г. до 8 % в 2008 г.) и большинства других регионов округа. В г. Санкт-Петербурге собственные доходы консолидированного бюджета в течение 2004–2007 гг. увеличивались в среднем на 37 % ежегодно, однако в 2008 г. темпы их роста снизились до 20 % вследствие сокращения темпов роста совокупных доходов бюджета и увеличения федеральных межбюджетных трансфертов.
Таблица 2.8. Собственные доходы консолидированных территориальных бюджетов субъектов Северо-Западного федерального округа в 2004–2008 гг.
Такая волатильность собственных доходов консолидированных бюджетов напрямую зависит от динамики налоговых поступлений, в связи с чем представляется целесообразным уделить особое внимание характеристике налоговых источников региональных бюджетных систем.
Налоговый потенциал распределен по территории Северо-Западного федерального округа неравномерно. Половина объема налоговых доходов мобилизуется в г. Санкт-Петербурге, еще 25 % – на территориях Вологодской, Ленинградской областей и Республики Коми. Доля других субъектов в налоговых поступлениях варьируется от 2 до 6 %. Дифференциация налогового участия связана с неравномерным развитием производственного потенциала территорий округа, в результате чего различия в уровне среднедушевых налоговых доходов между самым высокообеспеченным регионом (г. Санкт-Петербург) и самым низкообеспеченным (Псковская область) достигают четырех раз (табл. 2.9).
Анализ формирования налоговой базы консолидированных бюджетов субъектов СЗФО показал позитивную динамику поступления налоговых доходов при сохранении значительного различия в их уровне между регионами. Так, максимальный объем собранных налогов в 2008 г. был отмечен в г. Санкт-Петербурге (248 млрд. руб.), Ленинградской (44 млрд. руб.) и Вологодской (42 млрд. руб.) областях, а минимальный – в Псковской (9 млрд. руб.), Новгородской (14 млрд. руб.) областях и Республике Карелия (15,5 млрд. рублей; табл. 2.10).
Всего за период 2004–2008 гг. налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов СЗФО увеличились в два раза, а в г. Санкт-Петербурге – в 3,5 раза. Существенный рост налоговых платежей в 2008 г. наблюдался в Новгородской области (42 % к уровню 2007 г.), Архангельской – 37 %. Почти на 30 % увеличились налоговые поступления в Вологодской, Ленинградской областях, республиках Коми и Карелия.
Таблица 2.9. Налоговые доходы на душу населения в субъектах Северо-Западного федерального округа за 2004–2008 гг., руб.
Таблица 2.10. Динамика поступлений налоговых доходов консолидированных территориальных бюджетов субъектов Северо-Западного федерального округа в 2004–2008 гг.
В числе основных факторов роста налоговых доходов бюджетных систем регионов можно назвать благоприятную конъюнктуру цен на товары российского экспорта, и в первую очередь нефть, газ и металлы; расширение налоговой базы по многим налогам, обусловленное общим ростом экономики округа; улучшение налогового администрирования, а также частичное сокращение величины налоговой задолженности.
Несмотря на доминирующую роль налоговых поступлений в общем объеме доходообразующих источников бюджетов регионов, объемы и конкретная доля тех или иных видов налогов в субъектах округа существенно дифференцированы (табл. 2.11).
Крупнейшей доходообразующей статьей консолидированных бюджетов большинства субъектов СЗФО является налог на доходы физических лиц (НДФЛ). За исследуемый период объем поступлений по НДФЛ достигал 26–30 % суммарной величины мобилизованных бюджетных ресурсов (табл. 2.12).
Нетрудно заметить, что «вес» данного налога в доходах бюджетов в 2004–2008 гг. имел тенденцию к росту, что связано с увеличением базового налогообразующего показателя – фонда оплаты труда, обусловленным такими факторами, как снижение ставки единого социального налога, повышение размера МРОТ и оплаты труда в бюджетной сфере. Кроме того, увеличение сборов подоходного налога стало в определенной мере результатом легализации «серых» схем оплаты труда. За 2004–2008 гг. поступления НДФЛ в бюджеты субъектов СЗФО выросли почти в три раза.
Таблица 2.11. Удельный вес важнейших источников налоговых доходов в консолидированных территориальных бюджетах СЗФО в 2004–2008 гг., %
Таблица 2.12. Динамика поступлений налога на доходы физических лиц в субъектах Северо-Западного федерального округа за 2004–2008 гг.
В целом в регионах округа налог на доходы физических лиц составлял 4–6 % ВРП, что свидетельствует о невысокой нагрузке в части налогообложения (для сравнения: в развитых странах Западной Европы уровень подоходного налога составляет 8-10 % ВВП, в США – 9 %).
Налог на прибыль организаций является вторым по значимости источником доходов регионов СЗФО, а в формировании доходной базы бюджетов Вологодской, Ленинградской областей и г. Санкт-Петербурга ему принадлежит доминирующая роль. Так, платежи по данному налогу в 2004–2008 гг. составляли 36–43 % от всех мобилизованных доходных источников в Вологодской области, до 30 % – в г. Санкт-Петербурге и до 28 % – в Ленинградской области. Следует отметить, что по уровню собираемости налога на прибыль Вологодская область в указанный период прочно удерживала лидирующую позицию в СЗФО (без учета г. Санкт-Петербурга).
В целом же за 2004–2008 г г. поступления налога на прибыль в субъектах СЗФО выросли почти в три раза благодаря значительному расширению базы налогообложения и улучшению платежей и расчетов в экономике (табл. 2.13). Величина чистого сальдированного результата деятельности предприятий и организаций ежегодно демонстрировала рост в среднем наполовину. Кроме того, увеличение поступлений частично было обусловлено прекращением действия ряда льгот по налогу на прибыль.
Таблица 2.13. Динамика поступлений налога на прибыль в регионах Северо-Западного федерального округа за 2004–2008 гг.
Судя по итогам 2008 г., наиболее высокие темпы роста поступлений налога на прибыль отмечались в Новгородской (почти 70 % к уровню 2007 г.) и Архангельской (47 %) областях. Существенно, на 40–43 %, возросли платежи по налогу на прибыль в Вологодской области, республиках Карелия и Коми.
В Мурманской области собираемость налога на прибыль составила всего 85 % к уровню 2007 г., в то время как в 2006–2007 гг. по темпам роста данного показателя регион являлся лидером в округе. Подобная ситуация сложилась в результате снижения объемов промышленного производства (на 13 %), вызванного мировым финансовым кризисом.
Налог на имущество юридических лиц является еще одной важной бюджетообразующей статьей, ежегодно формирующей доходы бюджетов регионов в среднем на 7–9 %. О возрастающей роли этого доходного источника свидетельствует увеличение в 2008 г. его абсолютных показателей более чем в три раза к уровню 2004 г. во всех субъектах СЗФО. Данное обстоятельство обусловлено тем, что в соответствии с Бюджетным кодексом РФ регионы были наделены определенными налоговыми полномочиями по налогу на имущество, в частности они могли устанавливать ставку налога с правом ее дифференциации.
Итак, в 2004–2008 гг. субъектам СЗФО удалось добиться значительного наращивания доходной базы территориальных консолидированных бюджетов. По итогам 2008 г. прирост совокупных доходов бюджетов регионов округа составил в среднем 24 %, собственных доходов – 21 %, налоговых платежей – 25 %.
Однако вследствие переломного характера 2008 года итоговые показатели мало подходят для содержательных выводов, поскольку учитывают разнонаправленные тенденции и не отражают реальной ситуации, сложившейся в конце года. Для того чтобы охарактеризовать состояние бюджетных систем регионов СЗФО в 2008 г., необходим анализ не итоговых, а квартальных и месячных данных.
Уже в III квартале 2008 г. проявления финансового кризиса ухудшили наполнение доходной части консолидированных бюджетов. Темпы роста всех ее основных составляющих резко снизились в каждом регионе СЗФО по сравнению с темпами роста в предыдущем квартале, за исключением Вологодской области. Увеличение в III квартале экспортных цен на черные металлы в 1,3 раза позволило региону достичь роста налоговых доходов более чем на 50 % за счет значительного сверхпланового поступления налога на прибыль. Сохранение в этом квартале позитивной динамики основных показателей бюджетных доходов в целом по округу было обеспечено преимущественно за счет Вологодской области (табл. 2.14).
Однако в IV квартале 2008 г. дальнейшие кризисные процессы и ухудшение финансового состояния хозяйствующих субъектов неизбежно привели к прогрессирующему падению собственных доходов как в Вологодской области, так и во всех субъектах СЗФО и Российской Федерации.
Таблица 2.14. Поквартальная динамика темпов роста собственных, налоговых доходов и налога на прибыль консолидированных бюджетов субъектов СЗФО в 2008 г., %
Подобная ситуация была вызвана резким снижением уровня поступлений налоговых платежей, объем которых в целом по округу в IV квартале 2008 г. составил немногим более 88 % к уровню III квартала. Наиболее неблагоприятное положение сложилось с поступлением налога на прибыль. В IV квартале платежи по данному налогу в целом по округу снизились на 32 % по сравнению с платежами в предыдущем квартале. При этом в наибольшей степени сокращение поступлений налога на прибыль затронуло Архангельскую область – на 63 %, Калининградскую область – 49 %, г. Санкт-Петербург – на 38 %. В Вологодской, Псковской областях и Республике Карелия поступления по данному доходному источнику сократились на 24–27 %.
Основным фактором сокращения налоговой базы по налогу на прибыль в Вологодской области явилось падение прибыли предприятий и организаций, 90 % которого пришлось на основную бюджетообразущую отрасль – металлургическое производство. Помесячная динамика сальдированного результата деятельности предприятий металлургии за 2008 г. фиксирует в октябре падение прибыли на 34 % к уровню сентября и прогрессирующий рост убытка в течение ноября – декабря.
В свою очередь, ухудшение финансовых результатов деятельности предприятий металлургии было обусловлено неблагоприятной конъюнктурой цен на рынке сбыта стали. Экспортные цены на металлопродукцию демонстрируют дефляционную динамику. Стоимость тонны черных металлов в декабре 2008 г. снизилась на 42 % к уровню августа (рис. 2.3).
Несмотря на снижение наполняемости доходной базы субъектов СЗФО в IV квартале 2008 г., в целом по итогам года удалось добиться роста доходных источников в результате достижения высоких показателей развития экономики и экспорта в I полугодии, что позволило компенсировать уменьшение бюджетных поступлений в конце года.
Динамика объемов задолженности субъектов СЗФО по платежам в бюджет в исследуемом периоде представлена в таблице 2.15.
Только в четырех регионах (республики Карелия и Коми, Архангельская, Псковская области) к началу 2008 г. удалось добиться снижения задолженности по платежам в бюджет по сравнению с 2004 г. В других субъектах, наоборот, произошло наращивание объемов задолженности по налогам и сборам в 1,2–5,3 раза. Наиболее высокий рост задолженности на 01.01.2009 г. отмечался в Мурманской (5,3 раза) и Калининградской (3,7 раза) областях.
Рис. 2.3. Ежемесячная динамика среднемесячных экспортных цен на черные металлы, руб. за тонну (по данным департамента экономики Правительства Вологодской области), прибыли (убытка) предприятий металлургии, млн. руб. (по данным Федеральной службы государственной статистики) и налога на прибыль, млн. руб. (по данным Казначейства России) за 2008 г.
Как положительную следует расценивать тенденцию существенного снижения удельного веса задолженности по платежам в бюджет в общем объеме доходов бюджетов всех субъектов округа.
Политика региональных органов исполнительной власти в отношении налоговой базы на протяжении последних лет содержала не только фискальные мероприятия, но и меры, направленные на упорядочение льготного режима налогообложения с целью стимулирования экономического развития регионов.
Таблица 2.15. Задолженность по налогам и сборам в консолидированные бюджеты субъектов СЗФО в 2004–2008 гг. (недоимка, реструктурированная задолженность и приостановленные к взысканию платежи), на конец года.
В соответствии с региональным законодательством субъектами СЗФО в 2006–2008 гг. предоставлялись льготы по налогу на прибыль и имущественным налогам (табл. 2.16). При этом сумма выпадавших доходов не являлась обременительной для бюджетов, что связано с ориентацией региональных властей на создание равных условий налогообложения и поэтапное сокращение налоговых льгот, за исключением льгот, установленных для инвесторов.
Таблица 2.16. Объем налоговых доходов, недопоступивших в консолидированные бюджеты СЗФО в результате предоставления налоговых льгот в соответствии с региональным законодательством
Таблица 2.17. Удельный вес налоговых доходов в ВРП субъектов СЗФО в 2004–2008 гг., %
Конечно же, такая сдержанная политика регионов в отношении предоставления налоговых льгот не может привести к существенному снижению налоговой нагрузки на субъекты экономики (табл. 2.17).
Как видно из представленных данных, в субъектах округа произошло увеличение налоговой нагрузки на экономических агентов – в среднем с 12,2 % ВРП в 2004 г. до 14,7 % ВРП в 2008 г.
Таким образом, действующая в субъектах система налогообложения характеризуется еще недостаточно активным выполнением стимулирующей функции. В этой ситуации поддержание оптимального уровня налоговой нагрузки на экономику при формировании налоговой политики должно обеспечить благоприятные условия для развития и диверсификации структуры экономики наряду с одновременным устойчивым формированием доходов региональных бюджетов.
2.2. Межбюджетные отношения субъектов Северо-Западного федерального округа с федеральным центром
Показателем, отражающим зависимость субъектов от федерального центра, является доля собственных доходов в доходной части консолидированных бюджетов.
Для Северо-Западного федерального округа характерна значительная дифференциация его субъектов по уровню обеспеченности собственными доходами. К наиболее благополучным в этом отношении регионам относятся Республика Коми, Вологодская, Ленинградская области и г. Санкт-Петербург, в бюджетах которых собственные доходы в период 2004–2008 гг. составляли 85–93 % (табл. 2.18).
По итогам 2008 г. несомненным лидером по данному показателю являлась Вологодская область – в консолидированный бюджет региона мобилизовано 90 % налоговых и неналоговых платежей.
Наименее обеспечена собственными доходными источниками Псковская область, в которой уровень собственных доходов в 2004–2008 гг. составлял в среднем 64 %. Остальные регионы СЗФО обеспечивались собственными доходами на 74–78 %.
Таблица 2.18. Удельный вес собственных доходов в консолидированных территориальных бюджетах субъектов СЗФО в 2004–2008 гг., %
Заметим, что для основной части регионов СЗФО в 2006–2008 гг. стало характерным постепенное сокращение собственных доходов и увеличение безвозмездных перечислений из федерального бюджета. Поступления финансовой помощи из федерального центра в округ увеличились за 2006–2008 гг. более чем в три раза, а в бюджеты Мурманской, Ленинградской областей и г. Санкт-Петербурга – в 6 раз по сравнению с суммами перечислений в 2004–2005 гг. Такая ситуация во многом обусловлена увеличением межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в связи с реализацией приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ.
Говоря об обеспеченности субъектов СЗФО собственными доходами, следует остановиться на характеристике межбюджетного взаимодействия регионов с федеральным центром и рассмотреть, как происходило вертикальное распределение финансовых ресурсов, сформированных на территории региона.
Налоговые, неналоговые платежи и другие сборы, мобилизованные на территории исследуемых субъектов СЗФО, распределялись в 2004–2008 гг. между регионами и федеральным центром следующим образом (табл. 2.19).
Таблица 2.19. Доля доходов, поступивших в федеральный бюджет, в общем объеме платежей, собранных на территории регионов СЗФО в 2004–2008 гг., %
Как видно из данных таблицы, несмотря на отдельные колебания, сохраняется довольно высокий уровень централизации доходов. Например, в Республике Коми сумма отчислявшихся центру средств превышала 65 %, что связано со структурой промышленного производства, в котором существенную роль играет добыча и транспортировка газа и нефти. Платежи, собранные в Архангельской и Калининградской областях, распределялись между центром и регионом практически поровну. Порядка 44 % доходов передавала в федеральный бюджет Ленинградская область.
Таким образом, хотя целью проводимой бюджетной реформы является повышение эффективности управления государственными финансами в рамках бюджетного федерализма, значительная часть бюджетных доходов остается в ведении федерального правительства. Регионы же, теряя доходные источники, сохраняют за собой массу расходных обязательств, переданных с федерального уровня. При этом в большинстве субъектов сумма отчисляемых в федеральный бюджет средств значительно превышает объем перечислений, передаваемых регионам на выполнение функций федерального центра, что свидетельствует о неэффективном управлении межбюджетными отношениями между Российской Федерацией и ее субъектами (табл. 2.20).
Таблица 2.20. Данные о межбюджетных отношениях субъектов СЗФО с федеральным центром в 2004–2008 гг.
Высокая централизация доходных полномочий, закрепляя зависимость экономического развития регионов от федерального центра, не способствует более полному использованию условий их саморазвития. Так, Г. Б. Поляк отмечает, что «чем выше уровень концентрации средств в центральном бюджете, тем ниже уровень экономического и социального развития государства», а «уменьшение доли территориальных финансов влечет за собой ухудшение экономического и социального положения в регионах»[3].
Следовательно, вопрос децентрализации государственных функций сохраняет свою актуальность. Децентрализация полномочий по формированию доходов бюджета позволит точнее учесть специфику и состав налоговой базы и тем самым обеспечить более высокую собираемость доходов в бюджеты субъектов.
На протяжении 2004–2008 гг. четыре региона СЗФО – Республика Коми, Вологодская, Ленинградская области и г. Санкт-Петербург – являлись регионами-донорами. Остальные 6 субъектов округа относились к дотационным. Среди них самый дотационный – Псковская область. Основную долю (60 %) в структуре финансовой помощи, перечисленной в бюджет этой области за 2004–2008 гг., занимали дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Доля дотаций в Архангельской и Новгородской областях в 2006–2008 г г. составляла треть безвозмездных перечислений из федерального Фонда поддержки регионов (табл. 2.21).
Таблица 2.21. Дотационные регионы Северо-Запада Российской Федерации
Вместе с тем, как положительную следует оценивать тенденцию снижения уровня дотаций по отношению к собственным доходам в 2006–2008 гг. по сравнению с 2004–2005 гг., характерную для большинства дотационных субъектов округа.
2.3. Расходная часть консолидированных бюджетов субъектов Северо-Западного федерального округа
Существенное наращивание доходной базы региональных бюджетов в 2004–2008 гг. позволило повысить финансовые возможности органов государственной власти субъектов Федерации в выполнении расходных обязательств.
Бюджетная политика регионов в сфере расходов в 2004–2008 гг. была направлена на сохранение социальной направленности бюджетов, применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых услуг, на оптимизацию бюджетной сети и реализацию приоритетных национальных проектов.
Характеризуя расходную часть консолидированных бюджетов, необходимо отметить, что начиная с 2006 г. прирост расходов в субъектах СЗФО, за исключением Вологодской и Калининградской областей, опережал прирост доходов, что свидетельствует о невыполнении одного из главных принципов бюджетной политики – соответствия бюджетных расходов объему мобилизованных доходов. Подобная ситуация сложилась в связи с объективным увеличением затрат на содержание бюджетных учреждений и на оплату труда их работников, индексацией заработной платы и социальных выплат. Поскольку в структуре расходов доминируют расходы на социальную сферу, являющиеся «защищенными» видами расходов, то регионы стремятся не снижать их по сравнению с уровнем предыдущих лет, а по мере возможности, наоборот, увеличивать (табл. 2.22).
Наряду с вышеуказанными причинами, на увеличение расходов консолидированных бюджетов оказали влияние следующие факторы:
♦ во-первых, отказ многих приватизированных предприятий от содержания объектов социально-культурной сферы и их передача на баланс бюджетной системы;
♦ во-вторых, – делегирование с 2006 г. всех расходных полномочий по социальной поддержке и защите населения с федерального на региональный уровень. Согласно данным Реестров расходных обязательств, полученным с официальных сайтов финансовых органов исполнительной власти субъектов СЗФО, объем делегированных расходных полномочий консолидированных бюджетов регионов в 2007–2008 гг. составлял 5-13 % в совокупных расходах, за исключением внутренних оборотов (табл. 2.23).
Таблица 2.22. Темпы прироста доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов СЗФО в 2004–2008 гг., %
Необходимо отметить, что начиная с 2005 г. была законодательно запрещена схема введения «нефинансируемых мандатов», когда расходное обязательство устанавливалось федеральным законом, а его финансовое обеспечение возлагалось на бюджеты других уровней. Однако на практике все возрастающий объем федеральных расходных полномочий и их жесткое закрепление в федеральном законодательстве не позволяет субъектам РФ финансировать деятельность в сфере реализации данных полномочий по важнейшим для регионов вопросам.
Третьим фактором, вызвавшим рост бюджетных расходов, стало участие субъектов СЗФО в режиме софинансирования реализации приоритетных национальных проектов, требовавших выделения значительных ресурсов за счет бюджетов всех уровней.
Приведенная в таблице 2.24 укрупненная структура расходной части территориальных консолидированных бюджетов показывает доминирование в 2004–2008 гг. затрат на финансирование социальной сферы, в которую направлялось от половины до двух третей мобилизованных средств.
Важнейшим направлением расходов консолидированных бюджетов являются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство.
Таблица 2.23. Динамика расходных полномочий, переданных Российской Федерацией субъектам СЗФО, за 2007–2009 гг.
Таблица 2.24. Укрупненная структура расходной части консолидированных территориальных бюджетов субъектов Северо-Западного федерального округа в 2004–2008 гг., %
В структуре бюджетных затрат округа они занимают в среднем около 15 %, а в г. Санкт-Петербурге, Калининградской и Новгородской областях это вторая по величине статья расходной части консолидированных бюджетов. Удельный вес затрат на ЖКХ в суммарных расходах бюджета Вологодской области снизился с 13 % в 2004–2006 гг. до 9 % в 2007–2008 гг. Этот факт можно в основном объяснить увеличением финансирования, направляемого в экономику. В связи с проводимой в ЖКХ реформой подавляющая часть расходов этой отрасли передана на уровень местных бюджетов. Однако повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги повлекло за собой увеличение расходов региональных бюджетов, связанных с предоставлением гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.
Важное макроэкономическое значение имеет доля финансовых потоков, направляемых в реальный сектор экономики. Бюджетная система должна быть сориентирована на повышение роли факторов экономического роста, без которого доходная база бюджета не может быть устойчивой и стабильной.
Расходы консолидированных бюджетов СЗФО на финансирование национальной экономики составляли в среднем 11 % в 2004–2006 гг. и 15 % в 2007–2008 гг.
Приоритетным направлением социально-экономической политики субъектов СЗФО является развитие транспортных и социальных инфраструктур. Если в 2004 г. в транспортную отрасль и дорожное хозяйство направлялось в среднем 2,4 % расходов региональных бюджетов, то в 2005–2007 гг. – уже 6 %, а в 2008 г. – 11 %. В Калининградской области расходы на финансирование данной отрасли составляют 13 % суммарных расходов бюджета, в г. Санкт-Петербурге – 14 % (табл. 2.25).
Расходы, связанные с необходимостью государственного управления, поддержания общественного порядка и обеспечения безопасности, носили стабильный характер и в течение исследуемого периода составили 7–8 % затрат консолидированных бюджетов.
Как уже было отмечено, характерной особенностью территориальных консолидированных бюджетов в 2004–2008 гг. являлся высокий удельный вес социальных расходов, что позволяет назвать их социально ориентированными.
К ключевым направлениям социальных расходов относятся расходы на финансирование образования, здравоохранения, спорта, культуры, социального обслуживания и социального обеспечения населения.
Явными отраслевыми приоритетами консолидированных бюджетов регионов СЗФО в исследуемом периоде были расходы на финансирование образовательной деятельности – в среднем 24 % суммарных расходов.
Конец ознакомительного фрагмента.