Новая эпоха – старые тревоги: Экономическая политика. Экономическая стратегия России на первое десятилетие XXI века[1] (Е. Г. Ясин, 2004)

XX век был, наверное, самым драматичным в истории России. Трижды наша страна пережила колоссальные потрясения:

• социалистическую революцию, положившую начало небывалому социальному эксперименту;

• самую кровавую в истории войну, стоившую стране 27 миллионов жизней;

• демократическую революцию – перестройку и рыночные реформы, положившие конец тоталитарному режиму, который был рожден в попытке осуществить коммунистическую утопию.

В этом веке страна знала высокие взлеты: победу в войне, создание ядерного оружия, достижения в космосе. Она занимала положение второй сверхдержавы с огромной сферой влияния и в течение 40 лет поддерживала стратегический паритет едва ли не со всем остальным миром. Однако все это доставалось ценой мобилизации и предельного истощения всех национальных ресурсов, за счет ограничения интересов и потребностей жителей страны.

К концу века Россия оказалась в состоянии глубокого системного кризиса. Страна с низкоэффективной экономикой, страна, выталкиваемая из мирового сообщества, страна, не имеющая устойчивой тенденции развития. Все это – прямой результат провала коммунистического эксперимента, итог 75-летнего существования мобилизационной экономики и тоталитарного государства. Нужно выводить страну из тупика, возвращать ее на путь развития мировой цивилизации.

В 1992–1997 годах были осуществлены широкомасштабные рыночные реформы: либерализация экономики, включая внешнюю торговлю, конвертируемость рубля, массовая приватизация, финансовая стабилизация. Какими бы противоречивы ни были эти процессы и их результаты, сколько бы споров они ни вызывали, неоспоримый факт состоит в том, что в итоге на смену планово-распределительной экономической системе пришла рыночная экономика. Лучшим тому доказательством служит то, что товарный дефицит, этот родовой признак социализма, сменился насыщенным потребительским рынком.

Безусловно, само по себе это не означает прихода лучшей жизни для большинства населения, но его заботы стали другими: не «где достать», а «где заработать». Для экономики это означает возникновение, пусть поначалу в несовершенных формах, нормальных рыночных стимулов для производства и потребления, механизмов ее саморегулирования.

До начала реформ у страны не было будущего, хотя у людей были надежды. Сегодня надежд и иллюзий стало меньше, но будущее есть. Его можно и нужно делать каждому своими руками, а не только требовать и ждать этого от власти.

Главный вклад в рыночные реформы внесли молодые либеральные экономисты, призванные в правительство Президентом Б.Н. Ельциным. Опираясь на мировой опыт, они знали, что реформы вызовут, особенно в условиях России, тяжелые последствия, недовольство со стороны значительной части общества и сопротивление со стороны тех слоев, чьи интересы окажутся ущемленными. Однако для обеспечения будущего в нашей стране это было необходимо^ если можно упрекать реформаторов, так только в том, что реформы были недостаточно решительными и не всегда доводились до логического конца.

Возможно, допущено немало ошибок. Реформаторам пришлось идти на многочисленные компромиссы, поскольку они все время работали в правительстве в коалиции с представителями прежней партхозноменклатуры и лоббистами корыстных групповых интересов, которые принимали реформы исключительно как механизм сохранения себя у власти, по-своему видели цели и методы их проведения. Поэтому семь лет спустя результаты реформ оказались далеко не столь убедительными, как хотелось бы. Еще больше оказался разрыв между реальностью и завышенными ожиданиями общества.

В результате проведенных реформ Россия получила экономику рыночную, но далеко не либеральную и потому неэффективную. Структурные реформы оказались заторможенными, институциональные основы для устойчивого роста экономики созданы не были.

Естественным рубежом первого этапа рыночных реформ стал финансовый кризис 1998 года, когда многие достижения были поставлены под сомнение, когда многие политические силы задумались: а не повернуть ли назад?

Причины финансового кризиса хорошо известны. При проведении политики жесткого ограничения роста денежного предложения, позволившего сбить инфляцию и стабилизировать курс рубля, сохранились мягкие бюджетные ограничения, которые «преодолевались» за счет быстрого наращивания государственного долга. Можно говорить и о неблагоприятной конъюнктуре мировых цен, о колоссальных диспропорциях, унаследованных от советской экономики, о крайне низкой конкурентоспособности российской промышленности, о неготовности людей и предприятий к работе в рыночных условиях. Однако понятно, что кризис 1998 года стал неизбежным следствием непоследовательной экономической политики, политики компромиссов, нацеленной прежде всего на снятие текущих напряжений и постоянно откладывающей решение стратегических задач структурной перестройки экономики.

В наибольшей степени кризис затронул финансовую систему России: негосударственный финансовый сектор, возникший за годы реформ буквально «из ничего» и бывший одним из символов успеха реформ, в одночасье утратил существенную часть своего потенциала, и до сих пор перспективы его восстановления туманны. Самую высокую цену за преодоление кризиса и, значит, ошибок политиков заплатило российское население значительным снижением своего уровня жизни.

В то же время кризис избавил наше общество от многих иллюзий, и, самое главное, он показал, что:

• российская экономика с полным основанием может называться рыночной, так как ее реакция на резкое изменение ситуации после августа 1998 года оказалась абсолютно адекватной: восстановление производства, сокращение импорта, повышение конкурентоспособности российских товаров, – и полностью соответствовала канонам экономической теории;

• позитивные тенденции, сложившиеся в экономике России еще до кризиса, в 1997 году, оказались не миражом, а реальностью; для значительной части экономики кризис стал в конечном итоге только эпизодом; те предприятия, которые научились работать на рынках, обеспечили положительную динамику до кризиса, выдержали его, а после кризиса смогли воспользоваться теми преимуществами, которые дала девальвация рубля.

С начала 1999 года российская экономика демонстрирует позитивную динамику развития: выросло производство ВВП и промышленной продукции; инфляция оказалась намного меньше, чем можно было ожидать; впервые после 1992 года отмечен рост частных инвестиций, в том числе в основной капитал; выросла доля денежных расчетов в экономике; несколько улучшилось положение дел в федеральном бюджете; сократились долги по зарплате бюджетников и по социальным выплатам.

Вместе с тем ясно, что для самоуспокоенности и безусловного оптимизма нет никаких оснований. Повышение мировых цен на основные товары российского экспорта явилось главным фактором существенного улучшения состояния платежного баланса и финансового положения экспортеров, но очевидно, что такая ситуация не может сохраняться вечно. Темпы роста промышленного производства в 1999 году впечатляют только по сравнению с кризисным 1998 годом, а по отношению к 1997 году он составил всего 2,3 %; реальный уровень доходов населения в течение 1999 года практически не вырос.

Это означает, что в своем нынешнем состоянии российская экономика будет медленно расти, но это не позволит стране решить стоящие перед ней проблемы. Инерционное развитие экономики России при достаточно благоприятном внешнем окружении в ближайшие три-четыре года:

• будет обеспечивать позитивную динамику, но средние темпы роста ВВП не превысят 2–2,5 % в год, что ниже прогнозируемых темпов роста мировой экономики и равносильно дальнейшему отставанию России; низкие темпы экономического роста не позволят существенно повысить уровень жизни населения, а неизбежное затухание темпов роста сделает невозможным ускорение развития в последующие годы;

• позволит сохранить существенное положительное внешнеторговое сальдо, даже при некотором снижении цен на нефть, но сохраняющийся высокоинтенсивный уход капитала из России не даст использовать благоприятную внешнюю конъюнктуру для решения проблем модернизации экономики и повышения ее конкурентоспособности; в результате ухудшение мировой конъюнктуру цен на сырьевые товары может поставить страну перед угрозой нового финансового кризиса;

• не позволит преодолеть дефицитность бюджета, и, следовательно, тенденция наращивания государственного долга снова будет набирать силу; уровень непроцентных расходов федерального бюджета не превысит 11–12 % ВВП, что в реальном выражении равно 80 % от уровня 1997 года. Стало быть, бюджетный кризис в эти годы не будет преодолен, социальная сфера будет «сидеть на голодном пайке», у государства не будет средств для реализации программ развития. Экономика окончательно лишится существенной части государственного спроса, что будет сдерживать возможности использования ее потенциала роста.

Очевидно, что такое развитие уместнее назвать депрессией, и этот сценарий для нашей страны нельзя признать удовлетворительным. Отсутствие в этот период острых проявлений накопленных экономических проблем может создать основу для самоуспокоения, но в последующие годы экономические угрозы неизбежно будут нарастать. Нерешительность власти и ее нежелание видеть и решать средне– и долгосрочные вопросы российской экономики может перевести страну в состояние перманентного кризиса, главным индикатором которого будет служить устойчивое снижение уровня жизни.

Сегодня от российских властей требуются масштабные, но реалистичные меры, которые устранили бы имеющиеся угрозы и активизировали экономический рост.

В течение всего периода перестройки экономической структуры, начиная с 1990 года, в России происходил естественное в этих условиях сокращение накопления и инвестиций ради поддержания уровня потребления. В итоге доля расходов на конечное потребление в структуре ВВП возросла в 1999 году до 68,6 % против 62,6 % в 1991, а доля валового накопления снизилось до 15,1 % против 37 % в те же годы. Сейчас в России норма накопления ниже, чем во всех развитых и тем более в развивающихся странах, с которыми нашей стране объективно предстоит конкурировать на мировых рынках в ближайшие десятилетия.

Производственный аппарат страны устарел не только морально, но и физически. Если в 1970 году средний возраст производственного оборудования в промышленности составлял менее 8,5 лет, то к концу 1998 года он вырос в два раза. Степень износа основных фондов в промышленности за этот же период возросла с 25,7 до 53 %. Конечно, сокращение инвестиций в какой-то мере отражало переход от расточительного советского инвестиционного режима к более рациональному, рыночному. Во многих отраслях обновление производственного потенциала не требовалось в силу исчезновения спроса на выпускаемую продукцию. Однако очевидно, что темпы обновления промышленного и технологического потенциала российской экономики резко замедлились, что привело к резкому снижению конкурентоспособности российских товаров даже на внутреннем рынке, при полном отсутствии шансов занять устойчивые позиции на рынках других стран.

Закрепление подобной ситуации станет неизбежным следствием затягивания и замедления экономических реформ и создаст нарастающую угрозу технологического отставания российской экономики и утраты накопленного научно-технического потенциала. Качество российских товаров, уже сегодня существенно уступающее требованиям мировых рынков, станет окончательно непривлекательным для потребителей, даже при активном использовании политики «дешевого рубля». Доля сырьевых товаров в структуре российского экспорта будет возрастать, и за нашей страной окончательно закрепится роль поставщика сырья и энергоресурсов. Надежды общества на то, что Россия сможет снова завоевать достойные позиции в ряду развитых индустриальных стран, окажутся окончательно перечеркнутыми.

Переломить эту негативную тенденцию могут только масштабные и эффективные инвестиции. Однако сегодня Россия является страной непривлекательной в инвестиционном плане и для отечественного капитала, который интенсивно уходит работать в другие страны, и для капитала иностранного, который ощущает себя в России «униженным и оскорбленным».

В результате происходящих в настоящее время процессов глобализации мировой экономики и интеграции производственного потенциала различных стран в единые технологические комплексы формируется каркас новой мировой экономической системы. Сохранение закрытости российской экономики, попытка найти особый путь экономического развития, сделать ставку исключительно на собственные силы может привести к тому, что российская экономика самоизолируется, окажется невовлеченной в глобальные мировые процессы и останется «у обочины» на долгие годы.

За последнее десятилетие в России сократилась средняя продолжительность жизни, уменьшается численность населения страны, причем сейчас уже очевидно, что это связано не только с длинными демографическими волнами, но и с уровнем развития экономики, с болезненными процессами трансформации, которые переживает страна. После финансового кризиса 1998 года уровень жизни населения в целом снизился на 15–17 %, если судить по таким показателям, как реальные располагаемые доходы, потребление основных продуктов питания или розничный товарооборот. Таким образом, население заплатило за ошибки властей, за их нерешительность в проведении назревших преобразований в экономике.

Резко возросла дифференциация населения по доходам и материальной обеспеченности. Сложившаяся структура распределения доходов, при которой 20 % населения с наивысшими доходами получают около половины всех денежных доходов, характерна для стран с низким уровнем и низкими темпами развития. Пока выгоды от рыночных реформ получили примерно 15–20 % населения. Формирование среднего класса – социальной базы политической стабильности, дальнейших преобразований и развития – было серьезно подорвано кризисом 1998 года.

Главной угрозой для нашего государства на ближайшие годы является дальнейшее снижение уровня жизни населения. Ее усугубляют постоянные опасения всплесков инфляции, которые сохранятся до тех пор, пока не разрешен бюджетный кризис. В условиях неустойчивого бюджета у властей нередко будет возникать соблазн использовать эмиссионные источники финансирования бюджетных расходов. А это неминуемо повлечет рост цен и падение курса рубля, которое, в свою очередь, вызовет удорожание импорта и даст новый импульс росту цен. Неизбежным следствием такой политики будет обесценение доходов и сбережений населения, которое в большей степени коснется людей с фиксированными доходами. Отсюда совсем недалеко до усиления дифференциации населения по доходам, разрастания проблемы бедности, роста социальной и, как следствие, политической напряженности в обществе.

В среднесрочной перспективе, через шесть-восемь лет ситуацию в России усугубят изменения в демографической структуре населения, когда число иждивенцев, приходящихся на одного работающего, возрастет в полтора раза по сравнению с нынешним уровнем.

У нашей страны есть определенный резерв – большие возможности роста производительности труда. Но его задействование, с одной стороны, сдерживается отсталостью технологического потенциала экономики, с другой стороны, неизбежно сопряжено с немалыми трудностями, в том числе с необходимостью масштабного перемещения рабочей силы и временным увеличением структурной безработицы, а также с необходимостью вложения крупных ресурсов в поддержание и затем в развитие человеческого капитала.

Место страны в современном мире все меньше определяется ее размерами и военной мощью и все больше зависит от того, какой вклад экономика страны вносит в развитие мировой экономики, от уровня и качества жизни населения, от способности государства решать социальные задачи, стоящие перед обществом. В связи с этим угроза снижения уровня жизни населения России является самой острой и самой опасной для нашей страны, ее нарастание может привести к невосполнимым потерям в уровне развития нашего общества.

Список угроз и проблем, стоящих перед нашей страной, перед ее экономикой на пороге нового тысячелетия, можно намного увеличить, но и этих трех, наиболее серьезных, достаточно, чтобы понять: Россия в ближайшие восемь-десять лет должна осуществить решительные и целенаправленные преобразования, которые придали бы мощные импульсы развитию российской экономики. Смена политического руководства страны, прекращение конфронтации между исполнительной и законодательной ветвями власти могут послужить достаточной основой для начала этого процесса. А для его развития российские власти должны сообщить этим преобразованиям должную энергию и последовательность.

Как это сделать? Ответом должна стать национальная экономическая стратегия. Мы предлагаем свой вариант.

Цели, которые поставлены в нашем стратегическом плане, достаточно тривиальны:

• добиться повышения уровня жизни до уровня среднеразвитых стран; сократить имущественную дифференциацию в обществе; стремиться к тому, чтобы средний класс, опора социальной стабильности и демократии, составлял большую часть населения и получал большую часть доходов;

• обеспечить средние темпы экономического роста как минимум 4–5% ежегодно (т. е. примерно в полтора раза выше, чем в среднем в мировой экономике) в течение 20–25 лет. Можно ставить и более амбициозные задачи – 7 % или 10 %, но более высокие темпы развития экономики требуют более высокого уровня накопления и, стало быть, более жесткого ограничения потребления;

• обеспечить формирование гражданского общества, правового государства, гарантирующего защиту основных прав и свобод человека. Тем самым создать условия для формирования и доминирования в российском обществе продуктивной системы ценностей, ориентирующей граждан на творческий поиск и предприимчивость, ответственность и требовательность прежде всего к себе; на терпимость и уважение к правам и мнениям других. Это принципиально важное условие для дальнейшего развития страны, для того, чтобы она заняла достойное место в мире.

Успех российских реформ проявляется уже в том, что данные цели не вызывают практически никакого возражения, их разделяет подавляющая часть российского общества. Основные дискуссии разворачиваются по вопросу о методах достижения этих целей.

Накопленный опыт исторического развития России, устойчивая вера «в доброго царя», в способность государства решить все стоящие перед обществом проблемы постоянно толкают общественное сознание в сторону дирижистской альтернативы, основанной на активной роли государства в принятии экономических решений на всех уровнях.

Сторонники повышения роли государства считают, что методами активной промышленной политики, государственными инвестициями в основной и оборотный капитал, с помощью пересмотра итогов приватизации и укрепления государственного сектора в экономике можно стимулировать экономический рост. Этому же должен служить протекционизм во внешней торговле, выливающийся в ограничение конкуренции со стороны импортных товаров. Повышение уровня жизни населения в этой концепции достигается благодаря сохранению имеющейся системе социальных гарантий и льгот, стимулированию спроса путем увеличения номинальных доходов населения и «восстановления утраченных сбережений» за счет бюджета.

Внутреннее противоречие этой концепции состоит в том, что для ее реализации собираемых в стране налогов не хватает.

И неявно оно разрешается за счет смягчения бюджетных ограничений, использования эмиссионного финансирования бюджета и, стало быть, инфляции.

Нам очевидно, что дирижистская модель не в состоянии обеспечить экономический рост, она не отвечает на основные угрозы, не учитывает реальных ограничений. Не менее очевидно и то, что любое увеличение регулирующих возможностей государства в России ведет к росту бюрократизма и коррупции. Попытка реализации подобной социальной и бюджетной политики с неизбежностью ведет к росту бедности и торможению экономического развития.

Предлагаемая нами либеральная стратегия экономической политики не сулит мгновенных успехов. Однако за счет обеспечения правовой стабильности и равенства условий конкуренции, за счет отказа от повседневного государственного вмешательства в дела бизнеса и от намерения немедленно решить все социальные проблемы она создает наилучшие условия для частной инициативы и предприимчивости и, стало быть, создает основу экономического роста.

Для реализации либеральной экономической политики нужно сильное государство, эффективно выполняющее свои функции, но не государство, где решение любого вопроса зависит от бюрократа, где для начала любой предпринимательской деятельности нужно получить десятки, если не сотни, лицензий, справок и разрешений. Задачи государства состоят в создании надежной системы защиты гражданина и его интересов, в четком определении «правил игры» и контроле над их соблюдением, но не во вмешательстве в повседневную жизнь и не в ежеминутном принятии решений, основанных исключительно на интересах чиновников. Задачи государства состоят в обеспечении единства правового и экономического пространства страны. Повышение действенности власти в этих сферах – действительно необходимое направление усиления роли государства, не препятствующее, а, напротив, способствующее эффективному функционированию рыночной экономики.

Либеральная экономическая модель не подразумевает устранения государства от решения социальных проблем. Но политика государства в этой области приводит к разделению ответственности за решение накопленных проблем между государством, гражданами и бизнесом. Либеральная политика не обещает решить все проблемы за счет государства, но она обещает провести необходимые реформы в социальной сфере, которые, с одной стороны, позволят более эффективно использовать имеющиеся ограниченные ресурсы и, с другой стороны, не приведут к подавлению стимулов развития свободной рыночной экономики.

Либеральная модель экономической политики не сулит создания государства всеобщего благоденствия. Ее задача – создание основы для резкого повышения эффективности экономики и использования накопленного человеческого и научного потенциала, создание наилучших условий для реализации деловых возможностей граждан нашей страны.

Ключевое условие успеха для реальной политики – ясное понимание ограничений, с которыми придется считаться, решая стратегические задачи.

К числу наиболее существенных ограничений относится неустойчивость макроэкономической ситуации. Да, темпы инфляции снизились до 20 % годовых, да, курс рубля снова стабилизировался, но главной предпосылкой этого стала исключительно благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура. Стоит ситуации на мировых рынках измениться, и видимое благополучие в российской экономике рассыплется, как карточный домик. Для успешного развития России нужна основательная макроэкономическая стабильность, которой страна не обрела в середине 90-х годов по причине слабости бюджетной политики.

Сегодня российские власти продолжают проводить политику дефицитного бюджета, т. е. наращивания государственного долга. Еще хуже то, что в существенном объеме (более 3 % ВВП) бюджет финансирует свои потребности за счет кредитов Центрального банка, т. е. за счет взимания эмиссионного налога со всей экономики. Такая политика не может обеспечить нужной стабильности, наоборот, она закладывает основы будущей нестабильности.

Для выхода из кризиса России нужен профицитный бюджет, нужно, чтобы за счет налогов финансировались не только все расходы бюджета, но и погашалась часть основного долга. Для достижения этой цели в нынешней ситуации требуется увеличить уровень налоговых доходов федерального бюджета более чем на треть. Единственной возможностью добиться этого является серьезная налоговая реформа.

Пока российский бюджет не будет приведен в равновесие, невозможно говорить не только о его использовании в качестве активного инструмента промышленной и социальной политики, но и о нормальном функционировании бюджетного сектора, включая органы государственного управления, системы обороны, образования и здравоохранения. Следует четко осознать, что любым разговорам о повышении расходов бюджета, о реализации тех или иных государственных программ должно предшествовать наполнение бюджета реальными финансовыми ресурсами.

Российские политики постоянно поддаются соблазну не считаться с этим ограничением, сохраняют веру в возможность повысить уровень монетизации экономики и добиться опережающего роста денежной массы по сравнению с инфляцией за счет кредитов Центрального банка. А это означает, что угроза инфляции, нового витка снижения уровня жизни и еще одной волны натурализации хозяйства будет висеть как дамоклов меч надо всеми планами модернизации российской экономики.

Второе ограничение – унаследованные от советской системы структурные деформации в экономике. Можно спорить об их масштабе и влиянии, но факт состоит в том, что 40 % российских предприятий убыточны и отягощены колоссальными долгами. Их зачастую нельзя закрыть прежде всего по социальным соображениям: многие являются единственным источником рабочих мест в сотнях и тысячах российских городов, а низкая степень мобильности рабочей силы и практически отсутствие рынка жилья делает иллюзорными надежды на естественное решение проблемы. Это означает, что преодоление структурных деформацией потребует времени и сил от российских властей. Данное ограничение будет тормозом будущего развития, на его устранение уйдет немалая доля ресурсов, однако очевидно, что это должно стать одной из главных задач экономической стратегии на ближайшее десятилетие.

Третье ограничение – низкий уровень накопления. В долгосрочном плане есть устойчивая зависимость в экономике любой страны между уровнем инвестиций и темпами экономического роста. Для достижения желаемых темпов уровень накопления в России необходимо повысить до 25–27 %, сегодня же он не превышает 17 % ВВП. Очевидно, что при нынешнем низком уровне потребления повысить норму накопления крайне тяжело, так как это потребует отказа от роста уровня потребления в реальном выражении. Более того, финансовый кризис 1998 года подорвал веру значительной части населения в стабильность банковской системы, что будет сдерживать желание делать сбережения. Ситуация усугубляется сохраняющимся недоверием международного экономического сообщества к перспективам развития России, а это резко ограничивает возможность привлечения внешних инвестиций и, напротив, стимулирует вывоз капитала из страны.

Четвертое ограничение – слабость государства, выражающаяся прежде всего в том, что институты государственной власти не в состоянии обеспечить исполнение законов, безопасность граждан, защиту прав собственности. Власть переплетена с бизнесом, и либо она исполняет волю «олигархов», либо ее представители сами занимаются бизнесом вопреки общественным интересам. То, что мы имеем сегодня, – это номенклатурный капитализм, капитализм для своих, который препятствует в том, чтобы страна стала цивилизованной в современном смысле слова. Номенклатурный капитализм должен быть вытеснен свободной рыночной экономикой. Это главная задача либералов и демократов в предстоящий период.

Российские реформы привели к тому, что страна начала выходить из состояния экономической самоизоляции, в котором находилась более 70 лет. Конечно, внешняя торговля на протяжении советского периода играла важную роль в экономических процессах, но структура советского и российского экспорта, в котором доминируют сырье и продукция первичной переработки, наглядно демонстрирует тот печальный факт, что наша экономика не вышла за рамки поставщика сырья на мировые рынки. Российские предприятия не смогли предложить мировому рынку качественную продукцию и не смогли встроиться в международное разделение труда.

Тем не менее Россия уже стала частью мировой экономики. В 90-х годах вовлеченность ее в глобальные экономические процессы значительно возросла. Интеграция особенно высока на уровне частного бизнеса и населения. Степень зависимости экономики России от глобальных экономических процессов стала особенно очевидна в 1998 году, когда снижение мировых цен на нефть и азиатский финансовый кризис оказали непосредственное воздействие на экономические процессы внутри страны.

На уровне государственной политики интеграция России в мировую экономику носит своеобразный характер: государство полностью открыло экономику «на выход» (следует отметить, что после развала СССР иного выхода просто не оставалось – государственная граница практически не существовала), сохранив существенные ограничения «на вход». Это привело к тому, что капитал и мозги могут беспрепятственно уходить из страны, а их приток из экономики всего мира в Россию встречает многочисленные препятствия на законодательном уровне: его блокирует бюрократический произвол, отталкивает всепроникающая коррупция и слабость государственных институтов.

Такое положение приводит к тому, что Россия не имеет возможности воспользоваться всеми плюсами глобализации, но в полной мерой ощущает ее минусы. Российская экономика сталкивается с противодействием при выходе на мировые рынки, поскольку страна не участвует в работе важнейших мировых организаций, регулирующих международные экономические отношения. Российские предприятия не привлекают новейшие технологии и постепенно становятся неконкурентоспособными на внутреннем рынке; они используют высокие импортные пошлины и низкий курс рубля как единственную защиту, приобретая, таким образом, свое временное благополучие за счет снижения уровня жизни всего населения.

Такая политика стимулирует постоянно возникающие и исключительно опасные импульсы к изоляционизму и ксенофобии. Результатом ее стала обособленность России как государства на международной арене. У нашей страны нет явных противников, но нет и союзников. Позиции России в системе международного сотрудничества остаются неопределенными, ее интересы не защищены важнейшими многосторонними соглашениями.

Следует признать, что единственной возможностью обеспечить экономический подъем в нашей стране является активное вовлечение России в мирохозяйственные связи, привлечение капитала и технологий из развитых стран, включение российских компаний в международные производственные цепочки. Ни одна экономика в современном мире не может опираться исключительно на собственные силы. Для того чтобы пользоваться достижениями мировой цивилизации, российская экономика должна, помимо сырья, производить продукцию высокой степени переработки, научно-технологические разработки, востребованные мировым рынком. Промедление на пути интеграции в глобальные экономические отношения может привести к тому, что накопленный в нашей стране потенциал устареет и окажется невостребованным, а все товарные ниши на мировых рынках будут заняты конкурентами. Такой сценарий развития событий может вернуть Россию к состоянию экономической самоизоляции и ограничить связи со всем остальным миром исключительно нефте– и газопроводами.

Если либеральная модель принимается в качестве основной, то далее необходимо ее преломление на конкретные задачи с учетом условий предстоящего десятилетия.

1. Главная задача, которую надо решить в этот период, чтобы добиться требуемых темпов экономического роста и повышения благосостояния населения, – это структурная перестройка экономики.

Напомним, что эта задача во всех правительственных программах с 1995 года ставилась как основная для второго этапа реформ. Но до дела не дошло. Потребовался кризис 1998 года, чтобы процесс реструктуризации российских предприятий ускорился. Однако и сегодня сохраняются условия, позволяющие значительной части экономики оставаться неконкурентоспособной и реально убыточной, использующей ресурсы остальной экономики и препятствующей росту. Решение задачи заключается прежде всего в последовательном выравнивании условий конкуренции и прекращении явного и скрытого субсидирования.

2. Конструктивная сторона структурной перестройки состоит в расширении рыночного сектора и повышении его эффективности. Для этого требуется масштабный приток инвестиций. В необходимых объемах могут быть привлечены только инвестиции частные, в том числе иностранные. А для этого нужен благоприятный инвестиционный климат. Причем нужны крупные перемены, способные нынешние отталкивающие условия для инвестиций в Россию превратить в одни из самых благоприятных в мире. Это же будет и важнейшим шагом на пути интеграции России в мировую экономику.

На предстоящие годы улучшение инвестиционного климата становится национальной задачей первостепенной важности. Только ее решение поставит модернизацию российской экономики на реальную почву. А для этого потребуются серьезные институциональные изменения, ведущие к созданию подлинно свободной рыночной экономики.

3. Третий важнейший компонент стратегической концепции – активная социальная политика в поддержку структурной перестройки. Замысел ее в том, чтобы наряду с комплексом реформ в социальной сфере специальными программами поддержать процессы реструктуризации предприятий, предполагающих высвобождение рабочей силы, ее переквалификацию, иногда переселение, создание условий новой занятости. Необходимость в этом демонстрирует пример реформирования угольной промышленности. Там удалось закрыть более 100 шахт, сократить занятость с 1,2 млн. до 400 тыс., обеспечить рост производительности только благодаря тому, что, по настоянию Мирового банка, значительные средства были вложены в социальные, а не производственные инвестиции. Подчеркнем: социальные инвестиции, решающие социальные проблемы, а не просто раздача пособий.

4. В свою очередь, структурная перестройка и улучшение инвестиционного климата требуют укрепления институтов государственной власти, особенно судебных и правоохранительных; усиления борьбы с преступностью и коррупцией, бюрократическим произволом; а также совершенствования законодательства, в том числе конструкционного; обеспечения единства правового пространства страны. Действенность государственной власти в этой сфере – действительно необходимое направление повышения роли государства, не препятствующее, а, напротив, способствующее эффективному функционированию рыночной экономики.

5. Бюджетно-налоговая политика в последние годы, в период борьбы с инфляцией, была в центре внимания. В предстоящий период по мере преодоления бюджетного кризиса она в каком-то смысле будет отступать на второй план, задавая скорее не цели, а ограничения в решении задач на указанных выше направлениях. Однако в первые два-три года приоритетной задачей будет восстановление доверия к России, что крайне важно и для улучшения инвестиционного климата. Поэтому потребуется выйти на сбалансированный бюджет, прежде всего за счет улучшения сбора налогов. Ограниченные заимствования можно использовать только для рефинансирования части долга и на нужды развития.

Структурная перестройка экономики – главная задача предстоящего десятилетия. Она должна снять угрозу проедания капитала и технологического отставания, открыть простор для экономического роста.

Цели структурной перестройки:

• освоение массового производства конкурентоспособной продукции, прежде всего в обрабатывающей промышленности, создание механизмов быстрого обновления продукции;

• завоевание позиций на внутреннем и мировых рынках;

• повышение производительности и эффективности до уровня развитых индустриальных стран;

• техническое и технологическое обновление производственного аппарата;

• обеспечение эффективной занятости с учетом изменений в размещении производства и необходимых перемещений рабочей силы.

Ключевая проблема, которая должна быть решена для достижения этих целей, – сокращение, а затем и полная ликвидация нерыночного, неконкурентоспособного сектора, состоящего из предприятий, производящих отрицательную добавленную стоимость.

У нас сегодня нет данных, позволяющих точно оценить масштабы этого сектора, однако косвенные данные свидетельствуют о том, что он весьма велик.

В настоящее время доля убыточных предприятий составляет 40 %. По общему признанию, официальные показатели прибыльности и убыточности ни о чем не говорят, поскольку искажаются бартером, неплатежами и другими подобными инструментами. Предприятие может быть безнадежным, имея по отчету большую прибыль. С другой стороны, реально высокодоходное предприятие может быть показано убыточным в силу перекачивания его доходов в аффилированные компании и других форм полуприкрытого воровства.

Вместе с тем, бесспорно, существует огромная масса нежизнеспособных – отягощенных долгами и т. п. – предприятий, которые сохраняются благодаря различного рода субсидиям, бартеру, неплатежам, взаимозачетам.

Если сделать поправку на фактор теневых операций, ухудшающий формальные показатели, то доля таких предприятий будет не меньше 25–30 %. Это значит, что нерыночный, неконкурентоспособный сектор составляет весьма существенную величину, оказывая значительное влияние на российскую экономику, генерируя налоговые недоимки, бартер, денежные суррогаты. Питаясь живыми соками здоровых предприятий, он представляет собой серьезное препятствие на пути экономического роста.

Основной метод решения проблемы – выравнивание условий конкуренции для всех предприятий, ликвидация различных льгот, преференций, субсидий для неэффективных предприятий на федеральном и региональном уровнях, ужесточение платежной дисциплины.

Главными факторами поддержки неэффективных предприятий являются:

• налоговые недоимки;

• неплатежи за энергию, тепло, газ, перевозки;

• льготные цены и тарифы;

• прямые субсидии и вложения, в особенности из региональных и местных бюджетов.

Общепринятая практика – брать с того, кто зарабатывает, кто более открыт, кто не может сопротивляться, и не трогать тех, кто не может или не хочет зарабатывать и платить, – стала серьезной преградой развитию.

Очевидно, что есть основания к судьбе неэффективных предприятий и производств подходить осторожно – за ними судьбы людей. Надо учесть и то, что процесс реструктуризации идет и сам собой, естественным путем, особенно после кризиса 1998 года.

Тем не менее необходимо этот процесс серьезно активизировать, ибо, чем дольше он тянется, тем больше мы теряем сил и ресурсов, крайне необходимых для структурной перестройки.

Выравнивание условий конкуренции на основе ликвидации льгот, преференций, субсидий, ужесточение финансовой дисциплины, принуждения регионов к сокращению бюджетных расходов на эти цели, борьба с бюрократическим произволом в отношении успешных предприятий – наиболее важные направления структурной перестройки.

Возможно, целесообразной была бы специальная программа реформирования (реструктуризации) предприятий, нацеленная на повышение прозрачности предприятий, анализ и консультирование неблагополучных и закрытие безнадежных предприятий, а также на выработку социальных мер для поддержки людей в процессе реструктуризации.

Либеральный подход к структурной перестройке состоит в том, чтобы делать ставку на частное предпринимательство и частные инвестиции, создавая для них наиболее благоприятные условия. Но это не значит, что все отдается на откуп рынку. Просто не надо стараться делать за него то, что он может сделать лучше.

Из этого не следует, что отрицается роль промышленной политики в переходный период или поддержка государством в различных формах определенных приоритетных секторов экономики.

Ясно, что в предстоящий период, даже помимо каких-либо идеологических соображений, роль прямого государственного вмешательства в процессы структурной перестройки в форме государственных инвестиций и заказов будет минимальной.

Всего, по имеющимся оценкам, на технологическую модернизацию потребуется примерно 2,5 трлн. долл. в течение ближайших 20–25 лет, из которых примерно три четверти могут быть сформированы за счет внутренних накоплений. В ближайшие 10 лет необходимо 600–700 млрд. долл.

Минимальная потребность в инвестициях, которые в короткие сроки могли продемонстрировать позитивные результаты структурной перестройки, например, привести к повышению вдвое производительности труда, по оценке, составляет 15–20 млрд. долл. Возможности же государственных инвестиций на ближайшие три-четыре года из консолидированного бюджета составляют не более 4–5% этой суммы. Отсюда следует неизбежность либерального варианта.

Тем не менее мы считаем необходимым определить приоритеты государственной поддержки:

• инфраструктура, в которую частный капитал вкладывать не будет, но которая необходима для эффективных вложений частного капитала;

• экспорт прежде всего продукции с высокой добавленной стоимостью (гарантии экспортных кредитов).

Частные инвестиции, на которые следует делать ставку в реструктуризации экономики и обеспечении экономического роста, чрезвычайно чувствительны к инвестиционному климату. Между тем в России он сегодня весьма неблагоприятен. Вроде бы предпринимались немалые усилия, но факты говорят сами за себя: инвестиции в основной капитал за последние двенадцать лет сократились в пять раз. Ежегодный вывоз капитала составляет, по самым минимальным оценкам, 15 млрд. долл., а всего за годы реформ – 130–140 млрд. долл. А прямые иностранные инвестиции за те же годы составили в общей сложности 10–15 млрд. долл., т. е. примерно равны годовому вывозу капитала.

Для решения задач структурной перестройки и достижения высоких темпов экономического роста нужно не просто улучшение инвестиционного климата, а его коренное изменение, такое, при котором Россия смогла бы занять наиболее сильные позиции на международных рынках капитала.

Инвестиционный климат является частью общего делового климата, климата для предпринимательской деятельности. Поэтому меры, которые могут быть предложены для его улучшения, должны касаться и более широкой сферы. В сущности, требуются весьма серьезные структурные и институциональные изменения, итогом которых будет создание свободной рыночной экономики.

Главные проблемы, которые до сих пор препятствуют инвестициям в России:

• отсутствие политической стабильности и предсказуемости;

• макроэкономическое неравновесие, бюджетный кризис, высокий государственный долг;

• несовершенная законодательная база;

• слабость государства, неспособность органов власти обеспечить законность и правопорядок, побороть преступность и коррупцию, произвол чиновников;

• незащищенность прав собственности, низкий уровень корпоративного управления,

• отсутствие дисциплины исполнения контрактов;

• недостатки налоговой системы;

• ненадежность банковской системы, неразвитость финансовых рынков;

• непрозрачность российских предприятий, распространенность теневой экономики.

Относительно политической стабильности можно рассчитывать, что с новой расстановкой сил в парламенте после президентских выборов эта проблем будет снята.

Разрешение макроэкономических проблем теперь зависит не только от всеобъемлющего урегулирования государственного долга и заметного улучшения собираемости налогов, но и от продвижения в деле выравнивания условий конкуренции, от структурных и институциональных реформ, необходимых для улучшения инвестиционного климата на микроуровне.

Проблема укрепления российского государства – одна из главнейших для властных структур. Она охватывает слой отношений, далеко выходящих за пределы экономики. Вместе с тем укрепление и повышение работоспособности государственных институтов является принципиальным условием улучшения делового и инвестиционного климата в России.

Важнейшие направления этой работы:

• совершенствование действующего законодательства в сфере экономики, скорейшее принятие ряда важнейших законодательных актов и поправок к ним, в том числе Налогового кодекса, Земельного кодекса, Закона о валютном регулировании и др.;

• осуществление судебной реформы с целью обеспечения реальной независимости судов, повышение эффективности и пропускной способности судебной системы; суд сегодня – самое слабое звено в системе государственной власти, что должно быть срочно исправлено;

• усиление борьбы с преступностью и коррупцией;

• укрепление федерализма за счет четкого разграничения прав и ответственности между федеральным центром

и регионами, обеспечения неуклонного исполнения федеральных законов и единства правового пространства на всей территории Российской Федерации, в том числе силой закона и судебных решений;

• реформирование государственной службы. Принципиальным вопросом укрепления государства является четкое разделение власти и бизнеса на всех уровнях. Власть не должна заниматься бизнесом – это порождает конфликт интересов и эрозию власти. Иначе российское общество не вырвется из паутины жизни «по понятиям». Насколько нам удастся продвинуться на этом направлении, настолько номенклатурный капитализм будет вытесняться свободной рыночной экономикой. В той же мере государство сможет завоевать авторитет граждан, а граждане почувствуют, что они не бессильны перед лицом произвола и несправедливости. Это же приведет к радикальному снижению инвестиционных рисков.

Многочисленные прецеденты, связанные с переделом собственности, в том числе с применением вооруженной силы, с некорректными судебными решениями, с откровенными нарушениями прав акционеров, кредитов, инвесторов, позволяют сделать вывод о том, что права собственности в России защищены плохо, низка культура корпоративного управления и исполнения контрактов.

Необходимо осуществление следующих основных мер в этой сфере:

• законодательно запретить пересмотр итогов приватизации; умножать число прецедентов реальной защиты прав собственников, в особенности судом и исполнением судебных решений;

• обеспечить пресечение действий мажоритарных акционеров и менеджеров компаний в ущерб интересам миноритарных акционеров, в том числе путем «разводнения» капитала, сокрытия информации, нарушений в организации собраний акционеров; внести соответствующие изменения в Закон об акционерных обществах;

• ввести дополнительные меры по защите добросовестных приобретателей ценных бумаг, в том числе от

действий властей, например в связи с обнаружением нарушений законодательства при эмиссии или при предшествующих сделках; основную массу инвестиций предприятия могут получить от мелких акционеров; но, если их права будут нарушаться, они инвестиций не получат, не будет и нормального фондового рынка;

• внести изменения в законодательство о банкротстве, направленные на ускорение банкротства неплатежеспособных предприятий и на предотвращение использования банкротства для привлечения нормально работающих предприятий;

• ускорить принятие законодательства, реально защищающего интеллектуальную собственностей обеспечить его исполнение;

• отменить лицензирование ввоза капитала и ввести уведомительный порядок регистрации операций, связанных

с движением капитала. Одновременно принять меры, существенно снижающие выгоды финансовых операций через оффшорные зоны, инициировать международные переговоры по этой проблеме.

Распространенное мнение о том, что в России существует чрезмерная либерализация экономики, не соответствует действительности. В нашей стране не обеспечена элементарная свобода входа на рынок; многочисленные регламентации, а также неопределенности и двусмысленности в законодательстве оставляют массу возможностей для коррупции и произвола чиновников даже без нарушения законов. Нужна реальная либерализация. Нужна ревизия всех законодательных актов и ликвидация положений, оставляющих решение многих вопросов на усмотрение чиновников. Необходимо:

• упростить процедуры организации бизнеса, сократить число разрешающих инстанций, реализовать принцип «одного окна» вместо хождения по десяткам учреждений; следует принять новую редакцию закона о регистрации юридических лиц, а все региональные и местные акты, противоречащие ему, должны быть отменены;

• сократить до минимума число лицензируемых видов деятельности; законодательно запретить любые способы явного или неявного введения лицензирования, сертификации и т. п., кроме случаев, прямо предусмотренных федеральным законом;

• осуществить в течение двух-трех лет структурные реформы в естественных монополиях, предусматривающие выделение на них всех видов деятельности, реализуемых в конкурентной среде, а также разделение регулирующих и хозяйственных функций (МПС, Минатом); обеспечить прозрачность компаний-монополистов, их обязательную публичную отчетность;

• обеспечить прозрачность предприятий для кредиторов и инвесторов, для чего создать общедоступный федеральный реестр компаний и обязать всех хозяйствующих субъектов к публичному размещению информации о своей деятельности;

• ускорить введение международных стандартов бухгалтерского учета;

• обеспечить прозрачность процедур исполнения административных функций, размещения государственных заказов.

• резкое снижение номинального налогового бремени с нынешних 60–65 % ВВП до 40–45 % ВВП, что сделает налоги посильными и разумными;

• перестройка системы налогового администрирования, обеспечивающую равные требования налоговых органов ко всем налогоплательщикам, что делает налоги справедливыми;

• консолидация политической воли всех ветвей власти, что превращает уклонение от налогов в одно из наиболее серьезных преступлений против общества;

• уточнение законодательства с целью разрешения налоговых каникул при реализации инвестиционных проектов;

• изменение налогообложения доходов физических лиц от владения ценными бумагами, за счет упрощения порядка определения налогооблагаемого дохода и снижения ставки при получении дохода в виде прироста капитальной стоимости.

Главное – равное отношение к налогоплательщикам: исправный налогоплательщик не должен проигрывать перед неисправным.

Для эффективной работы компаний общенационального масштаба, для реализации крупных бизнес-проектов российской экономике нужны крупные банковские институты. В России с ее огромными природными ресурсами и соответствующими им по размерам компаниями вопрос концентрации банковского капитала является чрезвычайно актуальным.

Несмотря на постоянный рост доли крупнейших банков в капитале банковской системы в целом, их кредитные возможности сократились почти в три раза. Таким образом, с точки зрения выполнения банками основной своей экономической функции – аккумулирования и перераспределения денежных ресурсов – можно говорить о значительном сокращении возможностей российской банковской системы.

В условиях России стратегия реструктуризации банковской системы должна ориентироваться на скорейшую рекапитализацию и создание крупных, многофилиальных банков, которые по объему активов и капитала могли бы входить в число 500 крупнейших банков Европы. Появление банковских институтов такого масштаба существенно изменит ситуацию во взаимоотношениях банковского и реального секторов в России, российского банковского сектора и мировых финансовых рынков.

Для реализации изложенной стратегии государство может и должно использовать такие методы укрупнения банковских институтов и повышения уровня концентрации банковского капитала, как:

• проведение мероприятий по реструктуризации отдельных крупных банков, имеющих ограниченные финансовые проблемы;

• участие государства в рекапитализации крупных банков, которые смогли сохранить финансовую устойчивость в период кризиса, но утратили значительную часть собственных средств;

• инициирование слияний и объединений банковских учреждений, включая принятие мер принуждения. Стратегия оказания финансовой поддержки и реструктуризации региональных банков силами государства, реализуемая российскими властями, приводит исключительно к бессмысленному расходованию средств государства. Такие банки целесообразно передавать в управление существующим устойчивым банковским структурам или присоединять их к таким структурам на правах филиалов;

• целенаправленное привлечение иностранного капитала к восстановлению жизнедеятельности многофилиальных банков, оказавшихся банкротами, но имеющих относительно небольшой объем обязательств. Очевидно, что перед привлечением внешних инвесторов государство должно гарантировать сохранность активов таких банков и не допускать действий менеджеров и собственников банков, ведущих к росту обязательств банков. Государственные органы должны пойти на увеличение участия иностранного капитала в российской банковской системе, заняв наступательную позицию в этом вопросе;

• необходимо скорейшее восстановление российского финансового рынка, находящегося в замороженном состоянии после кризиса 1998 года. Отсутствие этого элемента рыночной инфраструктуры лишает денежные власти возможностей регулирования денежного предложения.

Одновременно отсутствие функционирующего рынка государственных обязательств лишает экономику «точки отсчета» в определении уровня процентных ставок, что сдерживает развитие рынка капиталов;

• следует восстановить функции Минфина как регулярного заемщика на внутреннем финансовом рынке; эти заимствования могут не быть крупными, но они должны быть регулярными, что позволит полностью нормализовать отношения с инвесторами. Очевидно, что возможности Минфина по обслуживанию государственного долга будут существенно ограничены общим состоянием бюджета, но альтернатива этому – эмиссионное финансирование государственных расходов со всеми вытекающими долгосрочными последствиями. Пока Минфин из-за бюджетных ограничений не может позволить себе выступать значимым эмитентом на финансовом рынке, эту функцию обязан исполнять Центральный банк;

• государство, пользуясь своими возможностями акционера и владельца крупнейших российских компаний, должно подталкивать их к более интенсивному использованию возможностей российского финансового рынка как источника средств на финансирование потребностей развития. Только регулярные привлечения финансовых ресурсов крупнейшими компаниями смогут привести к появлению нормально функционирующего рынка капиталов в России.

Выше перечислены только первоочередные из возможных мер.

В последние годы социальная сфера, несмотря на принимавшиеся решения и практические меры, оказалась наименее затронутой реформами.

Между тем эти реформы остро необходимы.

Объем юридически закрепленных социальных обязательств государства сегодня никак не согласуется с финансовыми ресурсами, которые могут быть направлены на их выполнение. Причем этот разрыв неуклонно возрастает: к обязательствам эпохи социализма добавились популистские обязательства эпохи демократии, в том числе и меры, принятые после кризиса 1998 года на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. «Социальное государство», записанное в Конституции Российской Федерации, на деле является «виртуальным социальным государством», поскольку из-за недостатка финансирования ни одна из его социальных функций не реализуется в соответствии с законом. Это прямо ведет к ослаблению авторитета государственной власти.

Дело не только в неисполнении закона. Для «виртуального социального государства», по направлению к которому Россия стремительно продвигалась в последние годы, характерна типичная для многих стран третьего мира стратегия социальной политики по принципу «социализм для богатых, капитализм для бедных». Существующая система социальной защиты населения с советских времен базируется на всеобщих социальных трансфертах, субсидировании цен на товары и услуги и категориальных льготах. В итоге система, призванная поддерживать нуждающихся (а эта функция особенно важна в рыночной экономике), в переходный период работает таким образом, что на их долю сейчас приходится не более 20 % всех социальных трансфертов. Остальное получают семьи, которые к числу нуждающихся не относятся. То есть крайне ограниченные средства используются весьма и весьма неэффективно.

Можно понять, почему реформы в социальной сфере продвигаются так медленно. Речь идет о вещах чрезвычайно чувствительных для десятков миллионов людей, вызывающих глубокие изменения в образе жизни, в системе ценностей. Поэтому осторожность и деликатность оправданны. Но недопустимы и бездеятельность или медлительность. Если необходимые изменения будут задерживаться и впредь, то страна может столкнуться с резким обострением социальных проблем уже в ближайшие годы. Тогда никому не удается объяснить, что решения откладывали, заботясь о людях.

Главным принципом социальной реформы должна стать реалистичность государственных обязательств и повышение эффективности использования имеющихся ресурсов. Государство не должно раздавать обещания, зная, что не будет их выполнять. Все невыполнимые обещания должны быть отменены, а новые социальные обязательства могут принимать на себя лишь те уровни власти, которые будут их финансировать.

Вместе с тем в сегодняшних условиях абсолютно недопустимо принятие решений, приводящих к росту налоговой нагрузки на экономику, ради финансирования социальных обязательств. Стране в первую очередь нужно повышение эффективности экономики, а принятие неисполнимых обещаний будет лишь тормозить достижение этой цели.

В предстоящий период государству придется заниматься текущими социальными проблемами на сложившихся направлениях:

• обеспечение своевременности выплаты заработной платы и пенсий, приведение их минимальных размеров в соответствие с прожиточным минимумом параллельно с повышением доли легальной (через ведомости) заработной платы;

• устранение неоправданных социальных льгот и привилегий, сокращение на этой основе чрезмерных обязательств государства;

• переход к адресной социальной защите на основе принципа нуждаемости.

Кроме того, формирование эффективной рыночной экономики требует осуществления комплекса уже давно назревших реформ в социальной сфере:

• трудовых отношений;

• жилищно-коммунального хозяйства;

• пенсионного обеспечения;

• образования;

• здравоохранения;

• системы социальной защиты.

Наконец, у социальной политики на новом этапе развития страны появляются новые приоритетные задачи: поскольку главное направление – структурная перестройка, постольку и социальная политика должна быть сориентирована на ее поддержку, тем более что чаще всего социальные проблемы обычно оказываются наиболее важными из объективных препятствий рыночной трансформации российской экономики. Поэтому социальные программы по поддержке реструктуризации предприятий, отраслей и регионов должны стать важнейшим компонентом экономической стратегии и социальной политики в целом. Важно подчеркнуть, что они будут органической составляющей в политике, ориентированной на действительно нуждающихся.

Мы не намерены давать здесь исчерпывающую характеристику содержания и подходов к организации конкретных направлений социальной реформы, каждая из них является предметом глубокой профессиональной разработки. Остановимся только на важнейших, имеющихся стратегическое значение вопросах.

Реформа трудовых отношений призвана ликвидировать разрыв между реалиями рынка труда и иллюзиями сохраняющегося поныне трудового законодательства, которое является одним из ярких проявлений виртуальности нашего «социального государства». Ее цель состоит в том, чтобы повысить гибкость рынка труда и мобильности рабочей силы; одновременно обеспечить реальную защиту прав наемных работников и расширение свободы маневра для работодателей; сократить латентные процессы на рынке труда. Для этого предлагается:

• в законодательстве и на практике существенно повысить роль индивидуальных трудовых договоров, упростить процедуры их расторжения по инициативе работодателя при условии необходимой защиты прав и интересов работника; расширить сферу применения срочных индивидуальных трудовых договоров; расширить круг вопросов, регулируемых непосредственно договорам;

• изменить содержание и роль коллективных трудовых отношений с участием профсоюзов как представителей работников на уровне предприятий и организаций; на более высоких уровнях развития – создать институты социального партнерства, содействуя консолидации представительства работодателей и наемных работников;

• учитывая радикальный характер и многообразие требующихся изменений в трудовом законодательстве, в силу чего реформа трудовых отношений будет поэтапной, считать нецелесообразным принятие в ближайшее время новой редакции Кодекса законов о труде, который остается советским в своей основе. Взамен предлагается принять последовательно ряд федеральных законов, которые затем могли бы быть кодифицированы в свод законов

о труде с учетом опыта их применения. В их числе законы «Об индивидуальных трудовых договорах», «О социальных судах в Российской Федерации», «О коллективных договорах и соглашениях»;

• принять более реалистические процедуры массовых увольнений, внести соответствующие поправки в закон «О занятости населения в Российской Федерации». Сейчас в процессе структурной перестройки предприятия нередко вынуждены идти на массовые увольнения, действуя в обход закона и нарушая права трудящихся,

в том числе не выплачивая заработную плату и отправляя людей в продолжительные неоплачиваемые отпуска. Предусмотреть для таких случаев приемлемые методы компенсаций и реализации социальных программ реструктуризации, в том числе с привлечением бюджетных средств или социальных заимствований. Реформа трудовых отношений – одна из важнейших для завершения рыночных преобразований.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства уже проводится в течение нескольких лет, но в последнее время темпы ее существенно снизились. Цель реформы – создание нормального конкурентного рынка жилья и коммунальных услуг, который позволил бы существенно сократить издержки и цены на них для покупателей. На этой основе должна повышаться доля населения в оплате приобретения жилья и коммунальных услуг до их реальной стоимости и сокращаться дотации на эти цели из региональных и местных бюджетов, а также из средств предприятий. Должно снижаться также перекрестное субсидирование. Малообеспеченным семьям должны выплачиваться жилищные субсидии.

Темпы реформы ограничиваются низкими доходами населения, которые еще больше упали после кризиса 1998 года. Тем более недопустимо принуждать население оплачивать повышенные издержки строительных и коммунальных предприятий, действующих в неконкурентной среде. Эта сфера является одним из заповедников номенклатурного капитализма, где связь бизнеса с властью проявляется всего наглядней.

Поэтому первая задача ускорения жилищно-коммунальной реформы – создание конкурентного рынка.

Пенсионная реформа представляется одной из самых сложных, поскольку предполагает переход от распределительной системы пенсионного обеспечения к смешанной накопительно-распределительной, с последовательным увеличением доли накопительных элементов в условиях жестких бюджетных ограничений. Причем такой переход требует создания переходного финансового резерва в более или менее значительных масштабах. Переход этот желательно в основном завершить к 2007 году, когда рост доли населения в пенсионном возрасте может поставить нынешнюю пенсионную систему перед неразрешимыми трудностями. Дополнительные сложности создал кризис 1998 года: вследствие опережающей индексации минимальных пенсий недопустимо сократилась дифференциация пенсий, возникли препятствия для внедрения условно-накопительных персональных пенсионных счетов, который предусматривает программа пенсионной реформы, принятая в мае 1998 года.

В связи с этим предлагается:

• в ближайшее время не стремиться к увеличению дифференциации пенсий, а равномерно повышать размеры всех пенсий, чтобы быстрее довести минимальные пенсии до 80 % прожиточного минимума, что предусмотрено программой пенсионной реформы;

• в дальнейшем увеличение дифференциации пенсий проводить за счет роста накопительного компонента обязательного государственного пенсионного страхования;

• вернуться к вопросу о поэтапном повышении общеустановленного пенсионного возраста до 65 лет, равно для мужчин и женщин, в течение 10 лет, начиная с 2002 года. Подобные решения уже приняты в Грузии, Казахстане и Молдове. В развитых индустриальных странах такая норма существует давно. Это тем более целесообразно делать, что при нынешнем уровне пенсий все трудоспособные пенсионеры работают и до более высоких возрастов;

• предусмотреть альтернативные подходы к финансированию досрочного выхода на пенсию через систему страхования фактической утраты трудоспособности в льготном пенсионном возрасте;

• создать условия для развития негосударственных пенсионных фондов и дополнительного добровольного пенсионного страхования с учетом перспектив нормализации ситуации на финансовых рынках.

Реформа системы социальной защиты (предоставления социальных льгот, выплат и услуг), предусматривающая замещение субсидий к ценам, категориальных льгот и выплат на адресные выплаты нуждающимся, строится исходя из того, чтобы критерии отбора нуждающихся соответствовали финансовым возможностям. Критерии, принятые в законодательстве 1999 года, видимо, не позволяют реализовать повсеместный переход на адресные принципы социальной помощи из-за реальных бюджетных ограничений.

В связи с этим предлагается:

• полномочия по определению размеров и форм предоставления социальной поддержки передать на региональный и муниципальный уровни, где легче оценить возможности и своеобразие условий;

• активно развивать негосударственный сектор оказания социальных услуг, обеспечив ему равный с госучреждениями доступ к «государственному социальному заказу»;

• расширять свободу выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами, в том числе на основе введения специальных социальных счетов. С этих счетов на определенную сумму можно получить бесплатные или субсидируемые услуги по оговоренному перечню у любой организации, имеющей лицензию на их предоставление.

• содействовать привлечению частных благотворительных ресурсов в систему механизмов государственного социального заказа и социальных счетов граждан, развивать волонтерство в сфере оказания социальных услуг.

6.2. Социальные программы поддержки структурной перестройки

Подобные программы не являются принципиально новыми. В предшествующий период был накоплен опыт разработки и реализации подобных программ, в том числе:

• передача социальной сферы предприятий на баланс муниципалитетов;

• переселение из северных регионов;

• поддержка закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и других «моногородов» и т. п.

Однако в большинстве случаев наиболее широко применялись такие способы решения социальных программ, как новые льготы и привилегии, субсидирование текущих расходов нежизнеспособных предприятий, поддержка неплатежей и бартера как способа оттягивания реального решения социальных проблем и тем самым торможения структурной перестройки. Такое положение больше терпеть нельзя. Нужны инвестиции в решение социальных проблем, снимающие препятствия с пути реструктуризации, а не текущие расходы на бесконечное воспроизведение этих проблем.

Положительные примеры также имеются:

• уже упоминавшийся опыт реформирования угольной промышленности на средства займа Мирового банка;

• социальная программа реструктуризации Новомосковского химического комбината, реализованная компанией Procter & Gamble, которая без серьезных социальных напряжений позволила модернизировать производство

и вдвое сократить численность работников;

• социальная программа на комбинате «Норильский никель» и др.

На основе этого опыта и иных примеров необходимо разработать соответствующие методические материалы и рекомендации. Вопрос финансирования подобных программ должен решаться в основном за счет предприятий, муниципальных и региональных бюджетов, путем сокращения текущих расходов на социальные дотации и субсидии, осуществляемых ныне. Возможны также заимствования, в том числе у международных финансовых организаций.