1. Оценка действующих подходов к определению численности федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг
1.1. Оценка численности федеральных служб и федеральных агентств и определение потребности в нормировании их численности с учетом исполняемых ими государственных функций и оказываемых государственных услуг
Основная численность федеральных государственных гражданских служащих приходится на федеральные службы и федеральные агентства. По данным Росстата, на конец июня 2014 г. на долю федеральных служб и федеральных агентств приходилось 93,7 % фактической численности федеральных государственных служащих, при этом на долю федеральных служб приходилось 90,2 % общей численности федеральных государственных гражданских служащих, на долю федеральных агентств – 3,5 % (табл. 1). Основная численность федеральных государственных гражданских служащих занята в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти.
Таблица 1. Численность федеральных государственных гражданских служащих (ФГГС) в федеральных органах исполнительной власти (ФГИО) на конец I полугодия 2014 года (по данным Росстата)
Анализ уровня укомплектованности должностей федеральной государственной гражданской службы показывает, что уровень укомплектованности должностей по видам федеральных органов исполнительной власти не превышает 90 %, что отражает наличие резерва для оптимизации штатной численности федеральных государственных гражданских служащих (табл. 2). Наименьший уровень укомплектованности должностей федеральной государственной гражданской службы наблюдается в федеральных агентствах: по данным за 2012 г., укомплектованность центральных аппаратов федеральных агентств составила 64,7 % (в среднем по должностям в федеральных органах исполнительной власти – 77,5 %), укомплектованность территориальных органов федеральных агентств – 81,9 % (в среднем по должностям в федеральных органах исполнительной власти – 88,1 %).
О наличии резервов в части оптимизации численности федеральных государственных гражданских служащих свидетельствуют и международные сопоставления. Например, на одного служащего налоговых органов в России (по данным за 2011 год) приходится 532 человека работоспособного населения, в то время как в Японии данное соотношение составляет 1:1113, в США – 1:1622, в Китае – 1:1054, в Бразилии – 1:4052[1].
Наконец, значимым фактором, обуславливающим необходимость нормирования численности федеральных государственных гражданских служащих, является распределение должностных обязанностей в рамках фактически замещенных должностей федеральной государственной гражданской службы.
Так, согласно Указу Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314, федеральными агентствами являются федеральные органы исполнительной власти, оказывающие государственные услуги и осуществляющие управление федеральным имуществом.
Таблица 2. Численность и укомплектованность должностей федеральных государственных гражданских служащих в 2012 году (по данным Минфина России)
В то же время, по результатам обобщения данных, предоставленных федеральными органами исполнительной власти в рамках выполнения настоящей работы, оказанием государственных услуг в среднем заняты 9 % федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности ниже заместителя начальника отделов в центральных аппаратах федеральных агентств, и 9,7 % федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности ниже заместителя начальника отделов в территориальных органах федеральных агентств. При этом осуществлением контрольно-надзорных функций были заняты соответственно 3,3 % федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности ниже заместителя начальника отделов в центральных аппаратах федеральных агентств и 45,4 % – в территориальных органах федеральных агентств[2].
Федеральные службы, созданные, прежде всего, в целях осуществления контрольно-надзорных функций, также выделяют на реализацию данного направления деятельности менее 50 % своей фактической численности. Так лишь 23,6 % федеральных государственных гражданских служащих центральных аппаратов федеральных служб, замещающих должности ниже уровня заместителя начальника отдела, заняты осуществлением контрольно-надзорных функций; в территориальных органах федеральных служб данное соотношение составляет 34,9 %. При этом существенный кадровый потенциал федеральных служб задействован в предоставлении государственных услуг. Так, 8,2 % федеральных государственных гражданских служащих центральных аппаратов федеральных служб, замещающих должности ниже уровня заместителя начальника отдела, заняты предоставлением государственных услуг; на уровне территориальных органов доля таких служащих достигает 35,3 %[3].
Таким образом, налицо несоответствие цели создания федеральных агентств и федеральных служб предмету их деятельности.
Приведенные выше данные также свидетельствуют о существенной доле обеспечивающего и управленческого персонала в численности федеральных служб и федеральных агентств. Так, на долю управленческого персонала приходится 19,8 % федеральных государственных гражданских служащих центральных аппаратов федеральных служб и 21,5 % федеральных государственных гражданских служащих центральных аппаратов федеральных агентств; доля служащих обеспечивающих подразделений[4] в центральных аппаратах федеральных служб составляет 36,2 % от общей численности, федеральных агентств – 34,7 % от общей численности (табл. 3).
При этом как данные 2014 г., так и данные предыдущих исследований[5] свидетельствуют о существенных межведомственных различиях в доле обеспечивающего и управленческого персонала в федеральных службах и федеральных агентствах, а также в федеральных органах исполнительной власти в целом.
Приведенные выше данные свидетельствуют о том, что различия в нагрузке на одного служащего, занятого предоставлением государственных услуг и осуществлением контрольно-надзорной деятельности, обусловлены не только отраслевыми особенностями, но и спецификой распределения кадровых ресурсов по направлениям деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти; так, в случае фактического использования более 50–60 % численности федерального органа исполнительной власти на реализацию функций по управлению деятельностью органа и по обеспечению его деятельности высока вероятность недостаточной кадровой обеспеченности основных функций федерального органа исполнительной власти.
Таблица 3. Доля управленческого и обеспечивающего персонала в федеральных службах и федеральных агентствах (в % к общей численности федеральных государственных гражданских служащих в I полугодии 2014 года)
Статистическое наблюдение в сфере осуществления государственного контроля (надзора) выявило значительные различия в нагрузке федеральных государственных гражданских служащих, занятых осуществлением контрольно-надзорных функций. В 2012 г. средняя нагрузка по количеству проверок на одного служащего, занятого государственным контролем (надзором) в федеральных органах исполнительной власти, варьировалась от 60 до 0,5 проверок в год. При средней нагрузке на 1 федерального служащего, занятого контрольно-надзорной деятельностью, 12,5 проверок в год, в Росстандарте, Роструде, Росаккредитации на 1 федерального государственного служащего, занятого контрольно-надзорной деятельностью, в 2012 г. приходилось более 40 проверок в год, а в Росрыболовстве, Роспатенте, ФСФР – менее 2 проверок в год[6]. Данные по нагрузке на одного федерального государственного служащего, занятого осуществлением государственного контроля (надзора) по отдельным ведомствам в 2012 г. приведены в табл. 4.
Таблица 4. Нагрузка на одного федерального государственного гражданского служащего в сфере контрольно-надзорной деятельности (по данным Минэкономразвития России)
В целом приведенные выше данные свидетельствуют об отсутствии единого подхода к определению численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, в том числе с учетом исполняемых данными федеральными органами исполнительной власти государственных функций. Штатная численность данных федеральных органов исполнительной власти определяется без учета нагрузки на одного сотрудника, при этом существенные кадровые ресурсы направляются на исполнение внутренних функций, не связанных с осуществлением контрольно-надзорной деятельности и оказанием государственных услуг. Проведенная в 2011–2013 гг. оптимизация общей численности федеральных органов исполнительной власти не привела к формированию единообразных подходов к определению кадровых потребностей для осуществления государственных функций и оказания государственных услуг. В этой связи разработка и внедрение методов определения оптимальной численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств является актуальной и своевременной задачей.
1.2. Анализ методик (проектов методик) нормирования численности федеральных государственных служащих, государственных служащих субъектов Российской Федерации с учетом видов государственных функций и результатов их апробации
Нормирование труда широко используется в сфере материального производства, в том числе и для различных категорий инженерно-технических работников. Разработана обширная база трудовых нормативов, существует достаточно много методик нормирования труда.
Проблема состоит в том, что труд государственных служащих по своему содержанию во многом отличается от деятельности персонала предприятий. Помимо взаимодействия с населением и организациями и подготовки документов труд госслужащих содержит действия, связанные с процессами управления. Разработка и реализация управленческих решений, осуществляемых госслужащими, основывается на умственном, подчас творческом труде, который гораздо слабее поддается нормированию, чем деятельность на производстве.
Несмотря на многообразие известных подходов и методик нормирования труда, применение их для государственных служащих требует учета ряда специфических факторов. Поэтому возникает необходимость разработки методики нормирования, учитывающей особенности деятельности госслужащих.
В силу неоднородности выполняемых функций и содержания труда отдельных категорий служащих, методика нормирования может быть различной для руководителей и специалистов, при этом должны быть учтены как различия в сложности и квалификации труда, так и степень его творческого содержания, мера ответственности работника и колебания нагрузки.
Проблемам нормирования труда посвящены работы многих отечественных и зарубежных авторов. Идеи о необходимости нормирования труда и первый практический опыт были реализованы такими учеными и практиками, как Ф. Тейлор (введен хронометраж и фотография рабочего дня), Ф. Гилберт (заложены основы микроэлементного нормирования), Г. Эммерсон (показана роль нормировании как фактора роста производительности труда). Среди ранних отечественных исследователей можно отметить работы О. А. Ерманского, А. А. Богданова, А. К. Гастева, В. М. Иоффе.
Среди современных авторов вопросами нормирования труда занимаются Л. Б. Алексеева, В. И. Брылев, В. Б. Бычин, Е. Г. Жулина, А. Ф. Зубкова, М. Е. Кириченко, Ю. П. Кокин, Н. В. Кочкина, В. М. Левитан, В. Г. Макушин, C. B. Малинин, И. Б. Омельниченко, А. П. Павленко, П. Ф. Петроченко, В. М. Рысс, Г. Э. Слезингер, H. A. Софинский, В. А. Столярова, Н. П. Сорокина, Л. М. Суетина, И. И. Шапиро, Е. И. Шерман, В. И. Фильев, P. A. Яковлев и др.
Однако, несмотря на большое количество работ по нормированию труда, отдельные аспекты остаются недостаточно разработаны. Так до сих пор не существует единой универсальной методики нормирования. Границы и области применения существующих методов нормирования также до конца не определены.
Особенно недостаточность разработанности вопроса и слабость методологической основы проявляет себя в сфере нормирования труда государственных и муниципальных служащих.
Так, в качестве нормативно-правовых основ нормирования труда госслужащих могут выступать лишь отдельные положения статей 159–163 Трудового кодекса РФ, либо отраслевые положения, которые пока ограничиваются описанием процесса нормирования в общих чертах и не могут распространяться широко с учетом специфики деятельности различных ведомств, а также для разных категорий и групп должностей государственной гражданской службы.
Разрабатываемые Министерством труда и социальной защиты России «Методические рекомендации по нормированию численности государственных гражданских служащих» (проект) являются одной из первых попыток создать единую нормативно-правовую основу для решения данной задачи.
Преодолению существующего разрыва в практической потребности нормирования труда служащих (что обусловлено как необходимостью оптимизации численности, так и требованием повышения эффективности деятельности государственного аппарата, о чем указывалось в федеральных программах «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» и Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах», а также на предыдущих этапах их реализации) и имеющимися методиками посвящены работы отдельных авторов. Так, в исследовании И. Б. Омельченко отмечаются особенности труда служащих, обосновывается необходимость сочетания различных методов нормирования, предлагается нормирование численности по категориям работников и на основе выделения различных функций управления, изучено влияние факторов, влияющих на необходимую численность работников государственных органов.
В свою очередь в работе А. С. Горшкова и его коллег[7], в дополнение к взглядам И. Б. Омельченко, высказывается мысль о необходимости учета колебаний фонда полезного времени работников.
Хотя существует достаточно большое число методов нормирования, как и подходов к их классификации, все они, по мнению И. Б. Омельченко, могут быть объединены в две большие группы: аналитические и опытно-статистические.
Аналитические методы опираются на такие приемы, как фотография рабочего дня, хронометраж, использование нормативов численности, выработки и трудоемкости, норм обслуживания, нормативов соотношений работников разных категорий.
Опытно-статистические методы основываются на информации о затратах рабочего времени за предшествующие периоды в исследуемой и сходных организациях. Могут быть применены факторный и корреляционно-регрессионный анализ, математическое моделирование, обобщение и интерпретация оценок экспертов, есть и специфические методы расчетов, например формула Розенкранца.
Схематично система используемых в настоящее время методов нормирования численности федеральных государственных гражданских служащих приведена на рис. 1.
Перечисленные методы имеют свои оптимальные случаи применения. Аналитические методы, обладая большей точностью, также позволяют выявить резервы роста производительности труда, но весьма трудоемки и требуют высокой квалификации исследователя, занимающегося нормированием. Опытно-статистические методы, в свою очередь, более экономичны, позволяют выявить определенные тенденции и факторы, хорошо поддаются автоматизации, но в результате они фактически фиксируют сложившиеся соотношения затрат труда, могущие быть не оптимальными.
Рис. 1. Система методов нормирования численности персонала
Наряду с приведенными выше методами интересными для анализа являются методы бенчмаркинга и микроэлементного нормирования. Метод бенчмаркинга – это метод детального измерения производительности через сопоставление с лучшими практиками (опытом) и для использования анализа приближения и опережения лучших (Kaiser Associates). Положительная сторона данного метода в быстром определении норм численности. Иногда в российских реалиях, особенно в сфере государственного управления, данный метод именуется, как метод «на глазок» (по параметру точности).
Поэтому в силу перечисленных особенностей в практике нормирования приходится использовать комбинации различных подходов и методик.
При нормировании труда государственных служащих, как правило, обязательным приемом выступает декомпозиция выполняемых функций.
Так методика, предлагаемая Министерством труда и социальной защиты, основывается на определении общего объема трудозатрат, необходимых для выполнения государственных функций. Сначала производится расчет трудозатрат на выполнение каждой функции (Т):
Т = R × Тнорм (1)
где Т — общие трудозатраты на выполнение государственной функции за один месяц (чел./час); R — объем работ в натуральном измерении (фактическое количество документов); Тнорм – норма времени на проведение административных процедур, реализуемых в рамках одной функции (чел./час); Тгод – трудозатраты за год (чел./час).
При этом каждая функция распадается на набор необходимых процедур и подготавливаемых документов.
Общий расчет численности гражданских служащих определяется исходя из совокупной трудоемкости выполняемых функций и фонда времени отдельных работников:
(2)
где Qобщ – требуемая штатная численность гражданских служащих; Тфакт – нормативный фонд служебного времени на одного работника за год (определяется в соответствии с производственным календарем на соответствующий календарный год, час); n – количество государственных функций; к — коэффициент, учитывающий планируемые невыходы работников, регламентируемые трудовым законодательством (основные (очередные) и дополнительные отпуска, в том числе отпуска для гражданских служащих с ненормированным рабочим днем, отпуска по временной нетрудоспособности, отпуска для учащихся, отпуска без сохранения содержания и т. п.), рассчитывается по формуле:
(3)
(среднее значение составляет – 1,15).
Данная методика выглядит достаточно упрощенной и имеет пути развития, выработанные в рамках настоящего исследования.
В частности, необходимо обеспечить построение методики нормирования, позволяющей прогнозировать численность госслужащих в перспективе, с учетом изменения выполняемых функций и развития технологий управления и обработки информации. Необходимым также является учет различий в сложности работ, обязательной компетентности исполнителей. Отмечается, что отдельного определения численности занятых требуют единичные и немассовые функции и услуги. Сама структура функциональных направлений нормируемой деятельности должна быть пересмотрена для исключения необоснованного дробления и дублирования.
При рассмотрении предложенной Минтруда России методики для нормирования численности служащих государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции, также возникает вопрос погрешности измерения трудозатрат, связанной с попыткой предложить универсальные решения (например, классификация проверок по длительности проведения).
В основе методики А. С. Горшкова и его коллег лежит тезис о необходимости достижения баланса трудозатрат органа государственной власти по оказанию государственных функций и государственных услуг и объема годового фонда рабочего времени государственных служащих, находящихся в штате органа.
Для этого составляется перечень выполняемых функций и услуг, оцениваются трудозатраты на их оказание и средний фонд рабочего времени одного служащего по подразделениям. Трудоемкость действий должна быть определена экспертами на основания изучения, наблюдения и хронометража наилучшего опыта работы государственных служащих.
Фонд рабочего времени служащих определяется в ходе опросов на основе полезного фонда рабочего времени, рассчитываемого с учетом занятости в процессе переподготовки, совещаний и т. п. Также предлагается учитывать возможные флуктуации фонда рабочего времени, поэтому рассчитывается интервал численности госслужащих. Тем самым методика А. С. Горшкова не имеет некоторых слабых мест предыдущей описанной методики.
Одним из существенных отличий, предлагаемых А. С. Горшковым и коллегами, является то, что нормативной штатной численностью государственного органа предлагается считать именно минимальное число государственных служащих, обеспечивающее надежное и качественное исполнение государственных функций и оказание государственных услуг, входящих в полномочия данного государственного органа. Кроме того, нормирование должно быть основано на изучении деятельности передовых подразделений, использующих современные и наиболее эффективные способы работы, возможности современных информационных технологий.
Наиболее полная разработка методики нормирования представлена в работах И. Б. Омельченко. Она учла различия нормирования труда различных категорий служащих руководителей, специалистов и технических исполнителей. Для каждой из перечисленных категорий, указывает автор, существуют свои оптимальные методики нормирования.
Особенностью подхода И. Б. Омельченко является выделение в качестве отдельной категории служащих, выполняющих функции управления. Для них предложен особенный способ нормирования, основанный на сочетании аналитического и опытно-статистического методов.
Разработанная ею методика расчета нормативной численности управленческого персонала по функциям управления основывается на сочетании разных видов нормативов (численности, управляемости, обслуживания, соотношений) с применением корректирующего и поправочного коэффициентов. Для остальных категорий служащих рекомендуется применять другие известные методы.
Предложенная И. Б. Омельченко формула для расчета численности служащих имеет следующий вид:
(4)
где Чоб – общая численность служащих учреждения, занятых государственным управлением, чел; Н – норма управляемости руководителей, осуществляющих общее руководство, чел; Ч, Ч, Ч – численность служащих по каждой функции управления, чел.
Численность служащих по каждой функции управления определяется по формулам:
(5)
где Нуфi – норма управляемости руководителей, осуществляющих функциональное руководство, чел; Пфi – нормативы численности по каждой подфункции (от 1 до п), рассчитываемые различными способами, чел.
Формулы для расчета численности работников по подфункциям.
По основным работам:
(6)
где N – количество объектов управления (организаций, предприятий, численность населения и проч.), ед., Тcp – средневзвешенные затраты рабочего времени на обслуживание одного объекта управления, час; Фрв – полезный фонд рабочего времени одного работника за год, час; Ккор – корректирующий коэффициент, учитывающий ненормируемые или несвойственные работы, время на отдых и личные надобности, потери рабочего времени и т. п., определяемый по формуле:
(7)
где Vнен – удельный вес ненормируемых или несвойственных работ, времени на отдых и личные надобности, потерь рабочего времени и т. п. в фонде рабочего времени; Vнен= % / 100.
(8)
где N – общее количество выполненных работ (обслуживаемых объектов, работников, вычислительной техники и пр.) за год, ед., Нн – среднегодовые нормы нагрузки на одного исполнителя, формулы для расчета численности работников по подфункциям.
По основным работам:
(9)
где N – количество объектов управления (организаций, предприятий, численность населения и пр.), ед., Тср – средневзвешенные затраты рабочего времени на обслуживание одного объекта управления, час; Фрв – полезный фонд рабочего времени одного работника за год, час; Ккор – корректирующий коэффициент, учитывающий ненормируемые или несвойственные работы, время на отдых и личные надобности, потери рабочего времени и т. п., определяемый по формуле:
Ккор = 1 + Vнен / 1 – Vнен, (10)
где Vнен – удельный вес ненормируемых или несвойственных работ.
Времени на отдых и личные надобности, потерь рабочего времени и т. п. в фонде рабочего времени, Vнен=% / 100.
(11)
где N — общее количество выполненных работ (обслуживаемых объектов, работников, вычислительной техники и проч.) за год, ед., Нн – среднегодовые нормы нагрузки на одного исполнителя, час.
По дополнительным работам:
(12)
где N – количество объектов управления (организаций, предприятий и др.), ед., К – поправочный коэффициент, учитывающий дополнительные работы, обеспечивающие функционирование N-го количества объектов управления, определяемый по формуле:
Кпопр = 0,5 – Vдоп / (1 + Vдоп), (13)
где Vдоп – удельный вес дополнительных работ, Vдоп= % / 100.
Выбор метода расчета нормативной численности по подфункциям зависит от возможности определить следующие показатели:
– Тср – средневзвешенные затраты рабочего времени на обслуживание одного объекта управления, час;
– Нн – среднегодовые нормы нагрузки на одного исполнителя, час.
На наш взгляд, методика И. Б. Омельченко среди рассмотренных является наиболее разработанной и учитывающей специфику труда государственных гражданских и муниципальных служащих. Однако отражена лишь специфика нормирования труда служащих, выполняющих функции управления, что не позволяет охватить все категории служащих. Вместе с тем полагаем, что подход, примененный Омельченко в выделении затрат труда по функциям и учете различных вспомогательных работ, требует дальнейшего развития и может быть применен шире к различным категориям служащих, независимо от содержания выполняемых работ и функций.
В целом в современной управленческой науке и практике могут быть выделены следующие подходы к определению численности государственных гражданских служащих: ресурсный, нормативный и эффективный.
Ресурсный подход при определении численности государственных гражданских служащих опирается на бюджетную обеспеченность выполнения функций и зависит от наличия средств на содержание государственных гражданских служащих. Применение данного подхода наталкивается на существенные ограничения (постоянный режим сокращения бюджетных расходов на персонал), делающее его использование слабо применимы для нормирования численности государственных гражданских служащих. В целом ресурсный подход не способствует совершенствованию организации труда государственных гражданских служащих и повышению качества предоставления государственных услуг (выполнению функций) и т. д.
Нормативный подход опирается на экспертную оценку определения численности государственных гражданских служащих на основе анализа трудоемкости реализации нормативно закрепленных функций и норм времени на их выполнение. Использование данного подхода позволяет провести нормирование в сравнительно короткие сроки и с меньшими по сравнению с ресурсным подходом затратами. Однако и данный подход не лишен недостатков, связанных, прежде всего, с использованием достаточно сложных моделей расчетов трудозатрат на выполнение функций. Нормативный подход не учитывает влияние новых управленческих технологий и отраслевой (творческий, специфический) характер выполняемых функций и т. д.
Эффективный подход к определению численности государственных гражданских служащих является одним из самых перспективных. Он позволяет осуществить переход от политики «сокращения численности» к политике «обоснованного, разумного определения (перераспределения) численности» и основан на определении полномочий и компетенций, необходимых для выполнения функций и предоставления государственных услуг. Данный подход, опираясь на сильные стороны ресурсного и нормативного подходов, основной целью оптимизации численности государственных гражданских служащих определяет достижение результата (система индикаторов достижения результата, сформулированных в стратегиях и программах развития). Эффективный подход учитывает при определении численности государственных гражданских служащих:
– внедрение новых технологий управления (организация межведомственного взаимодействия и документообмена в электронной форме, МФЦ, перевод наиболее востребованных государственных услуг в электронный вид) и др.;
– достижение целевых оценочных индикаторов определения эффективности работы государственного органа;
– формирование универсального перечня управленческих функций и определение объема трудозатрат на их выполнение;
– оценку усредненных (универсальных) трудозатрат государственного органа;
– экономическую выгоду от передачи функций на аутсорсинг;
– оценку трудоемкости выполнения нетривиальных (творческих, отраслевых, специфических) и новых функций, применение весовых коэффициентов оценки трудозатрат на выполнение функций;
– оптимизацию численности административно-управленческого персонала в федеральных органах исполнительной власти;
– зависимость трудоемкости выполнения функций от горизонта принимаемых решений в федеральном органе исполнительной власти и его структурном подразделении и т. д.
В настоящей монографии в качестве базового подхода к определению численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств использован эффективный подход.
1.3. Ключевые проблемы в сфере действующих подходов к определению численности федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг
Анализ действующих подходов к определению численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг, позволяет выявить следующие ключевые проблемы, на решение которых направлена настоящая монография.
Первая проблема связана с тем, что, как правило, в методиках нормирования численности федеральных государственных гражданских служащих определение численности является самоцелью, не связанной с достижением стратегических целей деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти и целей государственной политики в сфере его компетенции. Так, целью методических рекомендаций Минтруда России по нормированию численности федеральных государственных гражданских служащих, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также по государственному контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг (далее – методические рекомендации) является «формирование подходов к определению обоснованной штатной численности гражданских служащих, необходимой для реализации федеральными органами исполнительной власти государственных полномочий».
Следует отметить, что в настоящее время осуществляется переход к осуществлению государственного управления на основе программно-целевых методов. Данный переход, в частности, предполагает, что деятельность федеральных органов исполнительной власти должна быть направлена на достижение целей и получение результатов реализации государственных программ Российской Федерации, реализацию иных документов стратегического планирования, определяющих как объем осуществляемых государственных полномочий, так и изменение как объема деятельности, так и направлений деятельности в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Системой стратегических документов заданы параметры изменения состава и объема реализуемых государственных функций, способов их осуществления (в частности, определены меры правового регулирования по сферам, мероприятия по реализации государственной политики, требования к изменению форм и результатов предоставления государственных услуг, параметры эффективности и результативности осуществления контрольно-надзорных функций).
С учетом данного контекста, на наш взгляд, цель методических рекомендаций должна быть расширена: необходимо создать инструмент по определению обоснованной потребности в кадровых ресурсах государственных гражданских служащих для достижения целей и ожидаемых результатов (показателей результативности) реализации государственной политики на основе эффективной реализации федеральными органами исполнительной власти государственных полномочий.
Достижение данной цели, во-первых, предполагает прогнозирование потребностей в объемах осуществления тех или иных государственных функций не только «от достигнутого» (т. е. по факту прошедших трех лет), но и с учетом ожидаемых и планируемых изменений (реализации государственных программ, иных документов стратегического планирования). Например, если ожидается, что качество предоставления государственных услуг (в том числе удовлетворенность им их получателей) будет расти, а их существенная часть при этом будет оказываться в электронном виде либо через МФЦ, при нормировании трудозатрат на реализацию данной функции необходимо учитывать как необходимость дополнительных трудозатрат для повышения качества государственных услуг, так и соответствующую последовательность и состав работ в рамках указанных инноваций, а не последовательность и состав работ, предусмотренных для оказания государственной услуги на основе личного обращения гражданина непосредственно в федеральный орган исполнительной власти.
Во-вторых, достижение цели предполагает, что норматив численности государственных гражданских служащих не может быть зафиксирован на неопределенно длительное время и должен учитывать изменение ожиданий результативности реализации государственных полномочий (функций) и процедур осуществления функций и их объема. В этой связи возможным вариантом было бы введение практики прогнозирования численности федеральных государственных гражданских служащих с учетом прогнозирования потребностей в объемах осуществления тех или иных государственных функций. В зарубежной практике горизонт такого прогнозирования составляет в среднем от 3 до 5 лет, и используется в рамках реализации кадровой политики на уровне ведомства. В российском контексте было бы логично увязать соответствующие расчеты с трехлетним бюджетным циклом, в рамках которого в том числе уточняются параметры реализации государственных программ и непрограммных направлений деятельности.
В-третьих, расширение цели позволяет использовать при определении трудозатрат и соответственно необходимой численности различные подходы, обусловленные спецификой отдельных видов государственных функций. Например, при определении трудозатрат на реализацию массовых государственных услуг может быть использован предложенный в рамках методических рекомендаций подход (выделение работ в рамках конкретной государственной функции в соответствии с алгоритмом, зафиксированным в административном регламенте ее исполнения). Проблемы возникают в случае нормирования численности на оказание немассовых государственных услуг (по которым ежегодно федеральный орган исполнительной власти получает лишь разовые обращения), а также осуществления немассовых видов контрольно-надзорной деятельности, предполагающих проведение незначительного количества проверок либо разовых контрольно-надзорных мероприятий. В этом случае проблемой является определение возможности совмещения исполнения нескольких функций одним государственным гражданским служащим, особенно на уровне территориальных органов.
Вторая проблема обусловлена особенностями используемых методов определения оптимальной численности федеральных государственных гражданских служащих. Использование фактических данных о численности федеральных государственных служащих в отчетном периоде, а также результатов хронометража рабочего времени приводит к фиксации действующего порядка исполнения административных процедур, который необязательно является оптимальным. Фактически использование такого подхода предусматривает фиксацию неких средних временных издержек на осуществление отдельных административных процедур с последующей экстраполяцией данных издержек с учетом ожидаемого объема рабочей нагрузки без попытки оптимизации собственно бизнес процессов, используемых при осуществлении тех или иных государственных функций и государственных услуг. Фиксация полученного норматива на длительный период времени может приводить к фиксации административных процедур, что противоречит принципам административной реформы, предусматривающим постоянное совершенствование процедур осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг.
Третья проблема обусловлена не столько проблемами методического характера, сколько проблемами применения методик нормирования численности на практике. Трудоемкость большинства разработанных методов нормирования численности федеральных государственных служащих обуславливает применение данных подходов лишь к отдельным функциям (зачастую – вновь вводимым функциям) федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, в рамках нормирования часто не оценивается оптимальность использования уже имеющихся в распоряжении органов исполнительной власти кадровых ресурсов (т. е. численность государственных служащих, исполняющих действующие функции, принимается в качестве оптимальной). В отдельных случаях рассматривается численность основного персонала в целом, однако не учитывается доля федеральных государственных гражданских служащих, занятых в обеспечивающих (функциональных) подразделениях, и федеральных государственных гражданских служащих управленческого звена. Иными словами, оценка трудозатрат и нормирование труда федеральных государственных гражданских служащих охватывают лишь 30–40 % от фактической численности соответствующего федерального органа исполнительной власти, что явно недостаточно для определения адекватных кадровых потребностей федерального органа исполнительной власти в целом.
Наконец, значимым недостатком большинства рассматриваемых методик является ориентация на получение абсолютного значения оптимальной (либо минимальной) штатной численности государственных гражданских служащих без учета требований к должностной структуре соответствующего федерального органа исполнительной власти и, соответственно, без учета требований к профессионально-квалификационным и компетентностным показателям человеческих ресурсов государственной службы. Фактически объем потребностей в кадровых ресурсах определяется по аналогии с объемом потребностей в финансовых ресурсах – в форме общего количества, что не учитывает фактических потребностей ведомства, состава и уровня сложности исполняемых государственных функций и оказываемых государственных услуг. Важно учитывать, что в состав предельной численности включаются и федеральные государственные гражданские служащие, должности которых относятся к управленческому звену как высшего уровня (заместитель руководителя органа, начальник управления (территориального органа)), так и среднего уровня (заместитель руководителя управления, территориального органа, начальник отдела, заместитель начальника отдела).
Как показывают данные, представленные федеральными органами исполнительной власти, соотношение численности федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности заместителя начальника отдела и выше (т. е. служащих, осуществляющих управленческие функции), к численности федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности ниже заместителя начальника отдела (т. е. служащих исполнительского звена), варьируется от 1:2,3 в центральных аппаратах федеральных служб (1:2,4 в центральных аппаратах федеральных агентств) до 1:5,4 в территориальных органах федеральных служб (1:3,2 в территориальных органах федеральных агентств)[8].
Таким образом, действующая должностная структура федеральных служб и федеральных агентств, в силу различных причин, является неоптимальной; доля управленческого персонала в данной структуре существенно превышает рекомендуемые параметры. При осуществлении нормирования труда без учета требований к должностной структуре существует риск закрепления несоответствия фактически исполняемых должностных обязанностей уровню должности федеральной государственной гражданской службы.
Так, в составе Методических рекомендаций Минтруда России приведены подходы к определению общей численности федеральных государственных гражданских служащих без учета дифференциации потребностей в кадровых ресурсах по группам и категориям должностей и (тем более) по уровню компетенций государственных гражданских служащих. Единственной отсылкой к собственно должностной структуре кадровых потребностей для осуществления функций федеральных органов исполнительной власти является ограничение на количество должностей «главной» группы (не более 10 % от общей численности служащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти) и «ведущей» группы (не более 40 % от общей численности служащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти). Какие-либо рекомендации по должностной структуре для территориальных органов исполнительной власти в составе методических рекомендаций отсутствуют. При этом очевидно, что сложность работ, выделяемых в рамках конкретных функций, может существенно различаться, что позволяет определить трудозатраты не только в целом, но и с учетом должностной структуры служащих, исполняющих соответствующие работы в рамках осуществления государственных функций. В этой связи предлагается при расчете трудозатрат для формирования нормативов численности государственных гражданских служащих учитывать должностную структуру (т. е. относить трудозатраты по конкретным работам к конкретной группе и категории должностей). Такой подход соответствует практике стран ОЭСР (где фактически вместо нормирования численности осуществляется планирование человеческих ресурсов с учетом исполняемых функций, целей и ожидаемых результатов деятельности соответствующего органа власти) и позволит федеральным органам исполнительной власти определять кадровые потребности на более высоком качественном уровне.
В качестве примера решения данной проблемы можно привести Методические рекомендации по определению штатной численности Министерства труда и социального развития Ростовской области, основанные на анализе трудозатрат, необходимых для реализации полномочий, возложенных на указанное министерство, в рамках которых предусмотрена взаимосвязь должностной структуры (групп должностей государственной гражданской службы) с укрупненным составом работ (операций), осуществляемых в рамках исполнения государственных функций (табл. 5).
Таблица 5. Определение степени сложности выполняемых работ
1 Должности определяются в соответствии с нормами Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Наконец, значимой проблемой используемых методов нормирования (определения) численности федеральных государственных гражданских служащих является отсутствие взаимосвязи использования данных методов с процедурами планирования деятельности федерального органа исполнительной власти и бюджетного процесса. Нормирование численности зачастую используется ситуативно, вне связи с определением потребностей в кадровых ресурсах, а также без учета возможностей использования и развития существующего кадрового потенциала.
Не удивительно, что отсутствие такого стратегического подхода к управлению кадровыми ресурсами приводит к высокому уровню текучести кадров, низкой мотивации федеральных государственных гражданских служащих. Например, по данным за 2011 г., текучесть кадров в ФНС России составила более 18 %, что кратно выше показателей стран ОЭСР и БРИКС. Так, в среднем по странам ОЭСР уровень текучести кадров в налоговых службах в 2011 г. составлял 5,3 %; в Бразилии – 4,5 %, в Китае – 1,3 %, в ЮАР – 4,3 %.
В целом результаты анализа ключевых проблем в сфере действующих подходов к нормированию численности федеральных государственных гражданских служащих показывают, что действующие в настоящее время подходы к нормированию численности федеральных государственных гражданских служащих ориентированы преимущественно на фиксацию сложившегося положения дел, не учитывают стратегических целей и тактических задач органов исполнительной власти, не ориентированы на повышение результативности исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, а также слабо связаны с профессионально-квалификационным подходом к формированию государственной гражданской службы.
Разработанные нами методические рекомендации по нормированию численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств, осуществляющих государственные функции по контролю (надзору) и предоставлению государственных услуг, направлены на преодоление указанных системных проблем в сфере определения кадровых потребностей и нормирования труда федеральных государственных гражданских служащих в рамках реализации более широкого подхода к внедрению принципов стратегического управления кадрами на федеральной государственной гражданской службе.