Обеспечение противодействия коррупции. Раздел I. Методологические основы коррупции (Н. А. Пименов, 2018)

В результате освоения данной темы студент должен:

ЗНАТЬ:

♦ базовые понятия и сущность коррупции,

♦ теоретические основы коррупции;

УМЕТЬ:

♦ различать характерные признаки коррупции,

♦ анализировать исторические аспекты коррупционных явлений;

ВЛАДЕТЬ:

♦ навыками самостоятельного анализа основных признаков коррупции,

♦ навыками самостоятельного анализа основных причин коррупции.

Коррупция (от лат. corrumpere – «растлевать») – неюридический термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее установленным правилам (законодательству). Наиболее часто термин применяется по отношению к бюрократическому аппарату и политической элите. Соответствующий термин в европейских языках обычно имеет более широкую семантику, вытекающую из первичного значения исходного латинского слова. В толковых словарях термин «коррупция», как правило, обозначает подкуп и продажность должностных лиц и политиков.

Так, в толковом словаре Д. Н. Ушакова и С. А. Кузнецова коррупция рассматривается как подкуп, соблазнение, развращение взятками (должностных лиц). В толковом словаре С. И. Ожегова коррупция – моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами.

Юридический словарь определяет коррупцию как общественно опасное явление в сфере политики или госуда рственного управления, выражающееся в умышленном использовании представителями власти своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно подкуп этих лиц[3].

В российском законодательстве понятие коррупции закреплено в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ). В соответствии с данным законом коррупция – это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами[4].

Характерным признаком коррупции является конфликт между действиями должностного лица и интересами его работодателя либо конфликт между действиями выборного лица и интересами общества. Многие виды коррупции аналогичны мошенничеству, совершаемому должностным лицом, и относятся к категории преступлений против государственной власти.

Коррупции может быть подвержен любой человек, обладающий дискреционной властью – возможностью распределения по своему усмотрению каких-либо не принадлежащих ему ресурсов (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор, врач и т. д.). Главным стимулом коррупции является возможность получения экономической прибыли (ренты), связанной с использованием властных полномочий, а главным сдерживающим фактором – риск разоблачения и наказания.

Согласно макроэкономическим и политэкономическим исследованиям коррупция является крупнейшим препятствием для экономического роста и развития, способным поставить под угрозу любые преобразования. Коррупционная деятельность считается одним из основных видов теневой экономики.

Теоретические основы экономики коррупции были заложены в 1970-е гг. в работах американских экономистов неоинституционального направления, таких как С. Роуз-Аккерман, Г. Бекер, А. Шлейфер, П. Чендер, Л. Уайльд, и др. Главная их идея заключалась в том, что коррупция появляется и развивается, если существует рента, связанная с государственным регулированием различных сфер экономической жизни (введением экспортно-импортных ограничений, предоставлением субсидий и налоговых льгот предприятиям или отраслям, наличием контроля над ценами, политикой множественных валютных курсов и т. д.). При этом на коррупцию сильнее нацелены те чиновники, которые получают низкую зарплату. Позднее эмпирические исследования подтвердили, что масштабы коррупции снижаются, если в стране мало внешнеторговых ограничений, если промышленная политика строится на принципах равных возможностей для всех предприятий и отраслей, а также если зарплата чиновников выше, чем у работников частного сектора той же квалификации.

Большинство из имеющихся объективных определений коррупции концентрируются вокруг одной из трех категорий – бюрократический аппарат, рынок и общественный интерес.

Примером определения первой категории служит толкование коррупции, предложенное Дж. С. Наемом, а именно: «коррупция – это поведение, отклоняющееся от того, которое предписано должностному лицу имеющимися правилами, и обусловленное желанием получить материальные или статусные преимущества для себя, своей семьи или связанной с собой узкой группы лиц, а также нарушающие ограничения на вмешательство по личным мотивам в отправление должностных функций»[5].

К определениям, ориентированным на специфику рыночного механизма, относится формулировка, предложенная Дж. ван Клавереном, писавшим, что «коррумпированный чиновник рассматривает свою службу как частное предприятие, прибыльность которого следует максимально повысить. Должность становится, таким образом, орудием извлечения максимальной прибыли. Ее размеры зависят от рыночной конъюнктуры и его (чиновника) способностей найти оптимальную точку на кривой общественного спроса»[6].

К бихевиористским определениям, основанным на понятии «общественный интерес», относится, например, определение А. Рогоу и Д. Лассвелла, которые пишут, что «акт коррупции нарушает ответственность по отношению к системе общественного или гражданского порядка, и, следовательно, разрушителен для этих систем. Поскольку для последних общественный интерес выше частного, нарушение общественного интереса для извлечения личной выгоды представляет акт коррупции»[7].

Попыткой актуализировать представление о коррупции, предложенное еще классической политической доктриной, как о свойстве политического действия особого рода является также концепция «опосредованной коррупции» Д. Томпсона[8]. В соответствии с этой концепцией «опосредованная коррупция» характеризуется следующими особенностями:

♦ получаемое чиновником вознаграждение предназначено не ему лично, а используется для достижения политических целей и само по себе вовсе не наказуемо, как при обычной коррупции;

♦ предосудительно не вознаграждение само по себе, а то, как чиновник его обеспечивает (то же относится и к выгоде частного лица);

♦ связь между вознаграждением и выгодой предосудительна потому, что она наносит ущерб демократическому процессу, а не потому, что чиновник руководствуется коррупционными мотивами.

Коррупция является оборотной стороной деятельности любого централизованного государства, которое претендует на широкий учет и контроль. В первобытных и раннеклассовых обществах внесение платы жрецу, вождю или военачальнику за личное обращение за их помощью рассматривалось как универсальная норма. Ситуация стала меняться по мере усложнения и профессионализации государственного аппарата. Правители высшего ранга требовали, чтобы нижестоящие «служащие» довольствовались только фиксированным «жалованием». Напротив, чиновники низших рангов предпочитали тайно получать от просителей (или требовать у них) дополнительную плату за исполнение своих служебных обязанностей. На ранних этапах истории античных обществ (древнегреческие города-государства, республиканский Рим), когда еще не было профессиональных государственных чиновников, коррупция почти отсутствовала. Это явление начало расцветать лишь в эпоху упадка античности, когда появились такие государственные чиновники, о которых говорили: «Он приехал бедным в богатую провинцию, а уехал богатым из бедной провинции». В этот время в римском праве появился специальный термин corrumpire, который был синонимом слов «портить», «подкупать» и служил для обозначения любых должностных злоупотреблений. Там, где власть центрального правительства была слабой (например, в Европе в эпоху раннего Средневековья), использование служебного положения для личных поборов с населения часто становилось общепринятой нормой. Так, в средневековой России «кормление» воевод и присвоение ими платы за разрешение конфликтов считались обычными доходами служивых людей наряду с жалованием из казны или получением поместий. Чем более централизованным являлось государство, тем более строго оно ограничивало самостоятельность граждан, провоцируя чиновников низшего и высшего звена к тайному нарушению закона в пользу подданных, желающих избавиться от строгого надзора. Показательные наказания коррумпированных чиновников обычно не давали почти никакого результата, потому что на месте устраненных (разжалованных или казненных) появлялись новые вымогатели взяток. Поскольку у центрального правительства обычно не было сил для тотального контроля за деятельностью чиновников, оно обычно довольствовалось поддержанием некоей «терпимой нормы» коррупции, пресекая лишь слишком опасные ее проявления. Наиболее ярко эта умеренная терпимость к коррупции заметна в обществах азиатского способа производства. В странах доколониального Востока правители, с одной стороны, претендовали на всеобщий «учет и контроль», но с другой стороны, постоянно сетовали на жадность чиновников, которые путают собственный карман с государственной казной. Именно в восточных обществах появляются первые исследования коррупции. Так, автор «Артхашастры» выделял 40 средств хищения государственного имущества жадными чиновниками и с грустью констатировал, что «подобно тому, как нельзя не воспринять мед, если он находится на языке, так и имущество царя не может быть, хотя и в малости, не присвоено ведающими этим имуществом»[9]. Коренной перелом в отношении общества к личным доходам государственных чиновников произошел только в Западной Европе Нового времени. Идеология общественного договора провозглашала, что подданные платят налоги государству в обмен на то, что оно вырабатывает разумные законы и строго следит за их неукоснительным выполнением. Личные отношения стали уступать место чисто служебным, а потому получение чиновником личного дохода помимо положенного ему жалования начали трактовать как вопиющее нарушение общественной морали и норм закона. Кроме того, обоснованная представителями неокласической экономической теории идеология экономической свободы требовала, чтобы государство «предоставило людям самим делать свои дела и предоставило делам идти своим ходом»[10]. Если у чиновников уменьшались возможности регулирующего вмешательства, падали и их возможности вымогать взятки. В конечном счете в централизованных государствах Нового времени коррупция чиновников хотя и не исчезла, но резко сократилась. Новым этапом в эволюции коррупции в развитых странах стал рубеж XIX и XX вв. С одной стороны, начался новый подъем мер государственного регулирования и, соответственно, власти чиновников. С другой – зарождалось крупное предпринимательство, которое в конкурентной борьбе стало прибегать к «скупке государства» – уже не к эпизодическому подкупу отдельных мелких государственных служащих, а к прямому подчинению деятельности политиков и высших чиновников делу защиты интересов капитала. По мере роста значения политических партий в развитых странах (особенно в странах Западной Европы после Второй мировой войны) получила развитие партийная коррупция, когда за лоббирование своих интересов крупные фирмы платили не лично политикам, а в партийную кассу. Крупные политики стали все чаще рассматривать свое положение как источник личных доходов. Так, в Японии и в наши дни политические деятели, помогающие частным корпорациям получать выгодные контракты, рассчитывают на получение процента от сделки. В это же время начала расти самостоятельность внутрифирменных служащих, которые также имеют возможности злоупотреблять своим положением.

В XIX веке коррупция стала определяться как процесс взяточничества, в котором участвуют общественные должностные лица и частные агенты. Под взяточничеством в основном понималась незаконная оплата (со стороны частных лиц) в обмен на правительственный ресурс, например взятка за осуществление услуг, пользование общественной собственностью либо освобождение от правительственного регулирования.

Во второй половине XX в., после появления большого числа политически самостоятельных стран третьего мира, их государственный аппарат, как правило, изначально оказался сильно подвержен системной коррупции. Дело в том, что на «восточные» традиции личных отношений между начальником и просителями здесь наложились огромные бесконтрольные возможности, связанные с государственным регулированием многих сфер жизни.

Например, президент Индонезии Х. М. Сухарто был известен как «мистер десять процентов», поскольку всем действующим в этой стране иностранным корпорациям предлагалось платить четко обозначенную взятку президенту и членам его семейного клана. Типичной была коррупция «снизу вверх», когда начальник мог свалить всю вину на нижестоящих, но встречалась и коррупция «сверху вниз», когда коррумпированные чиновники высших рангов совершенно не стеснялись открыто брать взятки и даже делиться ими с подчиненными (такая система коррупции существовала, например, в Южной Корее). В странах третьего мира появились клептократические режимы (на Филиппинах, в Парагвае, на Гаити, в большинстве африканских стран), где коррупция тотально пронизывала все виды социально-экономических отношений и без взятки просто ничего не делалось. Развитие мирохозяйственных отношений также стимулировало развитие коррупции. При заключении контрактов с зарубежными покупателями крупные транснациональные корпорации даже стали легально включать в издержки переговоров расходы «на подарки». В 1970-х годах на весь мир прогремел скандал с американской компанией Lockheed, которая для продажи своих самолетов невысокого качества давала крупные взятки высокопоставленным политикам и чиновникам ФРГ, Японии и других стран. Примерно с этого времени коррупция стала осознаваться как одна из глобальных проблем современности, мешающая развитию всех стран мира. Еще более актуальной проблема стала в 1990-х гг., когда постсоциалистические страны продемонстрировали размах коррупции, сопоставимый с ситуацией в развивающихся странах. Часто возникала парадоксальная ситуация, когда одно и то же лицо одновременно занимало важные посты и в государственном, и в коммерческом секторах экономики; в результате многие чиновники злоупотребляли своим положением, даже не принимая взяток, а непосредственно защищая свои личные коммерческие интересы.

В современной экономической науке принято отмечать множественность причин коррупции, выделяя экономические, институциональные и социально-культурные.

Экономические причины коррупции – это прежде всего низкая заработная плата государственных служащих, а также их широкие полномочия влиять на деятельность фирм и граждан. Коррупция расцветает всюду, где у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться какими-либо дефицитными благами. Особенно это заметно в развивающихся и в странах с переходной экономикой, но проявляется и в развитых странах. Например, в США отмечено много проявлений коррупции при реализации программы льготного предоставления жилья нуждающимся семьям.

Институциональными причинами коррупции считаются высокий уровень закрытости при работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая распространение синекур и возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих.

Социально-культурными причинами коррупции являются недостаточная информированность и организованность граждан, их низкая общественная активность и пассивность в решении государственных дел, в отношении произвола власть имущих.

В тех странах, где действуют все три группы факторов (это прежде всего развивающиеся и постсоциалистические страны), уровень коррупции наиболее высок. Напротив, в странах западноевропейской цивилизации эти факторы выражены гораздо слабее, поэтому и коррупция там более умеренная. Предельно лаконичное определение основных причин коррупции некоторые зарубежные экономисты выражают следующей формулой:

Коррупция = Монополия + Произвол – Ответственность.

Это значит, что возможности коррупции прямо зависят от монополии государства на выполнение некоторых видов деятельности (например, монополия на государственные закупки ряда товаров) и от бесконтрольности деятельности чиновников, но обратно зависят от вероятности и тяжести наказаний за злоупотребления. Коррупция проявляется в различных сферах экономической деятельности человека, которые в совокупности формируют своеобразные рынки. Формирование рынка коррупционных услуг связано с распределением сфер влияния между чиновниками и порядком их взаимодействия между собой. Наиболее распространена децентрализованная (внешняя) коррупция, когда сделки заключаются индивидуально между должностным лицом и частным лицом. Однако добавление внутренней коррупции – между членами одной организации – придает ей черты организованной преступности.

Таким образом, общие тенденции эволюции коррупционных отношений связаны с постоянной трансформацией более простых форм в более сложные, переход от эпизодической низовой коррупции к систематической верхушечной и международной.

Практикум

В результате освоения данной темы студент должен:

ЗНАТЬ:

♦ определение модели коррупции

♦ основные модели коррупции

УМЕТЬ:

♦ различать модели распределения ресурсов в экономике с коррупцией

♦ различать бихевиористские модели коррупции

ВЛАДЕТЬ:

♦ навыками самостоятельного анализа модели распределения ресурсов в коррупционной экономике

♦ навыками самостоятельного анализа бихевиористской модели коррупции.

Существующие теоретические подходы к коррупции находят свое отражение в различных ее моделях. Модель коррупции – есть теоретическое представление о реальной системе участников коррупции, составе ее элементов, количестве и характере связей между ними, выполняемых системой коррупционных функций в ходе реализации выбранных участниками стратегий своего поведения и имитации коррупционных эффектов. Существующие теоретические воззрения позволили ученым разработать различные модели коррупции. Например, модели распределения ресурсов в экономике с коррупцией; модели коррупции в налоговых органах; модели с иерархической структурой, модели множественного коррупционного равновесия; динамическая модель ограничения коррупции; модель обмена популярности на взятку; модель коллективной репутации и ряд других[11]. Соответственно видам коррупции их модели могут быть социальными, экономическими, политическими и т. д.[12]. Рассмотрим наиболее известные и распространенные модели коррупции.

Экономический подход к исследованию коррупции стал популярен после классической работы Сьюзен Роуз-Аккерман (The economics of corruption / S. Rose-Ackerman // Journal of public economics), опубликованной в 1975 г. Схожие проблемы исследованы А. Шлейфером и Р. У. Вишней. В своей модели они указывают на возможность «воровства» у государства тех благ, которые распределяет государственный служащий. Коррупция определяется как продажа государственными служащими государственной собственности в частных целях[13].

Модель распределения ресурсов в коррупционной экономике рассматривается следующим образом. Если величину взятки легко сравнить с денежным выражением суммы украденного, то для потерь субъектов от наказания приходится учитывать альтернативные издержки – количество лет, которое преступник проведет в заключении, помноженное на разницу между его возможным среднегодовым доходом и расходами на его содержание в тюрьме. Также можно учитывать отрицательные социальные последствия снижения веса пойманного преступника в обществе и снижения его возможного дохода. Вымогательство взяток приводит к уменьшению количества государственных услуг.

В модели, в которой ведомство производит один однородный продукт с кривой спроса D(P) со стороны частных лиц, товар (услуга) продается чиновником, который имеет возможность влиять на количество продающегося товара. Он может просто отказать любому индивиду в предоставлении товара безо всякого риска наказания для себя. Цель чиновника – максимизировать величину взяток, которые он собирает от продажи государственного товара, официальная цена за который равна P, а затрат на производство для чиновника нет, так как их оплачивает государство. Есть два случая – с воровством и без него, от этого зависят предельные затраты MC (англ.: marginal cost) чиновника (рис. 2.1).

Рис. 2.1. Модель коррупции без воровства: Q – государственный товар (услуга); MR – предельный доход, MC – предельные затраты; P – цена государственного товара (услуги); D – кривая спроса на государственный товар (государственные услуги) со стороны частных лиц

Если служащий получает от граждан сумму, из которой передает официальную цену товара государству, то MC будет равно P. Если же он ничего не передает государству и присваивает всю полученную сумму, то MC для него равно нулю и гражданин платит только взятку. Проводить дискриминацию граждан, назначая каждому свою цену, он не может и поэтому действует как монополист. Согласно данной модели коррупция распространяется прежде всего вследствие конкуренции между чиновниками, поскольку наиболее привлекательные должности достаются тем, кто может за них заплатить наибольшую цену, что стимулирует сбор взяток.

В случае коррупции с воровством распространение коррупции ускоряется благодаря двум факторам.

Во-первых, чиновники конкурируют в борьбе за бюджетные средства.

Во-вторых, для потребителей государственных услуг расход на взятку по сговору с чиновником получается меньше, чем на налог или пошлину, и поэтому взяткодатели оказываются в лучшей позиции на рынке, чем их законопослушные конкуренты (рис. 2.2).

Рис. 2.2. Модель коррупции с воровством: Q – государственный товар (услуга), MR – предельный доход, MC – предельные затраты; P – цена государственного товара (услуги); D – кривая спроса на гос. товар (гос. услуги) со стороны частных лиц

В свете борьбы с коррупцией в данном случае достаточно ввести строгий учет с целью затруднить воровство. Переход к коррупции без воровства, как видно из графиков, также уменьшит количество взяток.

Вместе с тем авторы модели отмечают, что она применима в основном к авторитарным режимам и неразвитым рынкам. В странах с открытой экономикой конкуренция в целом оказывает обратное – сдерживающее – воздействие на коррупцию. Если различные ведомства предоставляют одни и те же услуги, то у потребителя появляется выбор и уровень вымогательства взяток снижается. Частные фирмы сообщают о дающих взятки конкурентах в правоохранительные органы. Конкуренция среди политических элит в демократических режимах делает деятельность правительства более прозрачной[14].

Модель коррупции как социальных отношений впервые исследована Гарри С. Бекером и Георгом Дж. Стиглером в 1974 г., а в последующем – Эдвардом Банфилдом в 1975 г.[15] Для объяснения причин и сущности коррупционных отношений используется модель «поручитель (принципал) – исполнитель (агент) – опекаемый (клиент)» (рис. 2.3).

Рис. 2.3. Модель коррупции в системе «принципал – агент – клиент»

Данная модель рассматривает ситуацию, когда поручитель (принципал) не обладает всей полнотой информации о действиях исполнителей (агентов). Поэтому он заключает с ними договор, содержащий выгодные для агентов условия, которые мотивируют их к совершению действий в интересах принципала (главным образом к предоставлению услуг клиентам). В этой модели центральное правительство действует как принципал (П): оно устанавливает правила и ставит перед агентами (А), чиновниками среднего и низшего звена, конкретные задачи. Чиновники выступают при этом как посредники между центральным правительством и клиентами (К), отдельными гражданами или фирмами. В обмен на оплату налогов агент от имени принципала предоставляет клиентам различные услуги (лицензирует деятельность фирм, выдает гражданам социальные пособия, осуществляет наем работников на государственную службу и т. д.). Например, в рамках налоговой службы принципалом выступает государство в лице руководителя налоговой службы, агенты – это сборщики налогов, а в качестве клиентов выступают все налогоплательщики. В обмен на оплату налогов налогоплательщики получают возможность легально функционировать, в противном случае их ожидают штрафы и прочие наказания.

Качество системы регулирования зависит от того, возникают ли в этой системе конфликты интересов между принципалом и агентом. Правительство в принципе не имеет ни времени, ни возможностей лично обслуживать каждого клиента, поэтому оно делегирует полномочия на их обслуживание чиновникам, установив для них определенные правила. Чиновники-агенты, зная своих клиентов лучше, чем правительство-принципал, могут более эффективно работать с клиентами. Но принципалу трудно контролировать, как многочисленные посредники-агенты выполняют порученную работу, тем более что чиновники могут сознательно скрывать информацию об истинных результатах своей деятельности. Поскольку честность чиновника-агента не может быть полностью контролируемой, агент самостоятельно решает, быть ли ему «честным». Решение чиновника зависит от ожидаемых вознаграждений за добросовестную работу и ожидаемых наказаний за злоупотребления. Например, в российской налоговой системе оплата налогового служащего почти не зависит от количества вносимых в бюджет средств за счет выявленных им укрываемых налогов. Это приводит к тому, что зачастую сборщик налога оказывается в большей степени заинтересован в получении взяток, чем в честной службе.

Нелегальное вознаграждение чиновнику-агенту может предоставляться его клиентами по разным мотивам. Гражданин или фирма могут дать взятку, чтобы чиновник предоставил им положенные услуги более оперативно, «вне очереди» (ускоряющая взятка). Чаще, однако, чиновников подкупают, чтобы они закрывали глаза на существующие нарушения (тормозящая взятка). Бывает и так, что чиновник имеет широкие возможности для придирок по надуманным предлогам – тогда взятки дают, чтобы чиновник не воспользовался своими возможностями проявить самодурство (взятка «за доброе отношение»).

Для предотвращения коррупции наиболее ответственным служащим стараются назначать очень высокое жалованье и одновременно ужесточают меры наказания за нарушение ими служебного долга. Однако многие исследователи отмечают, что во многих случаях государственное жалование не может конкурировать с финансовыми возможностями потенциальных взяткодателей (если ими являются крупные легальные бизнесмены или представители организованной преступности). Достойная зарплата служащего является необходимым, но недостаточным условием для предотвращения коррупции. Поэтому государство дополняет (или даже заменяет) высокие поощрения на «воззвания к честному поведению». Это значит, что правительство пытается создать психологические барьеры против своекорыстия служащих, например повышая моральный уровень граждан через механизмы обучения и идеологической пропаганды. Кроме того, правительство поощряет прямые связи с гражданами (например, прием жалоб от населения), которые служат дополнительным – и очень важным – инструментом контроля за действиями чиновников.

Таким образом, от зарплаты служащих и от широты их полномочий зависят взаимоотношения «служащий – гражданин», а от степени контроля государства над служащими и влияния граждан на государство – взаимоотношения «государство – гражданин». Моральные нормы влияют в этой системе на все виды отношений, определяя меру допустимости отступлений от требований закона.

Существует также точка зрения, что к коррупции допустимо терпимое отношение. Согласно одному аргументу в истории развития некоторых стран (Индонезии, Таиланда), были периоды, когда экономика и коррупция росли одновременно[16]. Согласно другому аргументу взяточничество есть лишь реализация рыночных принципов в деятельности государственных и муниципальных структур. Таким образом, терпимое отношение к коррупции допустимо в условиях экономического бума либо пока она не затрагивает эффективность рынка в целом. Критики этой точки зрения возражают, что вследствие перечисленных выше причин страны с высоким уровнем коррупции после периода роста рискуют утратить стабильность. Оптимальный уровень коррупции можно представить так, как он представлен на рис. 2.4.

Рис. 2.4. Оптимальный уровень коррупции

По мере того как государство искореняет коррупцию, затраты на это плохо окупаемое занятие возрастают настолько, что для полной ликвидации коррупции придется затратить бесконечные усилия. Сравнивая потери от коррупции и затраты на искоренение коррупции для каждого ее уровня, можно найти оптимальный уровень коррупции, соответствующий наименьшим суммарным потерям. Оказывается, для общества выгоднее не уничтожать коррупцию до конца – просто вследствие высокой затратности этого процесса.

Продолжением модели коррупции как социальных отношений является бихевиористская модель коррупции. В процессе воспитания и социализации большинство индивидов оказываются способными усваивать этос[17] приоритетных для них социальных групп и поддерживать его в своей последующей социальной деятельности. И какой этос индивид будет поддерживать, определяется реальными, а не нормативными социальными практиками, теми реальными правилами поведения в различных жизненных ситуациях, которые приняты в более или менее крупных социальных группах. Соответствующий этос в данном аспекте следует понимать как стиль жизни социальных групп коррупционеров, как ориентацию их культуры в широком смысле, их норм и правил поведения на ту или иную коррупционную активность, как совокупность приоритетных для этих социальных групп ценностей, норм морали и стереотипов поведения, допускающих и поддерживающих коррупционное поведение. В соответствии с бихевиористским определением коррупция – это злоупотребление общественной должностью, полномочиями или ресурсами в целях получения личной выгоды.

Согласно законам бихевиоризма, попадая в коллектив, человек перенимает правила поведения, которые в этом коллективе приняты. Поэтому, если внутриведомственная культура такова, что по отношению к взяткам царит «обстановка благодушия, порой безответственности при решении служебных вопросов, отсутствие гласности при обсуждении проступков сотрудников», новые сотрудники примут такое поведение как нормальное и будут вести себя так в дальнейшем[18].

Распространение коррупции среди чиновников приводит к тому, что в ней оказываются заинтересованными и подчиненные, и руководители. Оценка потенциальной выгоды и рисков, связанных с коррупцией, в упрощенной форме описывается следующей моделью (табл. 2.1).

Таблица 2.1. Оценка потенциальных выгоды и рисков, связанных с коррупцией

Данная система достаточно устойчива, она обеспечивает стабильность коррупционной деятельности и рынка коррупционных услуг. Например, можно столкнуться с принципом презумпции добросовестности правоохранительных органов, что означает, что шансы уличить их сотрудника в неправомочных действиях ничтожно малы.

На практике подчиненные делят взятки не только с руководством, но и друг с другом. Конечным итогом является формирование специфических для коррупции внутренних рынков и экономических механизмов. В частности, возникают позиции с особенно высокими нелегальными доходами. Борьба между чиновниками за такие позиции формирует внутренний «рынок труда». По мере развития коррупции происходит некоторая централизация рынка начиная с уровня отдельных ведомств, когда чиновники вырабатывают тарифы за принятие конкретных решений, чтобы снизить уровень внутренней конкуренции за каждую взятку и повысить общий доход.

В то же время необходимо отметить, что для поддержания стабильности нелегальных финансовых потоков чиновникам требуется определенное правовое поле, им необходимы законодательные факторы, позволяющее, с одной стороны, получать неправомерные экономической выгоды от коррупции, а с другой – иметь определенную юридическую защищенность от возможного административного и уголовного преследования. Приходится признать, что коррупционные практики – даже при некотором снижении их объема в последние годы – все еще очень часто используются в качестве правил поведения государственных и муниципальных служащих, а при взаимодействии с ними также и граждан. И поэтому в современной российской ситуации этос коррупции поддерживается постоянным воспроизведением договорных коррупционных отношений, временных и неформальных, конкретных и очень разнообразных, адаптированных к имеющимся нормам законодательства, условиям социальной среды, действиям органов власти, складывающейся экономической и социальной ситуации.

Таким образом, рассмотренные модели коррупции достаточно реально отражают существующую коррупционную практику, наглядно демонстрируя соединение современного понятия обычной коррупции с понятием системной коррупции.

Практикум

В результате освоения данной темы студент должен:

ЗНАТЬ:

♦ классификацию основных видов коррупции,

♦ типологию коррупционных отношений;

УМЕТЬ:

♦ различать политическую и административную коррупцию,

♦ различать верхушечную и низовую коррупцию;

ВЛАДЕТЬ:

♦ навыками самостоятельного анализа верхушечной коррупции,

♦ навыками самостоятельного анализа низовой коррупции.

В настоящее время существуют различные подходы к классификации коррупции. Из множества представлений о коррупции рассмотрим следующие.

Первый подход трактует коррупцию как некоторые отклонения от норм права, служебной этики или общечеловеческих моральных принципов. Таким образом, коррупция – это совокупность «нехороших дел» конкретных персон. Эти персоны могут работать в министерствах, быть депутатами, служить в коммерческих фирмах или профсоюзах. Ниже речь будет идти только о «государственной» коррупции, то есть о той ее разновидности, для которой существенно участие в «нехорошем деле» должностного лица, состоящего на государственной службе (в широком смысле слова – от «избранников народа» до обычных чиновников и «бюджетников», включая работников медицины, образования и т. д.).

«Государственная» коррупция существует постольку, поскольку чиновник может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы, медицинские, образовательные и иные социальные услуги, которые должно оказывать государство, и т. п.

Государственный служащий обязан принимать решения исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурных и моральных норм. Коррупция начинается тогда, когда действия должностного лица, соответствующие этим целям, подменяются его же действиями, обусловленными корыстными интересами. Этого достаточно, чтобы характеризовать такое проявление коррупции, как злоупотребление служебным положением в корыстных целях. Часто должностное лицо действует не только в собственных интересах, но и в интересах другой стороны (гражданина, представителя бизнеса, другого должностного лица). Эта сторона нуждается в определенных услугах должностного лица, которые оно и предоставляет, но не в рамках обычного выполнения своих обязанностей, а за некоторое вознаграждение, которое не предусмотрено нормами и скрывается участниками сделки от общества. В этом случае говорят о таком проявлении коррупции, как взяточничество. Часто наиболее распространенные проявления коррупции, заключающиеся в получении чиновниками взяток за «оказание услуг» или «снятие преград», называют административной коррупцией.

В рамках такого подхода к коррупции, американский ученый С. Роуз-Аккерман подразделяет (Susan Rose-Ackerman) коррупцию на политическую, связанную с процессом принятия закона, и административную, обусловленную их применением[19]. Разные ее проявления классифицируются по месту и характеру коррупционных действий. И в этой связи различают верхушечную и низовую коррупцию. Первая (верхушечная) охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (законы, государственные заказы, приватизация, государственные инвестиции и т. д.). Важно отметить, что очень часто верхушечная коррупция порождается взаимодействием власти и бизнеса.

Низовая коррупция распространена на среднем и низшем уровнях и связана с текущими делами и повседневным взаимодействием чиновников с гражданами и предпринимателями (лицензии, штрафы, регистрация, разрешения, услуги в сфере здравоохранения, образования, жилья, социального обеспечения и т. д.).

Привлекательность низовой коррупции состоит в том, что при минимальном риске для обеих сторон она обладает специфической ценностью не только для получателя (вымогателя) взятки, но и для взяткодателя. Взятка помогает им оперативно решить свои проблемы. С другой стороны, это часть платы за возможность мелкого нарушения законов и принятых положений.

В то же время масштабная низовая коррупция предельно опасна, поскольку она, во-первых, создает благоприятный психологический фон для существования остальных форм коррупции и, во-вторых, взращивает вертикальную коррупцию.

Часто обе стороны принадлежат к одной государственной организации. Например, когда чиновник дает взятку своему руководителю за то, что последний покрывает коррупционные действия взяткодателя. Это тоже коррупция, которую обычно называют вертикальной. Она, как правило, выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, так как свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в организованный, системный характер.

Коррупция проявляется в различных сферах экономической деятельности человека, которые в совокупности формируют своеобразные рынки. Коррупция при применении описываемого нами подхода часто классифицируется по «профессиональному» признаку: коррупция на таможне, коррупция при заключении контрактов, коррупция в образовании и т. д. Формирование рынка коррупционных услуг связано с распределением сфер влияния между чиновниками и порядком взаимодействия их между собой. Наиболее распространена децентрализованная (внешняя) коррупция, когда сделки заключаются индивидуально между должностным лицом и частным лицом. Однако добавление внутренней коррупции – коррупции между членами одной организации – сообщает ей черты организованной преступности.

Одним из важнейших факторов возникновения и развития коррупции является неформальная структура организации. Ее наличие позволяет не только нарушать установленные правила, но и выходить за определенные пределы правового поля, и такое поведение поощряется неформальным субкультурным кодексом поведения. Профессиональная среда, неформальные отношения играют существенную роль в формировании модели поведения сотрудника. Сотрудники способны воспринять неподобающие формы поведения, если в рамках принятой внутри организации субкультура они считаются приемлемыми, тем более что данная субкультура предполагает применение определенных неформальных санкций за неприятие и противление такому поведению. Вследствие этого в реальных ситуациях, когда коррупционные действия возможны, поведение государственных и муниципальных служащих определяется сложившимся этосом поведения, т. е. сводом неформальных, но привычных и усвоенных в ходе социализации правил, а этот этос поведения, необходимо признать, и в органах власти, и среди бизнесменов, и среди граждан других социальных групп скорее коррупционный, чем некоррупционный.

Именно это – одна из причин, почему коррупционный этос, который постоянно воспроизводится в их неформальных отношениях и который оказывается сильнее законов и инструкций, не позволяет органам власти избавиться от коррупции среди своих служащих и должностных лиц.

Когда мы говорим о формировании организованных коррупционных структур и сообществ, под этим понимается, что в организации формируются внутренние – как вертикальные, так и горизонтальные – коррупционные связи. Внутренняя коррупция появляется, когда под коррупционером понимается группа лиц, между которыми четко распределены роли, существует иерархия. В такой системе могут возникать группы «специфических контролеров», которые проверяют лояльность и «честность» низовых исполнителей в понимании принятой данной организацией субкультуры. При такой иерархии взятки распределяются и передаются от исполнителей более низкого уровня к чиновникам более высокого уровня.

Второй подход трактует коррупцию как определенный вид социально-экономических отношений. Это касается, как правило, той разновидности коррупции, которая сопряжена с взяточничеством, поскольку взятка – это определенный вид отношений, в который вступают стороны. С этой точки зрения можно выделить две крупные разновидности коррупции.

Первая из них – «западная коррупция». В этом случае коррупция выступает в роли своеобразного рынка коррупционных услуг, на котором стороны вступают во временные разовые отношения «купли-продажи». Обычно это характерно для низовой коррупции. Когда это касается верхушечной коррупции, ее стабильный уровень нередко поддерживается институтом посредников, сводящих на время «покупателей» и «продавцов» коррупционных услуг.

Вторая разновидность системы коррупционных отношений – «восточная коррупция». В этом случае коррупция в стране образует давно укорененную систему социальных отношений, причем эта система теснейшим образом переплетена с другими социальными отношениями – родственными, клановыми, корпоративными, земляческими, профессиональными и т. д. Это делает коррупцию в стране системным фактором.

Естественно, выше описаны «идеальные» типы. В реальности в конкретных странах или в разных районах одной и той же страны, в разных сферах и на разных уровнях коррупции тот или иной тип – «восточный» или «западный» – может быть представлен в разной пропорции.

Третий подход рассматривает коррупцию как набор универсальных стратегий поведения больших социальных групп. Например, «покупка» посредством взяток государственных услуг есть универсальная стратегия компенсации дефицита услуг или низкого качества услуг, которые должны предоставляться государством.

В рамках такой трактовки коррупции, в первую очередь верхушечной коррупции, порождаемой взаимодействием власти и бизнеса, полезно рассматривать две стратегии. Первая из них обычно называется «захват государства» (англ.: state capture). Этим термином обозначают корпоративные и индивидуальные стратегии поведения бизнеса, направленные на установления теневого контроля за принятием решений на высших уровнях власти, имея в виду и разные ветви власти, и разные уровни власти (центральный, региональный и т. д.).

Вторая стратегия может быть названа «захватом бизнеса» (business capture). Под этим можно понимать совокупность стратегий и тактик власти, с помощью которых власть в лице своих представителей или даже организаций стремится обеспечить теневой контроль над бизнесом с целью коллективного и (или) индивидуального извлечения административной ренты.

Это действительно две универсальные стратегии, поскольку в тех или иных размерах и формах они наличествуют всегда. Обе они являются проявлением общей стратегии борьбы за обладание ресурсом, которого нет (или не хватает) у одной стороны, но есть (или имеется в избытке) у другой. Вместе с тем «захват государства» и «захват бизнеса» рассматриваются как разновидности коррупции, если эти стратегии реализуются посредством противозаконных или теневых средств.

Четвертый подход основан на принципиальном разделении коррупции как некоего системного общественного явления и частных видов коррупции (низовой и верхушечной, «западной» и «восточной», «захвата государства» и «захвата бизнеса» и т. д.). В этом случае коррупция «вообще» трактуется как некий общий дефект системы (государства, общества, правовой системы, экономики и т. д.). Неудивительно, что многие международные исследования показывают, что уровень коррупции (в общем смысле) в разных странах очень сильно коррелирует с показателями эффективности функционирования экономики, социальной сферы и политической системы в этих странах.

Чаще всего под коррупцией подразумевают получение взяток, незаконных денежных доходов государственными чиновниками, которые вымогают их у граждан ради личного обогащения. Однако в более общем смысле участниками и инициаторами коррупционных отношений могут быть не только государственные чиновники, но и отдельные граждане, предприниматели и организации. В связи с этим коррупционные проявления разделяют на экзогенную и эндогенную коррупцию.

Экзогенная коррупция – вид коррупции, когда отношения выходят за рамки властных структур, а клиентами являются отдельные граждане и организации. При этом экзогенная коррупция делится на следующие виды:

♦ бытовая коррупция – коррупционные отношения возникают между должностным лицом и гражданином;

♦ деловая коррупция – коррупционные отношения возникают между должностным лицом и организацией (юридическим лицом или его представителем, а также индивидуальным предпринимателем);

♦ криминальная коррупция – коррупционные отношения возникают между должностным лицом и представителем криминального мира.

Эндогенная коррупция – вид коррупции, когда в качестве клиентов выступают должностные лица органов власти и бюджетных организаций, то есть отношения происходят внутри властной структуры (или нескольких властных структур) между отдельными должностными лицами. Эндогенная коррупция делится на следующие виды:

♦ горизонтальная коррупция – вид коррупции, выражающийся в сговоре между должностными лицами, не состоящими друг с другом в отношениях подчинения, для получения корыстной выгоды (например, сговор между чиновниками из разных ведомств);

♦ нисходящая коррупция – подкуп, давление со стороны вышестоящего должностного лица по отношению к нижестоящему в целях получения корыстной выгоды (например, влияние на принятие определенного решения в той или иной ситуации);

♦ восходящая коррупция – подкуп вышестоящего должностного лица нижестоящим с целью получения защиты коррупционного дохода;

♦ смешанная коррупция – система, состоящая из перечисленных выше трех видов.

В общем виде типологию коррупционных отношений можно представить в следующем виде (табл. 3.1).

Таблица 3.1. Типология коррупционных отношений

* Непотизм (от лат. nepos, род. п. nepotis – внук, потомок; кумовство) – вид фаворитизма, предоставление привилегий родственникам или друзьям вне зависимости от их профессиональных качеств (например, при найме на работу). В историческом смысле – раздача римскими папами ради укрепления своей власти доходных должностей, высших церковных званий или земель близким родственникам. Был широко распространен в XV–XVI вв[20].

В то же время необходимо отметить, что формы злоупотребления служебным положением очень многообразны, их можно оценивать с использованием различных критериев. Все это говорит о том, что приведенная классификация не носит исчерпывающий характер, а следовательно, имеются возможности для иных подходов, иной классификации видов коррупции.

Коррупцию в общем смысле можно рассматривать как меру социальной неэффективности в точках соприкосновения власти и общества. Именно поэтому справедлив тезис о том, что коррупцию невозможно ограничить одними репрессивными методами, что для решения этой задачи необходимы комплексные меры институционального характера в диапазоне от процедур политического представительства до процедур оказания государством каждодневных услуг гражданам.

Практикум

В результате освоения данной темы студент должен:

ЗНАТЬ:

♦ базовые цель и содержание измерения коррупции,

♦ основные методики измерения коррупции;

УМЕТЬ:

♦ различать основные методики, связанные с социологическими опросами,

♦ различать основные методики, связанные с экспертными оценками;

ВЛАДЕТЬ:

♦ навыками самостоятельного анализа основных параметров измерения коррупции,

♦ навыками анализа интегрированных методик определения уровня коррупции.

Существующие методики измерения коррупции можно разделить на три группы. Первая – социологические опросы (наиболее известный проект измерения коррупции по этой методике – BEEPS, осуществляется Всемирным банком). Вторая – экспертные оценки (наиболее известный проект – Nations in Transit, осуществляемый американской общественной организацией Freedom House). Третья группа методик – интегральные оценки, выставляемые путем агрегирования рейтингов коррупционности, предлагаемых различными организациями (самый известный пример – индекс восприятия коррупции Международного движения по противодействию коррупции (Transparency International, далее – TI).

Ряд методов сводится к измерению параметров, которые считаются непосредственно связанными с уровнем коррупции и измеримыми с помощью формальных методик. К ним относятся:

1) восприятие коррупции (индекс CPI);

2) коррупционный опыт (индекс BPI);

3) уровень доверия к государственным учреждениям (связанный со степенью их коррумпированности);

4) удовлетворенность потребителей государственных услуг;

5) расходы на получение государственных услуг;

6) разного рода социальные показатели, такие как уровень сокрытия информации о преступлениях, контрабанды, уклонения от налогов и т. д.[21]

Всемирный банк

Всемирный банк изучает коррупцию в рамках исследования «Обзор деловой конъюнктуры и работы предприятий» (BEEPS). Исследования проводятся с 1999 г. один раз в три года путем опросов собственников и старших менеджеров фирм из стран Центральной и Восточной Европы, бывшего СССР и Турции. По результатам исследования Всемирного банка в 2014 г. по условиям ведения бизнеса Россия находится на 92-м месте из 189 стран мира. В качестве одной из основных проблем выделена коррупция. Индекс коррупции (графт-индекс) по существующей методике представляет собой долю случаев, когда от предприятия при обращении за шестью государственными услугами либо требуется, либо ожидается подарок или неформальный платеж.

Еще один проект Всемирного банка – «Индекс качества государственного управления» (англ.: World Governance Indicators (WGI). Этот проект также включает исследование, связанное с коррупцией. Индекс рассчитывается для 200 стран с 1996 г. Основой индекса являются 30 источников данных, среди которых мировые социологические исследования, данные государственных органов и независимых экспертов из конкретных стран. Одним из индикаторов для составления индекса качества управления является показатель контроля коррупции.

Заслуживает внимания и проведенный в 2010 г. Российской экономической школой при поддержке компании Ernst&Young Russia опрос представителей российских предприятий в десяти регионах России по методологии проекта Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития «Обзор деловой конъюнктуры и работы предприятий» (BEEPS). Опрос проводился в следующих регионах Российской Федерации: Воронежская, Иркутская, Калужская, Ростовская, Тверская и Томская области, Пермский край, Республика Татарстан, город Москва и город Санкт-Петербург. Задача данного опроса состояла в выявлении факторов, определяющих бизнес-климат в регионе. В числе основных факторов, оказывающих негативное влияние на бизнес-климат, были выделены борьба с коррупцией и преступностью.[22]

Мировой экономический форум

С 2005 года в рамках Мирового экономического форума проводится анализ успешности ведения бизнеса в разных странах с применением индекса экономической успешности (англ.: Global Competitiveness Index (GCI), в котором одним из показателей также является коррупция. Индекс GCI составляется для 142 стран на основе ключевых экономических показателей и более 100 мировых рейтингов.

В отчете за 2011–2012 гг. Россия заняла 66-е место, при этом средний индекс экономической успешности – 4,2 (по 10-балльной шкале). В соответствии с рейтингом глобальной конкуренции на 2015-2016 гг. Россия уже находится на 45-м месте с индексом экономической успешности 4,44. Результаты исследования экономической успешности свидетельствуют, что проблема коррупции в России стоит крайне остро. Возможно, именно коррупция стала причиной того, что Россия находится всего лишь в середине итогового рейтинга, тогда как по отдельным показателям она входит в первую его четверть (инновационный потенциал – 38-е место, рост рынка – 8-е место, образование – 27-е место).

Международное движение по противодействию коррупции (Transparency International, далее – TI)

Однако самый популярный индикатор коррупции из ныне существующих создают не экономические институты, а независимая правозащитная организация – Международное движение по противодействию коррупции, которая рассчитывает индекс восприятия коррупции (англ. Corruption Perceptions Index – CPI). Индекс восприятия коррупции представляет собой сводный индикатор, рассчитываемый на основе статистических данных и информации, полученной из экспертных источников, предоставленных международными организациями. Индекс рассчитывается на основании специальной методики опроса руководителей бизнеса, связанных со страной. Чем выше индекс – тем меньше коррупция в стране.

Все источники измеряют общую степень распространенности коррупции (частотность и (или) объем взяток) в государственном и экономическом секторах и включают оценку множества стран. Источники оценивают уровень восприятия коррупции экспертами – как живущими в конкретной стране, так и зарубежными – и представляют собой набор опросов предпринимателей, аналитиков по оценке коммерческих рисков и специалистов по конкретным странам из различных международных организаций.

Рейтинг CPI публикуется ежегодно начиная с 1995 г. Он суммирует экспертные оценки в отношении размаха коррупции, определяемой как злоупотребление государственной властью для получения личной выгоды. В нем в большей степени, чем статистические данные, учитываются оценки экспертов и лидеров бизнеса. На отчеты TI охотно ссылаются другие исследователи. В частности, «Мировой барометр коррупции». TI является одним из источников при составлении индикатора «контроль коррупции» для Всемирного банка.

Согласно рейтингу TI Россия в 2010 г. находилась на 154-м месте (из 178), в 2011 г. – на 143-м месте (из 182), в 2013 г. Россия заняла 127-е место (из 175). В декабре 2014 г. Transparency International опубликовала юбилейный, 20-й рейтинг. В этом рейтинге Россия заняла 136-е место, поделив его с Нигерией, Ливаном, Киргизией, Ираном и Камеруном.

Рейтинг 2015 г. охватывает 168 стран и основан на данных из источников за 2 последних года. Рейтинг ранжирует страны и территории по шкале от 0 баллов (самый высокий уровень коррупции) до 100 баллов (самый низкий уровень коррупции) на основе восприятия уровня коррумпированности государственного сектора.

Согласно данным проведенного исследования за 2015 г., наименее коррумпированным государством в мире является Дания, которая набрала 91 балл из 100 возможных и заняла первое место в рейтинге. В десятку государств, наименее подверженных коррупции, также вошли Новая Зеландия, Финляндия, Швеция, Норвегия, Швейцария, Сингапур, Нидерланды, Люксембург и Канада. Таким образом, первая десятка лидеров почти не изменилась по сравнению с рейтингом предыдущего года, хотя некоторые страны поменялись местами. Россия по данным исследования за 2015 г. заняла 119-е место (29 баллов), оказавшись в одном ряду с Азербайджаном, Гайаной и Сьерра-Леоне.

В 2016 году Россия улучшила свое положение в рейтинге и заняла 131-е место из 176 стран, однако индекс восприятия коррупции остался неизменным – 29 баллов. Такой же результат показали Иран, Казахстан, Непал и Украина. В то же время, хочется отметить, что ряд бывших советских республик заметно перегнали Россию по индексу. Лучшие результаты показали Эстония (22-е место), Литва (38-е), Латвия (44-е), Грузия (44-е), Белоруссия (79-е) Армения (113-е место). Первое место в ИВК-2016 поделили между собой Дания и Новая Зеландия (по 90 баллов), второе заняла Финляндия (89 баллов), третье – Швеция (88 баллов). Наименьшее количество баллов набрали Афганистан (15 баллов). Йемен (14 баллов) Северная Корея (12 баллов), Южный Судан (11 баллов) и Сомали (10 баллов)[23].

По мнению авторов исследования, коррупция по-прежнему остается одной из основных проблем во многих государствах мира: 69 % из 176 стран, включенных в Индекс восприятия коррупции за 2016 г., получили менее 50 баллов по шкале от 0 (воспринимаемый уровень коррупции крайне высокий) до 100 (воспринимаемый уровень коррупции очень низкий). Данные результаты наглядно демонстрируют масштабность и вездесущность коррупции в государственном секторе во всем мире. В этом году количество стран, чьи показатели в Индексе ухудшились, превысило число государств, поднявшихся на более высокие позиции. Данные исследования показывают, что правительства этих стран не могут защитить своих граждан от коррупции, будь то злоупотребления в сфере распределения государственных ресурсов, взяточничество должностных лиц, недобросовестное использование бюджетных средств или принятие решений без ведома общественности, работа органов охраны правопорядка и функционирование судебных систем. Однако наибольшей проблемой многих – особенно слаборазвитых – стран является коррупция в высших эшелонах государственной системы, которая приносит выгоду немногочисленной элите за счет большинства населения, нанося серьезный и обширный ущерб отдельным гражданам и всему обществу. Зачастую такая коррупция остается безнаказанной.

В целом, страны с наилучшими показателями коррупции отличаются наличием общих положительных ключевых характеристик: высоким уровнем свободы прессы; открытым доступом к информации о бюджетах и расходах государственного аппарата; высоким уровнем персональной ответственности и благонадежности государственных служащих; судебными органами, не делающими различий между богатыми и бедными людьми и функционирующими независимо от других частей государственной системы. В свою очередь, страны с наихудшими показателями помимо наличия конфликтов характеризуются низким качеством управления, неблагонадежными государственными институтами, такими как полиция и судебные органы, а также недостаточным уровнем независимости средств массовой информации.

Комплексное исследование Nations in Transit организации Freedom House призвано оценить развитие демократии в 29 странах. Оно проводится ежегодно с 1995 г. Рейтинговая оценка развития демократии выставляется учеными, экспертами, представителями местного сообщества, которым предлагается ответить на вопросы в опросном листе.

Одним из индикаторов развития демократии является коррупция. Оценке ее уровня посвящены десять вопросов. В числе прочего опросный лист включает вопросы относительно государственного вмешательства в экономическую жизнь, бюрократических преград для бизнеса, возможностей кредитования, доступности государственных контрактов, состояния общественной и медийной среды и т. д.

Не менее интересна и методика рейтинга коррупции фонда Heritage Foundation. Эксперты этого фонда утверждают, что, исследуя десять свобод (одна из которых – свобода от коррупции), они следуют идеям экономиста А. Смита, которые тот развивал еще в 1776 г. в работе «Здоровье наций». Индекс экономических свобод публикуется на сайте фонда и в Wall Street Journal с 1995 г. Он включает десять измерений экономического успеха в 184 странах. Свобода от коррупции входит в число необходимых для развития свобод.

По данным фонда Heritage Foundation, Россия стабильно держится на уровне 20 %, то есть значительно ниже среднего мирового уровня. При этом уже уровень в 40 % отмечается исследователями как существенное ущемление свободы коррупцией. Именно этот показатель, как и в исследовании Всемирного банка, существенно снижает рейтинг России. Помимо коррупции в число «проблемных зон», по данным исследования Heritage Foundation, вошли свобода инвестиций, свобода собственности и финансовая свобода.

В России Всероссийский центр изучения общественного мнения, Ассоциация адвокатов России за права человека, Национальный антикоррупционный комитет, фонд «ИНДЕМ», Ассоциация юристов России, Торгово-промышленная палата России, общественные организации «ОПОРА России», «Деловая Россия», «Трансперенси Интернешнл – Россия», «Человек и закон» и другие ведут регулярную работу по мониторингу в сфере коррупции. Правозащитные организации занимаются устранением нарушений прав граждан, в основе которых часто лежат коррупционные проявления. Значительная работа по общественной, в том числе антикоррупционной, экспертизе нормативных правовых актов проводится крупнейшим объединением предпринимателей в стране – Торгово-промышленной палатой России.

Интернет-ресурсы «Росгосзатраты», OpenGovData, «Гослюди» и ряд других объединяют людей для совместного воздействия на власть в отношении наиболее важных общественных проблем. Роль таких массовых проектов нельзя недооценивать. Именно при посредстве их деятельности происходит правовое воспитание, укрепляется нетерпимость к коррупции.

Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) проводит всероссийские инициативные социологические опросы, используя такие индикативные показатели, как индекс борьбы с коррупцией и индекс коррупции.

Индекс борьбы с коррупцией показывает, насколько успешно, по мнению россиян, руководство страны борется с коррупцией. Индекс строится на основе вопроса: «Руководство страны постоянно говорит о необходимости борьбы с коррупцией. Видны ли вам результаты этой борьбы – скажем, за последний год – или нет?», измеряется в пунктах, вычисляется как разность положительных и отрицательных ответов и может колебаться от –100 до 100. Чем выше значение индекса, тем более заметна эффективность борьбы.

Индекс коррупции показывает, насколько высокой кажется россиянам коррупция. Индекс строится на основе вопроса: «Как бы вы оценили степень распространения коррупции в…», измеряется в пунктах и может колебаться от 0 до 100. Ответу «очень высокая» присвоен коэффициент 1 (100), ответу «высокая» – коэффициент 0,75 (75), ответу «средняя» – 0,5 (50), ответу «низкая» – 0,25 (25), ответу «считаю, что коррупции нет» – коэффициент 0.

Так, по данным опроса, проведенного ВЦИОМ в 2015 г., индекс борьбы с коррупцией впервые за 10 лет перешел из области отрицательных в область положительных значений. По мнению ВЦИОМ, эффективность работы властей в этом направлении в 2015 г. россияне в целом оценивают существенно выше, чем в предыдущие годы. Определенные положительные результаты деятельности властей, направленных на борьбу с коррупцией, сегодня отмечают около половины наших сограждан – 48 % (в 2005 г. – 30 %). Индекс коррупции, рассчитанный относительно общества в целом, в октябре 2015 г. опустился до 70 пунктов – это минимум за 9 лет проведения аналогичных опросов, что, однако, лишь немногим меньше показателя 2007 г. (71 пункт). Следует отметить, что в 2006–2015 гг. его значения находились в диапазоне 70–76 пунктов.[24]

По результатам мониторинга коррупции в России, осуществляемого ВЦИОМ, в 2015 г. уровень внимания к теме коррупции в средствах массовой информации (СМИ) во многом определялся статусом должностного лица, совершившего коррупционное преступление. Так, в период с января по сентябрь 2015 г. наибольшее число сообщений о коррупции в СМИ тематически было связано с коррупционным скандалом в Международной федерации футбольных ассоциаций (17 706 сообщений), задержанием губернатора Сахалинской области А. В. Хорошавина (14 389 сообщений) и главы Республики Коми В. М. Гайзера (14 812 сообщений)[25] [8]. Исследования показывают, что массовое сознание российских граждан, как и граждан других стран, во многом следует за оценками и представлениями о коррупции, которые им предлагают СМИ, даже Интернет чаще всего берет темы из СМИ, а не наоборот. Поэтому восприятие и оценка коррупции в массовом сознании во многом определяются темами, акцентами и оценками, представленными в СМИ, и восприятие коррупции в массовом сознании следует за публикациями в СМИ на эту тему.

Ассоциация адвокатов России за права человека начала свою работу в 2010 г. и составила собственный рейтинг коррумпированности российских регионов. Ключевым при составлении рейтинга было упоминание понятия «коррупция» в тексте письма или жалобы со стороны граждан в ассоциацию. Причиной широкого распространения коррупции ассоциация называет специфику политической системы, которая выстроена таким образом, что власть сконцентрирована фактически в руках одной структуры, то есть спецслужб (по оценкам ассоциации, они имеют индекс влияния более 55 %)[26].

Фонд «ИНДЕМ» специализируется на различных аспектах изучения коррупции. С 1998 года фондом было опубликовано более 20 исследований по этой теме. В частности, в 2004 и 2006 гг. фонд реализовал две серии крупных исследований «Бизнес и коррупция: проблемы противодействия», посвященных коррупции и борьбе с ней. В рамках каждого проекта были проведены серии глубинных интервью с предпринимателями Иркутского, Московского, Саратовского, Волгоградского и Смоленского регионов. Исследовались отношения предпринимателей с государственными структурами с целью выявления основных проблемных сфер, причин повышенной уязвимости предпринимателей перед угрозой вовлечения в коррупционные отношения и разработки методов и инструментов противодействия коррупции силами самих предпринимателей. В ходе выполнения проекта были выработаны критерии оценки потенциала и источников коррупциогенности законодательства. В числе важнейших факторов, порождающих коррупцию, были названы следующие.

Завышенные требования нормы права. Для исполнения такого рода нормы ее адресат вынужден затратить слишком много ресурсов, что вызывает у него желание «откупиться» от исполнения. К данной категории относятся как материальные нормы права, которые требуют от субъекта права слишком больших затрат (например, несоразмерный размер штрафа), так и процессуальные нормы, которые в силу сложности процедуры предполагают многочисленные потери времени и сил.

Дискреционные полномочия чиновника. Такие нормы права дают должностному лицу возможность выбирать между различными вариантами поведения по своему усмотрению, не предписывая (например, из благих побуждений предоставления возможности всестороннего учета обстоятельств ситуации), в каких случаях должностное лицо обязано выбрать тот или иной вариант поведения. Так, норма Кодекса РФ об административных нарушениях позволяет сотруднику Государственной инспекции безопасности дорожного движения оштрафовать нарушителя либо обратиться в суд с требованием подвергнуть его административному аресту на 15 суток.

Бланкетные (отсылочные) нормы. Бланкетные нормы права наделяют должностное лицо либо ведомство правом разрабатывать и принимать нормативные акты или отсылают его для решения какого-либо вопроса к другим действующим правовым документам. В данном случае возникает опасность того, что коррумпированные государственные служащие будут намеренно принимать (лоббировать в своем ведомстве) такие подзаконные нормативные акты, которые максимизируют их возможности для развития коррупции.

Фонд «Общественное мнение» проводит массовые опросы для определения уровня бытовой коррупции в России. В ходе проведенных опросов оценивались такие сущностные характеристики коррупции, как:

1) коррупционный охват – доля респондентов, хотя бы раз в жизни попадавших в коррупционную ситуацию;

2) риск попадания в коррупционную ситуацию – шанс попадания в коррупционную ситуацию при произвольном контакте с представителями государства;

3) готовность давать взятку – шанс, что респондент даст взятку при попадании в коррупционную ситуацию;

4) интенсивность коррупции – оценка среднего числа взяток за год среди граждан, дающих взятки;

5) средний размер взятки (среди дающих взятки, без учета самых крупных и самых мелких взяток);

6) среднегодовой рынок коррупции – оценка суммы взяток, передаваемых взяткодателями взяткополучателям на рынке бытовой коррупции в течение года;

7) нормированный объем рынка бытовой коррупции – объем рынка бытовой коррупции, отнесенный к валовому внутреннему продукту.

Согласно данным исследования, наибольший масштаб коррупции наблюдается в Южном федеральном округе. За ним следуют Северо-Кавказский и Центральный федеральные округа, где значения обобщенного индекса также существенно выше, нежели в остальных федеральных округах, которые, в свою очередь, отличаются друг от друга не столь сильно. Динамика объема рынка взяток положительная.

Таким образом, единой общепризнанной методики измерения уровня коррупции в настоящее время не существует. Как свидетельствует российская и зарубежная практика, существуют различные подходы к оценке уровня коррупции. В основе существующих методик в большинстве лежат социологические опросы и экспертные оценки различных коррупциогенных факторов, которые и являются определяющими для определения уровня коррупции в мире или отдельно взятой стране. Набор же самих факторов – предмет выбора соответствующих институтов, проводящих данные исследования, отсюда и широкий разброс результатов оценки уровня коррупции. И тем не менее, несмотря на существующие у каждого метода оценки объективные недостатки, в целом их совокупность вполне применима для оценки уровня коррупции.

Практикум

В результате освоения данной темы студент должен:

ЗНАТЬ:

♦ сущность негативных последствий коррупции,

♦ основные виды негативных последствий коррупции;

УМЕТЬ:

♦ различать экономические последствия коррупции,

♦ различать социально-политические последствия коррупции;

ВЛАДЕТЬ:

♦ навыками самостоятельного анализа экономических последствий коррупции,

♦ навыками самостоятельного анализа социально-политических последствий коррупции.

В рассуждениях о нынешнем состоянии России утверждение о существовании масштабной коррупции стало одним из главных и общепринятых тезисов. Более 60 % респондентов в социологических опросах относят коррупцию к проблемам, представляющим угрозу национальной безопасности России; свыше 70 % согласны с утверждением о том, что Россия может быть отнесена к числу коррумпированных государств.

Несомненно, что коррупция оказывает разлагающее влияние на все стороны жизни. Описываемые ниже негативные последствия коррупции в большей или меньшей степени уже проявляются сейчас в России.

Экономические последствия

Коррупция способствует развитию теневой экономики. Это приводит к уменьшению налоговых поступлений и уменьшению бюджета. Вследствие этого государство теряет финансовые рычаги управления экономикой, из-за невыполнения бюджетных обязательств обостряются социальные проблемы.

Нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку часто в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки. Это влечет снижение эффективности рынка и дискредитацию идей рыночной конкуренции. Замедляется появление эффективных частных собственников, в первую очередь из-за нарушений в ходе приватизации. Неэффективно используются бюджетные средства, в частности при распределении государственных заказов и кредитов. Это еще больше усугубляет бюджетные проблемы страны. Повышаются цены за счет коррупционных «накладных расходов». В итоге страдает потребитель.

У агентов рынка появляется неверие в способность власти устанавливать и соблюдать честные правила рыночной игры. Ухудшается инвестиционный климат, и, следовательно, не решаются проблемы преодоления спада производства, обновления основных фондов.

Расширяются масштабы коррупции в неправительственных организациях (в фирмах, на предприятиях, в общественных организациях). Это ведет к уменьшению эффективности их работы, а значит, снижается эффективность экономики страны в целом.

Следует подчеркнуть, что экономический ущерб от коррупции гораздо больше, чем просто объем взяток. Более того, реальные потери от коррупции значительно превышают те, которые удается исчислить на основании сравнительно небольшого числа выявленных коррупционных актов и доведенных до конца расследований. В то же время масштаб ущерба, наносимого России коррупцией, поддается денежному исчислению, конечно приблизительному.

Для оценки потерь от верхушечной коррупции обратимся к известным примерам, когда подобные потери удалось установить.

Во-первых, было подсчитано, что в Италии после проведения направленной против коррупции операции «Чистые руки» государственные затраты на строительство дорог сократились на 20 %.

Во-вторых, сошлемся на результаты недавних исследований ученых Гарвардского университета, которые цитируются П. Беннетом[27]. Подсчитано, что снижение коррумпированности страны с уровня Мексики до уровня Сингапура производит эффект, эквивалентный возрастанию объема собранных налогов на 20 %. В другом докладе оцениваются потери от коррупции, возникающие от того, что коммерческие сделки осуществляются не на основе цен и более высокого качества товаров, а на основе взяток, «подарков», вымогательства. По приблизительным оценкам, коррупция увеличивает стоимость товаров и услуг на 5–15 %.

В-третьих, упомянем дело одного британского чиновника Министерства обороны, осужденного на 4 года за взятки, которые, по минимальной оценке, составляли 2,25 млн дол. Эксперты британского филиала ТИ установили, что ущерб, нанесенный действиями чиновника, за которые он получал взятки, составил 200 млн дол., то есть почти в 100 раз превосходил суммарный размер взяток. На многих отечественных примерах легко убедиться в том, что соотношение между размером взяток и нанесенным от коррупционных решений ущербом бывает и более существенным.

В-четвертых, следует обратить внимание на наиболее распространенный во всем мире источник верхушечной коррупции – государственные заказы и закупки. В отношении них оценки ущерба (а он, как правило, самый значительный) проводились чаще всего. Согласно оценкам, потери от коррупции в этой сфере часто превышают 30 % всех бюджетных затрат по этим статьям.

По словам Удо Миллера, руководителя Счетной палаты федеральной земли Гессен, Германия, взятки в этой сфере нередко достигают 20 % суммы заключаемых сделок; при этом взятки не выплачиваются наличными, а переводятся соответствующим лицам через подставные фирмы или принимают форму завышенных счетов за выполненную работу. По оценкам экспертов, завышенной является стоимость около 40 % всех зданий, возводимых по заказу федеральных, земельных и коммунальных властей[28]. К приведенным примерам можно добавить оценки наших правоохранительных органов, согласно которым коммерческие структуры в отдельных отраслях промышленности, связанных с нефтью, газом, редкими металлами, тратят до 50 % получаемой прибыли (реальной, а не декларируемой) на подкуп различных должностных лиц. Если использовать приведенное выше соотношение между размером взяток и потерями от коррупции, легко установить порядок соответствующих сумм, которые будут исчисляться миллиардами долларов.

Теперь обратимся к низовой коррупции. По подсчетам экспертов общественной организации «Технологии – XXI век», мелкие предприниматели тратят по всей стране на взятки чиновникам минимум 500 млн дол. в месяц! В год это оборачивается суммой 6 млрд дол. Следует добавить, что приведенные расчеты не включают платежи мелких предпринимателей «крышам». Предварительный анализ показывает, что 10 % всего дохода в мелком и среднем бизнесе тратится на коррупционные сделки. При этом на начальном этапе (регистрация предприятия и т. д.) расходы существенно выше. «Вход в бизнес» требует разрешения примерно 50 чиновников. Эти потери непосредственно перекладываются на рядовых покупателей и клиентов мелкого бизнеса, поскольку потраченные на взятки деньги закладываются в цену товаров и услуг.

К перечисленному выше следует добавить слабо изученную и практически не контролируемую у нас коррупцию внутри предприятий и негосударственных организаций. Пример – предоставление коммерческими банками кредитов за взятки. Кредиты за взятки повышают цену продукции и услуг и понижают эффективность экономики, поскольку доступ к ресурсам получают не те, кто реализует нужные потребителям проекты, а те, кто платит взятки.

Коррупция наносит многомиллиардные убытки международной торговле. Именно это стало одной из причин роста интереса к проблеме международной коррупции в последние годы. Так, представители американских фирм-экспортеров утверждали, что они часто проигрывают выгодные контракты из-за того, что по закону не имеют права платить взятки заграничным чиновникам. Напротив, в большинстве стран Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) взятки иностранным партнерам не только не запрещались, но даже могли быть списаны с дохода при уплате налогов. Например, у немецких корпораций такие расходы составляли около 5,6 млрд дол. в год. Ситуация изменилась только в конце 1997 г., когда страны ОБСЕ подписали Конвенцию о борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций. Во исполнение конвенции в течение последующих лет были приняты законы, явным образом запрещающие компаниям давать взятки кому бы то ни было.

Таким образом, при самых оптимистических оценках суммарные потери от коррупции в нашей стране могут составлять до 300 млрд дол. США в год. Эти данные приведены здесь не для того, чтобы кого-либо удивить или напугать. Важно увидеть другое – насколько рентабельными могут оказаться вложения в серьезную осмысленную деятельность по систематическому ограничению коррупции.

Социальные последствия

Вследствие процветания коррупции из сферы общественного развития выводятся колоссальные средства. Тем самым обостряется бюджетный кризис, снижается способность власти решать социальные проблемы. Закрепляются и усугубляются резкое имущественное неравенство, бедность большой части населения. Коррупция несправедливое перераспределение средств в пользу узких олигархических групп за счет наиболее уязвимых слоев населения. Дискредитируется право как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан и перед преступностью, и перед властью. Коррумпированность правоохранительных органов способствует укреплению организованной преступности. Последняя, сращиваясь с коррумпированными группами чиновников и предпринимателей, укрепляется еще больше с помощью доступа к политической власти и возможностям для отмывания денег. Увеличивается социальная напряженность, бьющая по экономике и угрожающая политической стабильности в стране.

Политические последствия

В коррумпированных бюрократических аппаратах большинство государственных ресурсов сознательно направляется в те сферы, где их легче всего расхитить или где легче всего собирать взятки. Политика правящей элиты становится направленной на подавление механизмов контроля над коррупцией: свободы прессы, независимости системы правосудия, конкурирующих элит (оппозиции) и далее индивидуальных прав граждан.

Происходит смещение целей политики от общенационального развития к обеспечению властвования олигархических группировок. Уменьшается доверие к власти, растет ее отчуждение от общества. Тем самым ставятся под угрозу любые благие начинания власти.

Падает престиж страны на международной арене, растет угроза ее экономической и политической изоляции. Профанируется и снижается политическая конкуренция. Граждане разочаровываются в ценностях демократии. Возникает угроза разложения демократических институтов. Увеличивается риск крушения нарождающейся демократии по распространенному сценарию установления диктатуры на волне борьбы с коррупцией.

Таким образом, коррупция приводит к самым разнообразным социально-экономическим и политическим негативным последствиям, главными из которых являются масштабные экономические потери, увеличение социальной напряженности и угроза политической стабильности в стране.

Практикум