Обеспечение противодействия коррупции. Раздел II. Правовые основы противодействия коррупции (Н. А. Пименов, 2018)

В результате освоения данной темы студент должен:

ЗНАТЬ:

♦ значение и сущность правовых основ противодействия коррупции, основные международные антикоррупционные конвенции;

УМЕТЬ:

♦ различать основные положения Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции,

♦ различать основные положения Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию;

ВЛАДЕТЬ:

♦ навыками самостоятельного анализа преступлений, отнесенных международными конвенциями к коррупционным;

♦ навыками анализа положений о возвращении в страны происхождения активов, полученных в результате коррупции.

Международное сообщество, стремясь выработать эффективные меры по предупреждению и искоренению коррупции, приняло ряд документов, к которым относятся конвенции Организации Объединенных Наций (ООН) (например, Конвенция против коррупции), Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и др.

В этих документах отмечается, что коррупция превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает все страны. Этим обусловлена исключительно важная роль международного сотрудничества в предупреждении коррупции и борьбе с ней.

Согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы; если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Это означает, что положения вступивших в силу конвенций могут иметь приоритет перед положениями российского законодательства и непосредственно использоваться в правоприменительной практике, в том числе судебной.

Международные антикоррупционные конвенции

Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности была принята 8 ноября 1990 г. (ратифицирована Россией Федеральным законом от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ), в которой рассматривались как уголовно-правовые, так и гражданско-правовые аспекты международного сотрудничества по борьбе с данным видом преступлений.

В ноябре 1996 г. Комитет министров Совета Европы принял Программу действий по борьбе с коррупцией. В рамках данной программы были подготовлены два документа: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г.

Организацией экономического сотрудничества и развития 21 ноября 1997 г., была принята Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках.

Многие важные для борьбы с коррупцией положения содержатся в Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. Данная конвенция ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ.

Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. (далее – Конвенция СЕ УОК 1999 г.) ратифицирована Россией Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ. Конвенция является базовым документом и призвана сформировать общую уголовно-правовую антикоррупционную политику на международном уровне. Она устанавливает обязанность государств закрепить в своем уголовном законодательстве составы таких преступлений, как подкуп государственных должностных лиц, подкуп в частном секторе, злоупотребление влиянием в корыстных целях, отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией, и др., а также установить санкции за их совершение.

В Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г. (далее – Конвенция СЕ ГПОК 1999 г.) указано на вредные финансовые последствия коррупции для частных лиц, компаний и государств, а также для международных институтов. В соответствии со ст. 1 конвенции, «каждая Сторона предусматривает в своем национальном законодательстве эффективные средства правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, позволяющие им защищать свои права и интересы, включая возможность возмещения убытков». Конвенция устанавливает общие правила гражданско-правового и гражданско-процессуального характера в сфере борьбы с коррупцией. Это первый международный договор о коррупции такого рода.

Конвенция ООН против коррупции принята 31 октября 2003 г. (далее – Конвенция ООН 2003 г.). Конвенция является комплексным универсальным международным договором, препятствующим развитию и распространению коррупции во всех сферах жизнедеятельности. Конвенция ратифицирована Россией Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ.

В конвенции отмечены связи коррупции с другими формами преступности, в частности с организованной преступностью и экономической преступностью, в том числе с отмыванием денежных средств.

Отдельно отмечены случаи коррупции, связанные с большими объемами активов, которые могут составлять значительную долю ресурсов государств, и ставящие под угрозу политическую стабильность и устойчивое развитие этих государств.

Положения вышеперечисленных конвенций предусматривают следующие составы коррупционных преступлений:

♦ подкуп национальных должностных лиц;

♦ подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций;

♦ подкуп в частном секторе;

♦ использование служебного положения в корыстных целях;

♦ злоупотребление влиянием в корыстных целях;

♦ отмывание доходов от преступлений;

♦ преступления, касающиеся операций со счетами;

♦ хищение имущества публичным лицом;

♦ незаконное обогащение;

♦ хищение имущества в частном секторе;

♦ участие в совершении перечисленных выше преступлений и покушение на них;

♦ сокрытие денежных средств, добытых преступным путем.

В отношении отдельных составов конвенции обязывают участников конвенций криминализировать соответствующие деяния в национальном законодательстве, по другим составам рекомендуют рассмотреть такую возможность. Многие понятия трактуются конвенциями шире, чем российским законодательством.

Международные конвенции требуют закрепить в национальном законодательстве положения о недействительности сделок, при заключении которых совершались коррупционные преступления.

Так, в соответствии с Конвенцией СЕ ГПОК 1999 г. каждая сторона предусматривает в своем национальном законодательстве, что любая сделка или положение сделки, предусматривающие совершение акта коррупции, являются недействительными и не имеющими юридической силы.[29]

Статья 18 Конвенции СЕ УОК 1999 г. также требует, чтобы каждая сторона принимала такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для обеспечения того, чтобы юридические лица могли быть привлечены к ответственности в связи с совершением уголовных преступлений, заключающихся в активном подкупе, использовании служебного положения в корыстных целях и отмывании денег.[30]

В Конвенции ООН 2003 г. указывается, что каждое государство-участник с учетом добросовестно приобретенных прав третьих сторон принимает необходимые меры по урегулированию вопросов о последствиях коррупции. В этом контексте государства-участники могут рассматривать коррупцию в качестве фактора, имеющего значение в производстве для аннулирования или расторжения контрактов, или отзыва концессий или других аналогичных инструментов, или принятия иных мер по исправлению создавшегося положения[31].

Согласно п. 2 ст. 19 Конвенции СЕ УОК 1999 г. и п. 4 ст. 26 Конвенции ООН 2003 г. в отношении юридических лиц должны применяться эффективные, соразмерные и сдерживающие уголовные или неуголовные санкции, в том числе финансового характера. При условии соблюдения правовых принципов государства-участника ответственность юридических лиц может быть уголовной, гражданско-правовой или административной. Ответственность юридических лиц в связи с коррупционными преступлениями предусматривается также ратифицированной Россией Конвенцией ООН против транснациональной организованной преступности.

Согласно международным конвенциям законодательно должна быть выстроена эффективная система конфискации, которая как на национальном, так и на международном уровне является исключительно важным фактором сдерживания преступной деятельности, в частности коррупционной.

Так, в соответствии с Конвенцией ООН 2003 г. каждое государство-участник принимает в максимальной степени, возможной в рамках его внутренней правовой системы, такие меры, какие могут потребоваться для обеспечения возможности конфискации:

1) доходов от преступлений, признанных таковыми в соответствии с конвенцией, или имущества, стоимость которого соответствует стоимости таких доходов;

2) имущества, оборудования и других средств, использовавшихся или предназначавшихся для использования при совершении преступлений, признанных таковыми в соответствии с конвенцией.[32]

Кроме того, каждое государство-участник принимает такие меры, какие могут потребоваться для обеспечения возможности выявления, отслеживания, замораживания или ареста доходов, имущества и других средств с целью последующей конфискации[33].

Государства-участники могут рассмотреть возможность установления требования о том, чтобы лицо, совершившее преступление, доказало законное происхождение таких предполагаемых доходов от преступления или другого имущества, подлежащего конфискации, в той мере, в какой такое требование соответствует основополагающим принципам их внутреннего законодательства и характеру судебного и иного разбирательства.[34]

Большое значение имеет закрепление в Конвенции ООН 2003 г. нового положения о возвращении в страны происхождения активов, полученных в результате коррупции. Конвенция указывает необходимые механизмы по укреплению международного сотрудничества в целях обнаружения, конфискации и возвращения преступных активов, а также содержит положения, направленные на предупреждение перевода средств незаконного происхождения, полученных от актов коррупции. В этой связи рекомендуется:

1) принимать такие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы разрешить другому государству-участнику предъявлять в свои суды гражданские иски об установлении правового титула или права собственности на имущество, приобретенное в результате совершения какого-либо из преступлений, признанных таковыми в соответствии с конвенцией;

2) принимать такие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы позволить своим судам предписывать тем лицам, которые совершили преступления, признанные таковыми в соответствии с конвенцией, выплату компенсации или возмещения убытков другому государству-участнику, которому был причинен ущерб в результате совершения таких преступлений;

3) принимать такие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы позволить своим судам или компетентным органам при вынесении решений о конфискации признавать требования другого государства-участника как законного собственника имущества, приобретенного в результате совершения какого-либо из преступлений, признанных таковыми в соответствии с конвенцией[35].

Требуют решения вопросы имплементации в российское законодательство конвенционных положений о статусе добросовестного приобретателя, компенсации ущерба лицам, которым он был причинен в результате коррупционного преступления.

Конвенция ООН 2003 г. рекомендует, чтобы каждое государство-участник принимало такие меры, какие могут потребоваться, в соответствии с принципами его внутреннего законодательства для обеспечения того, чтобы юридические или физические лица, которые понесли ущерб в результате какого-либо коррупционного деяния, имели право возбудить производство в отношении лиц, несущих ответственность за этот ущерб, для получения компенсации[36]. Такое возмещение может охватывать причиненный реальный ущерб, упущенную финансовую выгоду и компенсацию морального вреда.[37]

В то же время для того, чтобы ущерб подлежал возмещению, должны быть выполнены следующие условия:

♦ ответчик совершил или санкционировал акт коррупции или не предпринял разумные шаги для предотвращения акта коррупции;

♦ истец понес ущерб;

♦ существует причинно-следственная связь между актом коррупции и нанесенным ущербом[38].

Конвенции также устанавливают важные нормы об ответственности государств. Реализация этих норм в полном объеме требует внесения изменений в действующее российское законодательство. Так, в ст. 5 «Ответственность государств» Конвенции ЕС ГПОК 1999 г. говорится, что каждая сторона предусматривает в своем национальном законодательстве надлежащие процедуры, позволяющие лицам, понесшим ущерб в результате акта коррупции, совершенного ее публичными должностными лицами в ходе осуществления ими своих функций, требовать возмещения ущерба от государства или, в случае если сторона не является государством, от соответствующих властей данной стороны.

Таким образом, международное сообщество имеет в своем арсенале апробированные и достаточно эффективные документы, которые имеют исключительно большое значение как для международного сотрудничества в области предупреждения и пресечения коррупции, так и для государств – участников этих соглашений.

Практикум

В результате освоения данной темы студент должен:

ЗНАТЬ:

♦ правовую основу противодействия коррупции,

♦ положения Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

УМЕТЬ:

♦ определять ответственность за коррупционные преступления по уголовному законодательству,

♦ определять ответственность за коррупционные преступления по гражданско-правовому законодательству;

ВЛАДЕТЬ:

♦ навыками самостоятельного анализа основных антикоррупционных положений уголовного законодательства,

♦ навыками самостоятельного анализа основных антикоррупционных положений административного законодательства.

В Российской Федерации правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции, Федеральный закон № 273-ФЗ, Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», другие нормативные правовые акты, направленные на противодействие коррупции, в том числе регионального и муниципального уровней.

Как мы видим, в основе антикоррупционного законодательства, как и всего законодательства РФ, лежит Конституция РФ. Однако если мы обратимся к тексту Конституции, то не увидим термина «коррупция». Вместе с тем человек, его права и свободы Конституция провозглашает высшей ценностью, а защита прав и свобод граждан России отнесена к обязанностям государства и его органов (ст. 2 Конституции РФ). Одним из факторов, способных препятствовать осуществлению прав граждан, являются коррупционные проявления в сфере управленческой деятельности. Обратимся к ст. 15 Конституции РФ. Она устанавливает, что международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, Конституция закрепляет приоритет международных договоров РФ перед внутренним законодательством и определяет их как составную часть российской правовой системы.

Важнейшим этапом создания правовой базы в сфере борьбы с коррупцией в нашей стране стало подписание Россией Конвенции ООН против коррупции в городе Мерида (Мексика). Эта конвенция ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. Позднее, в феврале 2007 г., Россия официально вступила в Группу государств против коррупции (ГРЕКО). Тогда же, начиная с 2007 г., началась серьезная подготовительная работа по принятию антикоррупционного пакета законопроектов. И это была не только работа над принятием Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ), но и работа по внесению изменений в действующее законодательство – Уголовный кодекс РФ (УК РФ) и Уголовный процессуальный кодекс РФ (УПК РФ), Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), Федеральный закон «О государственной гражданской службе» и др.

Указом Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» был образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. На него была возложена разработка Национального плана противодействия коррупции. Первый план был утвержден Президентом РФ 31 июля 2008 г.

В дальнейшем основные направления борьбы с коррупцией были определены в Национальной стратегии противодействия коррупции (утверждена Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460). В утвержденной Национальной стратегии указывается, что меры по ее реализации, отражаемые в правовых актах РФ, в национальном плане противодействия коррупции на соответствующий период, в планах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, субъектов РФ и муниципальных образований по противодействию коррупции, должны соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права в области основных прав и свобод человека и гражданина, зафиксированным во Всеобщей декларации прав человека и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах.

Целью Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе. Основными принципами Национальной стратегии противодействия коррупции являются:

1) признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации;

2) использование в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний, при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции;

3) стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе № 273-ФЗ;

4) конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах.

Национальная стратегия противодействия коррупции реализуется по 21 направлению. Среди прочих следует отметить:

♦ обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции, а также повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию коррупции;

♦ совершенствование системы учета государственного имущества и оценки эффективности его использования;

♦ устранение коррупциогенных факторов, препятствующих созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций;

♦ совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме;

♦ совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией и повышение эффективности исполнения судебных решений;

♦ совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности;

♦ распространение ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательными актами Российской Федерации в целях предупреждения коррупции, на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

♦ повышение эффективности участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в антикоррупционной сфере, включая разработку организационных основ регионального антикоррупционного форума, оказание при необходимости поддержки другим государствам в обучении специалистов, исследовании причин и последствий коррупции.

В соответствии с Национальной стратегией разрабатывается и реализуется Национальный план противодействия коррупции (далее – Национальный план). Национальный план противодействия коррупции утверждается Президентом РФ сроком на два года. В настоящее время действует Указ Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 годы» (ред. от 15 июля 2015 г.). В настоящее время готовится Национальный план противодействия коррупции на 2016–17 гг. Документ призван решить такие задачи, как совершенствование организационных основ противодействия коррупции в субъектах РФ, активизация антикоррупционного просвещения граждан, обеспечение исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции в соответствии с Национальной стратегией противодействия коррупции. Одно из главных предложений экспертов для обновленного Национального плана – ввести персональную ответственность руководителей федеральных и региональных органов исполнительной власти за подготовку и исполнение положений ведомственных планов противодействия коррупции, а также Национального плана. Это связано с тем, что большинство ведомственных антикоррупционных планов носят формальный характер, в них не учитывается отраслевая специфика, нет четко поставленных целей, не определены конкретные мероприятия и ответственные за их выполнение лица. В ходе изучения внутриведомственных региональных планов по противодействию коррупции было установлено, что более 90 % из них не соответствуют целям и задачам, определенным Национальным планом на 2014–2015 гг. Введение персональной ответственности повысит качество антикоррупционной работы федеральных органов исполнительной власти и руководителей региональных органов исполнительной власти, считают эксперты[39].

Федеральный закон № 273-ФЗ является основополагающим, базовым документом, направленным на борьбу с коррупцией. В законе устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, а также система мер, направленная на противодействие коррупции, которая состоит из трех элементов:

♦ меры по выявлению и устранению причин и условий, способствующих соответствующей угрозе (профилактика в широком смысле);

♦ меры по выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию конкретных преступлений (борьба);

♦ меры по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупции.

Кроме того, законом устанавливается целый ряд обязанностей, ограничений и запретов, связанных с прохождением государственной и муниципальной службы, регулируются вопросы представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и ряд других вопросов, в том числе устанавливается ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушения.

Правительством Российской Федерации 14 мая 2014 г. была принята Программа по антикоррупционному просвещению на 2014-2016 гг., которая призвана совершенствовать правовую базу в стране в целях создания условий для повышения уровня правосознания граждан и популяризации антикоррупционных стандартов поведения, основанных на знании общих прав и обязанностей.

В целях противодействия коррупции Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» было утверждено Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, а также принято решение о том, чтобы руководителями федеральных государственных органов были созданы в пределах установленной численности этих органов подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений (определены должностные лица кадровых служб, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений).

В настоящее время экспертным сообществом подготавливаются инициативы, направленные на совершенствование антикоррупционного законодательства. Соответствующие предложения уже внесены в Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции.

Большая часть инициатив касается ситуаций, связанных с конфликтом интересов. Так, предлагается продолжить работу по развитию эффективных мер, призванных предотвращать возникновение условий для появления конфликта интересов, и по расширению мер ответственности. Специалисты считают необходимым подготовить предложения о мерах ответственности должностных лиц за ненадлежащее использование должностных полномочий в условиях неурегулированного конфликта интересов, а также предложения об ответственности руководителей ведомств за невыполнение подчиненными обязанности по урегулированию конфликта интересов. По их мнению, это будет способствовать выявлению противоправной деятельности должностных лиц, когда они используют свои полномочия в корыстных целях.

Кроме того, предлагается ввести в юридическую систему понятия «совместный финансовый интерес» и «фактический выгодополучатель», разработать их определения и подготовить соответствующие изменения законодательства. Обнародование списка «лиц, с которыми имеется совместный финансовый интерес», по мнению специалистов, необходимо проводить наравне с декларацией доходов и сведениями об имуществе[40].

Если не ограничивать круг людей и организаций, способных участвовать в появлении конфликта интересов, ближайшими родственниками и формально аффилированными лицами, то возникает потенциально широкий круг лиц, которые могут действовать в интересах служащего или использовать его положение, не являясь формально аффилированными с ним, поясняют эксперты.

Также специалисты предлагают внести изменения в уголовное и административное законодательство, чтобы выделить коррупционные преступления и правонарушения в отдельную группу, а также продолжить совершенствование законодательства об антикоррупционной экспертизе и изучить практику формирования и расходования бюджетных средств на антикоррупционную работу в федеральных и региональных органах исполнительной власти.

По мнению специалистов, также необходимо разработать методологию проведения исследований эффективности реализации законодательства о противодействии коррупции, провести исследование формирования стандартов антикоррупционной направленности и стандартов надлежащего управления в негосударственной сфере. Кроме того, необходимо продолжить анализ коррупционных рисков для выявления перечня типичных коррупционных практик и способствующих им правовых норм и процедур. Формирование типичных коррупционных практик позволит предотвратить и минимизировать коррупционные риски.

Таким образом, в России установлена четкая правовая основа противодействия коррупции, которая базируется на общепризнанных нормах международного права, международных договорах Российской Федерации, основных принципах и направлениях противодействия коррупции, установленных в Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции. Организационные основы предупреждения коррупции и меры по профилактике и борьбы с ней устанавливаются федеральными законами, а конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов реализуется в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах.

Практикум