Глава III
Формы непосредственной демократии в местном самоуправлении
Местное самоуправление осуществляется путем использования различных форм представительной и непосредственной демократии. Существенную роль играют такие формы прямого волеизъявления (непосредственной демократии) граждан муниципального образования, как местный референдум; муниципальные выборы; собрания (сходы) граждан; правотворческая инициатива; обращения граждан в органы местного самоуправления и к их должностным лицам; отзыв депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица и др. На части территории муниципальных образований местное самоуправление может осуществляться и посредством территориального общественного самоуправления.
§ 1. Местный референдум
Конституция РФ закрепляет референдум как одну из форм прямого волеизъявления граждан и признает за каждым гражданином право участвовать в референдуме. Основные вопросы организации и проведения местных референдумов регулируются Федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации» от 12 июня 2002 г., «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и от 6 октября 2003 г., принятыми на их основе законами субъектов РФ о местных референдумах и уставами муниципальных образований.
Местный референдум – это референдум, проводимый в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования среди граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Однако Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» допускает и участие иностранных граждан и лиц без гражданства в местном референдуме в случае их постоянного проживания на территории муниципального образования. Для этого необходимо наличие международного договора Российской Федерации и разработанного на его основе законодательства, закрепляющего порядок реализации данного права.
Круг вопросов, по которым может проводиться местный референдум, как правило, определяется в законах субъектов РФ, которые регулируют общие принципы проведения местного референдума и содержат примерный перечень таких вопросов. Конкретные вопросы, подлежащие вынесению на местный референдум, устанавливаются в уставах муниципальных образований. Обычно проведение местного референдума допускается по всем вопросам, находящимся в ведении местного самоуправления. Необходимыми условиями являются обязательность соответствия выносимого на референдум вопроса законодательству и запрет на ограничение или отмену общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Наиболее часто на местные референдумы выносятся вопросы об уставе муниципального образования; о формах осуществления местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования; об изменении границ муниципальных образований; о планах и программах развития территории; о строительстве и эксплуатации объектов (или запрещении), наносящих вред окружающей среде; об отчуждении и приобретении объектов муниципальной собственности и др.
Некоторые законы субъектов о местном референдуме (например, Ивановской, Иркутской областей) предусматривают возможность проведения так называемых «консультативных референдумов». Их отличие от обычных состоит в том, что решения, принятые в ходе их проведения, не носят императивного (обязательного) характера, а способствуют выявлению мнения населения по отдельным вопросам и учитываются органами и должностными лицами местного самоуправления при принятии каких-либо действий или правовых актов.
Не подлежат вынесению на местный референдум следующие вопросы:
– о досрочном прекращении, продлении или приостановлении срока полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении их досрочных выборов;
– о формировании состава органов местного самоуправления и их персональном составе;
– об избрании, утверждении, назначении (даче согласия на назначение) на должность или освобождения от должности депутатов и должностных лиц местного самоуправления;
– о принятии или об изменении местного бюджета, об исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
– о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Кроме того, на местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.
Проведение местного референдума осуществляется в соответствии со следующими принципами:
– в местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования и обладающие избирательным правом, независимо от национальности, вероисповедания, имущественного и социального положения, политических убеждений и других факторов. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определены те категории лиц, которые не имеют права избирать и быть избранными, а следовательно, и участвовать в местном референдуме. К ним относятся граждане, признанные судом недееспособными, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда;
– граждане участвуют в голосовании непосредственно. Это означает, что каждый участник референдума голосует лично, а не через своих представителей «за» или «против» конкретного вопроса;
– граждане участвуют в голосовании на добровольной основе, т. е. никакое принуждение к участию в референдуме не допускается;
– волеизъявление граждан на референдуме является свободным, и какое-либо воздействие или давление недопустимо;
– голосование на референдуме является тайным;
– каждый участник референдума имеет один голос независимо от наличия каких-либо особых заслуг или иных факторов.
Решение о проведении местного референдума может быть принято только представительным органом местного самоуправления. Действующий Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах…» установил, что инициатива проведения референдума может исходить либо от самого представительного органа, либо от населения соответствующего муниципального образования. Никакие другие органы и должностные лица не вправе принимать подобное решение. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах…» внес некоторые изменения и предусмотрел, что инициатива может быть выдвинута следующими субъектами:
– гражданами РФ, имеющими право на участие в референдуме;
– избирательными или иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и референдумах и зарегистрированы в установленном порядке;
– совместно представительным органом и главой местной администрации.
Таким образом, в новом Законе, с одной стороны, расширены субъекты права выдвижения инициативы проведения местного референдума (добавлены общественные объединения), с другой стороны, несколько ограничены права представительного органа местного самоуправления (только по собственной инициативе теперь назначить референдум он не может).
Установлена определенная процедура выражения инициативы проведения референдума как в действующем, так и в новом Законе.
Если инициатива исходит от представительного органа (что предусмотрено действующим Законом), то она должна быть проявлена определенным количеством депутатов (например, в уставе города Астрахани названо не мене 1/3 депутатов городского Совета). При наличии проявленной инициативы со стороны депутатов решение о проведении референдума принимается либо простым, либо квалифицированным большинством голосов депутатов представительного органа.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом и главой местной администрации (как это предусмотрено новым Законом), должна быть оформлена правовыми актами представительного органа и главы местной администрации.
Инициатива населения оформляется путем создания инициативной группы в количестве, предусмотренном уставом муниципального образования (обычно 10–15 человек, но не менее 10). Образование инициативной группы осуществляется на собраниях граждан по месту работы, учебы, жительства и т. д. и оформляется протоколом собрания. Созданная инициативная группа подлежит регистрации. Для этого ее представители обращаются в избирательную комиссию муниципального образования с ходатайством о регистрации. В ходатайстве указываются сформулированный вопрос или проект нормативного правового акта, предлагаемый инициативной группой для вынесения на референдум, список членов инициативной группы с указанием их паспортных данных и лиц, уполномоченных действовать от ее имени, и другие необходимые сведения. К ходатайству прилагается протокол собрания, на котором было принято решение об инициативе проведения местного референдума и образовании инициативной группы. Комиссия муниципального образования в течение определенного срока (обычно 5–7 дней, но не более 15) рассматривает ходатайство и принимает один из двух вариантов решений: 1) в случае соблюдения установленного порядка оформления инициативной группы и правильности оформления документов направляет ходатайство и приложенные к нему документы в представительный орган; 2) отказывает в регистрации инициативной группы. Основанием для отказа в регистрации может служить только нарушение при выдвижении инициативы Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, законов или устава муниципального образования. По иным основаниям, в том числе по мотивам нецелесообразности проведения референдума, отказ не допускается.
Представительный орган после получения направленных комиссией материалов проверяет соответствие предлагаемых на референдум вопросов или проекта правового акта требованиям законодательства, при этом срок проверки не может превышать 20 дней с момента их передачи. При положительном решении представительный орган местного самоуправления регистрирует инициативную группу и выдает ей свидетельство о регистрации. Если же представительный орган местного самоуправления обнаружит в предлагаемом вопросе или проекте правового акта противоречия законодательству или уставу муниципального образования, он отказывает в регистрации инициативной группы. С момента получения свидетельства о регистрации инициативная группа может собирать подписи в поддержку инициативы о проведении местного референдума.
Выдвижение инициативы от избирательного (общественного) объединения осуществляется в аналогичном порядке.
Существует определенный порядок сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума. В законах субъектов РФ и уставах муниципальных образований установлено разное количество подписей, необходимых для принятия решения о проведении референдума (например, 5 % – в Московской области, 1 % – в Кировской области, 2 % – в г. Саранске). Действующий Федеральный закон «Об общих принципах…» предусматривает, что максимальное их количество не может превышать 5 % от числа граждан, имеющих право на участие в референдуме. Однако в новом Законе установлено, что количество подписей в поддержку назначения референдума должно составлять не менее 5 % от числа зарегистрированных избирателей муниципального образования. Срок сбора подписей не может быть менее 20 дней. Как правило, законы субъектов РФ о местном референдуме и уставы муниципальных образований устанавливают более длительный период сбора подписей – от 25 дней (г. Саранск) до 2 месяцев (Кировская область).
Подписи, собранные в поддержку проведения референдума, передаются в муниципальную избирательную комиссию, которая проводит их выборочную проверку и направляет в представительный орган местного самоуправления, который в течение установленного срока (новый Закон «Об общих принципах…» предусмотрел, что представительный орган обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления документов) принимает решение либо о назначении местного референдума по этому вопросу и дате его проведения, либо об отказе в проведении референдума. Однако важно заметить, что представительный орган обязан во всех случаях назначить референдум, кроме тех случаев, когда в документах или при сборе подписей был нарушен закон или устав муниципального образования. В случае принятия решения об отказе в проведении референдума по предложенному вопросу члены инициативной группы не могут в течение двух лет выступать повторно с инициативой проведения референдума по аналогичному вопросу.
Если представительный орган в установленные сроки не назначает местный референдум, то референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора. В этом случае если местный референдум назначен судом, то организация его подготовки и проведения возлагается на избирательную комиссию муниципального образования, а обеспечение проведения – на исполнительный орган власти субъекта РФ.
Местный референдум проводится не ранее 2 и не позднее 4 месяцев со дня принятия решения о его проведении. В эти сроки осуществляется подготовка к его проведению. Референдум назначается только на календарный выходной день (воскресенье). Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни и на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в связи с переносом праздничных дней объявляется рабочим днем.
Результаты референдума определяет муниципальная комиссия по местному референдуму после получения протоколов всех участковых комиссий. На основании подсчета голосов комиссия принимает одно из следующих решений:
– признает вынесенный на референдум вопрос или проект правового акта принятым, если за него проголосовало более половины граждан от числа принимавших участие в референдуме;
– признает референдум несостоявшимся, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки для голосования;
– признает результаты референдума недействительными в следующих случаях: а) если допущенные при его подготовке и проведении нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления граждан; б) если результаты референдума признаны недействительными не менее чем на 1/4 участков референдума, или среди 1/4 части участников референдума; в) по решению суда. Если результаты референдума признаны недействительными, муниципальная избирательная комиссия назначает повторное голосование.
Юридическая сила решения, принятого на референдуме. Решение, принятое на местном референдуме, представляет собой акт прямого и непосредственного действия и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти или органами местного самоуправления и их должностными лицами. Однако возможны случаи, когда на референдуме принимается только принципиальное решение по тому или иному намерению местных органов (например, изменять ли границы муниципального образования, его наименование и пр.) В этом случае для реализации этого решения органам местного самоуправления необходимо издать соответствующий акт. При этом органы местного самоуправления в 15-дневный период после принятия решения на референдуме обязаны определить срок подготовки такого акта, который не может превышать один год.
Решение, принятое на местном референдуме, подлежит регистрации в органе местного самоуправления в том же порядке, который установлен для регистрации местных нормативных правовых актов в данном муниципальном образовании. Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено только путем проведения нового референдума, но не ранее чем через 2 года, либо признано недействительным в судебном порядке. Если на местном референдуме был принят нормативный правовой акт, то его можно изменить только в том порядке, какой предусмотрен в принятом акте. Если же такой порядок не установлен, то его изменение или отмена возможны не ранее чем через пять лет после принятия акта на референдуме, в том порядке, какой предусмотрен для актов соответствующего уровня.
Отменить решение, принятое на местном референдуме, можно в судебном порядке. Сделать это возможно по следующим основаниям:
– нарушение порядка проведения референдума, в результате которого становится невозможно определить достоверные результаты волеизъявления граждан;
– несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального образования, на основе которых проводился местный референдум, Конституции РФ, федеральному закону и закону субъекта РФ, в результате которого также невозможно достоверно определить результаты волеизъявления граждан;
– противоречие решения, принятого на местном референдуме Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству субъекта РФ.
§ 2. Муниципальные выборы
Муниципальные выборы являются одной из основных форм прямого волеизъявления населения муниципального образования. На них избираются члены представительных органов местного самоуправления (депутаты, советники) и выборные должностные лица местного самоуправления.
Правовое регулирование муниципальных выборов осуществляется Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законами субъектов Федерации о местном самоуправлении, о выборах депутатов (советников) представительных и иных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, а также уставами и иными нормативными правовыми актами местного самоуправления.
На федеральном уровне существует и такой специфический акт, как Федеральный закон от 26 мая 1996 г. в редакции от 22 июня 1998 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»[18]. Его действие распространяется на те субъекты Федерации, в которых отсутствовали (отсутствуют) законы о местных выборах, не приняты уставы муниципальных образований, в муниципальных образованиях отсутствует выборный представительный орган, истекли установленные сроки полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления и т. д. и носит временный характер (до урегулирования этих вопросов в законах субъектов и нормативных правовых актах местного самоуправления). Этим Законом было утверждено «Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах РФ, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», на основании которого и проводятся местные выборы в указанных выше случаях.
Хотя установление основных гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации, определение конкретных процедур их осуществления относится к ведению субъектов РФ. Федеральный закон «Об общих принципах…» устанавливает, что порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов РФ (ст. 23). В настоящее время законы о местных выборах приняты практически во всех субъектах Российской Федерации.
Выборы органов и должностных лиц местного самоуправления проводятся в соответствии со следующими принципами:
– всеобщее избирательное право. Это означает, что все жители муниципального образования, достигшие 18-летнего возраста, имеют право на участие в выборах (активное избирательное право), а при достижении определенного возраста (как правило, 18–21 года) могут быть избраны на определенные должности (депутатами, советниками, главами муниципальных образований и т. д.). Не участвуют в выборах лишь граждане, признанные в установленном порядке недееспособными, а также граждане, находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда;
– равное избирательное право. Граждане муниципального образования участвуют в выборах на равных основаниях, и каждый имеет только один голос;
– прямое избирательное право. Каждый избиратель голосует за (или против) кандидата на выборную должность лично, а не через выборщиков или иных лиц;
– тайное голосование. Контроль за волеизъявлением граждан не допускается;
– обязательность проведения выборов. В каждом муниципальном образовании должны быть сформированы выборные представительные органы (в исключительных случаях представительный орган может не избираться, а его функции будут осуществляться собраниями (сходами) граждан). По истечении срока полномочий выборного органа в обязательном порядке назначаются новые выборы. В случае если в установленный срок уполномоченный орган выборы не назначит, то они назначаются муниципальной избирательной комиссией, а в случае ее отсутствия либо неназначения выборов – судом общей юрисдикции. При этом в суд могут обращаться с заявлениями избиратели, избирательные объединения или блоки, органы государственной власти и местного самоуправления, прокурор. После назначения выборов судом избирательная комиссия субъекта РФ сформирует временную избирательную комиссию муниципального образования, которая и обеспечит подготовку и проведение выборов;
– свобода выборов и добровольность участия в них граждан. Каждый гражданин голосует за или против того или иного кандидата исходя из своих внутренних убеждений, а не по принуждению. Кроме того, само принуждение к участию в выборах недопустимо;
– состязательность кандидатов. Для проведения выборов необходимо наличие не менее 2 зарегистрированных кандидатов. Иначе граждане будут лишены права выбора. Однако при выборах представительных органов местного самоуправления, если это предусмотрено законом субъекта РФ, голосование может проводиться и по одной кандидатуре. Зарегистрированные кандидаты проводят предвыборную агитацию, отстаивая свои программы.
Процесс организации выборов органов и должностных лиц местного самоуправления включает в себя несколько стадий:
1) назначение выборов;
2) образование избирательных округов, участков и формирование избирательных комиссий, составление списков избирателей;
3) выдвижение и регистрация кандидатов;
4) проведение предвыборной агитации;
5) голосование и определение результатов выборов.
1. Назначение выборов. Муниципальные выборы назначаются либо представительными органами местного самоуправления, либо должностными лицами местного самоуправления (главами муниципальных образований). Конкретно это определяется в уставах муниципальных образований. Решение о назначении выборов принимается не позднее чем за 65 дней до истечения срока полномочий, на которые был избран соответствующий орган или должностное лицо. В течение 5-дневного срока это решение публикуется в печати. Сами выборы проводятся в срок не позднее 80 дней и не ранее 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов. Как и при проведении референдума, голосование назначается только на воскресенье.
2. Образование избирательных округов, участков и формирование избирательных комиссий, составление списков избирателей. Для проведения выборов образуются избирательные округа и участки для голосования. Избирательный округ – это территория, от которой избирается депутат или выборное должностное лицо. Муниципальная избирательная комиссия не позднее, чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему избирательных округов с обозначением их границ. Избирательные округа образуются исходя из числа избирателей на соответствующей территории и примерно равны по численности населения.
Для проведения голосования и подсчета голосов образуются избирательные участки из расчета не более 3 тысяч избирателей на каждом из них. Избирательные участки образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательной комиссией. В тех муниципальных образованиях, где не предусмотрена должность главы муниципального образования, избирательные участки образуются лицом, уполномоченным представительным органом местного самоуправления. Избирательные участки должны быть образованы не позднее 45 дней до дня голосования. При этом границы избирательных участков не могут пересекать границы избирательных округов. Списки избирательных участков с указанием их границ, номеров и мест нахождения участковых избирательных комиссий и помещений для голосования публикуются главой муниципального образования не позднее чем за 40 дней до дня голосования.
При выборах органов местного самоуправления в большинстве субъектов Федерации устанавливается мажоритарная система выборов по одномандатным или многомандатным округам. Мажоритарная система применяется чаще всего в виде относительного большинства (т. е. в отличие от абсолютного большинства, когда для победы необходимо набрать 50 % плюс один голос избирателей, при мажоритарной системе относительного большинства нужно набрать просто больше голосов, чем соперник). Пропорциональная система может применяться только в многомандатных округах, поскольку мандаты распределяются между избирательными объединениями в соответствии с числом голосов, собранных каждым из них (при этой системе избиратели голосуют за списки кандидатов). При выборах главы муниципального образования используется только мажоритарная система.
Подготовку и проведение местных выборов осуществляют избирательные комиссии. Они создаются следующих видов:
– избирательная комиссия соответствующего муниципального образования, в котором проводятся выборы (муниципальная избирательная комиссия). Основными задачами этой комиссии являются обеспечение контроля за соблюдением законности в подготовке и проведении выборов в органы местного самоуправления, объявление официальных итогов выборов, финансирование избирательной кампании и распределение эфирного времени и печатных площадей между кандидатами, рассмотрение жалоб на действия нижестоящих комиссий. Срок полномочий муниципальной избирательной комиссии составляет 4 года. Ее численность устанавливается либо законом субъекта РФ, либо уставом муниципального образования. Формируется муниципальная избирательная комиссия представительным органом местного самоуправления на основе предложений политических партий, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, учебы, предложений муниципальной избирательной комиссии предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта РФ;
– окружная избирательная комиссия – избирательная комиссия определенного избирательного округа, на которые для проведения выборов поделено муниципальное образование. Окружные избирательные комиссии формируются при проведении выборов по одномандатным и (или) многомандатным округам. При выборах главы муниципального образования окружные избирательные комиссии не образуются, так как вся территория муниципального образования в этом случае представляет собой единый избирательный округ, от которого и избирается кандидат. В отличие от муниципальной избирательной комиссии срок полномочий окружной избирательной комиссии четко не установлен. Ее полномочия истекают в день официального опубликования решения о назначении следующих выборов. Ее численность устанавливается только законом субъекта РФ. Формирование окружной избирательной комиссии по выборам в органы местного самоуправления осуществляется вышестоящей (муниципальной) избирательной комиссией по предложениям названных выше субъектов и предложениям представительных органов местного самоуправления. Ее основной задачей является регистрация кандидата на выборную должность, определение результатов выборов по данному округу и их опубликование, утверждение текста бюллетеня в соответствующем округе и рассмотрение жалоб на действия участковых комиссий;
– участковая избирательная комиссия – избирательная комиссия участка, на которые разделен избирательный округ. Ее основной целью является обеспечение процесса голосования, информирование населения о времени и месте голосования, уточнение списков избирателей и ознакомление с ними населения, подготовка помещений и оборудования для голосования и подсчет голосов избирателей. Формируются участковые избирательные комиссии после назначения выборов окружной избирательной комиссией.
3. Выдвижение и регистрация кандидатов. Кандидаты на выборные муниципальные должности могут быть выдвинуты либо непосредственно, либо в составе списка кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов осуществляется либо посредством самовыдвижения, либо посредством избирательного объединения или избирательного блока. В составе списка кандидат выдвигается только избирательным объединением или избирательным блоком. Таким образом, право выдвижения кандидатов принадлежит избирательным объединениям, избирательным блокам и непосредственно избирателям через самовыдвижение.
А. Выдвижение кандидатов избирательными объединениями (блоками). Избирательными объединениями, имеющими право на выдвижение кандидатов в органы местного самоуправления, являются политическая партия либо ее структурное подразделение, имеющее право участвовать в выборах, а также иные общественные объединения, созданные в форме общественной организации или общественного движения, устав которых предусматривает участие в выборах, и зарегистрированные не позднее одного года до дня голосования (в случае досрочных выборов – не позднее 6 месяцев). Важно отметить, что данное определение избирательного объединения применимо только при выборах в органы местного самоуправления, так как при выборах в органы государственной власти как на уровне Федерации, так и на региональных выборах выдвигать своих кандидатов могут только политические партии либо их отделения, а не иные общественные объединения. В качестве избирательных объединений на местном уровне могут действовать региональные отделения общефедеральных партий, движений, иных общественных объединений, устав которых зарегистрирован Министерством юстиции РФ, и региональные партии, общественные объединения, политические движения, устав которых зарегистрирован управлением юстиции соответствующего субъекта Федерации.
На период проведения выборов после их официального назначения можно образовывать избирательные блоки. Избирательный блок создается из нескольких избирательных объединений (не менее двух), которыми, как уже говорилось, являются политические партии либо их отделения. Кроме того, избирательный блок также может быть образован из избирательного объединения (политической партии) и общественных объединений в форме общественной организации или общественного движения, устав которых предусматривает участие в выборах и референдумах. При этом в избирательный блок вправе вступать не более трех избирательных объединений и общественных объединений. Избирательные блоки создаются на совместных съездах (конференциях) общественных объединений и регистрируются муниципальной избирательной комиссией. В случае вхождения в состав блока избирательное объединение не может уже выступать в качестве самостоятельного избирательного объединения или входить в состав другого блока.
Запрещено входить в избирательные блоки следующим общественным объединениям, хотя и созданным в форме общественной организации и общественного движения:
– объединениям, зарегистрированным в качестве профсоюза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии;
– объединениям, уставом которых предусмотрено членство в нем граждан только по профессиональному, национальному, конфессиональному, этническому или расовому признаку;
– объединениям, которые по федеральному законодательству могут иметь только неполитический характер;
– международным общественным объединениям.
Выдвижение кандидатов в органы местного самоуправления производится на съездах (конференциях) избирательных объединений, на собраниях их местных отделений тайным голосованием с указанием избирательного округа, в котором будет баллотироваться кандидат. Это решение о выдвижении кандидата (либо списка кандидатов) в форме уведомления представляется в окружную либо муниципальную избирательную комиссию вместе с письменным согласием кандидата баллотироваться от данного избирательного объединения (блока) и необходимыми сведениями имущественного и биографического характера. С этого момента кандидат считается выдвинутым.
Б. Самовыдвижение кандидатов. Самовыдвижение кандидатов осуществляется путем уведомления об этом окружной либо муниципальной избирательной комиссии (в зависимости от того, производятся ли выборы по единому избирательному округу или по нескольким избирательным округам). Одновременно с уведомлением кандидат должен сообщить также необходимые сведения биографического и имущественного характера. На следующий день после уведомления кандидат должен приступить к сбору подписей либо внести избирательный залог.
Максимальное количество подписей при самовыдвижении кандидатов или выдвижении их избирательными объединениями и блоками не должно превышать 2 % от числа зарегистрированных избирателей (т. е. достигших 18 лет и имеющих право на участие в выборах) на территории муниципального образования либо избирательного округа. В ряде субъектов зафиксирована норма в 1 %. Если в муниципальном образовании насчитывается менее 10 тысяч зарегистрированных избирателей, то сбор подписей может не проводиться, и законом субъекта РФ может быть предусмотрен иной порядок выдвижения кандидатов (например, они могут выдвигаться на собраниях (сходах) граждан). Срок сбора подписей при выборах в органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством составляет не менее 20 дней. При этом законами субъектов Федерации о выборах в органы местного самоуправления этот срок увеличен, как правило, до 30–45 дней. Избирательная комиссия в течение определенного срока, но не более 10 дней, проверяет представленные подписи и принимает решение о регистрации кандидата либо об отказе в регистрации. Если кандидат или избирательное объединение вносит избирательный залог, то сбор подписей не производится, а кандидат регистрируется после внесения залога. Размер избирательного залога составляет 15 % от предельного размера расходования средств избирательного фонда кандидата либо фонда избирательного объединения (блока) в зависимости от того, выдвигается ли кандидат в составе списка либо единолично. Кандидат может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу, а в случае выдвижения избирательным объединением (блоком) по избирательному округу и в составе списка – подлежит регистрации одновременно.
4. Проведение предвыборной агитации. После уведомления о выдвижении кандидата избиратели, избирательные объединения вправе вести агитацию за или против любого кандидата. Законы субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав…» определяют правила предвыборной агитации. Она начинается со дня регистрации кандидата (списка кандидатов) и прекращается в 00 часов за сутки до дня голосования. В предвыборной агитации не могут участвовать члены избирательных комиссий, государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица этих органов, благотворительные организации, религиозные объединения, военнослужащие при исполнении ими своих обязанностей.
5. Голосование и определение результатов выборов. Завершающей стадией процесса организации выборов в органы местного самоуправления является голосование и определение результатов выборов. Установление общих итогов голосования осуществляется на основании протоколов участковых и окружных избирательных комиссий в течение обычно 3–5 дней после их получения. После этого они в обязательном порядке публикуются в средствах массовой информации.
В определенных случаях выборы могут быть признаны несостоявшимися или недействительными. Несостоявшимися выборы признаются в следующих случаях:
– если в них приняло участие меньше избирателей, чем это предусмотрено федеральным законодательством и законами субъектов РФ о муниципальных выборах. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав…» для признания выборов состоявшимися необходимо участие в них не менее 20 % зарегистрированных избирателей. Однако законы субъектов РФ могут вообще не устанавливать минимального процента от числа избирателей для признания выборов в представительные органы местного самоуправления состоявшимися;
– если количество голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов, меньше, чем количество голосов, поданных против всех кандидатов;
– если в распределении депутатских мандатов получил право участвовать лишь один список кандидатов (при использовании пропорциональной системы);
– если за списки кандидатов, получивших право участвовать в распределении депутатских мандатов, было подано менее половины голосов избирателей;
– если все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования.
Основания признания выборов недействительными в целом аналогичны тем, которые предусмотрены при проведении референдума. Недействительными выборы признаются в случае:
– если допущенные в процессе проведения выборов нарушения не позволяют с достоверностью выявить волю избирателей;
– если они признаны недействительными не менее чем на 1/4 избирательных участков;
– по решению суда.
Результаты выборов, официально объявленные избирательной комиссией, могут быть отменены судом. Основанием могут послужить следующие обстоятельства:
– избранный кандидат или список кандидатов превысили размер израсходованных средств более чем на 10 % от избирательного фонда;
– осуществляли подкуп избирателей;
– использовали должностное либо служебное положение;
– нарушили правила проведения предвыборной агитации – п. 1 ст. 56;
– по усмотрению суда – и при иных нарушениях закона, например, при нарушении правил составления списков избирателей, порядка формирования избирательных комиссий, порядка голосования и подсчета голосов и т. д., если эти нарушения не позволяют с достоверностью выявить волю избирателей.
В большинстве законов субъектов РФ о местных выборах устанавливается мажоритарная система выборов по одномандатным или многомандатным избирательным округам. Однако не исключается и применение пропорциональной избирательной системы. Отдельные субъекты РФ – Оренбургская и Свердловская области, Красноярский край – допускают применение пропорциональной избирательной системы при выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, другие предоставляют право муниципальным образованиям самим устанавливать конкретную систему выборов. Так, например, избирательный кодекс Воронежской области предусматривает возможность применения мажоритарной, пропорциональной, смешанной и других избирательных систем при формировании представительных органов местного самоуправления.
По мнению ряда ученых, пропорциональная система, основанная на списках кандидатов, наиболее приспособлена для решения главной задачи представительного органа местного самоуправления – отражение общего интереса избирателей и разработки целостного проекта развития муниципального образования[19]. Проблема применения этой системы состоит в слабой развитости политической структуры общества и отсутствии устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне применительно к общности взглядов на пути и перспективы развития муниципального образования.
§ 3. Собрания (сходы) граждан
Еще одной из форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления являются собрания (сходы) граждан. В соответствии с действующим Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах…» (ст. 16, 24) в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. В каких конкретно поселениях не создается представительный орган определяется в законодательстве субъектов Федерации. В некоторых субъектах Федерации приняты специальные законы о собраниях (сходах) граждан (Республики Башкортостан, Мордовия, Смоленская область и др.).
Понятно, что представительный орган не имеет смысла создавать в небольших поселениях, где вопросы местной жизни может решать непосредственно население. Так, Законом Воронежской области о местном самоуправлении и Законом Республики Мордовия «Об общих собраниях (сходах), конференциях граждан» определено, что представительный орган может не создаваться в населенных пунктах, сельсоветах с населением до 500 человек. В других субъектах Федерации такой предел численности устанавливается не всегда – это остается на усмотрение самого муниципального образования и предусматривается в его уставе.
Однако роль собраний (сходов) граждан трояка. Они могут применяться в качестве: 1) формы непосредственного участия граждан в местном самоуправлении, когда это связано с выполнением функций представительного органа местного самоуправления при его отсутствии; 2) формы территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования; 3) действовать параллельно с представительным органом местного самоуправления.
1) В первом случае собрание (сход) действует на территории небольших поселений, а во втором – на части территории муниципального образования (отдельные поселения, входящие в состав муниципального образования, микрорайон, квартал, улица, другие внутригородские территории).
В действующем Федеральном законе «Об общих принципах…» устанавливается, что в случае осуществления собранием (сходом) граждан функций представительного органа местного самоуправления при его отсутствии, оно считается правомочным, если в нем участвует более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.
Практически, все субъекты Федерации в своих законах о местном самоуправлении определяют одинаковую компетенцию собраний (сходов) в случае выполнения ими функций представительного органа при его отсутствии. Так, Закон Омской области устанавливает, что к исключительной компетенции общего собрания (схода) в случае, если они выполняют функции представительного органа, относятся:
– принятие устава муниципального образования;
– выборы должностных лиц местного самоуправления;
– утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
– установление местных налогов и сборов в соответствии с законодательством;
– утверждение местных планов и программ комплексного социально-экономического развития и заслушивание отчетов об их исполнении;
– контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в пределах своей компетенции.
При этом решения, принятые общим собранием (сходом), обязательны для исполнения всеми органами и должностными лицами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами на соответствующей территории. Эти решения могут быть изменены или отменены только общим собранием (сходом) граждан либо в судебном порядке.
2) В качестве формы территориального общественного самоуправления собрания (сходы) граждан действуют на части территории муниципального образования (на уровне микрорайона, улицы, квартала и т. д.). Их роль в этом качестве подробно будет рассмотрена в § 7 данной главы.
3) Собрания (сходы) граждан могут действовать и параллельно с представительным органом местного самоуправления, если это предусмотрено в уставе муниципального образования. В этом случае их компетенция также определяется в уставе муниципального образования. Как правило, на обсуждение этих собраний (сходов) выносятся такие вопросы, как:
– рассмотрение вопросов благоустройства населенных пунктов, улучшения коммунально-бытового, торгового и иного обслуживания населения;
– выявление мнения населения по вопросам территориальной организации муниципального образования;
– обсуждение проектов решений представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц по важнейшим вопросам местной жизни;
– обсуждение проектов уставов муниципальных образований;
– обсуждение планов застройки населенных пунктов;
– решение вопросов о разовых добровольных внесениях жителями средств для финансирования мероприятий местного значения;
– обсуждение любых вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующей территории.
В случае, когда возможность созыва собрания (схода) граждан предусмотрена наряду с деятельностью представительного органа местного самоуправления, они могут быть созваны либо на основании предыдущего решения собрания, либо решением представительного органа, либо по требованию определенного числа жителей муниципального образования (как правило, не менее 5 %). Решение о созыве собрания (схода) граждан за определенный срок до его проведения (обычно за 15–20 дней) доводится до сведения жителей, так же как и повестка дня.
Однако новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. внес определенные коррективы. Так, в нем четко разграничены понятия «Сход граждан» и «Собрание граждан». Сход граждан предусмотрен только при отсутствии представительного органа в поселениях, с численностью граждан, обладающих избирательным правом менее 100 человек. В этом случае такой сход осуществляет все полномочия представительного органа местного самоуправления. При этом он может созываться главой муниципального образования либо самостоятельно, либо по инициативе группы жителей не менее 10 человек. В сходе также в обязательном порядке должны участвовать выборные должностные лица местного самоуправления. Условия правомочности схода и принятия решений остались прежними.
Собрания граждан в соответствии с новым Федеральным законом «Об общих принципах…» могут проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования. Инициатива проведения собрания может исходить от представительного органа, главы муниципального образования или населения. Порядок реализации этой инициативы должен быть определен в уставах муниципальных образований и в уставах территориального общественного самоуправления. Собрание граждан может принимать обращение к органам местного самоуправления и их должностным лицам, принимать решения по вопросам, отнесенным к компетенции территориального общественного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и их должностными лицами. Принятые на собрании граждан обращения в обязательном порядке подлежат рассмотрению органами местного самоуправления и их должностными лицами, к компетенции которых относится решение вопросов, содержащихся в обращении.
§ 4. Отзыв депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления
В последние годы значительное распространение в плане законодательного регулирования получила и такая широко применявшаяся в годы советской власти форма прямого волеизъявления граждан, как отзыв депутата местного представительного органа и выборного должностного лица. Такая возможность предусмотрена действующим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и получила дальнейшее развитие в законодательстве субъектов Федерации. Институт отзыва депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица играет двоякую роль: с одной стороны, выступает одним из основных средств контроля со стороны населения за деятельностью названных субъектов, с другой – является средством ответственности. И действующий, и вновь принятый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривают возможность отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица. Однако действующий Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах…» указывает, что основания и порядок отзыва устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ. В связи с этим на практике воспользоваться этой возможностью жители муниципальных образований зачастую не могли, так как во многих уставах процедура отзыва не была урегулирована. Поэтому новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах…» четко установил, что голосование по отзыву депутата и выборного должностного лица местного самоуправления должно проводиться в том же порядке, в каком проводится местный референдум (ч. 1 ст. 24). Кроме того, Закон указал, что хотя основания для отзыва устанавливаются в уставе муниципального образования, но такими основаниями могут быть только конкретные противоправные решения или действия (бездействия) при условии подтверждения в судебном порядке.
В настоящее время в 35 субъектах РФ приняты законы о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица. Они есть в Республиках Башкортостан, Хакасия, Алтайском, Красноярском краях, Владимирской области и др. Из числа 62 законов по данному вопросу – 5 посвящены отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, 11 – отзыву глав муниципальных образований, 16 – отзыву депутатов представительных органов местного самоуправления[20]. Как правило, в этих законах в качестве оснований отзыва предусмотрены нарушение законодательства и устава муниципального образования, невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей, совершение действий, несовместимых со статусом депутата или выборного должностного лица, игнорирование законных интересов жителей соответствующей территории и др. В конце 1990-х гг. отзыв в отношении депутатов представительных органов местного самоуправления инициировался в четырех субъектах РФ (всего 23 инициативы), в отношении глав муниципальных образований – в 19 (66 инициатив). По отзыву депутатов представительных органов местного самоуправления проведено 8 голосований, состоялось 2 отзыва, а по отзыву глав муниципальных образований проведено 24 голосования и состоялось 13 отзывов[21].
Однако отсутствие закона субъекта РФ, регламентирующего этот вопрос, не является основанием для запрета использования этой процедуры. Названный Федеральный закон указывает, что порядок отзыва депутата должен быть установлен в уставе муниципального образования. Впоследствии при принятии соответствующего закона на уровне субъекта РФ в устав следует внести определенные изменения с целью приведения его в соответствие с законом субъекта РФ. Таким образом, отсутствие в субъектах соответствующего законодательства не лишает население муниципального образования прав на отзыв в соответствии с уставом.
Отзыв указанных лиц осуществляется практически в том же порядке, в каком проводятся местные референдумы. Сначала на собраниях граждан образуется инициативная группа в количестве не менее 5–10 человек. Протокол собрания и список членов инициативной группы передаются для ее регистрации в окружную избирательную комиссию. После получения свидетельства о регистрации инициативная группа приступает к сбору подписей в поддержку своей инициативы об отзыве депутата (или выборного должностного лица). Сбор подписей осуществляется в том избирательном округе, от которого депутат был избран. Если же ставится вопрос об отзыве выборного должностного лица – главы муниципального образования, то сбор подписей осуществляется на всей территории муниципального образования. Необходимое количество подписей избирателей для назначения даты голосования по отзыву в среднем составляет от 5 % до 15 % от общего числа избирателей конкретного муниципального образования. Собрав нужное количество подписей в течение определенного времени (обычно 30 дней), инициативная группа передает подписные листы в окружную избирательную комиссию, которая уведомляет депутата или выборное должностное лицо о поступивших подписных листах и направляет требование о проведении голосования об отзыве в представительный орган местного самоуправления. В случае соблюдения всех требований законодательства при сборе подписей и правильности оформления подписных листов представительный орган местного самоуправления в определенный срок (15–30 дней) принимает решение о назначении даты проведения голосования. Депутат или выборное должностное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе (или муниципальном образовании – при условии отзыва главы муниципального образования).
§ 5. Правотворческая инициатива
Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в числе форм прямого волеизъявления граждан называет также правотворческую инициативу жителей. Согласно этому Федеральному закону население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на народную правотворческую инициативу в вопросах местного значения (ст. 25). Это новая для российского законодательства форма прямого волеизъявления граждан. Право населения муниципального образования на правотворческую инициативу представляет собой право определенной группы граждан выступить с проектом нормативного акта по вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления данного муниципального образования. Причем, как указывается в Федеральном законе 1995 г., этим правом обладают только те жители, в уставе муниципального образования которого прямо предусмотрено это право. Если же в уставе муниципального образования ничего не говорится о правотворческой инициативе жителей, значит, в данном муниципальном образовании граждане не имеют названного права.
Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах…» наделил всех жителей правом на внесение проектов правовых актов в органы местного самоуправления независимо от закрепления данного права уставом муниципального образования. В Законе указано, что порядок реализации данного права должен быть установлен нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления, а в случае отсутствия такого акта названное право будет реализовываться по процедуре, предусмотренной названным Законом. Для того чтобы внести проект нормативного акта в органы местного самоуправления, необходимо создать инициативную группу. Количество членов такой группы устанавливается уставом муниципального образования либо местными правовыми актами, но по новому Федеральному закону «Об общих принципах…» не может превышать 3 % от числа зарегистрированных избирателей данного муниципального образования. Затем, собрав установленное количество подписей, проект правового акта (либо изменения и дополнения в действующие акты), подготовленный населением, вносится в органы местного самоуправления, где подлежат обязательному рассмотрению. Причем если проект внесен в коллегиальный орган, то он должен быть рассмотрен на открытом заседании с участием представителей населения. Если проект акта относится к компетенции единоначального органа, то в любом случае результаты рассмотрения внесенного проекта должны быть письменно доведены до сведения инициативной группы. Волеизъявление граждан на принятие правового акта в отличие от волеизъявления населения, проявляемого в ходе местного референдума, не является обязательным для органа местного самоуправления. Обязанность у представительного органа местного самоуправления только одна – рассмотреть предложенный акт. Мотивированный отказ органа местного самоуправления в принятии (издании) правового акта, проект которого вносился населением в порядке правотворческой инициативы, не влечет за собой никаких юридических последствий.
§ 6. Обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления
Достаточно распространенной формой непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления являются обращения граждан в органы местного самоуправления и к их должностным лицам. Это позволяет жителям муниципального образования участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за их деятельностью.
Право на обращение установлено в Конституции РФ (ст. 33), согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах…» дополняет конституционные положения, закрепляя возможность обращаться и к должностным лицам органов местного самоуправления. Специальные законодательные акты, посвященные регламентации этого вопроса на федеральном уровне, отсутствуют, однако в отдельных субъектах Федерации разработаны и приняты такие законы. В региональных законах определены виды обращений (как правило, предложения, заявления, жалобы).
Предложения — это обращения граждан конкретного характера, которые не связаны с нарушением их прав и направлены на улучшение организации и деятельности органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории данного муниципального образования и участвующих в различных сферах местной жизни. Например, предложение о создании консультативной группы при органе местного самоуправления, установлении приемных часов и т. д.
Заявления — это обращения граждан по вопросам реализации принадлежащих им прав, установленных законодательством. Например, заявление гражданина в органы местного самоуправления об улучшении жилищных условий при наличии необходимых оснований.
Жалоба — это обращение гражданина по поводу восстановления нарушенных прав или законных интересов. Чаще всего жалобы подаются на незаконные действия должностных лиц местного самоуправления. Предложения и заявления направляются в тот орган местного самоуправления и тому должностному лицу, в чьей компетенции находится решение данного вопроса. Жалобы подаются в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу по отношению к тому, чьи действия обжалуются. В некоторых законах субъектов Федерации установлены и такие виды обращений, как ходатайства и коллективные петиции (например, Закон Воронежской области от 8 июня 1998 г. «Об обращениях граждан»).
Обращения могут быть как устными, так и письменными. Устные обращения рассматриваются в тех случаях, когда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны и не требуют дополнительной проверки, а личности обращающихся известны. На устные обращения, как правило, ответ дается в устной форме. Письменные обращения граждан должны содержать помимо изложения существа вопроса фамилию, имя, отчество обращающегося, его адрес, дату и личную подпись. Если эти сведения отсутствуют, то обращение считается анонимным и не рассматривается. На письменные обращения ответ дается в письменной форме.
Срок рассмотрения обращений не должен превышать одного месяца. Если обращение не требует дополнительной проверки и изучения, то обычно оно рассматривается гораздо быстрее (до 15 дней). Если же для изучения обращения необходима дополнительная проверка, какие-либо материалы и т. д., срок рассмотрения может быть продлен еще на 1 месяц. Об этом обязательно извещается гражданин, подавший обращение. Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах…» предусмотрел, что за нарушение должностным лицом органа местного самоуправления порядка и срока рассмотрения обращения законом субъекта РФ устанавливается административная ответственность (ч. 4 ст. 32).
§ 7. Территориальное общественное самоуправление
Специфической формой осуществления местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление. Его организация и деятельность регламентируется Федеральным законом «Об общих принципах…», а также законами субъектов РФ о территориальном общественном самоуправлении. В тех субъектах Федерации, где такие законы отсутствуют, деятельность территориального общественного самоуправления регулируется статьями 80–86 Закона РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении» (в части, не противоречащей Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах…») до принятия субъектами РФ своих законов по этому вопросу. После вступления в силу в 2006 г. нового Федерального закона «Об общих принципах…» Закон 1991 г. «О местном самоуправлении в РФ» полностью утрачивает силу.
В ряде субъектов РФ приняты специальные законы о территориальном общественном самоуправлении (Закон Алтайского края от 31 декабря 1996 г. «О территориальном общественном самоуправлении в Алтайском крае», Закон г. Москвы 1996 г. «О территориальном общественном самоуправлении в г. Москве» и др.). В некоторых субъектах РФ вопросы организации территориального общественного самоуправления регламентируются законами о местном самоуправлении.
Территориальное общественное самоуправление представляет собой самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территория населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайоны, кварталы, улицы, дворы и др.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно жителями или через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление представляет собой целостную организационную систему. Система территориального общественного самоуправления включает в себя:
– общие собрания (сходы), конференции жителей. При этом собрание считается правомочным, если в нем участвует не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста; конференция – при участии не менее двух третей избранных на собраниях делегатов;
– органы территориального общественного самоуправления, избираемые на собраниях или конференциях (советы или комитеты микрорайонов, уличные комитеты, домовые и т. п., а также сельских населенных пунктов в тех случаях, когда в них самостоятельные органы местного самоуправления не формируются). Таким образом, организационная система территориального общественного самоуправления основана на сочетании форм непосредственной и представительной демократии.
Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, определяются жителями на собраниях (сходах) и согласовываются с органами местного самоуправления (либо с представительным органом, либо с местной администрацией – в зависимости от того, как это определено в уставе муниципального образования). Однако Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах…» несколько изменил порядок определения границ, в которых осуществляется территориальное общественное самоуправление: с 2006 г. они должны устанавливаться представительным органом местного самоуправления по предложению населения.
Органы территориального общественного самоуправления создаются по инициативе жителей. Выборы этих органов по действующим законодательным актам субъектов РФ и уставам муниципальных образований могут проводиться с использованием двух вариантов: 1) на общих собраниях (сходах) или конференциях жителей по месту их жительства, 2) на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании по избирательному участку. Конкретный порядок выборов этих органов устанавливается законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Срок их полномочий обычно не превышает 2 лет. Однако с 2006 г. в соответствии с Законом 2003 г. «Об общих принципах…» (ч. 4 ст. 27) избрание этих органов предусмотрено только на собраниях или конференциях жителей.
Как правило, органы территориального общественного самоуправления осуществляют деятельность по охране окружающей среды; сохранению и эксплуатации жилого фонда, нежилого фонда, объектов социальной сферы; по воспитанию детей и молодежи, организации досуга населения; по содействию благотворительности и движению милосердия; по содействию охране правопорядка, защите прав потребителей товаров и услуг; проводят социологические исследования, осуществляют контроль за сферой обслуживания населения и деятельностью жилищно-коммунального хозяйства и т. д. Представительные органы местного самоуправления и местная администрация могут устанавливать сферы совместной компетенции с органами территориального общественного самоуправления по согласованию с ними, а также перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с органами территориального общественного самоуправления.
Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации его устава. Конкретный порядок его регистрации и органы местного самоуправления, осуществляющие такую регистрацию, определяются либо уставами муниципальных образований, либо иными местными нормативными правовыми актами. В соответствии с уставом муниципального образования территориальное общественное самоуправление может являться юридическим лицом и в этом случае подлежит обязательной государственной регистрации.
В распоряжении органов территориального общественного самоуправления могут находиться определенные денежные средства. Их финансовые ресурсы состоят из собственных средств, заемных средств, а также из средств, передаваемых им по договору из местного бюджета органами местного самоуправления. Собственные финансовые ресурсы образуются за счет доходов от их экономической деятельности, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций, граждан и других поступлений. Приобретаемое за счет этих средств имущество становится собственностью территориальной общины. Кроме данного имущества в собственности территориальной общины может находиться и другое имущество, в том числе переданное органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами и т. д.
Являясь юридическими лицами, органы территориального общественного самоуправления вправе осуществлять самостоятельную хозяйственную деятельность, в том числе создавать коммерческие и некоммерческие организации, заключать договоры с юридическими лицами по решению социально-экономических задач, выступать заказчиком по строительным и ремонтным работам, принимать на свой баланс различное имущество, финансировать строительство различных объектов коммунально-бытового и социально-культурного назначения, получать кредиты и предоставлять ссуды из собственных средств, приобретать акции и облигации и т. д.
Органы территориального общественного самоуправления в соответствии с положениями (уставами) и сложившейся практикой не реже одного раза в год отчитываются о своей деятельности на собрании (сходе) граждан или конференции жителей. По инициативе жителей отчеты могут проводиться и во внеочередном порядке, а также заслушиваться отчеты отдельных членов территориального общественного самоуправления, его комиссий.
Решения органов территориального общественного самоуправления не должны противоречить законодательству и нормативным актам местного самоуправления. Решения, принятые ими в пределах своих полномочий, для предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан на данной территории носят рекомендательный характер.
Рассмотрим организацию территориального общественного самоуправления (ТОС) на конкретном примере. Так, в городе Тольятти в соответствии с Положением о территориальном общественном самоуправлении осуществляются на части территории города – в районах, микрорайонах, кварталах и иных территориях через непосредственное участие граждан – референдумы, общие собрания (сходы), конференции, через органы ТОС – советы микрорайонов, кварталов, поселков, расположенных на территории города, и через первичные органы самоуправления по месту жительства – уличные, домовые комитеты.
Первичные органы ТОС – домовые, уличные комитеты образуются по месту жительства на основании решения собрания (схода), организованного инициативной группой не менее 5 человек. В собрании принимают участие жители с 16 лет, голосование проводится либо открытое, либо по подписным листам. Избранным считается получивший более половины голосов от числа принимавших участие в голосовании жителей, при условии, что в работе собрания приняли участие более 50 % представителей квартир, домов (для уличных комитетов), проживающих на соответствующей территории. Члены первичного органа ТОС (домового, уличного комитета) из своего состава избирают большинством голосов председателя, который в силу этого в дальнейшем становится членом органа ТОС более крупного территориального уровня (квартального, районного). Таким образом, орган ТОС на уровне квартала или микрорайона формируется из председателей первичных органов общественного самоуправления и председатели домовых и уличных комитетов являются членами органа ТОС. Первичные органы ТОС (домовые, уличные комитеты) разрабатывают планы и программы развития и благоустройства соответствующей территории, привлекают население к реализации этих планов; оказывают помощь в создании товариществ собственников жилья, кондоминиумов; доводят до сведения населения решения, принимаемые органами ТОС и городскими органами местного самоуправления; участвуют в обсуждении вопросов городской жизни (решение населения оформляется в виде протокола общего собрания или заседания первичного органа), выявляют интересы и потребности жителей дома (домов) для формирования органом ТОС предложений в проект бюджета и др.
Компетенция органов ТОС гораздо более значительна. К их ведению отнесено: внесение в комитет по управлению имуществом города предложений о приватизации муниципальной собственности и имущества, расположенного на территории органа ТОС; внесение предложений о переименовании улиц и площадей; внесение предложений по организации рынков и ярмарок, контроль за их деятельностью и ответственность за санитарное состояние; осуществление общественного контроля за соблюдением предприятиями, организациями и гражданами, находящимися на территории органа ТОС, правил торговли, общественного питания, бытового и иного обслуживания населения; привлечение населения к работам по благоустройству и озеленению территории; проведение культурных и спортивных мероприятий; принятие от имени органа ТОС требования о признании недействительными актов органов управления, предприятий, учреждений, организаций; разработка предложений и мероприятий по охране общественного порядка и борьбе с преступностью; организация адресной помощи населению; согласование выделения и изъятия земельных участков на территории органа ТОС и др.
Деятельность населения, организованного в ТОС, зачастую приносит значительный результат. Так, например, в результате инициатив, проявленных Советом Территориального общественного самоуправления пос. Прибрежный, расположенного на территории г. Калининграда, были проведены следующие мероприятия: продлен маршрут городского автобуса; переведена на газ одна из котельных поселка, что улучшило экологическую обстановку; установлены дорожные знаки и указатели на территории поселка; оказано содействие жителям поселка в улучшении телефонной связи с городом, в ремонте жилого фонда; благоустроен школьный городок и игровые площадки и др.
§ 8. Иные формы непосредственной демократии
На федеральном уровне в Законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» называются и другие возможные формы непосредственной демократии на уровне местного самоуправления. Среди них публичные слушания, опросы граждан, а также иные формы, которые могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований.
Публичные слушания могут проводиться для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Проводятся они либо представительным органом, либо главой муниципального образования. С инициативой их проведения может выступить либо население, либо названные органы. Закон 2003 г. установил перечень вопросов, которые должны обсуждаться на публичных слушаниях. Среди них:
– проект устава муниципального образования (либо изменения и дополнения в него);
– проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
– проекты планов и программ развития муниципального образования;
– вопросы о преобразовании муниципального образования.
Перечень этих вопросов является открытым. Уставами муниципальных образований могут быть предусмотрены и другие вопросы, подлежащие обсуждению на публичных слушаниях.
Опрос граждан может быть проведен как на всей территории муниципального образования, так и на части территории. Цель такого опроса – выявить мнение населения по какому-либо вопросу местного значения. Однако результаты такого опроса для органов местного самоуправления имеют лишь рекомендательный характер. Инициаторами опроса могут быть как представительный орган местного самоуправления или глава муниципального образования (по вопросам местного значения), так и органы государственной власти субъектов РФ (но только для учета мнения населения при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения). Решение о назначении опроса принимается представительным органом местного самоуправления.