Глава 2
Муниципальное образование и муниципальная власть
2.1. Муниципальная власть: система, содержание и механизм правового закрепления
Предваряя анализ юридических аспектов публично-правового феномена, именуемого муниципальной властью, следует отметить, что соответствующее ему юридическое понятие и правовой институт обладают значительной новизной. Это обусловлено тем, что в недавнем прошлом понятие «муниципальная власть» совсем не употреблялось в правовой теории. Как отмечают Е. Г. Анимица и А. Т. Тертышный, в советское время «все органы власти, как высшие, так и местные, были превращены в постоянно действующий механизм государства»[149], на местах существовали органы государственной власти, которые всеми безоговорочно признавались органами власти, и споров на тему об их властной природе не возникало.
Однако с введением в Конституцию РФ 1993 г. понятия «местное самоуправление»[150] и законодательным отделением органов местного самоуправления от системы органов государственной власти в среде ученых, специализирующихся в области муниципального права, возникли многочисленные споры, касающиеся властно-правового содержания деятельности местных органов по осуществлению местного самоуправления. Возможно, это обусловлено тем, что для обозначения деятельности местных органов был выбран термин «самоуправление», который имеет достаточно неопределенное содержание. К тому же следует помнить, что проблема, связанная с определением политико-правовой природы местного (муниципального) самоуправления, является довольно сложной и имеет давнюю историю.
Полемика по данному вопросу велась еще в XVIII веке как в России, так и в зарубежных странах. К примеру, представитель германской юридической школы Г. Еллинек предполагал общественную природу местного самоуправления и понимал под ним «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»[151]. Известный русский правовед Л. А. Велихов придерживался мнения о государственно-властной природе местного самоуправления и определял его как «государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения»[152].
Дискуссии по вопросу о природе местных органов власти ведутся сегодня и, вероятно, будут вестись в дальнейшем. В настоящее время имеются противоположные мнения по данной проблеме. К примеру, М. А. Краснов склоняется к мнению об общественной природе местных органов[153], Е. С. Шугрина считает, что «без власти нет управления … если мы используем дефиницию “местное самоуправление”, то необходимо говорить и о местной (муниципальной) власти»[154], которая представляет собой систему властеотношений, реализующую функции местного самоуправления, основанную на аппарате принуждения[155].
Если же от теоретических разработок обратиться к практическим аспектам проблемы, связанной с выяснением политико-правовой природы деятельности местных органов, то следует акцентировать внимание на современном законодательстве и в первую очередь отметить, ч. 1, 2 ст. 3 Конституции РФ. Основываясь на содержании юридических норм указанных статей Конституции РФ, можно с достаточной степенью аргументированности утверждать, что в Конституции РФ выделяются следующие составляющие власти.
I. Единственным источником власти в Российской Федерации является многонациональный народ Российской Федерации. По мнению Ю. А. Тихоморова, «вся власть принадлежит народу, исходит от народа и осуществляется под контролем народа … При этом проблема носителей власти… приобретает тот существенно новый аспект, что сам суверенный народ, которому принадлежит власть, организует в собственных интересах осуществление ее функций»[156].
II. Три коллективных субъекта, в конституционном порядке управомоченных народом Российской Федерации на деятельность по реализации властных полномочий, представляют собой конкретизированное проявление публичной власти в территориальных пределах Российской Федерации.
1. Многонациональный народ Российской Федерации, непосредственно реализующий свою власть посредством референдума и свободных выборов, являющихся в соответствии с ч. 3 ст. 3 Конституции РФ высшим, непосредственным выражением власти народа.
2. Органы государственной власти Российской Федерации, представляющие собой властно-правовые субъекты, наделенные многонациональным народом Российской Федерации полномочиями по осуществлению власти в пределах всей территории Российской Федерации, подразделяемые на:
а) федеральные органы государственной власти Российской Федерации, реализующие полномочия в пределах всей территории Российской Федерации;
б) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, реализующие властные полномочия в пределах части территории Российской Федерации, которая именуется субъектом Российской Федерации.
3. Органы местного самоуправления (муниципальные органы), представляющие собой муниципально-властные субъекты, наделенные многонациональным народом[157] Российской Федерации полномочиями по осуществлению публичной власти в пределах части территории Российской Федерации, которая именуется муниципальное образование. По мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, «органы местного самоуправления – это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством»[158].
Конец ознакомительного фрагмента.