2. Определение методов нормирования численности федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг, на основе данных ведомственной статистики, административных регламентов
2.1. Методы экспресс-оценки адекватности численности федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг
Большинство разработанных в настоящее время методов нормирования являются весьма трудоемкими. В этой связи актуальной является разработка методов экспресс-оценки адекватности численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг.
Для проведения такой экспресс-оценки могут использоваться относительные показатели, характеризующие нагрузку на одного федерального государственного служащего, а также показатели, характеризующие долю основного персонала в общей численности федеральных государственных гражданских служащих ведомства.
Для формирования показателей экспресс-оценки на первом этапе необходимо провести систематизацию и классификацию направлений функциональной деятельности. В действующей практике представлены различные подходы к формированию данных направлений. Так, А. В. Клименко и Н. Н. Клищ[9] выделяют управленческие и обеспечивающие направления функциональной деятельности федеральных государственных гражданских служащих, при этом к управленческим направлениям относят осуществление государственного контроля (надзора), оказание государственных услуг, осуществление государственных закупок, осуществление аналитической деятельности и формирование статистики, нормативно-правовое обеспечение, управление государственным имуществом, международное и межведомственное взаимодействие, а к обеспечивающим направлениям – материально-техническое, кадровое, документационное, финансово-бухгалтерское обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти. В исследованиях, направленных на оптимизацию бюджетных расходов в сфере государственного управления, вопросы государственных закупок отнесены к обеспечивающей деятельности. В этой связи при определении функциональных направлений деятельности (в том числе для целей последующего определения оптимальной штатной численности федеральных государственных гражданских служащих), на наш взгляд, целесообразно исходить из определения функций органов государственной власти и, соответственно, относить к основному персоналу только тех федеральных государственных гражданских служащих, которые участвуют в реализации функций органов государственной власти, значимых для внешних «потребителей».
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 и Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 № 636 выработка и реализация государственной политики (включая нормативно-правовое регулирование), государственный контроль (надзор), оказание государственных услуг, управление государственным имуществом являются основной деятельностью федерального органа исполнительной власти. Именно для этого учреждались федеральные органы исполнительной власти, именно осуществление данных видов функций и обеспечивает достижение целей и получение результатов деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Организация исполнения данных функций является частью управленческого цикла (организация – планирование – реализация и контроль – оценка), поэтому не может являться «отдельным» направлением функциональной деятельности. «Уникальные» функции являются либо конкретными функциями по реализации государственной политики в установленной сфере деятельности (например, «организация и проведение спортивных мероприятий»), либо конкретными функциями по осуществлению государственного контроля (надзора) (например, «определение таможенной стоимости товаров» является одним из этапов осуществления таможенного оформления и контроля), либо конкретными функциями по оказанию государственных услуг (например, «организация выплаты социальных пособий»).
Направления функциональной деятельности, связанные с обороной, защитой и безопасностью (для всех федеральных органов исполнительной власти, не созданных непосредственно для целей обеспечения обороны, защиты и безопасности), государственными закупками, кадровой работой обеспечивают реализацию основных направлений функциональной деятельности. Объем осуществления данных функций зависит не от потребностей общества, бизнеса и государства (например, не от потребности в получении определенных видов услуг, не от потребности реализации определенного объема контрольно-надзорной деятельности и т. д.), а от объема «основных» функций по выработке и реализации государственной политике, оказанию государственных услуг и т. д., т. е. от потребностей самого федерального органа исполнительной власти.
Для целей нормирования численности государственных гражданских служащих в части осуществления государственного контроля (надзора) и оказания государственных услуг целесообразно использовать реестр федеральных государственных услуг и контрольно-надзорных функций, регулярно обновляемый Минэкономразвития России (далее – реестр).
С учетом вышеизложенного предлагается следующая структура направлений функциональной деятельности федеральных органов исполнительной власти:
А. Основная деятельность федерального органа исполнительной власти (деятельность, направленная на достижение целей государственных программ, иных стратегических документов)
А.1. Выработка и реализация государственной политики (включает нормативно-правовое регулирование и реализацию государственной политики в том числе на основе реализации практических мероприятий, проектов и т. д.).
А.2. Оказание (предоставление) государственных услуг (включает государственные услуги, оказываемые федеральными органами исполнительной власти, и включенные в реестр).
А.3 Государственный контроль (надзор) (включает контрольно-надзорные функции федеральных органов исполнительной власти, предусмотренные реестром).
Б. Обеспечение основной деятельности федерального органа исполнительной власти.
Б.1. Кадровое обеспечение.
Б.2. Финансово-бухгалтерское обеспечение и контрольно-ревизионная деятельность (финансовый контроль), предоставление отчетности.
Б.3. Правовое обеспечение.
Б.4. Документационное обеспечение, делопроизводство, контроль за исполнением поручений.
Б.5. Информационное обеспечение.
Б.6. Государственные закупки.
Б.7. Международное сотрудничество (если целью деятельности федерального органа исполнительной власти не является развитие международного сотрудничества).
Б.8. Административно-хозяйственное, материально-техническое обеспечение.
Б.9. Обеспечение защиты и безопасности.
Предлагаемые показатели экспресс-оценки обобщены в табл. 6.
Предлагаемые показатели характеризуют:
– распределение кадровых ресурсов федерального органа исполнительной власти между административно-управленческим персоналом и основным персоналом:
• доля основного персонала в общей численности федеральных государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти (рекомендуемое значение – не менее 60 %);
• доля федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих функции государственного контроля (надзора), в общей численности федеральных государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти (рекомендуемое значение для федеральных органов исполнительной власти, созданных в целях осуществления государственного контроля (надзора) – не менее 50 %);
• доля федеральных государственных гражданских служащих, занятых в оказании государственных услуг, в общей численности федеральных государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти (рекомендуемое значение для федеральных органов исполнительной власти, созданных в целях оказания государственных услуг – не менее 50 %);
– фактическое использование утвержденных параметров штатной численности федеральных служб и федеральных агентств для обеспечения предоставления государственных услуг и осуществления государственного контроля (надзора):
• укомплектованность должностей федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих функции по государственному контролю (надзору);
• укомплектованность должностей федеральных государственных гражданских служащих, оказывающих государственные услуги;
– нормы управляемости (достаточность кадрового потенциала федеральных служб и федеральных агентств для осуществления контрольно-надзорных функций и оказания государственных услуг):
• отношение численности федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих государственный контроль (надзор), к численности поднадзорных объектов;
• отношение численности федеральных государственных гражданских служащих, оказывающих государственные услуги, к потенциальной численности получателей данных государственных услуг;
– «среднюю нагрузку» по количеству оказываемых услуг, мероприятий в рамках контрольно-надзорной деятельности:
• среднее количество мероприятий по государственному контролю (надзору) на одного федерального государственного гражданского служащего, занятого осуществлением государственного контроля (надзора);
Таблица 6. Показатели экспресс-оценки адекватности численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг
1 При невозможности выделения данных в разрезе видов государственного контроля (надзора) для целей экспресс-оценки могут выделяться укрупненные виды государственного контроля (надзора) либо проводиться оценка в целом по всем функциям государственного контроля (надзора), осуществляемым федеральным органом исполнительной власти.
1 При невозможности выделения данных в разрезе видов государственных услуг для целей экспресс-оценки могут выделяться укрупненные виды государственных услуг (например, целесообразно отдельно учитывать государственные услуги, связанные с предоставлением информации из государственных информационных регистров и реестров) либо проводиться оценка в целом по всем видам государственных услуг, оказываемых федеральным органом исполнительной власти.
1 Значение данного показателя следует также соотносить с величиной желаемого охвата поднадзорных (подконтрольных) объектов контрольно-надзорными мероприятиями. Так, если ожидается, что охват проверками будет снижаться, значение данного показателя также должно быть запланировано к снижению.
1 Данный показатель может использоваться при прогнозировании нагрузки на федеральных государственных гражданских служащих в среднесрочной перспективе.
• среднее количество государственных услуг, оказанных федеральным государственным гражданским служащим, занятым предоставлением государственных услуг.
Основными направлениями использования данных показателей являются предварительная оценка адекватности кадрового потенциала федеральных служб и федеральных агентств исполняемым данными федеральными органами исполнительной власти функциям и выбор федеральных органов исполнительной власти, в которых нормирование численности (а точнее – обоснование оптимальной численности федеральных государственных гражданских служащих) должно быть проведено в первоочередном порядке.
В целях сбора данных для расчета показателей экспресс-оценки адекватности численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг, рекомендуется использовать форму сбора данных о численности федеральных государственных гражданских служащих в разрезе функциональных направлений деятельности, приведенную в табл. 7.
Для целей табл. 7 должности выделяются в пределах управленческих должностей, должностей в отраслевых и функциональных подразделениях и иных должностей. Каждая должность учитывается в таблице один раз. Если в должностные обязанности служащего входят вопросы, относящиеся к двум и более вопросам (например, служащий занят как предоставлением государственных услуг, так и осуществлением контрольно-надзорной деятельности), данный служащий учитывается в составе той группы должностей, на исполнение функций по которой служащий затрачивает больше времени. Необходимо распределить всю численность государственных гражданских служащих по соответствующим наименованиям должностей.
Таблица 7. Сведения о функциональной структуре должностей государственной гражданской службы
2.2. Определение оптимальных методов нормирования численности федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг
В настоящей монографии приведен детальный анализ применяемых в настоящее время методов нормирования численности государственных служащих и определены ключевые проблемы, обусловленные применением данных подходов. Данные проблемы связаны с:
– фиксацией текущего уровня производительности труда и действующих административных процедур;
– отсутствием увязки оценки оптимальной численности со стратегическими целями и задачами деятельности федерального органа исполнительной власти, в том числе с показателями результативности исполнения государственных функций по контролю (надзору) и оказания государственных услуг, а также с изменением подходов к осуществлению данных функций (включая внедрение риск-ориентированных систем в сфере контрольно-надзорной деятельности, переход к предоставлению государственных услуг в электронном виде и т. д.);
Конец ознакомительного фрагмента.