Глава II
Основы организации и деятельности местного самоуправления
§ 1. Правовые основы местного самоуправления
Реальное и эффективное осуществление деятельности по решению вопросов местного значения возможно лишь в том случае, когда имеются определенные правовые условия и предпосылки, которые выражены в нормативно-правовых актах. Эти акты регулируют общественные отношения, возникающие в процессе местного самоуправления, содержат муниципально-правовые нормы и составляют правовую основу местного самоуправления. Среди них Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции, уставы субъектов Федерации, уставы муниципальных образований и другие нормативно-правовые акты. Для удобства эти акты можно разделить на четыре основные группы.
1. Федеральные нормативные правовые акты. Важнейшее место здесь занимает Конституция Российской Федерации 1993 г. Она закрепляет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, гарантирует его осуществление на территории Российской Федерации и провозглашает его самостоятельность в пределах своих полномочий, устанавливая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).
Кроме того, вопросам местного самоуправления в Конституции Российской Федерации посвящена отдельная гл. 8, которая определила основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, а именно:
– население муниципального образования имеет право на самостоятельное решение вопросов местного значения;
– экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования;
– система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии;
– местное самоуправление организуется по территориальному принципу, изменение границ территории допускается только с учетом мнения населения соответствующей территории;
– органы местного самоуправления имеют собственные полномочия в решении вопросов местного значения и могут иметь делегированные полномочия – государственные полномочия, переданные органами государственной власти одновременно с необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми средствами;
– местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.
Дальнейшее развитие эти конституционные положения получили в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями. Этот закон длительное время являлся базовым: на его основе осуществлялась дальнейшая регламентация местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
– определил место и роль местного самоуправления в осуществлении народовластия;
– определил его правовые, территориальные и финансово-экономические основы;
– провозгласил государственные гарантии его осуществления;
– установил систему местного самоуправления в РФ, основанную на сочетании форм непосредственной и представительной демократии;
– предусмотрел основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
– разграничил полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов в области местного самоуправления.
Однако почти за десятилетний период действия названного Закона во многом выявилась его неэффективность, недоработанность, необходимость совершенствования правовой регламентации организации и деятельности местного самоуправления. В связи с этим 6 октября 2003 г. был принят новый Федеральный закон с аналогичным названием, который в полном объеме вступит в силу с 1 января 2006 г. Федеральный закон 2003 г. учел пробелы действующего законодательства о местном самоуправлении и во многом детализировал организационную систему и структуру местного самоуправления. Закон подробно определил территориальную организацию местного самоуправления, разграничил вопросы местного значения в зависимости от вида муниципального образования, детализировал формы прямой демократии, применяемые при осуществлении местного самоуправления населением, конкретизировал систему органов местного самоуправления и их полномочия, уточнил возможный состав муниципального имущества, модифицировал систему межбюджетных отношений и бюджетно-налоговую систему.
На основе Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах…» принято около полутора десятка нормативно-правовых актов в этой сфере. Это Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления», «Об основах муниципальной службы», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «Об обеспечении конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и др. Значительное место в системе федеральных нормативных актов, регламентирующих отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, занимают различные кодексы – Гражданский кодекс, Бюджетный, Налоговый, Земельный и др.
Другие федеральные законы также могут регулировать те или иные аспекты деятельности местного самоуправления, например, его полномочия в конкретных сферах жизнедеятельности, в решении крупных экономических и социальных проблем: в области образования, культуры, здравоохранения, жилого фонда, предпринимательства, защиты прав потребителей и пр. Среди них можно назвать законы «О недрах», «Об образовании», «Об охране здоровья», «О библиотечном деле», «О пожарной безопасности», «О защите прав потребителей» и др.
На федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах – указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации. В их числе Указы Президента РФ от 11 июня 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»[3]; от 29 мая 1997 г. «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации»; от 15 октября 1999 г. «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ»; Постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления», от 19 января 1998 г. «О федеральном реестре муниципальных образований»[4] и ряд других актов.
2. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Субъекты Федерации обладают значительной компетенцией в этой сфере, что следует из положений Конституции Российской Федерации, которая к совместному ведению Федерации и ее субъектов относит установление общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ст. 72). Детальная же регламентация этих вопросов осуществляется непосредственно нормативными правовыми актами субъектов Федерации.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержится подробный перечень вопросов в сфере местного самоуправления, по которым субъекты вправе осуществлять собственное законодательное регулирование (ст. 5). Основополагающие вопросы, касающиеся организации местного самоуправления на данной территории, содержатся в конституциях и уставах субъектов РФ. Как правило, в них имеются отдельные главы или разделы, посвященные основным принципам организации местного самоуправления в соответствующем регионе. В них закрепляется правовой статус местного самоуправления; принципы местного самоуправления; формы осуществления местного самоуправления через институты непосредственной демократии, представительные органы и выборных должностных лиц; территориальные основы местного самоуправления; правовые основы местного самоуправления; финансово-экономические основы местного самоуправления; полномочия местного самоуправления; формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления; особенности организации и деятельности местного самоуправления в данном регионе; гарантии местного самоуправления.
Более детально вопросы местного самоуправления регулируются в законах субъектов РФ о местном самоуправлении. В настоящее время такие законы уже приняты и действуют практически во всех субъектах Федерации. Названные законы включают в себя следующие положения:
– общие вопросы организации местного самоуправления в регионе (в том числе понятие местного самоуправления, его законодательная основа, право граждан на местное самоуправление, основные принципы местного самоуправления);
– территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, их состав, порядок изменения границ этих территорий;
– общие принципы организации и деятельности представительных органов местного самоуправления и иных органов местного самоуправления и их должностных лиц;
– принципы взаимоотношений органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления;
– особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях;
– институты непосредственной демократии при реализации права населения на осуществление местного самоуправления;
– организация территориального общественного самоуправления;
– финансово-экономическая основа местного самоуправления;
– ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и некоторые другие положения.
Помимо региональных законов о местном самоуправлении в субъектах Федерации действуют и иные законодательные акты, составляющие правовую основу местного самоуправления. Среди них можно выделить законы о местном референдуме; о порядке подготовки и проведения муниципальных выборов; о бюджетном регулировании; о муниципальной службе и ряд иных актов.
Другими видами правовых актов субъектов РФ (после законов), составляющих правовую основу местного самоуправления, являются постановления законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, постановления и распоряжения органов исполнительной власти субъектов, затрагивающие вопросы организации и деятельности местного самоуправления в данном регионе (например, Постановление Администрации Воронежской области от апреля 1998 г. «О передаче объектов соцкультбыта области в муниципальную собственность») и другие акты, содержащие муниципально-правовые нормы.
3. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления. Важнейшим из них является устав муниципального образования. В пределах территории местного самоуправления он является главным учредительным документом, обладающим среди других местных правовых актов высшей юридической силой, что позволяет иногда называть его «миниконституцией»[5]. Он разрабатывается самим муниципальным образованием и принимается либо представительным органом местного самоуправления, либо населением непосредственно, т. е. на местных референдумах или собраниях (сходах) жителей. Такой порядок принятия уставов муниципальных образований четко определен в ч. 2 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ». Однако новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», вступающий в силу в полном объеме с 2006 г., предусматривает несколько иной порядок принятия уставов муниципальных образований. В соответствии с ним устав должен приниматься квалифицированным большинством (2/3) депутатов представительного органа местного самоуправления (референдум не предусматривается), а в поселениях с численностью менее 100 избирателей – на сходах жителей.
В настоящее время практика разработки и принятия уставов свидетельствует о том, что обычно в крупных населенных пунктах, таких как города и районы, уставы принимаются выборными представительными органами. Что касается небольших поселений, то, как правило, там уставы принимаются непосредственно жителями на референдумах, реже – на сходах граждан. Многие государствоведы считают предпочтительным принятие устава представительным органом. Во-первых, проведение местных референдумов связано с немалыми финансовыми затратами, которые местный бюджет зачастую не в состоянии выдержать. Во-вторых, устав муниципального образования закрепляет такие наиважнейшие аспекты организации местного самоуправления, как система и структура муниципальных органов, их компетенция, источники доходов местного бюджета и т. д. Вряд ли жители муниципального образования, не имеющие специальной подготовки, могут правильно и адекватно разобраться в таких достаточно сложных вопросах. В этом случае принятие устава сводится к формальной акции[6].
Устав муниципального образования в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах…» подлежит обязательной государственной регистрации. По действующему законодательству порядок регистрации и регистрирующие органы определяются законодательством субъектов Федерации. В большинстве субъектов РФ муниципальные уставы регистрируются органами юстиции субъекта, а иногда и администрацией субъекта РФ. В отдельных субъектах Федерации, например в Санкт-Петербурге, регистрация уставов муниципальных округов возложена на Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.
Новый закон «Об общих принципах…» четко установил, что устав муниципального образования подлежит государственной регистрации только в органах юстиции. Регистрирующий орган может отказать в регистрации устава в том случае, если его отдельные положения противоречат Конституции РФ, федеральному или региональному законодательству или нарушен порядок принятия устава. В этом случае в устав необходимо внести определенные изменения для приведения его в соответствие с требованиями законодательства. При этом если устав был принят на референдуме, то для внесения поправок необходимо провести повторный референдум. Однако на практике повторные референдумы по внесению изменений в устав часто не проводились, а поправки вносились органами местного самоуправления, что являлось грубейшим нарушением законодательства[7]. В связи с этим, учитывая вероятность отказа в регистрации и необходимости в этом случае внесения исправлений в устав, получила распространение такая практика: на референдум стали выносить только основные направления устава (его концепцию), а затем дорабатывать и принимать его выборным органом либо направлять проект устава на предварительную правовую экспертизу в органы юстиции субъекта РФ и при положительном заключении выносить на референдум.
В соответствии с действующим Федеральным законом «Об общих принципах…» устав муниципального образования вступает в силу после его опубликования (обнародования). Однако, если в регистрации устава было отказано, а устав опубликован, возникала правовая коллизия. Первоначально этот вопрос был решен в определении Президиума Верховного Суда РФ от 29 октября 1997 г., в котором указывалось, что регистрация является обязательным условием вступления в силу устава муниципального образования[8].
Новый Федеральный закон 2003 г., учитывая негативный опыт, более детально урегулировал порядок разработки, принятия и вступления в силу устава и устранил саму возможность возникновения подобных коллизий. Во-первых, как уже было сказано, референдум по вопросам принятия уставов не предусмотрен. Во-вторых, в п. 8 ст. 44 Закона четко указано, что устав подлежит официальному опубликованию (обнародованию) после государственной регистрации и вступает в силу после официального опубликования.
Основные вопросы, которые должны быть отражены в уставе муниципального образования, названы в Федеральном законе «Об общих принципах…». Среди них:
1) наименование, границы и состав территории муниципального образования;
2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименования и полномочия выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
6) срок полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления;
7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативно-правовых актов органов местного самоуправления;
8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
10) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета и контроля за его исполнением;
11) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Этот перечень является открытым, и в уставе могут быть закреплены и иные положения, имеющие важное значение для организации и деятельности органов местного самоуправления на соответствующей территории. Например, среди них можно назвать такие, как:
– статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
– гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;
– условия и порядок организации муниципальной службы;
– экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
– вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных народов, казачества, с учетом исторических и иных местных традиций и др.
Помимо уставов муниципальных образований правовой основой осуществления местного самоуправления являются также и иные нормативные правовые акты, принимаемые непосредственно населением, а также органами и должностными лицами местного самоуправления. Среди них правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан, правовые акты представительного органа местного самоуправления, акты главы муниципального образования, главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Новый Закон 2003 г. установил четкую систему местных правовых актов. В соответствии с ним актами, обладающими наивысшей юридической силой среди местных актов, являются устав муниципального образования и решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан). Им должны соответствовать все остальные муниципальные правовые акты. Представительный орган местного самоуправления в пределах своей компетенции принимает решения, являющиеся нормативными правовыми актами, обязательными к исполнению на территории муниципального образования (например, об утверждении бюджетов муниципальных образований, установлении местных налогов и сборов и т. д.), а также решения по вопросам организации деятельности этого органа, например, регламенты работы представительных органов. Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа (в том случае, если он одновременно занимает должность председателя представительного органа), постановления по вопросам местного значения и по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень, и распоряжения по вопросам организации работы местной администрации (если одновременно он является главой местной администрации). Председатель представительного органа издает постановления и распоряжения, касающиеся организации деятельности данного органа. Все прочие должностные лица местного самоуправления в пределах своих полномочий издают распоряжения и приказы.
4. Международные правовые акты, содержащие муниципально-правовые нормы, также являются составной частью правовой основы местного самоуправления. Это следует из положений Конституции Российской Федерации (ч. 4 ст. 15), согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Важнейший документ среди них – Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 г. Россия ее ратифицировала в 1998 г. Однако еще при разработке Конституции 1993 г. и нового законодательства о местном самоуправлении были учтены основные положения Хартии, которые и нашли отражение в российском законодательстве. В их числе:
– признание местного самоуправления в качестве одной из основ демократического общества;
– наделение органов местного самоуправления собственной компетенцией и необходимыми для этого материальными и финансовыми средствами;
– запрет на ограничение компетенции органов местного самоуправления иначе как на основании закона;
– установление порядка изменения местных территориальных границ на основе консультации с органами местного самоуправления либо проведения местного референдума;
– право на судебную защиту местного самоуправления;
– право органов местного самоуправления объединяться с другими органами местного самоуправления в необходимых целях и вступать в международные объединения органов местного самоуправления и др.
Помимо Хартии местного самоуправления организация и деятельность местного самоуправления в России базируется и на других международных актах и прежде всего в сфере прав и свобод человека и гражданина, таких как Всеобщая декларация прав и свобод человека и гражданина от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г., Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека 1995 г. и др.
§ 2. Территориальные основы местного самоуправления
Организация и деятельность местного самоуправления неразрывно связана с определенной территорией, в границах которой она и осуществляется. Такой территорией является муниципальное образование. Этот термин впервые был установлен в Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Согласно ст. 1 этого Закона «Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляются местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».
В этом определении четко были выделены основные признаки муниципального образования.
1. Территориальные пределы осуществления местного самоуправления. В этих границах могут находиться территории различных видов. Это могут быть:
– отдельные поселения, например, города, станицы, поселки и другие населенные пункты;
– территории, в границах которых может находиться несколько отдельных поселений (населенных пунктов), например, район (уезд), объединяющий в своем составе поселки, деревни, хутора и т. д., сельский округ (волость, сельсовет) и др.;
– часть отдельного поселения, например, район в городе (в крупных городах, имеющих районное деление).
В состав территории муниципального образования входят все земли, расположенные в его границах. Эти земли могут различаться как по форме собственности, т. е. находиться в государственной, муниципальной, частной, смешанной и другой собственности, так и по своему целевому назначению – земли общего пользования, рекреационные земли, сельскохозяйственного назначения; земли, занятые лесами, и т. д.
Однако не всегда вышеперечисленные территории могут рассматриваться как муниципальные образования. Чтобы признаваться таковыми, необходимо наличие и других признаков.
2. Наличие на данной территории муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления. Это означает, что
– во-первых, население данной территории избирает органы местного самоуправления, юрисдикция которых ограничена соответствующими территориальными пределами и решением вопросов местного значения;
– во-вторых, органы местного самоуправления самостоятельно и от имени населения муниципального образования формируют муниципальную собственность и управляют ею. То есть в границах данной территории существуют объекты, находящиеся в собственности данной территории (ее населения). Это могут быть здания, сооружения, различные предприятия, земли и природные ресурсы, жилой и нежилой фонд и т. д. Муниципальная собственность признается и гарантируется Конституцией РФ наравне с государственной, частной и иными формами собственности;
– в-третьих, органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Следовательно, данная территория функционирует на началах самообеспечения и самофинансирования за счет собственных средств. Однако наличие местного бюджета не влечет за собой полную финансовую независимость от государства. Как правило, собственных финансовых ресурсов недостаточно, и государство оказывает муниципальным образованиям различную финансовую помощь в виде дотаций, субвенций, кредитов, займов и т. д.
3. Обязательным признаком муниципального образования является участие населения в решении вопросов его территориального устройства. Данное положение содержится в п. 3 ст. 12 и п. 1, 2 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах…» Участие населения в решении территориальных вопросов проявляется в следующем:
1) установление и изменение границ муниципальных образований (в том числе при их образовании, преобразовании или упразднении) осуществляется по инициативе населения наряду с органами государственной власти и местного самоуправления;
2) не допускается изменение границ муниципального образования без учета мнения населения соответствующей территории.
Мнение населения при этом может быть выражено в различных формах – путем проведения местного референдума, консультативных опросов и т. д. Конкретные гарантии учета мнения населения по этому вопросу устанавливаются законодательством субъектов РФ. Соответствующие нормы содержатся либо в специальных законах субъектов Федерации о порядке образования, преобразования, изменения и (или) упразднения муниципальных образований (например, закон Республики Марий Эл от 2 июля 1998 г.), либо в законах субъектов РФ о местном самоуправлении и о территориальном устройстве данного субъекта Федерации (в том случае, если в нем отсутствует отдельный закон о муниципальных образованиях).
Так, в соответствии с Законом от 20 декабря 1995 г. в редакции от 23 апреля 1997 г. «О местном самоуправлении в Архангельской области» население городских и сельских поселений может на основании собственного добровольного волеизъявления и в соответствии с нормативными правовыми актами области о референдуме (сходе) образовывать новые территории местного самоуправления, избирать органы местного самоуправления (вне существующих административно-территориальных единиц). В этом случае областным представительным (законодательным) органом утверждаются необходимые изменения в административно-территориальное деление области (п. 2 ст. 7).
В Удмуртской Республике принят специальный закон, обеспечивающий участие населения в изменении границ муниципальных образований или их упразднении – Закон от 23 декабря 1997 г. в редакции от 13 января 1998 г. «О гарантиях учета мнения населения при установлении и при изменении границ муниципальных образований».
Как правило, организационное выражение участия населения в изменении местных границ осуществляется на местных референдумах или сходах (собраниях) жителей. Именно такую правовую позицию сформулировал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти Удмуртской Республики». Наиболее адекватной формой учета мнения населения при изменении территориальных границ муниципального образования либо их упразднении следует считать, как указано в данном постановлении, местный референдум.
Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» несколько изменил подход к вопросам изменения границ муниципальных образований. В нем предусмотрено, что изменение границ осуществляется законом субъекта РФ, а с инициативой такого изменения могут выступить население, органы местного самоуправления, органы власти субъекта РФ и федеральные органы государственной власти. При этом изменение границ территорий осуществляется с согласия населения, выраженного либо путем референдума либо на сходах граждан, и при этом обязательно должно быть учтено и мнение представительных органов местного самоуправления (в случае, если при изменении границ муниципального образования отдельные входящие в его состав поселения будут отнесены к другим муниципальным образованиям) и с учетом мнения населения, выраженного только представительными органами, если территориальные изменения не влекут отнесения отдельных поселений, входящих в его состав, к другим муниципальным образованиям.
Аналогичный подход Закон предусмотрел и для преобразования муниципальных образований путем объединения, разделения (для поселений – с учетом мнения населения, выраженного на референдуме или сходе, для муниципальных районов – с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из районов), изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением такого статуса (мнение населения выражается на референдуме).
Вышеперечисленные признаки позволяют провести различие между административно-территориальными единицами и муниципальными образованиями. Не всякая административно-территориальная единица (район, поселок, село и т. д.) может рассматриваться как муниципальное образование – для этого необходимо иметь собственный бюджет, муниципальную собственность и выборные органы местного самоуправления. Так, например, если какой-либо поселок отвечает вышеперечисленным критериям, то он является муниципальным образованием, если в нем отсутствуют выборные муниципальные органы, не сформирован местный бюджет и нет объектов муниципальной собственности, значит, он является просто населенным пунктом (административно-территориальной единицей) в рамках какого-либо муниципального образования.
Кроме того, как уже говорилось, изменение территориальных границ муниципальных образований возможно лишь при участии населения, в то время как административно-территориальное деление субъектов РФ проводится их законодательными актами в одностороннем порядке.
Конституция РФ и Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах…» четко не оговаривают, какие именно территории должны рассматриваться в качестве муниципальных образований и иметь все необходимые признаки. Поэтому, исходя из того, что в них содержится примерный (открытый) перечень таких территорий, субъекты РФ применительно к своим условиям конкретизировали положения Закона и в своих правовых актах называют территории, на которых может осуществляться местное самоуправление.
Как правило, подобные нормы содержатся в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении и об административно-территориальном делении. Например, в Законе Саратовской области от 21 ноября 1995 г. в редакции от 7 декабря 1998 г. «О местном самоуправлении в Саратовской области» установлено, что к муниципальным образованиям относится город Саратов, города области, районы области; округа (сельсоветы); поселки городского типа; села, иные населенные пункты и их объединения; закрытые административно-территориальные образования (ст. 10). Вместе с тем из-за нечеткости формулировок Конституции РФ и названного Федерального закона вытекают два положения.
Во-первых, возможность несовпадения границ муниципального образования с границами административно-территориальной единицы. Здесь законодательство субъектов РФ демонстрирует два основных подхода. Первый. Административно-территориальное деление совпадает с делением на муниципальные образования. Такая практика предусмотрена в Алтайском, Красноярском краях, Архангельской, Астраханской, Брянской областях и других субъектах РФ. В Законе от 20 декабря 1995 г. в редакции от 23 апреля 1997 г. «О местном самоуправлении в Архангельской области» даже предусмотрена специальная норма, в соответствии с которой при образовании новой территории местного самоуправления областным представительным (законодательным) органом вносятся необходимые изменения в административно-территориальное деление области.
Второй вариант территориального устройства субъекта РФ предусматривает несовпадение границ муниципальных образований и административно-территориальных единиц. Так, например, в соответствии с Законом «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Мордовия» в качестве административно-территориальных единиц и населенных пунктов рассматриваются районы республики, районы города Саранска, города республиканского значения, рабочие поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты. При этом отдельные населенные пункты могут либо входить в состав сельсоветов, либо быть административно связанными с городом, районом в городе, рабочим поселком. И в первом и во втором случае эти населенные пункты включаются в черту, но сохраняют свое наименование и статус городского или сельского населенного пункта. Похожая ситуация сложилась и в Нижегородской области, где в Реестре административно-территориального устройства приводится перечень муниципальных образований, а также поселений, расположенных на территории муниципальных образований, но не являющимися таковыми. В этом случае границы муниципальных образований поглощают территорию других административно-территориальных единиц.
Во-вторых, из конституционной нормы о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях, вытекает также и то, что местное самоуправление не обязательно будет охватывать всю территорию субъекта РФ, хотя Федеральный закон «Об общих принципах…» четко оговаривает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ (ст. 12). Однако практика Конституционного Суда РФ свидетельствует о поддержке субъектов РФ, предусматривающих осуществление местного самоуправления на низовом уровне (в сельских поселениях), в то время как в крупных городах и районах осуществляется местное государственное управление. Эта правовая позиция была сформулирована в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1997 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”»[9]. Подобная организация местного самоуправления существует также в районах республик Башкортостан, Татарстан, Новосибирской области, где местное самоуправление осуществляется в малых городах, поселках, селах, городских районах.
Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. значительно изменил подход к понятию муниципального образования. В соответствии с ним муниципальным образованием признается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, новый Закон установил четыре вида муниципальных образований:
1) городское или сельское поселение, в которых осуществляется местное самоуправление;
2) муниципальный район (несколько поселений или поселений с межселенными территориями, в пределах которых осуществляется местное самоуправление и могут осуществляться отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления);
3) городской округ (городское поселение, не входящее в состав муниципального района, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, предусмотренных для поселения и муниципального района, и могут также осуществлять отдельные государственные полномочия, переданные на местный уровень);
4) внутригородская территория города федерального значения (часть территории города федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга, в пределах которой осуществляется местное самоуправление).
Очевидно, что новый Закон в отличие от предыдущего не предусматривает возможности создания муниципальных образований на внутригородских территориях, за исключением территорий городов федерального значения. Кроме того, теперь осуществление отдельных государственных полномочий, в установленном порядке переданных на местный уровень, ставится в прямую зависимость от вида муниципального образования: полномочиями по реализации таких полномочий наделены только муниципальные районы и городские округа.
Новый Федеральный закон 2003 г. детально урегулировал и критерии создания отдельных муниципальных образований. В соответствии с ним при создании муниципальных образований должны быть использованы следующие принципы:
– местное самоуправление должно осуществляться на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях Москвы и Санкт-Петербурга;
– территория субъекта РФ должна разграничиваться между городскими и сельскими поселениями (кроме территорий с низкой плотностью населения, т. е. в сельских поселениях которых плотность населения более чем в три раза ниже средней по РФ);
– в состав муниципального района должны входить территории всех поселений и межселенных территорий, возникающих в местах с низкой плотностью населения (кроме городских округов);
– в границах городского поселения может находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;
– в границах сельского поселения могут находиться один населенный пункт с численностью более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и/или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый);
– сельский населенный пункт с численностью менее 1000 человек должен входить в состав городского или сельского поселения;
– на территории с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан;
– границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, должны устанавливаться с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня;
– границы муниципального района должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до административного района в течение рабочего дня и обратно;
– границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта;
– территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;
– территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
– границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения;
– наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ с учетом социальной, транспортной и иной инфраструктуры, которая обеспечит выполнение вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень.
Учитывая многочисленность муниципальных образований, которых зарегистрировано свыше 14 тысяч, а также разнообразие подходов к территориальной организации субъектов РФ, в России можно выделить несколько территориальных моделей организации местного самоуправления.
1. Одноуровневое муниципальное образование. При использовании такого варианта местное самоуправление осуществляется, как правило, в пределах района субъекта РФ (республики, края, области и др.) либо городов областного (краевого) подчинения. Это означает, что только районы субъекта Федерации либо отдельные города рассматриваются как муниципальное образование со всеми присущими им признаками – выборными органами местного самоуправления, муниципальной собственностью и местным бюджетом. Что касается входящих в состав района сельских и иных поселений (поселков, сел, деревень и т. д.), то они не являются муниципальными образованиями (и, следовательно, не имеют собственного бюджета, муниципальной собственности и выборных органов местного самоуправления), управление ими осуществляет администрация муниципального образования (района) и на своей территории они могут осуществлять лишь территориальное общественное самоуправление. Такой вариант организации местного самоуправления используется достаточно редко (Московская, Тульская области и некоторые другие.). Этот вариант целесообразно использовать в том случае, если внутри района отсутствуют поселения с развитой инфраструктурой и значительным количеством жителей.
2. Двухуровневое муниципальное образование. Данная модель применяется в крупных и средних городах, имеющих районное деление, и некоторых районах субъектов Федерации. В этом случае в состав одного муниципального образования входит другое муниципальное образование. Однако подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Например, крупные и средние города обычно имеют районное деление. При этом город в целом является муниципальным образованием, и входящие в его состав городские районы также являются муниципальными образованиями (со всеми присущими им признаками). Возникает вопрос, каким образом разграничиваются между ними объекты собственности и источники доходов? Ответ содержится в Федеральном законе «Об общих принципах…» (ч. 3 ст. 6). Если в составе города находятся другие муниципальные образования (городские районы), то этот вопрос регламентируется в уставе города.
Применительно к району двухуровневая модель территориальной организации означает, что в состав района как муниципального образования входят другие муниципальные образования – сельские округа, поселки, деревни и т. д., отвечающие всем необходимым критериям. Объекты собственности и источники доходов при двухуровневой модели в районе разграничиваются между муниципальными образованиями законом субъекта РФ. Данная модель существует в Алтайском крае, Калужской области, где в качестве муниципальных образований рассматриваются сами районы, а также входящие в их состав сельсоветы и небольшие города.
3. Трехуровневое муниципальное образование. При этой модели наиболее очевидно проявляется принцип матрешки: в состав района как муниципального образования входят менее крупные муниципальные образования – сельские округа, сельсоветы, в состав которых также входят отдельные муниципальные образования – поселки, села и т. д. Каждый уровень муниципальных образований обладает всеми обязательными для них признаками. Применение такой сложной модели возможно лишь там, где достаточно экономически развиты небольшие сельские поселения, что позволяет формировать им бюджет за счет собственных источников доходов. Так, в Воронежской области в качестве уровней осуществления местного самоуправления признаются районы, города, сельсоветы, поселки, села, деревни, хутора и иные территории в поселениях. Окончательное решение в вопросе создания муниципального образования остается за жителями населенных пунктов, которые, основываясь на законодательных актах субъекта РФ, сами решают, создавать ли на своей территории муниципальное образование.
Таким образом, в 43 субъектах РФ местное самоуправление осуществляется только на уровне районов, включает все поселения, находящиеся на его территории; в 23 субъектах РФ местное самоуправление осуществляется только на уровне сельских округов и поселков; в остальных действует двухуровневый тип организации: районные муниципальные образования и входящие в них образования более низкого уровня (сельские округа и поселки)[10].
Помимо основных вышеназванных моделей территориальной организации местного самоуправления в России, преимущественно в республиках, в ее составе используются и некоторые другие. Например, в Татарстане, Башкортостане, Новосибирской области на уровне района и в крупных городах действуют только органы государственной власти, в силу чего район не рассматривается как муниципальное образование. Местное самоуправление в этих субъектах РФ, как уже говорилось выше, осуществляется лишь в небольших городах и сельских поселениях. В Республике Ингушетия на уровне района параллельно функционируют и органы государственной власти и органы местного самоуправления, между которыми проведено разграничение предметов ведения и полномочий. Однако параллельное функционирование двух уровней власти неизбежно порождает дублирование в решении ряда вопросов, а зачастую и несогласованность в принимаемых решениях, что связано с невозможностью достаточно четко разграничить компетенцию между ними. В данном случае более эффективным было бы существование в крупных административно-территориальных единицах, таких как города и районы, органов государственной власти не общей, а специальной компетенции, являющихся территориальными структурными подразделениями исполнительных органов субъектов РФ (управлений и отделов образования, здравоохранения, социального обеспечения, архитектуры и градостроительства и т. д.).
Такое множество моделей территориальной организации местного самоуправления показывает, что выбор конкретной модели зависит от целого ряда факторов: размера территории, плотности населения, состояния социально-экономической инфраструктуры и экономического развития в целом, хозяйственных связей с прилегающими территориями, обеспеченности управленческими кадрами и других обстоятельств. Кроме того, это обусловлено и самим многообразием существующих видов населенных пунктов на территории РФ: административные центры – столицы субъектов РФ, крупные города с внутрирайонным делением, небольшие города, поселки, села, деревни, хутора и пр.
Некоторые исследователи отмечают, что на территориальную организацию местного самоуправления оказало влияние не только многообразие видов поселений, исторические и географические особенности, но и решения Конституционного Суда[11], в которых подтверждено право органов государственной власти субъектов РФ в административно-территориальных единицах создавать местные органы государственной власти как представительные, так и исполнительные общей компетенции и упразднять органы местного самоуправления, если имеется положительное решение на этот счет населения данной территории в результате проведенного референдума (Постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»), и то, что субъекты РФ не могут создавать органы государственной представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц (Постановление Конституционного Суда в отношении Республики Коми от 15 января 1998 г.).
На основании этих решений стала складываться новая практика организации местного самоуправления, представленная тремя основными моделями: административно-территориальной, территориальной (районной) и поселенческой (волостной). Административно-территориальная модель предусматривает формирование органов местного самоуправления в рамках административно-территориальных единиц. Территориальная (районная) предполагает выделение района как единого муниципального образования, охватывающего собой все населенные пункты районного подчинения (волости, села, поселки). Поселенческая (волостная) модель предполагает наделение статусом муниципального образования определенный круг небольших административно-территориальных единиц, тогда как на уровне административного района или крупных городов могут создаваться местные органы государственной власти при отсутствии в них органов местного самоуправления.
Такая практика получила распространение в ряде субъектов РФ – Башкортостане, Татарстане, Удмуртии, Саха (Якутии) и др. В этих условиях в конце 1990 – начале 2000-х гг. стала проявляться тенденция на укрупнение территории муниципального образования и переход значительного числа поселений, наделенных статусом муниципального образования от поселенческой модели к районной – например, в Тюменской, Курганской, Челябинской областях, где происходит увеличение размеров муниципальных образований путем объединения сельсоветов.
В Российской Федерации ведется учет муниципальных образований. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. «О Федеральном реестре муниципальных образований», утвердившим соответствующее Положение, все муниципальные образования на территории России с 1 сентября 1999 г. подлежат внесению в названный Реестр. В настоящее время внесено 1404 районных, 516 поселковых и 9314 сельских муниципальных образований[12], не считая муниципальных образований – городов из общего числа свыше 40 тыс. административно-территориальных единиц. Ведение Реестра ранее было возложено на Министерство по делам Федерации и национальностей Российской Федерации, а после его упразднения функции по ведению названного Реестра перешли в Минюст.
Подводя итог, можно сформулировать понятие территориальных основ местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность правовых норм, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления, а именно:
– порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципальных образований при непосредственном участии населения;
– порядок установления и изменения границ муниципальных образований;
– состав территории муниципальных образований.
В целях более эффективного осуществления своей деятельности по решению вопросов местного значения, а также координации действий по решению общих задач муниципальные образования могут создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. При этом передачи этим организациям своих полномочий органами местного самоуправления не происходит, т. е. непосредственно деятельностью по осуществлению местного самоуправления ассоциации и союзы не занимаются. Ассоциации и союзы муниципальных образований имеют статус некоммерческих организаций и создаются в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях», и подлежат регистрации органами юстиции соответствующего субъекта РФ либо Минюстом РФ (в зависимости от уровня объединения).
В настоящее время в России действуют несколько видов объединений муниципальных образований:
1) общероссийские (союз малых городов России, Союз российских городов, объединяющие крупные города – региональные центры и др.). Это объединения, участниками которых являются муниципальные образования, расположенные в различных регионах страны, не граничащих между собой;
2) межрегиональные ассоциации и союзы (ассоциация городов Крайнего Севера и Заполярья, ассоциация городов Юга России), участниками которых являются муниципальные образования, расположенные на территориях субъектов РФ, граничащих между собой и представляющих единый экономико-географический регион;
3) региональные ассоциации и союзы (Ассоциация местного самоуправления Республики Карелия), участниками которых являются муниципальные образования, расположенные в границах одного субъекта РФ.
В настоящее время ассоциации (союзы) муниципальных образований объединяет Конгресс муниципальных образований Российской Федерации. В его состав входят два общероссийских союза – Союз российских городов и Российский союз местных властей, 6 межрегиональных и 37 региональных ассоциаций (союзов) муниципальных образований, включая и две ассоциации закрытых административно-территориальных образований[13]. Основной целью создания Конгресса является более эффективное обеспечение прав местного самоуправления в финансово-экономической сфере, защита интересов местного самоуправления при разработке нормативно-правовых актов и т. д.
Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит специальную главу, посвященную межмуниципальному сотрудничеству (гл. 9). В ней предусмотрено несколько форм такого сотрудничества.
1. Закон установил, что в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ, статус которого определяется в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» применительно к ассоциациям. Совет муниципальных образований принимает решения на съездах или собраниях членов. Непосредственная реализация этих решений возлагается на органы управления советом. В компетенцию съезда (собрания членов) совета входит:
– утверждение устава совета муниципальных образований субъекта РФ;
– определение размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета и содержание его органов управления;
– избрание органов управление совета;
– осуществление иных полномочий, установленных уставом совета.
2. Общероссийское объединение муниципальных образований. Единое общероссийское объединение муниципальных образований в соответствии с названным Законом может быть образовано советами муниципальных образований субъектов РФ. Оно будет считаться созданным, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ (а кроме того, могут входить и иные объединения муниципальных образований). Единое общероссийское объединение муниципальных образований наделено правом вносить предложения по составу кандидатов в представители РФ в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации РФ для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы. Порядок реализации указанного права будет определен актами Президента РФ.
3. Межмуниципальные хозяйственные общества. Такие общества в соответствии с Законом могут учреждаться в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью для совместного решения вопросов местного значения. Решение об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ должно приниматься представительными органами местного самоуправления муниципальных образований. Названные общества подлежат государственной регистрации.
4. Некоммерческие организации муниципальных образований. Такие организации, как установил Закон, могут создаваться в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Решения об их создании принимаются также представительными органами местного самоуправления.
Все перечисленные межмуниципальные объединения не могут подменять собой муниципальные органы и осуществлять непосредственно деятельность по реализации местного самоуправления.
§ 3. Финансово-экономические основы местного самоуправления
Для реального осуществления своих полномочий и эффективного решения вопросов местного значения муниципальное образование должно иметь в своем распоряжении достаточные материальные и финансовые ресурсы. Именно эти ресурсы и составляют финансово-экономическую основу местного самоуправления.
Как институт муниципального права финансово-экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок формирования и использования муниципальной собственности, местных финансов и управления имуществом, переданным государством органам местного самоуправления в интересах населения муниципального образования.
Определение экономической основы местного самоуправления в действующем Законе «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» и в новом Законе 2003 г. несколько различаются. Так, в соответствии со ст. 28 Федерального закона 1995 г. экономическую основу местного самоуправления составляют:
– муниципальная собственность;
– местные финансы;
– имущество, находящееся в государственной собственности, и преданное в управление органам местного самоуправления;
– иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
В Законе 2003 г. указано, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
При этом финансовые средства часто выделяют как отдельный элемент и рассматривают в качестве финансовой основы местного самоуправления.
Муниципальная собственность
Муниципальная собственность является главной составной частью экономической основы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 8) муниципальная собственность признается и подлежит равной правовой защите наравне с другими формами собственности. Дальнейшее развитие эти конституционные положения получили в Гражданском кодексе РФ, где под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ст. 215).
В отношении собственника муниципального имущества в законодательстве нет четкого подхода. В действующем и в новом Законах «Об общих принципах…» подход к определению субъектов права собственности на муниципальное имущество несколько отличается от конституционных норм. Закон 1995 г. установил, что органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью и осуществляют права собственника от имени муниципального образования, а в отдельных случаях права собственника осуществляет население непосредственно (ч. 2 ст. 29). То есть собственником муниципального имущества признается само муниципальное образование. Закон 2003 г. практически воспроизводит данные положения, установив, что органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с законодательством и местными нормативными актами.
Однако Конституция РФ определила, что население муниципального образования самостоятельно решает вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130), а органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132). То есть Конституция РФ (ч.1 ст. 132) отражает процесс реализации этого правомочия органами местного самоуправления от имени населения муниципального образования, а не от имени самого муниципального образования, как это предусмотрели оба Закона. В результате и положения Конституции РФ, и нормы Законов находят свое развитие в уставах муниципальных образований. Так, например, в Уставе города Ростова-на-Дону говорится, что «муниципальная собственность города Ростова-на-Дону является достоянием городского сообщества…», а в Уставе города Астрахани установлено, что население города обладает всей полнотой прав собственника в отношении муниципального имущества и осуществляет эти права непосредственно через референдум, а также через органы и должностных лиц городского самоуправления (ст. 62). Как следует из этих актов, от имени населения (собственника) его правомочия по управлению муниципальным имуществом осуществляют органы местного самоуправления, наделенные необходимой компетенцией, но это не делает их собственниками данного имущества.
В текущем законодательстве за органами местного самоуправления закрепляется широкий объем прав как по управлению, так и по распоряжению объектами муниципальной собственности. Так, и действующий, и новый Федеральные законы «Об общих принципах…» устанавливают, что органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование, в доверительное управление, сдавать в аренду, отчуждать, а также совершать с муниципальным имуществом иные сделки, создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Кроме того, по специальному поручению этих органов и от их имени такие полномочия могут осуществлять юридические лица и граждане.
В муниципальную собственность входят три категории объектов – имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и муниципальных предприятий и учреждений. В соответствии с Федеральным законом 1995 г. «Об общих принципах…» (ст. 29) к объектам муниципальной собственности относятся:
– имущество органов местного самоуправления;
– муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
– муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
– муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения;
– муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
– другое движимое и недвижимое имущество;
– средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды (эти объекты будут рассмотрены далее в качестве финансовой основы).
Новый Федеральный закон 2003 г. конкретизировал виды муниципального имущества. Если в действующем Законе объекты муниципальной собственности указаны безотносительно к территориальному виду муниципального образования, то Закон 2003 г. разграничил их между поселениями, муниципальными районами и городскими округами. Так, в собственности всех перечисленных видов муниципальных образований могут находиться:
– имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения населения в пределах соответствующей территории;
– автомобильные дороги местного значения, мосты и иные транспортно-инженерные сооружения (соответственно в границах населенных пунктов – для поселений и между населенными пунктами – для районов);
– пассажирский транспорт и иное имущество, предназначенное для транспортного обслуживания населения в пределах соответствующей территории;
– имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий на соответствующей территории;
– библиотеки (соответственно в пределах поселения или межпоселенческие);
– имущество, в том числе и земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;
– земельные участки, отнесенные к собственности соответствующей территории;
– обособленные водные объекты, расположенные на соответствующей территории.
Помимо вышеперечисленного, в собственности только поселений могут также находиться:
– имущество, предназначенное для тепло- и водоснабжения населения, для освещения улиц населенных пунктов;
– жилищный фонд социального использования для малоимущих граждан;
– объекты и пожарное оборудование, предназначенное для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;
– имущество, предназначенное для обеспечения досуга населения и развития физической культуры и спорта;
– имущество, предназначенное для благоустройства и озеленения поселений, в том числе и для организации массового отдыха;
– леса, расположенные в границах населенных пунктов;
– имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.
Что касается муниципальных районов, то новый Закон предусмотрел, что в их собственности в отличие от поселений могут находиться:
– имущество, предназначенное для организации экологического контроля;
– имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка муниципальной милицией на территории района;
– имущество, предназначенное для обеспечения образования на всех ступенях обучения;
– имущество, предназначенное для оказания медицинской помощи на территории района, в том числе поликлиники и больницы;
– имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
– архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации.
В отношении городских округов новый Закон 2003 г. установил, что в их собственности могут находиться все виды объектов, предусмотренные для поселений и муниципальных районов.
Что касается имущества внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения, то Закон установил, что состав их имущества определяется в соответствии с законами этих городов как субъектов РФ, исходя из ст. 50 нового Федерального закона «Об общих принципах…». То есть в их собственности могут находиться те объекты, которые указанный Закон относит к муниципальной собственности и которые необходимы им для решения вопросов местного значения.
Осуществляя от имени населения соответствующей территории правомочия собственника, органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются вышеперечисленными объектами муниципальной собственности в интересах всего муниципального образования. В соответствии с законодательством они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов и т. д.
Формирование муниципальной собственности
Длительное время в России не существовало муниципальной собственности, поскольку местные советы входили в систему органов государственной власти и лишь пользовались переданным им имуществом. В качестве самостоятельного вида собственности муниципальная собственность стала образовываться лишь с организацией местного самоуправления как самостоятельной деятельности населения по решению местных вопросов на условиях самообеспечения. Процесс формирования муниципальной собственности начался после принятия Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», на основании которого было принято Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»[14]. Этим Постановлением был установлен порядок формирования муниципальной собственности. Согласно Приложению № 3 к данному Постановлению передаче в муниципальную собственность подлежали следующие категории объектов.
Во-первых, объекты государственной собственности, расположенные на территориях местных советов и находящиеся в их ведении:
– жилой и нежилой фонд;
– жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, осуществляющие обслуживание жилого и нежилого фонда;
– объекты инженерной инфраструктуры городов (кроме входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта, благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию и обслуживание указанных объектов;
– другие объекты, находящиеся в оперативном управлении местных советов.
Во-вторых, объекты государственной собственности, находящиеся в ведении республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов и расположенные на территории городов:
– предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;
– оптово-складские мощности и предприятия, необходимые для обеспечения деятельности названных выше предприятий;
– учреждения здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта.
В-третьих, объекты, находящиеся в ведении министерств, ведомств, госпредприятий (так называемый ведомственный фонд) – предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения.
После завершения первого этапа формирования муниципальной собственности процесс ее образования стал более разнообразен. В настоящее время муниципальная собственность формируется за счет применения следующих основных способов:
– взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местные бюджеты. Имущество, приобретенное за счет этих средств, является муниципальной собственностью;
– при дальнейшем разграничении государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность;
– при передаче отдельных объектов федеральной и региональной собственности в муниципальную собственность;
– при приобретении имущества органами местного самоуправления на основании гражданско-правовых сделок (договоров купли-продажи имущества, мены, дарения и т. д.);
– при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований (т. е. собственность одного муниципального образования переходит в собственность другого);
– при разграничении объектов муниципальной собственности в случае, если на территории одного муниципального образования находится другое (аналогично предыдущему варианту);
– при получении продукции и других доходов от муниципальной собственности (которые также становятся муниципальной собственностью).
Детально вопросы, связанные с возникновением и управлением объектами муниципальной собственности, регламентируются законами субъектов РФ (например, законы Московской области от 25 июля 1996 г. «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области», Алтайского края от 8 октября 1997 г. «О порядке отчуждения объектов права собственности Алтайского края в собственность муниципальных образований, а также имущества муниципальных образований в собственность Алтайского края» и от 5 мая 1998 г. «О разграничении муниципальной собственности в Алтайском крае» и др.). В таких законах, как правило, устанавливается подробный перечень объектов муниципальной собственности; определяются основания возникновения и прекращения муниципальной собственности; устанавливаются полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам управления и распоряжения муниципальной собственностью; указываются объекты региональной собственности, которые могут быть переданы в муниципальную собственность, а также определяется порядок согласования перечней таких объектов; регламентируется порядок разграничения объектов муниципальной собственности между муниципальными образованиями в случае нахождения одного из них на территории другого и т. д.
В законах субъектов РФ, касающихся муниципальной собственности, также регламентируются и полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по управлению и распоряжению ею. Органы местного самоуправления вправе:
– определять порядок приобретения и отчуждения муниципальной собственности;
– устанавливать порядок ведения и содержания реестров (регистров) муниципальной собственности;
– создавать, реорганизовывать и ликвидировать муниципальные унитарные предприятия и учреждения;
– контролировать эффективность использования и сохранность муниципальной собственности;
– определять порядок внесения вкладов в уставные капиталы хозяйственных обществ и передачи имущества некоммерческим организациям;
– разрабатывать и утверждать программы приватизации объектов муниципальной собственности (местные программы приватизации);
– заключать договоры о передаче права управления муниципальным имуществом, в том числе договоры о доверительном управлении, аренды, найма, передачи в залог и др.
Приватизация муниципальной собственности
Управляя и распоряжаясь муниципальной собственностью в интересах населения муниципального образования, органы местного самоуправления в необходимых случаях могут продавать отдельные объекты. Приватизация как способ прекращения муниципальной собственности получила широкое распространение в зарубежных странах. Особенно успешно она применяется в странах Западной Европы, где активно проводится приватизация коммунальных услуг – уборка мусора, энерго- и электроснабжения, общественного транспорта и т. д. Приватизация повышает эффективность использования местных финансов, уменьшает затраты, стимулирует рыночную экономику и усиливает конкуренцию, позволяет сократить численность муниципальных служащих.
Порядок и условия приватизации муниципальной собственности в России определяет непосредственно население муниципального образования (например, на местном референдуме) или представительные органы местного самоуправления путем издания соответствующих правовых актов. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.
Приватизация муниципального имущества в РФ осуществляется на основе Федерального закона от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества в РФ»; региональных и местных программ приватизации.
Приватизация муниципального имущества представляет собой возмездное отчуждение находящегося в муниципальной собственности имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. Покупателями муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, кроме государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений и юридических лиц, в уставном капитале которых доля РФ, ее субъектов и муниципальных образований превышает 25 % (за исключением специально установленных законодательством случаев).
Органы местного самоуправления самостоятельно назначают продавцов муниципального имущества и осуществляют контроль за самим процессом приватизации, в том числе за правильностью и своевременностью поступления денежных средств от покупателей объектов приватизации, выполнением ими необходимых условий в отношении приватизируемых объектов (если это предусмотрено) и т. д. Кроме того, органы местного самоуправления самостоятельно выбирают способ проведения приватизации муниципального имущества в соответствии с законодательством.
Способы приватизации муниципальной собственности
В Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» названы следующие основные способы приватизации, в рамках которых осуществляется приватизация муниципальной собственности:
– преобразование муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества.
– продажа муниципального имущества на аукционе. На аукционе продается муниципальное имущество в том случае, если в отношении него не требуется выполнения покупателем определенных условий. Право собственности на объект приватизации переходит к покупателю, предложившему в ходе торгов наиболее высокую цену;
– продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе. Это способ продажи акций на открытых торгах, при котором все победители получают акции открытого акционерного общества по единой цене за одну акцию.
– продажа муниципального имущества на конкурсе. При использовании этого варианта право приобретения имущества принадлежит тому покупателю, который предложил наибольшую цену за приобретаемое имущество при условии выполнения условий конкурса. Продажа имущества оформляется договором купли-продажи. В нем обязательно должны быть отражены условия конкурса и сроки их выполнения, порядок подтверждения победителем конкурса выполнения условий, порядок осуществления контроля за выполнением условий конкурса, ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее выполнение условий конкурса.
Передача имущества победителю конкурса и оформление на него права собственности осуществляется в соответствии с договором купли-продажи, но не позднее 30 дней после полной оплаты имущества и выполнения условий конкурса, причем срок выполнения условий конкурса в соответствии с названным Федеральным законом не может превышать одного года. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения условий конкурса договор купли-продажи имущества расторгается по соглашению сторон или в судебном порядке.
При использовании этого варианта приватизации муниципального имущества можно устанавливать следующие условия: сохранение определенного числа рабочих мест, осуществление переподготовки и (или) повышения квалификации работников, ограничение изменения профиля деятельности унитарного предприятия или объектов социально-культурного, коммунально-бытового или транспортного обслуживания населения, проведение реставрационных, ремонтных и иных работ в отношении объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения.
Конкретный срок, в течение которого покупателю запрещено изменять профиль данного объекта, устанавливается решением об условиях приватизации, но он не может превышать 5 лет с момента приватизации. В случае нарушения покупателем этого условия органы местного самоуправления вправе обратиться в суд с иском об изъятии посредством выкупа такого объекта для муниципальных нужд.
Перечень условий конкурса, указанный в Федеральном законе, является исчерпывающим и не подлежит расширению ни законодательством субъектов, ни органами местного самоуправления при осуществлении приватизации имущества;
– продажа акций открытых акционерных обществ, находящихся в муниципальной собственности, на рынке ценных бумаг;
– продажа муниципального имущества посредством публичного предложения. Этот способ приватизации имущества применяется только тогда, когда аукцион по продаже имущества был признан несостоявшимся. Органы местного самоуправления составляют информационное сообщение о продаваемом имуществе, в котором помимо обычных сведений указывают также величину снижения первоначальной цены; период, после которого последовательно снижается цена предложения; минимальную цену, при которой может быть продано имущество (цена отсечения);
– продажа муниципального имущества без объявления цены. Этот способ применяется тогда, когда продажа имущества посредством публичного предложения не состоялась. Продавец муниципального имущества, как и в предыдущем случае, составляет информационное письмо, в котором указывает необходимые сведения относительно предлагаемого на продажу имущества, однако начальная цена (нормативная цена) не указывается. Используя этот способ приватизации, органы местного самоуправления имеют возможность избавляться от неликвидного имущества;
– внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. Этот вариант возможен либо при учреждении открытых акционерных обществ, либо в порядке оплаты размещаемых дополнительных акций при увеличении уставных капиталов открытых акционерных обществ.
При этом доля акций муниципального образования в общем количестве обыкновенных акций этого акционерного общества не может быть менее 25 % плюс одна акция;
– продажа находящихся в муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления. Если был заключен договор доверительного управления акциями открытого акционерного общества, то после завершения срока доверительного управления управляющий может приобрести эти акции в собственность в случае исполнения условий договора доверительного управления. Договор купли-продажи акций открытого акционерного общества заключается с победителем конкурса на доверительное управление вместе с договором доверительного управления.
Имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления
Это другой, помимо муниципальной собственности, составной компонент экономической основы местного самоуправления. Как правило, такая передача государственного имущества осуществляется тогда, когда органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями. Некоторые законы субъектов Федерации прямо закрепляют, что экономическую основу местного самоуправления наряду с прочими категориями составляет и имущество, переданное органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий (например, Закон Республики Мордовия «О местном самоуправлении в Республике Мордовия»). Передача материальных и финансовых средств органам местного самоуправления является обязательным условием наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Материальные средства для осуществления таких полномочий могут передаваться в двух формах:
– на праве собственности (и тогда переданное имущество становится муниципальной собственностью);
– на праве безвозмездного пользования (в этом случае имущество подлежит возврату государственным органам после выполнения органами местного самоуправления переданных полномочий).
Детальное регулирование порядка передачи материальных средств органам местного самоуправления осуществляется соответствующими законами субъектов РФ. Как происходит это на практике, можно рассмотреть на примере Ленинградской области, где данный процесс регламентируется Законом от 3 июня 1998 г. «О порядке передачи материальных средств органам местного самоуправления для осуществления отдельных полномочий Ленинградской области». В соответствии с ним безвозмездной передаче в собственность муниципального образования подлежат:
– находящиеся в государственной собственности Ленинградской области объекты социально-культурного и жилищно-коммунального назначения;
– дороги, электрические сети, подстанции, газовые сети, водозаборные сооружения и другие подобные объекты, необходимые для исполнения передаваемых органам местного самоуправления отдельных областных полномочий.
На праве безвозмездного пользования на период исполнения муниципальными органами отдельных областных полномочий передаются:
– служебные здания и сооружения;
– объекты производственного назначения и иные объекты, не названные ранее, которые необходимы для осуществления передаваемых полномочий.
В указанном Законе также четко определен и сам порядок передачи материальных средств как в собственность, так и на праве безвозмездного пользования. Поскольку вторым компонентом экономической основы местного самоуправления является государственное имущество, переданное в управление органам местного самоуправления, то необходимо рассмотреть процесс передачи материальных средств в пользование муниципальным органам.
Порядок передачи материальных средств органам местного самоуправления на праве безвозмездного пользования
Передача материальных и финансовых средств органам местного самоуправления для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий возможна лишь после принятия соответствующего закона о наделении муниципальных органов такими полномочиями. После вступления в силу указанного Закона органы местного самоуправления:
– разрабатывают перечень различных объектов, необходимых им для выполнения переданных полномочий, в котором содержатся сведения о наименовании имущества, его местоположении (для объектов недвижимости), годе выпуска (постройки) и другие сведения, а также излагаются конкретные полномочия, в целях которых передается данное имущество;
– согласовывают разработанный перечень материальных средств с соответствующими отраслевыми исполнительными органами государственной власти Ленинградской области и комитетом по экономике и инвестициям Ленинградской области;
– и направляют указанный перечень в областной комитет по управлению государственным имуществом (Леноблкомимущество).
В свою очередь Леноблкомимущество:
– в недельный срок после поступления согласованного перечня проверяет его на предмет соответствия законодательству и направляет в Правительство области проект нормативного правового акта об утверждении перечня материальных средств, передаваемых в безвозмездное пользование;
– после издания указанного акта областного Правительства Леноблкомимущество обязано заключить с органом местного самоуправления, наделенным отдельными областными полномочиями, договор о передаче материальных средств на праве безвозмездного пользования и обеспечить передачу данных средств.
Леноблкомимущество совместно с отраслевыми органами исполнительной власти осуществляет контроль за сохранностью и целевым использованием переданного имущества.
Аналогичным образом происходит передача государственного имущества в управление муниципальным образованиям и в других субъектах РФ.
Иная собственность
В экономическую основу местного самоуправления составной частью входит и иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Например, это могут быть природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), находящиеся в границах территорий местного самоуправления. Данные категории объектов не обязательно находятся в муниципальной собственности. Как правило, чаще всего они являются объектами государственной собственности (либо федеральной, либо собственности субъекта РФ). Тем не менее они играют весьма существенную роль для развития и жизнеобеспечения муниципальных образований.
Конституция Российской Федерации установила право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы и обязанность органов государственной власти при наделении муниципальных органов отдельными государственными полномочиями передавать необходимые для их осуществления материальные и финансовые ресурсы, а также компенсировать им дополнительные расходы в результате решений органов государственной власти, повлекших за собой расходование местных финансов (ст. 132, 133). Положения Конституции получили развитие в Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г., «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25 сентября 1997 г., в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ, а также в новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Финансовую основу местного самоуправления составляют местные финансы, т. е. совокупность денежных средств, находящихся в распоряжении муниципального образования. К таким средствам относятся:
– средства местного бюджета;
– государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;
– другие финансовые средства. Рассмотрим каждый составной компонент местных финансов подробно.
Местный бюджет
Каждое муниципальное образование имеет местный бюджет, средства которого и составляют самую значительную часть местных финансов. Принятие местного бюджета и утверждение отчета о его исполнении относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления. Местный бюджет состоит из доходной и расходной части. Структуру доходной части бюджета составляют налоговые и неналоговые виды доходов.
А) Наибольший удельный вес в доходной части местного бюджета имеют налоговые доходы, среди которых главную роль играют местные налоги и сборы. В соответствии с Налоговым кодексом РФ местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые названным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на соответствующих территориях муниципальных образований. Налоговый кодекс установил следующий перечень местных налогов и сборов (ст. 15):
– земельный налог;
– налог на имущество физических лиц;
– налог на рекламу;
– налог на наследование или дарение;
– местные лицензионные сборы.
Однако данные положения в настоящее время не применяются, поскольку нормы названной статьи вступят в силу лишь с введением в действие II части Налогового кодекса. Поэтому на данном этапе в отношении местных налогов и сборов действует Закон «Об основах налоговой системы РФ» от 27 декабря 1991 г. с последующими изменениями и дополнениями[15]. В данном Законе содержится гораздо более широкий перечень местных налогов и сборов (ст. 21), где помимо вышеназванных указаны и другие местные налоги и сборы – налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне; налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров; налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы; курортный сбор; сбор с владельцев собак; сбор за выдачу ордера на квартиру; сбор за парковку автотранспорта; сбор за право использования местной символики; сбор за участие в бегах на ипподроме и за выигрыш; сбор за открытие игорного бизнеса и др.
Практика осуществления местного самоуправления и в нашей стране, и за рубежом показывает, что для выполнения местных программ и развития муниципальных образований местных налогов и сборов явно недостаточно. Поэтому все государства предусматривают выделение для них других финансовых средств, в частности, закрепляют за муниципальными образованиями доли федеральных и региональных налогов и сборов. Доходы от федеральных и региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным Налоговым кодексом, которые являются едиными для всех муниципальных образований. Эти финансовые средства закреплены за муниципальными бюджетами на постоянной основе и перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты (например, часть подоходного налога с физических лиц, часть налога на прибыль организаций, часть акцизов на отдельные виды подакцизных товаров и т. д.). Названные отчисления представляют собой вторую составную часть (после местных налогов и сборов) налоговых доходов местных бюджетов.
И, наконец, последней составной частью налоговых доходов местных бюджетов является государственная пошлина, которая зачисляется в местный бюджет по месту уплаты.
Б) К неналоговым видам доходов относятся:
– доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности (от сдачи в аренду, во временное пользование объектов муниципальной собственности; от передачи муниципального имущества в залог, в доверительное управление; часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей и др.);
– доходы от продажи объектов муниципальной собственности;
– доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении местного самоуправления (учреждениями образования, здравоохранения, культуры и т. д.);
– средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой и административной ответственности (суммы за причинение вреда, штрафы и т. д.);
– доходы в виде финансовой помощи со стороны государства.
Финансовая помощь со стороны государства оказывается в различных формах, прежде всего это дотации, субвенции и субсидии.
Дотации — денежные средства, предоставляемые местным бюджетам из вышестоящего бюджета на безвозмездной и безвозвратной основе. Дотации предоставляются для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и определяются для каждого муниципального образования индивидуально. Дотации выделяются из регионального фонда финансовой поддержки поселений, муниципальных районов (городских округов), которые образуются в составе расходов бюджета каждого субъекта РФ, и из районных фондов финансовой поддержки поселений, которые образуются в составе расходов бюджетов муниципальных районов. Размеры фондов устанавливаются исходя из финансовых возможностей органов местного самоуправления осуществлять полномочия по решению закрепленных за ними вопросов местного значения.
Обычно дотации выделяются тогда, когда собственных источников дохода не хватает для адекватного развития муниципального образования. При этом дотации могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных или региональных налогов и сборов. Распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований (или дополнительных отчислений от региональных и федеральных налогов) утверждается законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год. Что касается распределения дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений, то это утверждается решением представительного органа муниципального района, утверждающим районный бюджет на очередной финансовый год.
Субвенции — денежные средства, выделяемые муниципальным образованиям из федерального и региональных бюджетов на безвозмездной и безвозвратной основе, но в отличие от дотаций с целевым назначением, как правило, субвенции предоставляются на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Размер субвенций устанавливается соответственно либо федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, либо законом субъекта РФ о региональном бюджете, причем раздельно по каждому из переданных государственных полномочий. Для непосредственного предоставления указанных средств в бюджете каждого субъекта РФ создается региональный фонд компенсаций, в который поступают в том числе и средства из федерального бюджета в виде также субвенций. Расходование органами местного самоуправления субвенций строго контролируется государственными органами.
Субсидии — денежные средства, предоставляемые местным бюджетам на условиях долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. Для этих целей в составе расходов бюджета субъектов РФ может быть образован фонд муниципального развития. Кроме того, для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе бюджета субъекта РФ может быть также образован и фонд софинансирования социальных расходов. Отбор и названных программ, и муниципальных образований, которым будут предоставлены такие субсидии, осуществляется субъектами РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса, которые своими законами определяют размеры и условия предоставления субсидий.
И, наконец, к неналоговым доходам бюджета муниципального образования относятся также безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и средства по взаимным расчетам. Средства по взаимным расчетам представляют собой денежные суммы, поступающие в местные бюджеты, вызванные передачей полномочий после утверждения бюджета в связи с изменениями в доходах и расходах местных бюджетов, возникающими в результате решений, принятых органами государственной власти и не учтенных при составлении соответствующих местных бюджетов. В Конституции РФ закреплено, что местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти (ст. 133). Поэтому расходы на выполнение этих решений должны быть переданы органам местного самоуправления и зачислены в местный бюджет.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. четко определил состав собственных доходов местных бюджетов, не выделяя при этом налоговые и неналоговые виды доходов. К собственным доходам в соответствии с этим Законом относятся:
– средства самообложения граждан, под которыми понимаются разовые платежи для решения конкретных вопросов местного значения. Вопросы о введении и использовании этих платежей решаются на местном референдуме (сходе) граждан;
– доходы от местных налогов и сборов;
– доходы от федеральных и региональных налогов и сборов;
– безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней в виде финансовой помощи;
– доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
– часть прибыли муниципальных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей, в размере, определяемом нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления;
– часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
– штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
– добровольные пожертвования.
Этот перечень открытый, и в соответствии с федеральными, региональными законами и решениями представительных органов местного самоуправления в местные бюджеты возможны и иные поступления.
Кроме доходной части в местном бюджете существует еще и расходная часть. Направления расходов местного бюджета определяются представительными органами местного самоуправления при формировании и утверждении бюджета. В основном средства местных бюджетов расходуются на:
– решение вопросов местного значения;
– проведение муниципальных выборов и местных референдумов;
– осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
– обслуживание и погашение долга по муниципальным займам и ссудам;
– дотирование населению;
– страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;
– выполнение муниципального заказа (на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением опросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень);
– иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.
В новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах…» определено, что проект местного бюджета, решение о его утверждении, годовой отчет об исполнении, а также сведения о численности муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений с указанием затрат на их содержание должны быть официально опубликованы. В случае невозможности такого опубликования (как правило, это относится к небольшим поселениям, не имеющим собственных средств массовой информации) органы местного самоуправления должны обеспечить жителям возможность ознакомиться с названными документами.
Исполнение местного бюджета осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом, который предусматривает, что в Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов (ст. 215). Поэтому в целях управления средствами муниципальной казны и обслуживания исполнения местного бюджета органы местного самоуправления должны создавать муниципальное казначейство за счет средств муниципального бюджета. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. закрепил, что финансовый орган (казначейство) образуется в структуре местной администрации. Основной задачей этого финансового органа является контроль за проведением единой финансовой политики муниципального образования, регулирование и ведение учета финансовых отношений между бюджетами всех уровней, осуществление контрольно-ревизионной деятельности по рациональному и целевому использованию средств муниципальной казны.
Опыт создания и функционирования подобных органов уже имеется. В Ростове-на-Дону и других муниципальных образованиях, учредивших муниципальное казначейство как самостоятельное финансовое учреждение в структуре органов местного самоуправления, наделенное правами юридического лица, это позволило строго контролировать выделяемые из местного бюджета финансовые средства на протяжении всей цепочки «казна – пользователь», устранив зависимость от обслуживания этих средств коммерческими банками. Кроме того, муниципальное казначейство позволяет осуществлять не только последующий, но и текущий контроль за целевым расходованием выделяемых средств, что позволяет предотвратить расходование бюджетных средств на ненадлежащие цели[16].
Государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления
Для осуществления своей деятельности по решению вопросов местного значения органы местного самоуправления вправе приобретать государственные ценные бумаги и распоряжаться ими по своему усмотрению в целях эффективного осуществления экономической, хозяйственной и иной деятельности в интересах населения муниципального образования. Кроме того, для привлечения заемных средств муниципальные образования могут осуществлять выпуск муниципальных ценных бумаг.
Муниципальные ценные бумаги – это облигации, жилищные сертификаты и другие ценные бумаги, выпускаемые органами местного самоуправления в целях развития муниципального образования. Порядок и условия выпуска ценных бумаг устанавливаются представительным органом местного самоуправления в соответствии с законодательством. Таким образом, органы местного самоуправления имеют право осуществлять эмиссию этих бумаг. Полномочия органов местного самоуправления в этой сфере регулируются Федеральным законом от 29 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»[17].
Операции с ценными бумагами органы местного самоуправления производят не сами, они вправе возложить размещение свободных остатков средств местного бюджета путем покупки государственных и муниципальных облигаций на уполномоченный банк или на муниципальную кредитную организацию. Причем обязательным условием является зачисление доходов по ним в местный бюджет. Муниципальные ценные бумаги обеспечиваются муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов.
Другие финансовые средства
Помимо местного бюджета еще одной составной частью местных финансов являются и другие финансовые средства. Таковыми, например, были муниципальные внебюджетные фонды. Однако следует учитывать, что Бюджетный кодекс РФ не предусматривает их образования, хотя прямо и не запрещает, что дает возможность иногда высказывать мнение о возможности и легитимности их существования. Такие фонды создавались представительными органами местного самоуправления как целевые – для строго определенных целей. Представительные органы местного самоуправления утверждали положения об этих фондах (о каждом в отдельности) и устанавливали порядок формирования и использования средств таких фондов.
Муниципальные внебюджетные фонды обычно формировались за счет следующих источников:
– добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений и организаций на соответствующие цели, для которых создан фонд;
– доходов от аукционов (за исключением доходов от приватизации предприятий, реализации имущества действующих и ликвидированных предприятий муниципальной собственности, а также незавершенных строительных объектов);
– штрафов за загрязнение окружающей среды и другие нарушения природоохранительного законодательства, санитарных норм и правил (которые должны использоваться по целевому назначению на проведение природоохранных, профилактических и оздоровительных мероприятий); штрафов за порчу и утрату памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб (которые должны направляться на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности);
– иных доходов в соответствии с законодательством.
Широкое распространение в качестве подобных фондов в свое время получили муниципальные фонды поддержки малого предпринимательства. Они были наделены правом на предоставление субъектам малого предпринимательства льготных кредитов, беспроцентных ссуд, краткосрочных займов без приобретения лицензии на банковскую деятельность.
В состав местных финансов помимо рассмотренных выше могут входить и другие финансовые средства. Зачастую законы субъектов Российской Федерации к таким средствам относят кредитные, заемные средства, средства органов территориального общественного самоуправления, средства муниципальных предприятий, учреждений, организаций и др. (Законы о местном самоуправлении Владимирской, Иркутской областей, Приморского края и др.)
Гарантии существования финансово-экономических основ местного самоуправления являются важнейшим принципом организации местного самоуправления, позволяющим обеспечивать его реальную самостоятельность.