Налоговые и таможенные инструменты регулирования инновационной деятельности. Глава 1. Инновационная деятельность как объект налогового регулирования в России ( Коллектив авторов, 2014)

1.1. Причины низкой эффективности налогового регулирования инновационного развития экономики России

В налоговое законодательство Российской Федерации на протяжении нескольких последних лет периодически вносятся изменения, связанные со снижением налоговой нагрузки на организации, осуществляющие научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР). Однако до сих пор она остается достаточно высокой и сдерживает развитие инновационной предпринимательской активности в стране.

Российская практика применения налоговых льгот для стимулирования инноваций изучена мало, в частности из-за того, что меры стимулирования в этой сфере часто менялись, и срок действия каждой из них был непродолжительным.

Стимулирование научной деятельности существовало еще со времен СССР. К концу 80-х годов официальный подход нашел отражение в «Методических рекомендациях по комплексной оценке эффективности мероприятий, направленных на ускорение научно-технического прогресса»1. К началу 90-х годов поток научных исследований по данной проблеме резко сократился. Единственным методическим руководством последних лет явились «Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов»,2 которые, как следует из названия, не ориентированы на учет особенностей научно-технической деятельности.

Стимулирование инновационного развития фактически появилось только в 2007 году, когда был введен ряд поправок в Налоговый кодекс РФ3. В частности, они включали: освобождение от налога на добавленную стоимость доходов по авторским документам на инновационные продукты и технологии, прекращение взимания налога на прибыль с имущества научных организаций, включение в состав расходов средств не только научных организаций, но и инновационных фирм, расширение перечня расходов упрощенного налогообложения, увеличение отчислений в научные государственные фонды.

С момента вступления в силу этих поправок в законодательство накоплен опыт, свидетельствующий о том, что действующие меры налогового стимулирования инновационного развития экономики малоэффективные. Существует множество факторов, затрудняющих (либо даже исключающих) эффективное налоговое регулирование инновационной деятельности и сдерживающих ее развитие. Рассмотрим их подробнее.

1 . Неоптимальное сочетание прямых и косвенных методов регулирования; государственного и частного капитала.

Государство предпочитает прямое финансовое участие в виде поддержки различных программ и объектов косвенным методам создания благоприятного инновационного климата и инфраструктуры. Однако, при ограниченных финансовых возможностях, низкой приоритетности сферы высоких технологий в структуре бюджетных расходов, такой подход оказывается малоэффективным. Происходит это в силу того, что поддерживаемые проекты и программы мало-масштабны, и созданная в их рамках инфраструктура – как финансовая, так и технологическая – недостаточна и зависит от волевого решения чиновников, ограничивая самостоятельность в решении данного вопроса самих хозяйствующих субъектов.

Так, несмотря на то, что доля бюджетных средств в структуре внутренних затрат на НИОКР в период 2000–2007 гг. неуклонно росла и составляла в 2007 году 61,5 % против 53,7 % в 2000 году4, основная часть бюджетных средств направлялась на финансирование федеральных целевых программ, четыре из которых являлись наиболее наукоемкими (федеральная космическая программа, программа развития гражданской авиации, исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники, национальная технологическая база). Научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки в рамках этих целевых программ осуществлялись государственными НИИ и университетами. Требования федерального центра к софинансированию их со стороны частного сектора были незначительными. Поэтому зачастую результаты научных исследований, финансируемых из бюджетных средств, оставались невостребованными частным сектором. Определяющая роль государства в финансировании науки предопределила государственный контроль научных учреждений и усилила разрыв между потребностями реального сектора экономики и результатов НИОКР, проводимых научными организациями.

В последние годы доля затрат на исследования и разработки в ВВП, так же как и доля затрат на инновации в объеме реализации, не только не растут, но по сравнению с максимальным показателем 2003 года снижаются. Так, интенсивность НИОКР упала с уровня в 2% затрат от ВВП в 1990 году до 1,28 % в 2003 году и 1,12 % в 2007 году. Доля затрат коммерческих организаций на научные исследования в ВВП России в 2007 году была довольно низка (0,72 %), что почти вдвое меньше максимального значения (1,57 %), наблюдавшегося в 1998 году. Данная тенденция указывает на существенный разрыв между проводимыми НИОКР и хозяйственной деятельностью.

Ситуация начала исправляться в рамках федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2012 годы», в соответствии с которой требования к софинансированию частным сектором составляют на стадии разработки 20–30 %, на стадии коммерциализации технологий – 50–70 %.

Являясь основным источником формирования доходной части государственного и местных бюджетов, налоги обеспечивают также и возможность финансирования стимулирующего воздействия на экономику через расходную часть бюджетов. Однако в последние годы суть налоговых реформ была направлена на сокращение налогов и их ставок – это повлекло резкое сокращение доходов региональных и местных бюджетов, что соответственно в рамках программы «бюджетирования, ориентированного на результат», привело к оптимизации бюджетного финансирования сферы НИОКР.

В 2009 году по данным Росстата продолжающийся рост доли бюджетных расходов на науку (до 65 %) в России объясняется тем, что государство продолжало наращивать финансирование НИОКР, а ВВП резко снижался из-за кризиса. Поэтому ключевой показатель – доля расходов на НИОКР к ВВП – вырос впервые за много лет.

В качестве источников дополнительных доходов бюджета обсуждаются предложения о введении новых налогов, например, на компании, модернизирующие оборудование5. Однако нельзя однозначно полагать, что такой подход целесообразен с точки зрения стимулирования организаций, осуществляющих инновационную деятельность.

Попытки перехода к инновационной экономике предпринимаются руководством страны с 1996 года, с 2006 года – это объявлено стратегической задачей. Определенных результатов удалось добиться: доля организаций, выполняющих технологические инновации, среди общего числа промышленных организаций выросла с 5,2 % в 1996 году до 9,4 % в 2009, однако, в сопоставлениях со многими другими странами Россия существенно проигрывает. Так, например, в Германии доля таких организаций достигает 69,7 %, в Великобритании -43,7 %, в Болгарии – 23,8 %.6

Среди факторов, препятствующих инновациям, руководители предприятий в 2005-2007 гг. на первые места поставили7 недостаток собственных денежных средств, высокую стоимость нововведений, недостаток финансовой поддержки со стороны государства.

Это позволило сделать вывод о том, что наиболее важным для развития инновационных организаций руководители сочли наличие достаточного финансирования, источником которого могут служить как собственные средства, так и государственное финансирование.

Одним из наиболее критических «узких» мест российской инновационной системы является связь между исследованиями, проводимыми государственными институтами и частными компаниями. Существует ряд структур, призванных заполнить эту нишу, таких как технопарки (появившиеся в конце 80-х годов), центры по коммерциализации инноваций (появились в 1996 г.) и центры по трансферу технологий (появились в 2003 г.). Несмотря на принимаемые усилия, в России еще не преодолен разрыв между государственным и частным секторами исследований и разработок.

Так, объем средств, направляемых на поддержку российской науки, составляет примерно 10 миллиардов долларов США. Австрия на эти же цели тратит около 2 миллиардов евро. Но в отличие от России, которая тратит на научные исследования средства из бюджета, Австрия опирается преимущественно на корпорации, коммерческие компании и фирмы (то есть на внебюджетные источники).

Существует несколько общественных организаций, пробующих активно влиять на развитие инноваций в России. Две наиболее известные из них – Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) и Союз предпринимателей России (ОПОРА). Первый из них представляет в основном крупные компании, а второй малый и средний бизнес. Обе организации ведут диалог с правительством по ряду проблем в сфере развития инноваций.

2 . Несоответствие бюджетных доходов сдвигу от преимущественно отраслевой к территориальной форме организации экономики.

Одним из объективных условий, в которых развивается инновационная деятельность, в настоящее время является постепенный сдвиг от преимущественно отраслевой к территориальной форме организации экономики (за исключением приоритетных отраслей, таких как нанотехнологии, авиастроение). Вместе с тем, муниципальное образование как основная территориальная единица, на территории которой осуществляется хозяйственная деятельность, не имеет не только полномочий влияния на динамику и качество производимых на его территории товаров и услуг, но и достаточной финансовой основы для предоставления поддержки хозяйствующим субъектам.

В настоящее время наиболее собираемые налоги являются либо федеральными, либо региональными. Если в 1992 году расходные полномочия были распределены между федеральными и муниципальными уровнями, а доля доходов местного бюджета в консолидированном бюджете РФ в период 1992–1999 гг. составляла от 23,5 до 27,6 %, то с 1999 года начался период устойчивого снижения доли доходов местного бюджета, которая составила за последние годы менее 10 %. На этом фоне закономерной стала тенденция превышения расходов над доходами. Это было обусловлено, главным образом, изменениями в бюджетно-налоговом законодательстве: отменой многочисленных налогов (на содержание жилищного фонда и объектов социальной инфраструктуры и др.), передачей налога на добавленную стоимость полностью на федеральный уровень, сокращением ставки налога на прибыль организаций и другими изменениями. Сокращаемые налоговые доходы заменяются финансовой помощью из вышестоящих бюджетов, что снижает финансовую самостоятельность муниципальных образований.

При этом важную роль в поддержке инновационного бизнеса необходимо отводить региональным и муниципальным органам власти, которые в связи с близостью к субъектам хозяйствования, расположенным на соответствующей территории, способны наиболее эффективно управлять и контролировать их деятельность.

3 . Неэффективность законопроектов из-за нарушения сочетания принимаемых мер с действующими нормами законодательства и противоречия общепринятой тенденции снижения налоговой нагрузки.

Некоторые обсуждаемые в настоящее время законопроекты, а также законодательные акты, уже введенные в действие и регулирующие налогообложение инновационной деятельности, часто являются заведомо неэффективными.

Так, Министерством финансов предлагается введение нулевой ставки по налогу на прибыль для инновационных компаний. Однако, этот налог в любом случае не будет уплачиваться такими компаниями, поскольку по инновационным проектам прибыль может быть получена через 5 и даже 20 лет. В этом смысле дарованная льгота не может считаться действенным инструментом поддержки налоговой инновационной политики.

Также обсуждается введение налога на модернизацию, что еще больше усилит фискальную направленность налоговой политики в сфере инноваций и еще больше увеличит налоговое бремя на инновационные организации8.

С 2009 г. внесена поправка о возможности единовременного признания некоторых расходов на научно-исследовательские работы (НИР), в том числе, не принесших результата и их списания, а также возможность ускоренного порядка амортизации основных средств, используемых исключительно для осуществления научно-технической деятельности, с коэффициентом не выше 3. В то же время налоговая нагрузка на инновационные предприятия возросла после вступления в силу ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования.9

Сейчас уже понятно, что если понижения страховых взносов не произойдет, то уйти в тень постараются многие представители малого и среднего бизнеса. Поэтому Правительством РФ обсуждается вариант снижения ставки страховых взносов, предусматривающий понижение общей ставки до 30 %, а для малого бизнеса – до 20 %. Однако и эти ставки являются достаточно высокими, против 26 и 14 %, действующих до 2010 года.

4 . Недостаточность, бессистемность, неэффективность действующих мер налоговой поддержки инновационной деятельности.

На современном этапе остро стоит проблема выбора методов и инструментов налогового стимулирования инновационной деятельности с точки зрения их практической реализации, в силу их недостаточности, фрагментарности, бессистемности и неэффективности, что затрудняет или делает невозможным применение действующих налоговых льгот, а также доказательство самого факта осуществления инновационной деятельности. Особое внимание должно обращаться на то, чтобы не просто предусмотреть ту или иную меру, нужно еще и наладить эффективное применение таких мер, т.е. эффективное администрирование, выступающее необходимым условием стимулирования и модернизации инновационно-ориентированной экономики.

Неоднозначная и законодательно незакрепленная трактовка действующих условий применения налоговых льгот, приводит к различной интерпретации возможностей их использования. Это создает ситуацию нестабильности, усиления неравномерности формирования и распределения налоговых баз на территориях в условиях инноватизации экономики, в силу того, что одни организации будут признаны инновационными в одних регионах, и не будут считаться таковыми в других. Если каждый субъект РФ будет руководствоваться собственными правилами, поддерживать разных субъектов экономических отношений, то прийти к единой системе поддержки деятельности такого рода будет невозможно.

Действующее налоговое стимулирование инновационной деятельности протекает вне зависимости от факторов, учитывающих особенности реализации инновационного процесса по фазам жизненного цикла продукта, стадиям инновационного процесса, видам налогов, имеющих разный характер в зависимости от объемов производства, этапам развития экономической деятельности хозяйствующего субъекта.

Так, на первоначальном этапе главный акцент целесообразно делать на модернизацию приоритетных отраслей экономики, поэтому основные посылы государства должны быть направлены на поощрение капитальных вложений. Если у хозяйствующего субъекта существует потребность в привлечении заемного капитала, в этом случае необходимо проводить оптимизацию структуры капитала по критерию минимизации уровня финансовых рисков. Степень финансового риска сокращается в связи с уменьшением стоимости капитала за счет привлечения инвестиционного налогового кредита. На следующем этапе приоритетом выступает налоговое стимулирование, непосредственно направленное на снижение себестоимости произведенной инновационной продукции. На этом этапе большое значение имеет амортизационная политика, а также инвестиционный налоговый кредит и прочие инструменты. Следующий шаг заключается в необходимости развития и поддержки интеллектуальной деятельности. Соответственно методы налогового регулирования должны быть направлены на снижение налоговой нагрузки на доходы работников, непосредственно участвующих в инновационном процессе предприятий.

В связи с отсутствием четких критериев деления инновационных предприятий по видам инновационной продукции, по стадиям инновационного цикла производимой продукции (исследование, разработка, внедрение, потребление), возникают вопросы: что именно относить к инновационным технологиям и затратам на них; как подтверждать обоснованность расходов с точки зрения их направленности на осуществление инновационной деятельности, на создание и реализацию «нового», «усовершенствованного», «принципиально нового» или «нового социально-значимого» инновационного продукта? Это усложняет налоговый учет, делает его затратным, поскольку требует наличия в организации квалифицированных юристов и положительной практики судебных разбирательств с налоговыми органами.

При этом меры, стимулирующие полный инновационный цикл (от разработки до внедрения и потребления) и позволяющие компаниям оставлять результаты НИОКР в своей стране, а не передавать их за рубеж, отсутствуют.

Недостаточно разработаны методы и инструменты налогового стимулирования по видам экономической деятельности. Так, для малого бизнеса в части инновационной деятельности целесообразен специальный режим налогообложения. Если речь идет о поощрении широкомасштабных инвестиций, то сочетание льгот необходимо направлять на применение низкой ставки, ускоренных мер амортизации, предоставление специальных стимулов при налогообложении выплат высококвалифицированным сотрудникам и пр.

Большинство действующих льгот введено в отношении налогообложения прибыли, однако налог на прибыль является самым «неуплачиваемым». При этом в налоговой нагрузке организаций, например нефтегазовой отрасли, наибольший удельный вес занимают налог на добычу полезных ископаемых, акцизы, экспортная пошлина, составляющие 46 % доходов консолидированного бюджета10. Отсутствие эффективных методов и инструментов, стимулирующих инновационную деятельность данной отрасли, является одним из основных факторов, сдерживания ее развития.

Машиностроение является базовой отраслью, от уровня развития которой существенным образом зависит эффективность структурных преобразований в экономике страны. Продукция машиностроения – фундамент экономического развития, на котором возможно повышение конкурентоспособности всех остальных секторов и отраслей промышленности. Обеспечивая экономику средствами производства, машиностроение содействует развитию всех остальных обрабатывающих производств энергетического, топливного сектора, сельского хозяйства. Поэтому эффективное использование налогового стимулирования требует детального изучения особенностей реализации инновационного процесса, а также уплачиваемых видов налогов, имеющих разный характер в зависимости от объемов производства в данной отрасли.

В период 2005-2008 гг. было проведено несколько опросов по различным выборкам, отраслям и регионам, обобщение которых позволило дать некоторую оценку эффективности налогового стимулирования инноваций. Репрезентативный опрос руководителей российских предприятий обрабатывающей промышленности, проводившийся Межведомственным аналитическим центром в 2005 году и в августе 2008 года показал, что отношение к налоговой политике в целом улучшилось. Если в 2005 году на недостаточность механизмов налогового стимулирования указывало 45 % респондентов, то в 2008 году – только 29%11.

В то же время налоговыми льготами пользуются далеко не все предприятия из тех, что имеют право на такие льготы. Опрос 2008 года12 показал, что амортизационная премия использовалась менее чем 20 % опрошенных предприятий, а новый порядок списания расходов (отнесение на расходы 100 % затрат на НИОКР, не давших положительного результата, снижение до 1 года срока, в течение которого затраты на НИОКР относятся на расходы) – чуть более чем 13 % предприятий13. При этом у 74 % предприятий были инвестиции в новое оборудование, и только 29 % из числа этих предприятий воспользовались амортизационной премией. У 39 % предприятий были расходы на НИР, но только 40 % из них воспользовались правом списания этих расходов. Так, амортизационными льготами предприятия не пользовались из-за опасений дополнительных проверок налоговых органов и риска возникновения споров. Издержки налогового учета в данном случае также высокие: расчет амортизации с использованием амортизационной премии очень трудоемкий.

Опрос промышленных предприятий, проведенный Торгово-промышленной палатой и нацеленный на выяснение эффективности введенных с 1 января 2008 года налоговых льгот, показал, что только около четверти опрошенных оценили эффективность введенных мер как высокую. Большинство же признало меры низкоэффективными, обосновав это тем, что введенные льготы касаются очень узких сегментов инновационной деятельности и не могут оказать значимого влияния на усиление инновационной составляющей в деятельности отечественных предприятий14. Общий уровень налоговой нагрузки практически не изменился, поскольку сохранились такие «базовые» налоги, как налог на имущество, земельный налог, страховые социальные взносы.

5 . Сложности налогового администрирования.

Часто предприятия, имеющие право на льготы, ими не пользуются в силу неотлаженного налогового администрирования. Инновация – это не только новое в технологии, но и в управлении, взаимоотношениях с государственными органами.

Ориентация на создание эффективного и необременительного для бизнеса государственного налогового администрирования отражается в последних Посланиях Президента РФ, где обращается внимание на необходимость внедрения современных технологий налогового администрирования и исключения из практики борьбы за формальные показатели собранных налогов15.

В то время как программы прямых расходов, как правило, администрируются специализированными ведомствами (в частности, расходы на образование – ведомством, в компетенции которого находится образование, и т.д.), налоговые расходы – это ответственность налоговой администрации.

Налоговые льготы и освобождения обычно значительно усложняют налоговое администрирование и исполнение требований налогового законодательства. Существование налоговых льгот формирует стимулы для злоупотреблений. Как правило, от налогоплательщиков, претендующих на применение льгот и освобождений, требуется соответствующее документальное подтверждение. В связи с необходимостью проверки представленных в налоговые органы данных растут затраты на администрирование.

Перечень документов, подтверждающих право налогоплательщиков на применение льгот и не предусмотренный Налоговым кодексом РФ, приводит к определенным сложностям при подтверждении данной льготы в налоговых органах. Приходится изучать и анализировать практику применения и администрирования налоговых льгот, содержащихся в налоговом законодательстве и по результатам такого анализа принимать решение по вопросам сохранения применения тех или иных льгот.

Более детальные интервью с представителями среднего наукоемкого бизнеса позволили сделать вывод о том, что применение налоговых льгот требует наличия в организации квалифицированных юристов и положительной практики судебных разбирательств с налоговыми органами. Подавляющее большинство организации налоговыми льготами не пользуются, плохо о них осведомлены и строят свою работу на оптимизации финансовых потоков с целью уменьшения размеров основного налогообложения.

Весьма болезненно проходит процесс регистрации деятельности хозяйствующих субъектов. Схема прохождения многочисленных административных процедур сложна, но за многие годы она уже выстроена, понятна и не меняется. Сложность вызывает финансовая сторона (особенно для малых инновационных компаний). Чтобы зарегистрироваться в налоговых органах, необходимо иметь долгосрочный договор аренды. Чаще всего необходимо оплатить его сразу компаниям (индивидуальным предпринимателям), у которых и доля начальных затрат велика, и нет еще потенциальных клиентов.

Инновационный бизнес сейчас диверсифицируется настолько, что в принципе многим компаниям молодым или маленьким не нужны помещения. Но соответствующего механизма, который бы предполагал создание, например, при налоговых органах, при Министерстве финансов, Министерстве экономического развития структуру, которая бы регистрировала, предоставляла юридический адрес бизнесу, не разработано. Это решило бы проблему контроля за однодневками, позволило бы налоговым органам, при которых созданы такие структуры зарабатывать определенные деньги, а это, в свою очередь, позволило бы решить проблему быстрой регистрации.

На данном этапе развития российской экономики не созданы благоприятные условия налогового администрирования для инновационных компаний, предполагающие: создание отдельных инспекций для инновационных организаций; переход к обслуживанию налогоплательщиков в электронной форме; снижение периодичности и сроков проведения проверок; «единое окно» постановки на учет и подачи декларации по всем налогам; делегирование полномочий поддержки инновационных предприятий регионам (например, право принятия решений о предоставлении инвестиционного налогового кредита по налогу на прибыль и налогу на имущество организаций).

Стандарт обслуживания налогоплательщиков должен включать такие понятия, как вежливость и предупредительность в общении, беспристрастность, честность и профессионализм в ведении дел. Это вызывает уважение со стороны налогоплательщиков к налоговым органам, что, в конечном итоге, обеспечивает поступления в бюджет.

В течение последних нескольких лет часто стали употребляться такие понятия как «инновации», «инновационная политика», «инновационный путь развития», «инновационные организации», «инновационная деятельность» и пр. Однако до сих пор в законодательстве так и не раскрыты эти понятия и не дано их легитимное и однозначное толкование (которое могло бы содержаться в ст. 11 НК РФ «Институты, понятия и термины, используемые в настоящем Кодексе»). Это усложняет налоговое администрирование и исполнение требований налогового законодательства, формирует стимулы для злоупотреблений, что, в свою очередь, увеличивает затраты на их администрирование.

Оценивая результаты различных опросов в динамике, можно заключить, что в настоящее время система налогового регулирования является более разнообразной и комплексной с точки зрения стимулирования инноваций в частном секторе, чем она была в начале 2000-х гг. Вместе с тем, уровень администрирования налогов остается очень низким, что препятствует успешному использованию даже эффективных льгот.

6 . Нечеткость формулировок, отсутствие общепринятых и законо дательно установленных определений терминов и понятий.

С 1 января 2008 года вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности»16. Реализацию этого закона во многом затрудняет отсутствие четких определений, недостаточно четких разъяснений порядка применения его норм в письмах Минфина России, алгоритмов расчета льготируемых инноваций, вследствие чего оценка эффективности применения действующих мер налогового стимулирования инновационного развития экономики становится невозможной.

Законы «Об инновационной деятельности», принятые во всех субъектах РФ, а также другие нормативные правовые документы субъектов РФ, регулирующие инновационную деятельность хозяйствующих субъектов в регионах, также не содержат четких определений этих понятий. Более того, их толкование в одних и тех же документах часто имеет противоречивый смысл, усложняя, тем самым, их практическую реализацию.

Совершенно очевидно, что различная трактовка в законодательных и нормативных документах субъектов РФ инноваций, как: «новых», «новых или усовершенствованных», «принципиально улучшенных», «новых полезных», «новых социально-значимых» продуктов, «результатов творческого труда», а инновационной деятельности, как: «создание и реализация новаций», «внедрение», «получение технологически новых и принципиально улучшенных продуктов» и пр., требуют применения отличных и специфических методов и инструментов налогового регулирования.

Часто определения, содержащиеся в таких документах, не совпадают с определениями понятий и терминов, используемых в Налоговом кодексе РФ. В связи с этим сложно определить, какая именно деятельность может считаться инновационной, чтобы она подпадала под действие налоговых льгот.

7 . Несовершенство, разрозненность, либо отсутствие методик и критериев оценки эффективности принимаемых мер налоговой поддержки инновационной деятельности, в том числе по отдельным территориям.

В действующих методиках оценки эффективности налоговых льгот отсутствуют единые критерии отнесения предприятий к инновационным17. В одних субъектах набор критериев конкретизирован и представлен размерами затрат на технологические инновации; наличием выручки от производства, реализации инновационной продукции и оказания услуг инновационного характера; наличием выручки от производства и реализации наукоемкой продукции (услуг); наличием поддерживаемых патентов и лицензионных соглашений по использованию технологий, либо приобретением патентов за отчетный период18. В других, такие критерии относительны, что значительно усложняет процедуру оценки их эффективности. К ним относятся: новизна, технологическая прогрессивность научных и научно-технических результатов, лежащих в основе инновационного проекта, соответствие цели инновационного проекта приоритетным направлениям социального и экономического развития автономного округа19. В законах некоторых регионов такие критерии вовсе отсутствуют.

Не разработана единая методика оценки эффективности инновационных налоговых льгот для инновационных организаций, которая учитывала бы их отраслевую принадлежность, объемы производства, типы инновационных организаций и прочие критерии.

Вопрос правильного определения субъектов налогового стимулирования инновационной деятельности, а также критериев оценки ее эффективности остается дискуссионным. Действующая система оценки эффективности налоговых льгот остается недоработанной и отражает эффективность налогового стимулирования в общем, без упора на поддержку инновационной деятельности. При этом каждый субъект разрабатывает собственные критерии оценки эффективности и собственные нормативы, исходя из конкретных задач и текущего экономического положения территории. Очевидно, что действующих показателей явно недостаточно для того, чтобы объективно оценить их эффективность20. Отсутствие же учета показателей функционирования льгот в качестве стимула к развитию непосредственно инноваций и инновационной экономики делает методику неприменимой для оценки эффективности налоговых льгот для инновационных организаций без серьезной доработки.

Поскольку налоговые льготы – фактически недополученный доход государства или ресурсы, которые могли быть использованы в иных формах государственной поддержки, то, представляется, что для оценки применения налоговых льгот необходимо, прежде всего, сопоставлять объемы расходов на налоговое стимулирование и результаты, полученные от налоговых стимулов на уровне фирмы и общества в целом. В этом смысле интерес представляет методика Т.И. Ивановой21, согласно которой выделяют критерии, по которым отслеживается эффективность процесса налогового стимулирования инновационного процесса в стране. Большим плюсом этой методики является оценка эффективности влияния налоговых льгот на показатели именно инновационной активности организаций. Однако методика не содержит конкретных формул для исчисления показателей эффектов каждого порядка. На практике выявить и учесть все последствия (эффекты) сложно в силу того, что в нормативно правовых документах субъектов РФ отсутствует единая система критериев и оценки эффективности налогового стимулирования инновационной деятельности.

Отсутствие единых методик, регулирующих налогообложение инновационной деятельности с учетом отраслевой, географической, демографической инновационной специфики не позволяет регулярно проводить анализ ранее установленных налоговых льгот и принимать решения об их продлении, отмене, либо замене на более эффективные.

Таким образом, можно сделать вывод, что действующие законы и нормативные правовые документы требуют более глубокой и осмысленной проработки, направленной на их систематизацию и унификацию. Очевидно, что для различных регионов не может быть законодательного акта, созданного по единому шаблону, однако для группы субъектов Российской Федерации со схожим уровнем развития инновационного потенциала, законодательная база могла бы быть построена на едином методологическом подходе.

Выше были представлены субъективные оценки эффективности налогового стимулирования инноваций. Однако в целевых программах развития инновационной деятельности, а также в отдельных нормативных документах субъектов РФ определены, хотя и разрозненные, но конкретизированные критерии оценки эффективности налоговых льгот22. К ним относятся: средняя численность работников инновационно-активных предприятий, ежегодный прирост объемов промышленного производства, значение валового регионального продукта, доля инновационно-активных организаций в общем числе организаций, доля отгруженной инновационной продукции в общем объеме отгруженной продукции, доля затрат на инновации по отношению к объему валового регионального продукта, количество инновационных компаний на 1000 жителей, количество внедренных передовых технологий и пр.

Представляется, что данный аспект является наиболее важным, так как именно он позволяет судить, насколько успешен был результат того или иного мероприятия в области налогового стимулирования.

Чаще всего затрагиваются лишь абсолютные показатели, такие как: количество объектов инновационной инфраструктуры (Чувашская республика), увеличение численности работников, занятых инновационной деятельностью до 720 человек (Иркутская область), создание не менее 80 новых малых инновационных предприятий и не менее 2 200 новых рабочих мест (Липецкая область), внедрение в производство ежегодно не менее 20 передовых технологий (Омская область) и др.

Абсолютные показатели не всегда являются идеальными индикаторами успешности введения той или, иной меры. Кроме того, существующие методики оценки эффективности инновационных льгот в субъектах, например в Чувашской республике, не учитывают показатели функционирования льгот в качестве стимула к развитию непосредственно инноваций и инновационной экономики.

8 . Отсутствие мониторинга действующих инструментов налоговой поддержки инновационной деятельности.

Мониторинг действующих инструментов налоговой поддержки инновационной деятельности производится в целях оптимизации их перечня и соответствия общественным интересам, повышения точности прогнозирования результатов их предоставления, обеспечения оптимального выбора объектов для предоставления финансовой поддержи в форме налоговых льгот и прочих инструментов, сокращения потерь бюджета.

Недостаточно просто вводить те или иные льготы, необходимо исследовать ситуацию для определения истинных причин их низкой эффективности и изменения ее к лучшему. Поэтому прежде чем вводить новые льготы, нужно запустить механизм оценки эффективности уже утвержденных льгот и постоянно проводить их мониторинг.

На текущий момент отсутствует нормативно-правовое обеспечение мониторинга инструментов налоговой поддержки деятельности инновационных организаций, необходимое для определения статуса исследовательских процедур, составляющих мониторинг и обоснования их финансирования. В Налоговом кодексе РФ отсутствует четко прописанная процедура налогового контроля и мониторинга процесса налогового регулирования инновационной деятельности хозяйствующих субъектов, что не позволяет осуществлять сбор и подготовку информации для принятия и анализа решений по дальнейшему развитию инновационной экономики России.

Не разработана и система показателей, которые смогли бы отражать текущее состояние дел каждый год, а не через 5-10 лет, как это указано во многих программах субъектов Федерации, что не позволяет выявлять ошибки в проведении политики поддержки инновационно-направленных организаций и своевременно исправлять их.

9 . Низкий уровень социализации мер налоговой поддержки инновационной деятельности.

Одним из направлений развития инновационной деятельности является ее постепенная социализация, т.е. направленность не только на потребности рынка, но и на общечеловеческие ценности, обеспечивая тем самым устойчивое развитие. Социализация инновационной деятельности подразумевает отвлечение ресурсов на производство товаров и услуг, которые не обеспечивают прямой прибыли ее производителю, но в тоже время служат интересам общества. Перспективным и актуальным направлением социализации инновационной деятельности на современном этапе является экологизация, подразумевающая производство товаров и услуг, непосредственно защищающих природу и здоровье населения. Как правило, производство подобных товаров связано с особым риском неполучения прибыли, но в силу своей актуальности оно должно стимулироваться государством.

10 . Недостаточность и неэффективность действующих налоговых инструментов налогового регулирования инновационной деятельности.

Исследовав причины низкой эффективности действующих мер, регулирующих налогообложение инновационной деятельности в разрезе отдельных налогов и прочих методов и инструментов налогового стимулирования, можно отметить, что в действующей редакции Налогового кодекса РФ предусмотрены льготы, касающиеся в основном двух налогов: налога на добавленную стоимость и налога на прибыль организаций.

По налогу на добавленную стоимость набор инструментов, стимулирующих инновационную деятельность, предельно ограничен. При этом экономическая специфика научных, инновационных организаций состоит в том, что инновационная продукция обладает большой добавочной стоимостью и в совокупной налоговой нагрузке этих организаций высока доля налога на добавленную стоимость.

По налогу на прибыль организаций предусмотрены многочисленные вычеты, носящие характер льгот, но все они предназначены для узкого сегмента, а именно для организаций сферы НИОКР, осуществляющих создание и разработку инновационной продукции. Организации же, внедряющие и потребляющие инновационную продукцию остаются вне поля зрения главы 25 Налогового кодекса РФ «Налог на прибыль организаций».

Налог на имущество организаций, по существу, не несет экономической целесообразности, потому что компания вынуждена платить налог, начиная с первого момента, когда у нее образовалось имущество.

Отсутствие специального налогового режима для инновационных организаций затрудняет осуществление комплексного решения вопросов налогообложения инновационной деятельности и урегулирование проблем, связанных с налоговым учетом, отчетностью и налоговым администрированием.

Позитивная идея стимулирования инвестиционной деятельности с помощью налогового кредита не оказала действенного влияния на инвестиционную деятельность организаций в форме капитальных вложений. Так, в период с 2006 по 2010 гг. всего лишь пять организаций получили инвестиционный налоговый кредит на сумму 219, 5 млн. руб., из которых более 97 % были предоставлены за счет региональных и местных средств.23 Причинами неиспользования инвестиционного налогового кредитования является несовершенство механизма его предоставления.

Действующее налоговое стимулирование инновационной деятельности необходимо рассматривать не только с точки зрения непосредственных участников инновационного процесса, но и компаний, формирующих «среду» для инновационного развития: к последним, в частности, относятся кредитные организации, страховые компании, патентные бюро, а также финансовые, консалтинговые центры и др., способствующие налаживанию связей между сугубо научными учреждениями и производственными предприятиями.

Налоговое законодательство Российской Федерации является относительно молодым и новым, поэтому оно обладает рядом недостатков, недочетов, которые также усугубляются недостаточно развитой нормативной правовой базой смежных областей.

В целом, сегодня в стране еще не сформировалась единая национальная инновационная система. Тем не менее, существуют базовые элементы, на основе которых эта система может быть создана. Прежде всего, это достаточно сильный научно-технический потенциал и накопленные научно-технические ресурсы, сохранившаяся комплексная фундаментальная наука, высокий уровень подготовки инженерно-технических кадров. Слабым звеном пока остается уровень коммерциализации научно-исследовательских разработок и неразвитая система налогового стимулирования инновационного развития экономики.

Обобщая вышеизложенное, отметим, что развитие инновационной деятельности в России сдерживается следующими основными причинами:

• неоптимальное сочетание прямых и косвенных методов регулирования; государственного и частного капитала (ограничивающие самостоятельность и сдерживающие активную предпринимательскую деятельность хозяйствующих субъектов);

• несоответствие бюджетных доходов сдвигу от преимущественно отраслевой к территориальной форме организации экономики (ограничивающее финансовые возможности и качество предоставления поддержки хозяйствующим субъектам, осуществляющим инновационную деятельность на соответствующих территориях);

• неэффективность законопроектов (из-за нарушения сочетания принимаемых мер с действующими нормами и противоречия общепринятой тенденции снижения налоговой нагрузки);

• нечеткость формулировок, отсутствие общепринятых или законодательно установленных определений терминов и понятий (сужающие спектр возможных применений действующих налоговых льгот и тормозящие введение новых налоговых стимулов; усложняющие доказательства налогоплательщиками самого факта осуществления им НИОКР или инновационной деятельности, а также сделок с интеллектуальной собственностью);

• недостаточность, бессистемность, неэффективность действующих мер (из-за отсутствия связи с фазами жизненного цикла продукта, стадиями инновационного процесса, видами экономической деятельности и отраслевой принадлежности; при этом действующие меры имеют фрагментарный, точечный характер и охватывают отдельные сегменты инновационной деятельности );

• неотлаженность механизма и процедур налогового администрирования (предприятиям проще работать вне льготного режима, чем доказывать налоговым органам право на использование льгот; соотношение выгод от возможного применения льгот и рисков дополнительных проверок и прохождение через различные бюрократические процедуры пока вынуждают налогоплательщиков к отказу от налоговых льгот);

• отсутствие налогового стимулирования организаций – посредников (организаций, которые содействуют установлению связей между организациями науки и предприятиями);

• отсутствие стимулов инвестирования в инновационную сферу деятельности (как следствие – отсутствие притока денежных средств);

• низкий уровень социализации инновационной деятельности хозяйствующих субъектов (способствующий регулированию сферы потребления инновационной продукции);

•отсутствие в Налоговом кодексе четко прописанной процедуры налогового контроля и налогового мониторинга процесса налогового стимулирования инновационного развития (как постоянно действующей системы сбора, изучения и подготовки информации для принятия и анализа решений);

• отсутствие комплексного Закона об инновационном развитии экономики (объединяющего разрозненные нормативно-правовые акты и способствующего созданию стабильной системы введения и отмены налоговых льгот в сфере инновационной деятельности).

1.2. Проблемы нормативного правового обеспечения налогового регулирования инновационной деятельности российских организаций

Нормативное правовое обеспечение регулирования инновационной деятельности в СССР в конце 80-х годов было представлено в виде «Методических рекомендаций по комплексной оценке эффективности мероприятий, направленных на ускорение научно-технического прогресса». К началу 90-х годов единственным методическим руководством тех лет являлись «Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов», которые, как следует из названия, не были ориентированы на учет особенностей научно-технической деятельности.

Правовое регулирование налогового стимулирования инновационного развития началось в 2007 году с введением ряда поправок в Налоговый кодекс РФ. В частности, они включали: освобождение от налога на добавленную стоимость доходов по авторским документам на инновационные продукты и технологии, прекращение взимания налога на прибыль организаций с имущества научных организаций, включение в состав расходов средств не только научных организаций, но и инновационных фирм, расширение перечня расходов при применении упрощенной системы налогообложения, увеличение отчислений в научные государственные фонды.

Несмотря на то, что в течение нескольких последних лет в налоговое законодательство периодически вносятся изменения, направленные на снижение налоговой нагрузки на организации, осуществляющие научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР), до сих пор она остается достаточно высокой и сдерживает развитие инновационной предпринимательской активности в стране.

Это свидетельствует об институциональных недостатках системы налогового регулирования инновационной деятельности, обусловленных, прежде всего, негативными тенденциями развития законодательства в инновационной сфере.

В связи с этим выявление барьеров в нормативном правовом обеспечении налогового стимулирования инновационной деятельности российских организаций представляет не только научный (с точки зрения создания институциональных условий), но и практический интерес.

Нам видятся следующие барьеры в нормативном правовом обеспечении государственного регулирования инновационной деятельности:

1. Отсутствует единый нормативный документ, определяющий порядок распределения прав на результаты интеллектуальной деятельности государственного заказчика, головного исполнителя и исполнителей НИОКР. Это препятствует созданию инновационного интереса самих предприятий, прежде всего, из-за отсутствия соответствующих налоговых преференций и льгот для частных инвесторов при софинансировании и высокорисковом вложении капитала в проекты, направленные на модернизацию конкретных отраслей реального сектора экономики, исключительных (имущественных) прав на созданную интеллектуальную собственность. В связи с этим необходимы разработка и принятие стандарта «Распределение интеллектуальных прав между заказчиком, исполнителем и автором на охраняемые результаты интеллектуальной деятельности, создаваемые и/или используемые при выполнении НИОКР»24.

2. Достаточно сложным является порядок регистрации вновь создаваемых предприятий. По данным исследования, осуществленного Центром развития карьеры МИРБИС (Московской международной высшей школе бизнеса), к настоящему времени из каждых десяти зарегистрированных малых фирм к реальной работе приступают лишь четыре. Через год в деле остаются только три предприятия. Это может быть обусловлено объективными причинами социального характера (страх первого шага у начинающих бизнесменов, набор личностных качеств, необходимых для предпринимательской деятельности, в т.ч. способность рисковать и нести ответственность за риски и др.). Схема прохождения многочисленных административных процедур сложна, в особенности это касается финансовой стороны (в первую очередь, для малых инновационных предприятий). Для того, чтобы зарегистрироваться в налоговых органах, необходимо иметь долгосрочный договор аренды. Чаще всего необходимо оплатить его сразу компаниям (индивидуальным предпринимателям), у которых и доля начальных затрат велика, и нет еще потенциальных клиентов. В числе субъективных причин следует упомянуть неподготовленную законодательную базу, создающую препоны в ходе управления рисками (в т.ч. налоговыми) предпринимателей-инноваторов.

3. Имеются ограничения на развитие инновационной деятельности как на первичном, так и на федеральном уровне, обусловленные запретом вузам и научным центрам учреждать инновационные малые предприятия и распоряжаться полученными доходами от инновационной деятельности. Данные ограничения повлияли также на сокращение числа предпринимателей, занимающихся инновационной деятельностью.

4. Отсутствуют реальные законодательные механизмы коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности. Одной из важнейших причин, препятствующей коммерциализации РИД, является отсутствие спроса производственного сектора экономики на новые отечественные разработки, обеспечение потребления которых способно ввести в оборот уже имеющиеся РИД и задействовать создание новых. Как показывает мировой опыт, наряду со стимулирующими инновационную деятельность нормами законодательства следует активнее использовать так называемые «меры принуждения», главным рычагом которых в условиях рынка должно быть создание системы технического регулирования.

Для этого необходимо создание нормативно-правовой базы, обеспечивающей налоговые льготы для субъектов инновационной деятельности в области технического регулирования и стандартизации.

В России основным базовым элементом и правовой основой реформы является Закон РФ от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (ред. от 28.09.2010), основывающийся на положениях Соглашения по техническим барьерам в торговле ВТО, Санитарным и фитосанитарным нормам и правилам. Согласно Закону № 184-ФЗ обязательные требования к объектам технического регулирования устанавливаются только техническими регламентами, а стандарты носят добровольный характер применения. Данный подход соответствует общепринятой международной практике. Закон регулирует вопросы безопасности и качества товаров, устанавливает правовую базу при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, оценке соответствия, включая добровольное и обязательное подтверждение соответствия продукции установленным требованиям, а также при осуществлении государственного надзора (контроля). Появление этого закона связано с изменением экономического базиса нашей страны, с глобализацией экономических и торговых отношений.

Использование стандартов преследует цели уменьшения регулирующих воздействий на бизнес. Вся реформа технического регулирования как раз и направлена на снижение административного давления на бизнес-сообщество и технических барьеров в торговле. Однако на практике разработка и введение стандартов представляет собой поле борьбы за интересы государства, защищающего интересы инновационного развития, и интересы промышленности и бизнеса.

В то же время, по мнению экспертов, существующие сегодня в законе регламенты еще больше ужесточают требования к бизнесу. Дело в том, что соединения требований к продукции с требованиями к процессам заставляют бизнес скрупулезно выполнять все процедуры, включая и такие производственные регламенты, которые иногда является ноу-хау предприятия.

Как инструмент административного характера, техническое регулирование налагает на предпринимателей обеих сторон дополнительную ренту в форме затрат на изучение обязательных требований, их выполнение при производстве или предпродажной подготовке товара, а также проведение дорыночных процедур сертификации. Упущенная выгода связана при этом не только со значительными материальными затратами, но и с большими потерями времени на адаптацию товара и завершение всех необходимых процедур подтверждения соответствия. Практика показывает, что все эти трудности часто приводят к снижению объемов или даже отказу от совершения сделок, особенно малыми и средними предприятиями.

Безусловно, административный характер технического регулирования имеет и позитивную сторону: в отличие от экономических инструментов, изменение которых, как правило, должно сопровождаться длительной структурной перестройкой в экономике при масштабной государственной поддержке, административные барьеры могут быть относительно легко снижены принятием государством корректирующих мер законодательного и нормативного характера. Основные затраты при этом возникают в связи с подготовкой и принятием этих законодательных изменений, которые, однако, могут быть частично компенсированы материальным участием заинтересованных сторон (таких как ассоциации промышленности и потребителей).

В то же время, вопросами сертификации продукции занимаются государственные органы: следовательно, можно утверждать, что сертификация – это услуга, навязываемая предпринимателю государством. Особенно большие расходы на сертификацию несут те предприниматели, которые производят не серийную, а индивидуальную («штучную») продукцию, что зачастую загоняет их в «серые» схемы деятельности. Как правило, такая продукция является инновационной, поэтому риск неприятия её рынком особенно велик. Представляется целесообразным освободить затраты на обязательную сертификацию, направленную на получение одобрения типа в отношении инновационной продукции, от налога на прибыль, включив эти затраты в состав доходов, не учитываемых при определении налоговой базы (ст. 251 НК РФ). Затраты на добровольную сертификацию, как носящие рекламный характер, освобождать от налогообложения нецелесообразно.

5. Проблемы с формированием нормативной базы, регулирующей формирование приоритетных направлений стимулирования. Ситуация начала исправляться в рамках реализации федеральных целевых программ, направленных на стимулирование инновационной активности25:

– «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на период с 2009 до 2013 года». Общий объем средств из федерального бюджета – 80,4 млрд. руб.;

– «Национальная технологическая база на 2007-2011г». Общий объем средств из федерального бюджета – 49,5 млрд. руб.;

– «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007 – 2012гг». Общий объем средств из федерального бюджета – 133,8 млрд. руб.;

– «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники на 2008-2015гг». Общий объем средств из федерального бюджета – 110 млрд. руб.

6. Следует констатировать неразвитость нормативно-правовой базы на муниципальном уровне, хотя важную роль в поддержке инновационного бизнеса необходимо отводить органам местного самоуправления, которые в связи с близостью к субъектам хозяйствования, расположенным на соответствующей территории, способны наиболее эффективно управлять и контролировать их деятельность. Муниципальное образование как основная юрисдикция, на территории которой осуществляется хозяйственная деятельность, не имеет не только полномочий влияния на динамику и качество производимых на его территории товаров и услуг, но и достаточной финансовой основы для предоставления поддержки хозяйствующим субъектам.

Таким образом, налоговое законодательство Российской Федерации обладает рядом недостатков, недочетов, которые усугубляются недостаточно развитой нормативной правовой базой смежных областей. Нужны существенные коррективы в государственной инновационной политике, чтобы ликвидировать разрыв между заявленной государственной стратегией и ее ведомственным обеспечением, между писаным правом и реальной жизнью.

1.3. Развитие системы налогового регулирования инновационной деятельности на федеральном уровне

Финансовая политика как составная часть государственной стратегии управления экономикой и социальной сферой в качестве одной из основных своих целей имеет регулирование общественного воспроизводства и инвестиционного процесса, поскольку прогресс любой социально-экономической системы в долговременном плане определяется в первую очередь уровнем тех инвестиций, которые направляются на увеличение производственного аппарата, его модернизацию и реконструкцию, на НИОКР и внедрение их результатов в массовое производство.

Политика государства в этой связи состоит в том, чтобы стимулировать не только рост инвестиций, но и их инновационное содержание. Наша страна должна обрести новое качество роста, связанное с задействованием интенсивных факторов развития. Ставка на интенсивные факторы экономического роста представляется неизбежной в свете накапливающегося отставания производственного и научного потенциала и падения роли нашей страны в мировом хозяйстве. В этой ситуации нет иных путей кроме ускоренного развития научных исследований и конструкторских разработок. Особое значение для России имеет практическое внедрение результатов НИОКР и осуществление на этой основе модернизации производства и структурной перестройки. Именно инновационный фактор определяет сегодня качество роста любой страны.

Для характеристики национальных различий в уровне технологического развития предложено понятие национальной инновационной системы. Национальная инновационная система определяется как «такая совокупность различных институтов, которые совместно и каждый в отдельности вносят свой вклад в создание и распространение новых технологий, образуя основу, служащую правительствам для формирования и реализации политики, влияющей на инновационный процесс. Как таковая – это система взаимосвязанных институтов, предназначенная для того, чтобы создавать, хранить и передавать знания, навыки и артефакты, определяющие новые технологии» (Л. Гохберг) Таким образом, эффективность инновационного развития экономики зависит не только от того, насколько эффективна деятельность самостоятельных экономических агентов (фирм, научных организаций, вузов и др.) в отдельности, но и от того, как они взаимодействуют друг с другом в качестве элементов коллективной системы создания и использования знаний, а также с общественными институтами.

В советский период при относительно высоком уровне исследований слабым звеном оставалась реализация их результатов. К сожалению, годы рыночных реформ не улучшили эту ситуацию в России, а точнее, ухудшили, поскольку к по-прежнему низкой инновационной деятельности добавилось общее ослабление научных позиций. Статистические данные говорят о значительном отставании нашей страны в инновационных процессах. В частности, о низкой результативности инновационной деятельности в промышленности свидетельствуют невысокие показатели экспорта инновационной продукции: по абсолютным объемам экспорта высокотехнологической продукции Россия в десятки раз уступает передовым в этом отношении странам.

Инновационная деятельность является чрезвычайно эффективной формой предпринимательства, но она связана с высокими рисками и во многом основываясь на рисковых начинаниях. Это обстоятельство предопределяет роль налогового стимулирования в данной сфере, главная цель которого состоит в активизации инновационной деятельности, в том числе за счет снижения рисков.

Роль налоговой системы в поддержке инновационной активности заключается в создании условий для спроса на инновационную продукцию, для модернизации, то есть для инвестиций в новые технологии. Очевидно, что налоговый механизм не должен создавать препятствий для предложения инноваций, то есть деятельности налогоплательщика, направленной на внедрение в производственные процессы результатов исследований и разработок, приводящих к увеличению производительности труда.

Российское налоговое законодательство не предусматривает специальных режимов, связанных с налогообложением инновационной деятельности, но налоговому стимулированию инноваций в РФ посвящен ряд норм, связанных как с общими вопросами налогообложения, так и с корректировкой отдельных налоговых механизмов, относящихся к компетенции федеральных, региональных и местных органов власти.

До введения НК РФ подход к налоговому стимулированию инновационной деятельности в РФ связывался в основном с корректировкой механизмов налогообложения по отдельным налогам, причем набор налоговых льгот был весьма существенным, а контроль за выполнением налогоплательщиком условий льготирования был крайне несовершенен.

В частности, законом «О налоге на добавленную стоимость» 1991года от этого налога освобождались оборудование и приборы, ввозимые на территорию РФ для научно-исследовательских целей, а также технологическое оборудование и запасные части к нему, аналоги которого не производятся в Российской федерации по перечню, утверждаемому Правительством РФ, что было трудно проконтролировать.

Налоговым законодательством по налогу на прибыль для субъектов, осуществляющих деятельность в научной и научно-технической сфере, также был установлен ряд налоговых льгот: при расчете налоговой базы не учитывалась стоимость передаваемых безвозмездно предприятиям, учреждениям и организациям органами государственной власти и местного самоуправления, союзами, ассоциациями, концернами, межотраслевыми и региональными и другими объединениями, в состав которых входят предприятия, основных средств, нематериальных активов и другого имущества и денежных средств на капитальные вложения по развитию их собственной производственной и непроизводственной базы. Кроме того, в налоговую базу не включалась стоимость машин, оборудования, опытных образцов, макетов и других изделий, передаваемых для испытаний и экспериментов или безвозмездно предоставленных заказчиком научной организации в процессе выполнения договора (заказа) на создание научно-технической продукции в соответствии с условиями договора.

При этом совокупность налоговых льгот не могла снизить налоговую базу более, чем на 50 %, что в условиях действовавшего законодательства означало, что налоговая ставка не могла быть ниже, чем 17,5 %.

В целях поддержки малых предприятий в инновационной сфере в Законе РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций» были предусмотрены специальные льготы, позволяющие малым предприятиям, осуществляющим производство товаров народного потребления, строительных материалов, медицинской техники, строительство объектов производственного назначения, в течение первых лет работы не уплачивать налог на прибыль при условии, что выручка от реализации от указанных видов деятельности превышала 70 %, а в третий и четвертый годы они уплачивали налог в размере соответственно 25 и 50 % от установленной ставки, но при условии повышении доли выручки от реализации по рассматриваемой деятельности свыше 90 %. Однако предприятия, отработав льготируемый срок, просто перерегистрировались.

В настоящее время в результате поэтапного выполнения программных положений налоговой политики, практически каждый налог содержит в себе элементы стимулирования инновационных процессов, что видно из анализа действующих механизмов существующих налогов.

В 2002 г. в связи с введением 25-й главы НК РФ, налоговая ставка налога на прибыль организаций была снижена до 24 %, но при этом практически все налоговые льготы, в том числе и инвестиционная, которая напрямую связана с инновационными возможностями организаций, были отменены. Вместе с тем говорить, что в ныне действующем законодательстве по налогу на прибыль организаций отсутствуют стимулы для развития инновационного процесса, нельзя, – поменялся механизм воздействия налогового законодательства на стимулы к инновационной деятельности налогоплательщика

Важным шагом в стимулировании инновационной деятельности стало существенное расширение с 2008 г. перечня расходов, учитываемых в целях формирования налоговой базы по налогу на прибыль. В частности, в состав затрат были включены средства целевого финансирования, получаемые научными организациями из зарегистрированных в установленном порядке фондов поддержки научной и (или) научно-технической деятельности. В течение последующих двух лет были приняты решения о сокращении до 1 года срока принятия к вычету расходов на НИОКР; отменено ограничение по списанию расходов на НИОКР, не давших положительного результата (ранее расходы на безрезультатные НИОКР не уменьшали базу по налогу на прибыль); увеличен до 1,5 % от выручки (в 3 раза) норматив расходов на НИОКР, осуществляемых в форме отчисления на формирование Российского фонда технологического развития и других отраслевых фондов; введен повышающий коэффициент, позволяющий учесть в расходах в 1,5 раза больше затрат на НИОКР, чем было ранее, что реально коснулось более, чем 120 направлений исследований. Полный и достаточно обширный перечень возможных расходов на НИОКР, принимаемых к расчету при формировании налоговой базы по налогу на прибыль, содержится в ст. 262 НК РФ.

Отдельный вопрос – создание резерва предстоящих расходов на НИОКР: целесообразность предоставления такой возможности в связи с высокими рисками организаций при проведении исследований неоднократно отмечалась в основных направлениях налоговой политики. В 2011 г. проблема была решена. В настоящее время налогоплательщики на основании разработанных и утвержденных планов проведения НИОКР могут самостоятельно принимать решение о создании резерва, отразив это в учетной политике для целей налогообложения. При этом расходы налогоплательщика, осуществляемые при реализации указанных программ, должны производиться за счет средств созданного резерва. В то же время, размер резерва ограничен и не может превышать величину, равную доходам от реализации отчетного (налогового) периода умноженную на коэффициент 0,03 за минусом отчислений на формирование фондов поддержки научной и инновационной деятельности, созданных в соответствии с ФЗ « О науке и государственной научно-технической политике», в сумме не более 1,5 % доходов от реализации. Существенная выгода налогоплательщика заключается в том, что средства резерва учитываются во внереализационных расходах, снижая тем самым налоговую базу текущего налогового периода. Это может стать действенным стимулом осуществления соответствующей деятельности.

Важным побудительным стимулом осуществления инновационных мероприятий является амортизационная политика, позволяющая при определенных обстоятельствах значительно быстрее накопить средства и снизить на некоторое время налоговые платежи за счет образования отложенных налоговых обязательств. Такой подход используется по многих странах и дает значительный инновационный эффект.

Существенным нововведением российского налогового законодательства по налогу на прибыль, связанным с инновационным процессом, стала «амортизационная премия» – возможность единовременного списания 10 (а в ряде случаев и 30)% стоимости вновь вводимых основных средств на расходы. Однако первые годы ее действия показали, что многие налогоплательщики использовали предоставленную возможность не для обновления парка основных средств, а для получения необоснованной налоговой выгоды путем их перепродажи друг другу. Впоследствии были введены ограничения, связанные с тем, что при перепродаже основных средств, которые не были в собственности налогоплательщика 5 лет, амортизационную премию надо восстановить со всеми вытекающими отсюда последствиями в смысле доплаты налога на прибыль.

С 2013г. вновь уточнен порядок восстановления в доходах суммы «амортизационной премии», учтенной в расходах организации при осуществлении инвестиций в основные фонды , а также расходов, которые понесены в случаях достройки, дооборудования, реконструкции, модернизации, технического перевооружения, частичной ликвидации основных средств, в случае реализации основных средств, в отношении которых такие капитальные вложения были осуществлены, ранее, чем по истечении пяти лет с момента введения их в эксплуатацию.

С учетом внесенных изменений, начиная с 2013 г. суммы «амортизационной премии» подлежат восстановлению только в том случае, если основные средства реализованы лицу, являющемуся взаимозависимым по отношению к налогоплательщику. В условиях произошедшей идентификации взаимозависимых лиц такой подход является вполне оправданным. При этом расходы в виде указанных капитальных вложений учитываются при определении остаточной стоимости основных средств, включаемых в состав расходов при их реализации. В связи с этим налоговые последствия при таком восстановлении будут возникать только в случае реализации основных средств с убытком.

Развитие инновационной деятельности в ряде отраслей невозможно без развития рынка лизинговых услуг. Большая роль в привлечении инвестиций в эту отрасль может принадлежать стимулирующему механизму налогового законодательства.

Поскольку в лизинговых компаниях сконцентрирован большой объем основных средств, то ясно, что основной расход – это амортизация имущества, поэтому главные возможности облегчения налогового бремени связываются с механизмом начисления амортизации. В настоящее время, проблема большинства лизинговых компании в том, что существующий механизм восстановления амортизационной премии существенно увеличивает их налогооблагаемый доход, что возможно изменится в связи с вышедшими поправками в налоговое законодательство, о которых было сказано выше.

Законодательство предоставляет право налогоплательщику, на балансе которого находится лизинговое имущество, применять для расчета амортизации коэффициент 3, то есть ускоренную амортизацию, что дает следующие налоговые преимущества:

– уменьшение налоговой базы по налогу на прибыль;

– остаточная стоимость основных фондов относится на расходы более быстрыми темпами, таким образом ускоряется процесс их обновления;

– высокая ликвидационная стоимость предмета лизинга.

Что касается стимулирующих инновационный процесс элементов механизма налога на доходы физических лиц, то можно отметить, что в настоящее время доходы от широко распространенных видов долгосрочных инвестиций, не относящихся к вложениям в ценные бумаги, освобождены от налогообложения.

Важно, что в налоговом законодательстве РФ предусмотрено освобождение от налогообложения доходов от реализации акций, торгуемых на инновационной секции ММВБ, если срок владения этими акциями превышает 5 лет. Эта льгота введена специально для поощрения венчурных инвестиций. Предполагается возможность освобождения от налогообложения для долгосрочных инвестиций в прочие ценные бумаги при сроке владения ими не менее 3-х лет, хотя при этом очевидно, что ценность льготы для венчурных инвестиций нивелируется.

Таким образом, создание налоговых стимулов для долгосрочных инвестиций на финансовых рынках для физических лиц следует осуществлять путем создания равных или сопоставимых налоговых условий для всех видов долгосрочных инвестиций физических лиц, в каких-то случаях вводя новые льготы, а в каких-то отменяя старые.

Что касается физических лиц – индивидуальных предпринимателей, то можно отметить, что налоговое стимулирование инновационной деятельности предусмотрено только для тех, кто перешел на упрощенную систему налогообложения на основе объекта налогообложения доход за минусом расхода: для них предусматривается возможность единовременного списания стоимости основных производственных фондов в момент постановки их на учет без применения механизма амортизации. При этом вероятный убыток, полученный от этой операции, налогоплательщик имеет право перенести на финансовый результат следующих 10-ти налоговых периодов.

Можно считать стимулами развития инновационной деятельности и представляемые в ряде случаев освобождения от уплаты НДФЛ доходов по полученным грантам и премий, связанных с научными достижениями.

Еще один подход к решению проблемы стимулирования инновационных организаций – точечные льготы, то есть льготы, предусмотренные для отдельных налогоплательщиков. Ярким примером является освобождение на 10 лет от обязанности плательщика налога на прибыль инновационного центра «Сколково», снижение тарифов страховых платежей во внебюджетные фонды с отнесением выпадающих доходов соответствующих фондов на федеральный бюджет организациям, осуществляющим деятельность в ряде инновационных отраслей, в ряде случаев адресные освобождения от уплаты НДС-а и других налогов.

К налоговому стимулированию инноваций в малом бизнесе можно отнести и ряд сравнительно недавних нововведений в механизм специального налогового режима УСН, благодаря которым предприниматели малого бизнеса имеют возможность единовременного списания на затраты не только стоимости основных производственных фондов в полном объеме, но и расходов на патентование и расходов на НИОКР.

Федеральная налоговая политика оказывает влияние на приток в страну иностранных инвестиций, которые могут в принципе служить хорошим источником инноваций. Главный вопрос здесь – требуются ли для иностранных инвестиций особые налоговые преференции? Общий ответ отрицательный, поскольку трудно представить убедительные доказательства в пользу специальных налоговых льгот для отдельных категорий инвесторов. Налоги относятся к самым общим условиям хозяйствования и поэтому должны быть равными для всех. Нет никаких оснований для дискриминации российских инвесторов, да и по общетеоретическим соображениям дробление налогового режима ведет к падению эффективности налогообложения.

К интересным выводам в этом отношении пришли эксперты международной консалтинговой компании McKinsey, изучившие опыт работы транснациональных корпораций в четырех странах (Индии, Бразилии, Мексике и Китае): «Мы не нашли доказательств, что такие меры по привлечению прямых иностранных инвестиций, как стимулы (налоговые), импортные барьеры, ограничения на операции (такие, как локализация производства) эффективны. Во многих случаях они не достигают цели и влекут за собой значительные издержки»26.

Как выяснили исследователи McKinsey, льготы – далеко не главное для иностранцев. Когда компания «Ford» открывала завод в Индии, правительство предложило ей дешевую землю, дешевую электроэнергию (скидка достигала 40 %), освобождение от налога с продаж на 14 лет, освобождение от пошлин на импорт средств производства (они тогда составляли 30 %) и др. Но для «Ford» куда бόльшую роль играли: наличие местных поставщиков, квалифицированной рабочей силы, инфраструктура и близость порта. По мнению экспертов McKinsey, индийцы напрасно завлекали «Ford» льготами: компания итак открыла бы свое производство в этой стране. Правительствам, добивающимся прихода иностранных инвесторов, следует стимулировать конкуренцию, обеспечить равенство всех перед законом и развивать инфраструктуру.

Похожая ситуация складывается и в России, где отсутствие общих благоприятных условий для бизнеса и способности работать в этом направлении правительство пытается компенсировать налоговыми поблажками.

1.4. Развитие системы налогового регулирования инновационной деятельности на субфедеральном уровне

Налоговая система РФ построена так, что налоговое стимулирование инновационных процессов на региональном уровне реализуется в основном совместно органами власти субъектов федерации с федеральными органами в соответствии с полномочиями в области установления и корректировки налогового законодательства, как по общим вопросам налогообложения, так и по отдельным налогам. Ясно, что у региональных органов власти больше возможностей нацелить свои налоги на достижение поставленных целей.

Если применить общий подход к региональному налоговому стимулированию инновационной деятельности, то можно отметить, что налоговое стимулирование инноваций на региональном уровне может быть реализовано путем предоставления как абсолютных, так и целевых преференций. Последний вариант представляется предпочтительным, поскольку целевые льготы могут быть предоставлены лишь при выполнении заранее оговоренных условий. Их предоставление может реализовываться с помощью налогового соглашения, заключенного между региональной (местной) администрацией и налогоплательщиком, претендующим на получение льгот.

Региональной практикой используются уже хорошо зарекомендовавшие себя схемы льготного налогообложения инвестиций. Они предлагают льготы в виде снижения ставки налога на прибыль, в части, зачисляемой в региональный бюджет, налога на имущество, земельного налога для тех организаций, которые направляют собственные ресурсы, а также привлеченные средства на реализацию инновационных проектов или реконструкцию и модернизацию своих производств.

Имея в виду тот факт, что среди региональных налогов ведущее место по значимости принадлежит налогу на имущество организаций, а также и то, что выбор объекта налогообложения тесно увязан с проблемой инновационного развития организации, ясно, что стимулирующих возможностей у региональных органов власти достаточно много. В то же время незначительный удельный вес налога в доходах региональных бюджетов указанные возможности сокращает.

В настоящее время, в целях создания стимулов для обновления основных фондов и снижения налоговой нагрузки на налогоплательщиков внесены изменения в перечень объектов налогообложения налогом на имущество организаций, предусматривающие исключение из объектов налогообложения движимого имущества (машины, оборудование), принятого на учет с 1 января 2013 г. в качестве основных средств.

Таким образом, начиная с 2013 г. при осуществлении модернизации производства снизятся затраты налогоплательщика, связанные с инвестициями в новое оборудование. В перспективе, по мере вывода из эксплуатации оборудования, принятого на учет в качестве объектов основных средств до 1 января 2013 г., налогом на имущество организаций будет облагаться только недвижимое имущество.

Особое место среди объектов налогового стимулирования занимают технико-внедренческие особые экономические зоны, для которых предусмотрено чрезвычайно большое количество налоговых преференций, причем практически по всем налогам. Главное, конечно, это введение режима свободной таможенной зоны, при котором иностранные товары размещаются и используются внутри ОЭЗ без уплаты таможенных пошлин и НДС. Для резидентов указанных анклавов предусмотрены пониженные тарифы страховых взносов, что крайне важно для зарплатоемких инновационных производств.

Кроме того, региональное законодательство по налогам и сборам имеет право на снижение ставки налога на прибыль организаций, в пределах своей доли в общей ставке.

С ОЭЗ связывается также и применение такого редкого для российской практики понятия, как налоговые каникулы: по налогу на имущество организаций и земельному налогу при определенных условиях предоставляется такая преференция на 5 лет. Кроме того, при расчете налоговой базы по налогу на имущество резиденты ОЭЗ не учитывают имущество, созданное или приобретенное для ведения деятельности в ОЭЗ. Налоговые вычеты предоставляются и по земельному налогу в отношении соответствующих земельных участков.

Для реализации адресности предоставления налоговых преференций по налогу на прибыль предполагается введение в налоговое законодательство РФ новой категории налогоплательщика – участник инвестиционного проекта, реализуемого на территории Дальневосточного федерального округа, Забайкальского края, республики Бурятия или Иркутской области.

Имеется в виду, что организация может быть признана участником инвестиционного проекта в случае соответствия одновременно нескольким требованиям:

– государственная регистрация организации должна быть осуществлена на территории соответствующего субъекта РФ;

– организация не имеет обособленных подразделений на территории других субъектов РФ и не входит в состав консолидированной группы налогоплательщиков;

– организация применяет общий режим налогообложения;

– производство товаров осуществляется только на территории субъекта федерации, в котором осуществляется инвестиционный проект;

– организация имеет в собственности или долгосрочной аренде земельный участок, на котором предполагается осуществление инвестиционного проекта;

– организация имеет разрешение на строительство соответствующего производственного объекта.

Предполагается ограничить круг потенциальных инвесторов, претендующих на льготы, исключив из него тех, которые занимаются деятельностью, связанной с добычей нефти и газа, производством подакцизной продукции (кроме легковых автомобилей и мотоциклов) и тех, кто пользуется льготной 0-й ставкой налога на прибыль.

Участниками инвестиционного проекта могут быть только достаточно крупные инвесторы, – объем капитальных вложений в проект года не может быть меньше, чем 150 млн.руб. для проектов, предусмотренных на три года или 500 млн. рублей, если проект предусмотрен на 5 лет.

Для участников инвестиционного проекта, соответствующих указанным параметрам, предусматривается на период 10 лет установление ставки налога на прибыль, зачисляемой в федеральный бюджет, в размере 0% при одновременном предоставлении права органам власти субъекта федерации снижения ставки налога на прибыль в размере до ее обнуления в течение первых 5-ти лет осуществления инвестиционного проекта и до 10 % в течение последующих 5 лет.

Перспективным подходом к налоговому стимулированию инновационной деятельности является возможность введения специального налогового режима для решения комплекса вопросов налогообложения инновационных организаций и урегулирования сложных проблем налогового учета, отчетности и налогового администрирования.

Как известно, существование в налоговой системе специальных налоговых режимов связано со спецификой осуществляемой деятельности, а также и с тем, что положение ряда налогоплательщиков надо облегчить, поэтому для них требуется особый подход к налогообложению. Вполне вероятно, что такой спецификой обладают и научные инновационные организации. Это можно аргументировать тем, что в отличие от основной массы налогоплательщиков, в расходах таких организаций наибольший удельный вес (иногда до 90 %) занимают расходы на оплату труда, а, следовательно, и расходы на уплату средств во внебюджетные фонды.

Второй аргумент связан с тем, что инновационная продукция обладает большой добавленной стоимостью и в совокупной налоговой нагрузке этих организаций доля налога на добавленную стоимость высока. В этой связи применение действующих ставок НДС и отчислений в социальные фонды повышает относительный уровень налоговой нагрузки и является одним из основных факторов сдерживающих их развитие.

Практика введения специальных налоговых режимов в РФ есть, и немалая. Представляется, что если идти по пути установления налогового механизма, близкого к УСН, то есть отменить налог на прибыль организаций, НДС и налог на имущество, по которым и сейчас, как правило, применяются льготы, поэтому существенных выпадающих доходов региональных и местных бюджетов не предвидится, то объект налогообложения в виде дохода представляется вполне разумным. Что касается ставки налога, то говорить о 6 или 15 % от дохода или о какой либо другой цифре пока не стоит, – нужны серьезные расчеты.

Главная сложность реализации рассматриваемой идеи состоит в идентификации налогоплательщиков, для которых специальный налоговый режим предназначается. Видимо, налоговые органы не смогут самостоятельно справиться с проблемой, то есть для перехода на специальный налоговый режим, придется обращаться в иные компетентные органы, способные профессионально определить, является ли организация научной и инновационной (Министерство науки и образования РФ, Федеральное агентство по науке и инновациям и т.д). Указанные органы могут давать документ о государственной аккредитации только для того, чтобы в предварительном порядке урегулировать спорные моменты о признании организации научной или инновационной и здесь без специалистов не обойтись. Ясно, что документы о государственной аккредитации нужны с одной целью – идентифицировать налогоплательщиков для определения контингента для перехода на специальный налоговый режим.

Представляется, что введение специального налогового режима для инновационных организаций может стать эффективной мерой по созданию целостной системы стимулирования инновационной деятельности. Она не только способна достаточно простым путем решить проблемы налогового стимулирования инновационных организаций, но и заинтересовать региональные и муниципальные органы власти в развитии на своих территориях таких организаций, если, как и в случае с другими специальными налоговыми режимами, основная масса налоговых поступлений придется на бюджеты этих образований.

Надо отметить, что региональные органы власти, а тем более местные, крайне осторожно относятся к реализации своих полномочий, что объясняется сразу несколькими причинами, главной из которых является сложность разработки законодательства из-за возникающей проблемы определения контингента лиц, для которых налоговый кредит может быть предусмотрен. Второй проблемой является то, что далеко не все регионы могут себе позволить такую щедрость из-за низкого уровня собственного налогового потенциала и последующего роста выпадающих доходов бюджетов, восстановление которых растягивается на длительное время. Кроме того, как правило, те лица, для которых предусматривается инвестиционный налоговый кредит и так широко пользуются льготами, в частности льготой по налогу на прибыль в части роста налоговых вычетов и снижения региональной ставки налога.

В целом надо отметить некоторую пассивность региональной и местной власти в решении проблем развития инноваций, что по всей вероятности связано с недооценкой их важности. Такой вывод следует из материалов Комитета Совета Федерации по бюджету, организовавшего анализ региональных и местных налоговых льгот. Выборочные данные по 50 субъектам РФ показали, что из 23 разного вида льгот по налогу на прибыль (его региональной части) лишь одну в какой-то мере можно отнести к инновациям, а именно, право на снижение ставки налога имеют «организации, осуществляющих НИР для электротехнической и светотехнической промышленности; организации по производству пива, вагонов и т.д.» (Республика Мордовия).

1.5. Таможенные механизмы инновационного роста